安全生产的灵魂:浅议征地拆迁补偿领域职务犯罪案件分析及对策研究-经典教程-中国法律传播网

中国法律传播网陕西9月6日讯（通讯员张亮）淳化县是一个典型的农业县，随着改革开放的深入进行，农村经济得到了长足的发展，涉农领域焦点、热点问题多，与此同时，涉农职务犯罪案件也呈现出逐年上升的趋势，这不仅损害了被征地农村集体经济组织的利益和农户的利益，而且还严重影响了农村的和谐稳定和经济的发展，进而阻碍了县域经济超常规跨越式发展的进程。时下正值小城镇建设、工业园区建设、新农村建设、咸淳旬高速公路建设等重点项目建设，都涉及拆迁、征地补偿等关乎人民群众的切身利益，如果不能有效预防在此过程中的职务犯罪，必将引起更多的涉案信访问题，势必影响全县和谐稳定大局。现结合近年来我院已查办的两起征用拆迁补偿领域职务犯罪案件进行分析并提出预防对策，旨在为保障农村经济社会平稳较快发展同时，也为发生在此领域的职务犯罪案件进行类案指导具有现实意义。

一、案件查处情况：

（一）2007年5月份，查处了润镇甘沟村五组组长王秦岭挪用工业园区征地款案，涉案金额130000元。

（二）2010年1月份，查处了大店乡地母庄村村长张荣军贪污淳耀公路征地款案，涉案金额：25500元。

二、征地拆迁补偿领域职务犯罪的特点

淳化县检察机关根据最高人民检察院关于查办涉农职务犯罪案件的工作部署和要求，结合本地区的实际，对征地拆迁领域的涉农职务犯罪进行了重点打击。从查处征地拆迁领域的案件来看，其主要特点是：

（一）犯罪类型集中，形式手段多样化。在土地征用拆迁活动中发生的职务犯罪主要涉及两种犯罪类型，即贪污贿赂型犯罪和挪用财物型犯罪，集中在两个罪名上就是贪污罪和挪用公款罪。在相关的2起案件中，涉及贪污罪的有1件，涉及挪用公款罪的1件，各占犯罪总数的50%。从形式上看有侵吞或挪用、截留、虚列支出骗取、套取公共财物等；从手段上看利用村级账务管理混乱、无人监管，就以白条下账、假票入账、虚报冒领、公款私用、私分等。

（二）作案简单直接，呈现中饱私囊型。在此领域查办的职务犯罪案件中，作案人员都是利用管理资金的便利和监管漏洞，直接挪用公款或贪污。由于农村城镇化建设，使农村集体土地被大量的流转、征用，补偿款付款周期长，多数是分期分批付款。因此，村社得到一笔数目可观的土地补偿款、青苗补偿款、折迁费等，这些补偿款除了部分支付给村民外，剩余的在村社集中管理，有的存入银行，有的由村会计、出纳个人私存。有了这个便利条件，一些村干部，采取长期不入帐，将此“补偿款”用于自己经商、盖房、子女结婚等私用或供给其亲属、他人搞营利活动等，自己从中获利。

（三）土地征用补偿款最易被乡村一级的干部侵吞。乡村干部直接参与土地征用工作，并掌管测量、土地征用补偿款管理和发放等实权，由于工作不公开、群众不参与，加之群众对这项工作不了解及暗箱操作，虚报征用户主及冒领贪污，很难被人察觉；涉案金额小的几千元，大的几万元。如：大店乡地母庄村村长张荣军，乘协助人民政府进行道路拓宽改造拆迁之机，采取虚报冒领的手段，贪污拆迁补偿款25500元，据为己有。

（四）犯罪危害性大，影响农村稳定发展。征地拆迁领域的涉农职务犯罪，同一般的经济犯罪相比，这类犯罪直接侵害农村集体经济组织和农户的利益，因而具有更大的社会危害性，容易诱发群体性的上访案件。如我院今年办理的大店乡地母庄村村长张某利用职权，在2007年淳耀公路建设过程中，将交通局赔付该村土地征用补偿款25500元据为己有，用于个人开支，造成地母庄村民多次上访，损害农民群众利益的同时，严重损害了政府公信力。

二、征地拆迁补偿领域职务犯罪的原因

从原因上看，即有职务犯罪行为人自身的法律观念淡薄，贪财私欲膨胀等主观原因，也有财务管理混乱、财务制度不健全，制约机制不完善、缺乏有效监督等客观原因。主要有以下四个方面：

（一）法律观念淡薄，自我约束能力差。在这些职务犯罪案件中，造成犯罪的一个最为重要的原因就是管理人员的法律观念淡薄，私欲过度膨胀，从而利用手中的职权进行违法犯罪行为。表现为“见钱眼开”的贪婪心理、蒙混过关的侥幸心理、难以自控的矛盾心理、深感吃亏的补偿心理、贪图享乐的虚荣心理、按“劳”取“酬”的交易心理、有恃无恐的攀比心理等等，正是在这些心理因素的驱动下，职务犯罪人员往往置国法于不顾，恣意妄为。

（二）财务管理混乱，财务制度不健全。健全、规范的财务管理制度是防止村干部职务犯罪的重要屏障，但通过查处的案件，及对我县村务公开、财务公开等情况的摸底调研，发现我县当前农村财务管理混乱，财务制度不健全，即使制定了制度，也难以真正落实在具体工作上。具体表现为：一是没有专业的财务人员，缺乏执行财务制度的自觉性和原则性，对村干部言听计从，成为村干部贪污、挪用公款犯罪的帮手，有的与村干部共同作案；二是帐簿设置、帐务处理不规范，甚至是无账，财务状况公开程度不够，收支缺乏透明度；三是账务管理混乱，监督制约不力，村中的收支只有的“一把手”知道，群众更是不得知晓，收支无制约、缺乏监督，往往对上级下拨的专项资金采取规避集体领导的决策和民主管理监督手段，集中在一个人手上，搞暗箱操作，没有真正公开接受群众监督，这就为诱发职务犯罪提供了方便。

（三）制约机制不完善，缺乏有效监督。一是农村基层管理和监督职能的组织没有很好地发挥内部监督作用。如村民理财小组对于村级财务管理几乎干预，何谈有效监督。二是纵向监督软弱。“村财乡（镇）管”推行后，但实际上是形同虚设，相应的财务管理、监督检查流于形式根本没得到落实，只能对专项资金予以规范，但不能完全杜绝村干部虚列项目，以假票报帐核销的问题。同时，村干部经手的村级收入在不向乡（镇）财税服务中心报帐的情况下，乡镇无法全面监督村级的收入的实际状况，从而形成资金帐外流转。三是横向监督虚化。大多数“一把手”独享村级财务开支决策权，管理村级事务实行“一言堂”，独断专行，将村财村务集中在自己一个人手上，大小事务一人说了算，从不按财务制度规定办事，对财务账目管理混乱，其他人员不敢提意见，也不敢反映，起不到应有的相互监督、相互制约作用。四是对村干部的涉财犯罪问题，一些知情的群众慑于这些人的权势，敢怒不敢言，害怕招致报复。

（四）补偿金的发放环节缺乏监督。《土地管理法实施条例》规定，“集体土地补偿金收入应计入公积金，作为集体积累，用于集体生产经营发展的需要”，但对土地补偿金的发放标准、程序等也只是原则性的规定，随意性较大。多数只向农民口头告知补偿标准，不告知截留补偿金部分的用途，农民作为弱势群体难以形成有效的监督力量，对被征土地这一事关自身切身利益的大事被剥夺了知情权，这给腐败分子暗箱操作以可乘之机，造成土地补偿金不规范使用，对应该发放给农民的补偿金不及时发放兑现或不足额兑现等。特别是由于个别村财政相当困难，为了填补赤字，征地补偿款就成了“唐僧肉”。

三、预防征地拆迁补偿领域职务犯罪的对策

（一）加大法制宣传力度，警示警醒基层干部，使其不敢贪。

从我们对基层干部在征地出让中发生贪污贿赂职务犯罪案件的情况分析表明，一条深刻的教训是，基层干部接受的法制宣传不够，相当一部分农村基层干部缺乏学习法律、法规和国家有关政策的自觉性，导致一些村级干部对法律、法规的概念不清，法纪观念淡薄，直至诱发职务犯罪。因此，各级党委政府应把加强对基层干部进行法律、法规、政策的宣传教育工作摆上重要议事日程，要建立基层干部法律、法规、政策宣传教育培训制度，采取以会代训、短期专门培训或轮训的方法，认真抓好基层干部的法律、法规、政策宣传和培训工作的落实。同时，还要结合一些基层干部发生职务犯罪的典型案例，开展具有针对性的警示教育，做到警钟长鸣，使那些贪婪欲望强烈的农村基层干部，想利用手中职权在捞取个人利益时，但又惧于法津的威慑力而不敢为之。通过扎实有效的法律、法规、政策宣传教育，切实增强广大农村基层干部的法制观念和法律意识，在履行各自职责过程中，真正做到依法治村、依法行政。

（二）坚持打防结合的工作机制，从源头上治理和预防犯罪。打击作为职务犯罪特殊预防，对征地拆迁每个环节存在的潜在不稳定的因素是有力的震慑，以惩治该领域的职务犯罪成果来取信于民,进一步加强办案方法的多样性和有效性，注重在预防中打击，在打击中预防，做到有案必办，办有影响的案件，办高质量案件。其一、在预防职务犯罪专门机构的统一组织、管理、协调下，积极会同纪委、监察、公安、审计、财政、民政等业务部门的联系和沟通，使之线索来源及时、准确，同时也要大力依靠群众，密切联系群众，走群众路线。其二、从提高全社会的整体防范意识和整体防范功能出发，将其纳入反腐败总体格局中，主动出击、变被动为主动形成打防合力。在已有在的预防网络的基础上，协调召开部门联席会议、座谈会，建立协作机制和信息共享平台，形成覆盖全社会的点、线、面相结合的预防网络，进一步完善打防结合的工作机制，从源头上治理和预防职务犯罪。

（三）完善制度，加强监督，堵塞各种漏洞，使其不能贪。

1、是完善村务公开制度。村务公开制度是农村基层组织最好而最有效的监督制度，各项村务活动的开展，必须坚持村委会集体讨论研究决定的原则，并纳入村务公开制度内容，防止个人说了算和搞暗箱操作，使各项村务活动的开展既能依法行事，又能符合政策规定，更能体现村民的集体意志。

2、完善村级财务管理制度。其一、乡（镇）一级党委政府要指导帮助村级规范财务制度，建立规范的财务帐目。积极推行村务公开，在村社两级财务管理上推行“资金统管制”和“会计代理制”。“资金统管制”即：要求行政村收取的各种资金，全部纳入乡财政所实行统一管理核算。财政所分户建帐。执行“收支两条线”，严禁自收自支，严格对票据的领、用、缴、销、存制度，保证预算外资金、专项资金专户专用，防止挤占、挪用。“会计代理制”即：村委会对资金的“所有权、支出权、审批权、收益权”不变，承担本村社的出纳职责，其资金和会计核算由乡（镇）代理。其二、村级组织要理顺财务管理关系，切实防止村支书、村委会主任兼会计、出纳，以及会计、出纳不分，收支两条线不分，公、私不分等财务管理的混乱局面。严格落实“村财乡管”报帐管理制度，坚决杜绝收入不报帐和“白条”、“包帐”等违反财经纪律的行为。在现行会计业务统一归乡镇财税服务中心管理的基础上，对村级的报帐员业务可以由包村乡镇干部兼职或监管。这样就可以有效监督村级财务收支，确保村干部在财经上没有歪脑筋可动。

3、完善督促检查、监督制度。其一、乡（镇）一级党委政府要加强对村级组织及干部的监督，具体监督内容有：（1）重大的村务活动是否经过村委会集体研究讨论决定而开展；（2）重大村务活动的过程和结果是否公开；（3）财务制度的落实和财务管理是否符合规定，有无乱帐或“糊涂”帐；（4）村干部在征地出让等重大村务活动中是否有违法乱纪行为。充分发挥上级监督下级的作用。其二、发挥村党支部和村委会自身的监督作用，建立本级监督制约机制，既做到村级党政分工明确，各施其职，同时又做到相互支持和配合，对重大的村务活动必须坚持民主决策的原则，堵住人人说了算或个人说了算，权力使用的随意性等漏洞和问题。其三、充分发挥理财小组或监督员的监督职能，杜绝公款随意开支现象。村级组织开展的各项村务活动是为全村老百姓服务的，同时又代表着全村老百姓的集体意志。因此，村级组织开展的各项村务活动要有村民代表参与，并接受其监督，村级组织要为村民搭建监督平台，畅通对话、交流、监督渠道，真正使村民的监督到位而不是一句空话。通过完善各种制度，加强有力监督，堵塞各种漏洞，不仅能较好地减少和遏制村级干部发生职务犯罪案件，而且使那些想趁农村征地出让工作之机“捞一把”的村干部无空子可钻，想贪而无法贪。其四，成立联合督查组，重点检查各乡镇、村组对被征用土地补偿安置费的分配和使用情况，加强征地后的监督检查和对征用土地工作各环节的社会监督；同时，积极在征地的主管部门、乡（镇）村组建立检察工作联系点和联络员，加强对预防职务犯罪的联系工作制度，会同纪检、监察、审计和土地等有关部门的联系，根据查办案件的特点和发案的规律，以及群众反映的热点问题，及时向发案单位和主管部门发出有针对性的预防检察建议，堵塞漏洞，从源头上预防犯罪。

4、建立、健全征地拆迁安置管理制度。合理构建征地拆迁安置制度可以规范拆迁行为，调节拆迁过程中公权力和私权利的冲突，平衡各方的利益，促进对公民财产权的保护。征地拆迁补偿安置中产生的职务犯罪问题当前日益突出，其产生的直接原因就是法律和政策上的不健全。因此，建立完善的土地价格、补偿标准、补偿程序和拆迁安置办法需制定出内容详实、执行标准统一、操作性强的实施细则。在拆迁安置工作中全面推行政务公开制度，强化监督，防止暗箱操作，做到公平、公开、公正、透明、这无疑是预防拆迁安置工作人员职务犯罪的重要举措、也是治本之法。

（四）进一步理顺工作机制，有效的管理监督机制。其一、切实贯彻落实相关规章制度。一是进一步强化村政务公开。土地征用、批租、转让等要按照严格的法律程序和相应的政策原则进行，不仅要公开土地征用、转让及补偿等事务，对土地征用公告程序、土地审批程序、土地转让费、征用补偿费、青苗补偿费等都要予以公开，增强土地使用的透明度，杜绝少数村干部利用村民监督意识薄弱伺机作案。二是理顺村财务管理机制，严格财务制度，把好收支关口。加强对土地款以及土地补偿款等的管理，实行专款专用，及时纳入财务，统一管理，合理使用。增强乡、镇、街道对村干部的财务审计，确保国家对农业、农村、农民所投入的专项资金专款专用。其二、各级相关的行政主管部门和上级主管机关要加强对征地补偿费的分配、使用管理的监督检查，组织纪检、监察、财政和审计等部门不定期的检查制度。重点检查以下内容：一是征地拆迁补偿费的分配的支付对象情况；二是村组留成的征地补偿费是否专款专用情况；三是有无侵占、挪用、截留征地补偿费等侵犯村民合法权益的违法行为。切实落实“村财乡管”和“村务公开”制度，广泛推行民主理财，接受群众监督，增强对征地补偿费分配、使用管理工作的透明度。通过强化监督机制，使农村基层干部远离职务犯罪。