广东乌龟什么时候冬眠:失地农民社会保障问题的思考

       摘自《甘肃劳动保障》2009第1期

作者：曲振国

随着城市化进程的加快，农村集体土地被大量征用，大批农民成为失地农民。失地农民是我国当前城乡二元经济结构背景下形成的新的困难群体，他们担负着由农村向城市转型的成本，面临着生活、就业、养老等方面的困难，已成为农村社会稳定的一大隐患。因此，妥善解决失地农民的社会保障问题是摆在各级政府面前的一个十分重要的问题，也是落实“三个代表”重要思想、执政为民的一人根本问题。

政府部门应加快建立健全社会保障体系，让失地农民享受应有的社会保障，从根本上解除农民对失去土地后养老问题的担忧。在鼓励失去土地的农民务工、经商、办企业的同时，建立失地农民社会保障体系。实现土地征用与劳动力安置、建立社会失业和养老保险制度同步进行，让农民分享城镇化带来的现代文明成果，使城镇化走向持续快速健康发展的轨道。

一、重视失地农民社会保障是时代发展的客观要求

强调重视失地农民的社会保障，不仅因为它是国家社会保障体系的重要组成部分，而且因为失地农民对社会保障的需求更为强烈。

1、失地农民目前已是一个规模庞大的弱势群体，重视社会制度建设必定要重视面向失地农民的社会保障制度建设。

失地农民是随着我国城市扩展和小城镇建设的进一步深入，基于城市建设用地需要，因耕地被征用而失去土地的农民。现代农业经济理论认为：每片用一亩地，就伴随着1.5个农民失业。那么，仅根据国土资源部从1987年2001年的统计，15年中全国非农建设占用了3300多万亩耕地。据此计算，这样就直接造成了4000万名以上农民失去耕地。对4000余万农民失地这个数据，有人认为这还是一个保守的说法。上个世纪90年代至今全国大搞开发区，最高峰时开发区多达8000多个，当时全国每年流失的耕地数量为1000万亩以上，人为征占为500亩。东部一些发达地区，人均耕地只有几分，失地农民的系数就更高。另外，按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。届时，我国的失地农民将超过1亿人，而将有一半以上的农民既失地又失业。因此，失地农民目前已是一个规模庞大的社会群体。

那么，在国家加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的背景下，如果忽视了失地农民这个庞大的弱势群体，将是一个残缺的制度安排。因此，在经济发展与社会进步的时代背景下，规模庞大的失地农民群体的存在，决定了国家应当重视满足失地农民社会保障制度的建设。

2、失地农民群体中生活没有保障问题日渐突出，迫切需要通过社会保障制度等加以缓解。

在征用农民土地的过程中，我国各地政府普遍采取了货币化一次性安置。这样虽然极大地减轻了各级政府和用地单位的工作量和给失地农民安置就业岗位等所带来的沉重压力，失地农民基于眼前利益考虑也易于接受。但事实上这极为有限的征地补偿及安置补助费根本无法解决绝大多数失地农民失地后的长远生计问题。土地是农民最稳定、最安全的就业岗位，失地后他们昔日所熟练的农业生产技能都失去了用武之地，在寻找新的就业岗位的过程中，又无法与城镇居民及其他就业群体展开竞争，待征地补偿及安置补助费“坐吃山空”之后，他们中未被纳入城镇最低生活保障范围的绝大多数人都陷入了生活无着的窘境。因此，失地农民群体是迫切需要社会保障体系保障的群体，没有健全的社会保障制度，他们的生活将陷入困境而难以自拔。

3、现阶段面向失地农民的社会保障严重不足，使失地农民在新时期缺乏参与分享国家发展成果的有效途径。

农民与土地是“血溶于水的关系”。对农民而言，土地实际上承担了双重功能，它既是生产资料，同时又是农民的生存保障依据，或者说是生存保障基础，失去了土地就意味着失去了重要的收入来源，同时也意味着失去了重要的生活保障。但在现阶段，大量的失地农民又未被纳入城市三条保障线的求助范围，从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，处于社会保障的真空地带。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。在当前社会保障制度不健全的情况下，失地农民“种田无地、上班无岗、低保无份”，生活在城市的边缘。如果不能从社会保障上下功夫，失地农民将被排斥在国家发展成果之外，或者根本不能分享到其应当分享的分额。

二、失地农民社会保障体系框架的宏观思路

1、需要树立平等、参与、共享的目标理念，保证公平、兼顾效率

为失地农民提供社会保障不是对失地农民的特殊照顾，而是让失地农民享有公平的社会保障权益与平等的生活及参与社会的权利。社会保障制度从其建立之日起，就有互助互济、保障公平的固有特征。效率是社会保障制度正常运行的物质保障，效率的任何波动，都会造成或加重实施社会保障制度的困难。过分追求公平特别是高保障水平的公平，也会导致严重的负面效应，造成一部分人逐渐形成依附社会保障的惰性，也会因为社会保障支付水平过高，导致国家财政负担日益加重，抑制经济发展。因此，公平是现代社会保障的核心，但同时也不能排斥效率。建立适应中国当前经济社会发展水平的社会保障体系，必须考虑增进公平与提高效率的有机结合，容许存在差距不能过大，否则有失制度的公正性，导致资源配置的新的不公。

2、坚持城乡一体，有机兼容的原则

现行城乡二元结构下的社会保障制度，造成很多社会保障项目林立，破坏体系的完整性与协调性，也给运行操作带来不便。如在城镇，职工有统一的社会养老保险制度；在农村，个别集体经济基础比较发达的农村有村级层次的自助型分期分配养老保障，他们之间缺少兼容性。这种二元对立的社会保障格局严重阻碍了城乡一体化的社会保障制度目标的实现。城乡一体化的社会保障体系是社会保障制度目标的实现。城乡一体化的社会保障体系是社会保障制度建设的最终归宿，将失地农民纳入城乡统一的社会保障体系，把建立失地农民社会保障制度作为农村社会保障制度建设的突破口，分层次、分步骤建立农村社会保障制度，是实现农村社会保障制度从理想到现实，推动社会保障制度衔接起来，保留一定的相通性或兼容性，而不宜完全独立于现行的制度。从建立社会保障制度的紧迫性来看，就整个社会保障体系之后，再考虑农民工和农村中的高收入群体，而在城乡分配结构调整和农民的收入普遍提高以后，在将其纳入社会保障体系不失为一个良策。从失地农民的特殊身份来看，失地农民社会保障制度的构建与农村社会保障制度建设是一个问题的不同视角，具有相同的终极目标。因为从本质上看失地农民是城乡分割到城乡一体化的利益承载者，虽然从身份上看失地农民是具有城市市民的过度性，但是从根本上说仍是属于农民群体；而从建立社会保障制度的可行性来看，农民与“失地农民”的区别在于失地农民拥有土地补偿金，既能保证社会保障资金的筹集，又能缓解当地政府一次性支付安置补助费和土地补偿费的资金压力。将被征地人员纳入社会保险体系，符合社会保险中的大多数法则，有利于维护社会稳定，也有利于实现社会保障全民化的目标。因而，要把建立失地农民社会保障制度作为社会保障城乡一体化的突破口，既不能让失地农民的社会保障脱离与农村社会保障制度建设的目标框架，也不能让失地农民的社会保障制度设计有碍与社会保障城乡一体化的最终实现，努力做到城镇、农村和失地农民的社会保障制度有机兼容。

3、走因地制宜、逐步推进的道路

权利永远不能超出社会经济结构以及由经济结构所制约的社会文化观念。根据马克思主义的社会保障理论，在不同时期、不同经济条件、不同文化和不同制度下，都需要建立社会保障制度，但是社会保障表现出不同的具体模式。总的来说，建立社会保障制度，不能超越生产力和生产关系的发展水平。丧失土地使得农民的生活风险倍增，需要另外寻求充分的保障措施，不至于使其生活水平下降。但是，建立失地农民社会保障制度也必须与当地经济发展水平相适应。中国当前生产力水平不高，农村社会保障包括失地农民的社会保障都必须建立在当前生产力水平的提高和现代化进程的推进而逐步提高。另外，因为中国经济发展的不平衡，各地经济水平存在很大的差异在全国范围内强制实行统一的失地农民社会保障体系是不可行的，在实际操作上也不可能，将失地农民纳入城乡一体化的社会保障体系，必须坚持因地制宜、适当水平、逐步推进的改革思路。从目前中国失地农民生活现状分析，失地农民最担心的不是就业而是年老丧失劳动能力后的养老问题，其次是失业保险，之后是最低生活保障制度，再次为医疗保险，最后以就业为前提完善工伤和生育保险。这些社会保障项目的逐步推进，有利于探索和积累经验，也有利于减缓政府一次性投入过多资金所产生的财政压力。

三、值得努力的是失地农民社会保障发展方向

1、理性确立失地农民社会保障制度框架

失地农民社会保障事业应当包括失地农民的最低生活保障制度、养老保障制度、医疗保障制度、就业保障制度等。首先，要建立失地农民的最低生活保障制度，解决那些无法再就业、基本生活有困难的失地农民生活问题。坚持由地方政府、乡镇、和村民委员会集体经济组织以及失地农民共同负担，各级政府要及时调整财政支出结构，增加对最低生活保障资金的投入，同时还可以辅之以社会化帮助的渠道募集资金。其次，要建立失去土地后养老问题的担忧。坚持保障水平与经济发展相适应，统一制定与因地制宜相结合；坚持多方面筹集资金，政府、集体、个人共同负担；实行个人账户与社会统筹账户相结合的保障方式。第三，要建立失地农民医疗保障制度，将失地农民纳入大病统筹防护网。保险金由失地农民自愿缴纳为主，村集体、政府、征地主体三者出一部分为辅。第四，要建立就业保障制度。提高失地农民的职业技能，积极为他们拓展就业渠道

2、多方筹集失地农民社会保障的社会保障基金来源

设立社会保障基金是各国社会保障制度的通行做法，设立失地农民社会保障基金，保持可靠的社会保障基金来源是失地农民社会保障制度稳健和持续运行的重要保证。中国目前还是发展国家，经济发展水平比较低，由国家财政全部负担失地农民的社会保障基金的来源，便是建立失地农民的社会保障制度的关键。在基金的筹集方面，可模仿城市社会保障基金的筹集方式，由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款，集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。

农民集体土地被征收，国家必须保护集体土地所有者的合法权益，主要体现在依法对被征地者进行补偿和对农业人口进行安置。作为政府有责任为自己的公司投保，同时，政府的参与增加失地农民的信任感，政府出资的部分，一是政府按一定比例的财政拨款，二是政府从土地出让金净收益中按一定比例注入失地农民社会保障资金；三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照每平方米不少于某一数额的标准提取资金。

从土地增值效益中拿出一部分投保可以让失地农民享受到土地增值的收益，不再产生不满。我国土地征用低标准补偿使农民没有得到应得的土地收益。国有土地有偿使用后，农民对低价征用，高价出让反映强烈，心里很不平衡。所以应该从土地增值效益中拿出一部分交纳保险费，解决失地农民的后顾之忧，并且应该利用在社保基金进行投资，以确保未来有足够的资金来支持失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障、受教育培训和法律援助。

集体应该承担一部分。作为集体经济成员，农民享有相应的权利、义务和权益，农民的权益主要体现在提供其保障作用的土地使用权和经营权上。特别是城乡结合部的农村集体经济组织内，有的多达亿万资产难以处置。因此，当失地农民被动人土地上转移出来时，农民在农村集体经济组织中的权益也随之转移，即将集体的积累资金或土地补偿费按照一定的标准，支付给提供失地农民社会保障的管理机关。

失地农民个人分担小部分，失地农民自己也应从征地补偿款中拿出部分资金投保，建立个人账户。由于中国地区之间经济发展差距较大，各地可以根据各自的情况，测算出当地最低生活水平的详细数据，了解当地消费基金，以及各自的经济承受能力、心理承受能力，根据这些资料和数据，在社会保险制度的供给和实际需要之间、在政府和个人之间谋求平衡，确定个人承担的比例，划分为几个档次，由失地农民根据自身情况自愿承担。在具体运作上，各地存在一些差异另外还可以从社会各界捐助、国有资产变现收入等渠道筹集资金。被征地集体经济组织也应从本机体的积累资金或土地补偿中抽调一定资金注入失地农民社会保障基金。适当提高征地费用在项目建设投资概算中的比例。与国外相比，我国适当提高征地费用在建设目概算中的比例还是有很大空间的。

3、应加大力气建立失地农民社会保障基金的运行机制

由于种种原因，有些地方政府和机构确实存在资金挪用现象，如征地款、水利款，城市的社保基金挪作他用的现象时有发生。为避免失地农民统筹基金及养老金被挪作他用，必须从创建初始就相应建立一套规范化和法制化的办法，以专门法规或条例形式加以确定，做到有据可考，有法可依。要做好失地农民社会保障资金的监管，必须从有效监管土地征用款开始。土地被征用后，土地补偿不仅是失地农民生活保障的资金，而且更是其转而从事其他产业的资金。土地补偿金及时足额到位，对失地农民至关重要。《土地管理法》第49条规定：被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督：禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。因此，必须强化监督措施，确保补偿费足额到位、规范使用。一是土地补偿筹集到位。征用农民的土地，不能重征用轻补偿，征用与补偿要齐头并进。政府部门征用农民土地时，必须履行征用合同，按时兑付土地补偿费，做到诚信于民。二是土地补偿分配到位。成立土地补偿费监督机构，对土地补偿费的分配进行全程监督，重点是监督各级把该发的钱是否及时足额发给农民，哪个环节出现问题，严肃追究责任单位和责任人员的责任，确保土地补偿按规定落实到位。三是民决制决定土地补偿费的使用。对分配到村的土地补偿费，采取民决的办法决定其如何分配和使用。通过广泛征求群众意见，最后以村民会议的形式进行表决，民决通过的予以实施，让决策在最大程度上体现群众的意愿和利益。

在社会保障基金的监管方面，基金以县一级为单位，按属地原则建立和管理基金。基金实行经办机构专门管理，经办机构应具有确认的法律资格和专业管理的法律地位，即具有独立人格的事业单位法人。这一专门从事失地农民社会保障基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账、转款专用。社会保障基金由专门的机构管理，资金不以现金形式经收益人之手，而是直接打入专门账户。保证社会保障基金不受其他政府机构的管理和干涉，更不能以任何形式挪作他用。也可将筹集到的基金转入所在地银行，建立基金专户。