如何搜索铁路事故:工程建设领域专项治理工作--政府投资项目风险分析及其防范

政府投资项目风险分析及其防范    2010-04-01　　近期，湖北省纪委监察厅联合驻省发改委纪检组，开展了政府投资项目风险防范研究，梳理了政府投资项目的风险因素和风险点，对风险防范对策进行了初步探索。 　　
　　一、政府投资项目的风险分析 　　
    （一）政府投资项目的风险种类
    按实施过程可分为：决策风险、实施风险和监管风险。按资金来源可分为：资金风险、利率风险和信贷风险。按外部环境可分为：政策风险、自然灾害风险和技术风险。按内部环境可分为：领导个人才智风险、制度风险、体制风险和廉政风险（思想道德、制度机制、岗位职责）。 　　
    （二）政府投资项目风险的主要表现。
    政府投资项目的风险主要体现在投资效率不高、效益低下和投资浪费严重及投资领域腐败现象高发等方面。具体表现为：一是“钓鱼工程”。许多政府投资项目在决策阶段被描述为造价低、见效快，但在实际建设过程中，建设单位不断变更资金预算，迫使投资部门不断追加投资，最终实际造价大大超出原先计划。 二是“三超工程”。项目投资概算超投资估算，预算超概算，决算超概算的“三超”现象在工程建设中时有发生。建设工程往往因为领导的一次视察或一句话，便扩大建设规模，提高建设标准，导致项目投资额失控，一超再超。 三是“豆腐渣工程”。有些项目由于缺乏有力的监督，对工程承包商资质审核不严，对承包商在实施中所采取的转包方式制止不力，施工中用料不达标或偷工减料行为纠正不及时，以至造成“豆腐渣工程”。 四是投资效率低下，浪费严重。政府投资项目因管理不到位，投资浪费的现象十分严重。 　　
　　（三）政府投资项目风险产生的原因分析 　　
　　决策机制不完善。目前，我国的政府投资项目的决策存在一定的不科学性，表现为：个别领导说了算，善于争取多要点，形象工程突破程序加紧干，资金不足普撒胡椒面等。这样的决策方式，缺乏综合、长远和战略的规划考虑。
　　管理队伍不专业。临时组建的项目管理班子，人员素质参差不齐，有许多人员对法定建设程序不熟悉，缺乏起码的工程建设知识，在实践中甚至忽略了工程建设的基本规律，存在安全隐患。
　　项目管理体制存在缺陷。一是项目的投资、组织实施和监管同位一体现象仍然普遍存在，导致监管规则制定的公正性不强，规则执行的透明度不高。二是发改、财政、建设、规划等政府投资项目监督部门存在职能交叉、多头管理，缺乏协调、监督不力等问题。
　　领导者素质因素。个别领导人党性不强，工作中不讲原则，弄虚作假、欺上瞒下、失职读职；对自己要求不严，以权谋私，违反规定插手工程建设项目招投标及政府采购等经济活动；在项目实施和资金分配过程中索贿受贿、贪污私分、截留克扣、挤占挪用等，给国家造成重大损失。
　　追究程序、方式不尽完善、合理。由于缺乏必要的法律依据及具体的制度设计和程序安排，目前政府投资项目责任追究制度普遍流于形式，不具备可操作性，同时，在追究方式上偏重于行政处分，以行政处罚代替刑事责任和民事责任的追究，且行政处罚的主观性和随意性比较大，“大责小问”或“小责大问”现象时有发生。 　　
　　二、政府投资项目的风险点 　　
　　按照目前项目管理运作模式，政府投资项目从提出到建成投入使用，一般要经过以下环节：项目单位提出项目——按程序报批（审批、核准）——申请政府投资——逐级审查上报——投资决策部门审批（下达投资计划）——项目业主开展项目开工的前期工作——项目施工——竣工验收——投入使用。政府投资项目从申报、决策、实施、到建成投入使用的不同阶段、不同环节、不同单位、不同人员都有可能成为影响政府投资目标顺利实现的不利因素，而这些不利因素就是政府投资项目的风险点。
　　（一）决策过程中的风险点
　　政府投资项目的决策涉及项目申报单位、投资主管、行业主管、财政、环保、土地、规划等部门。主要风险点有：
　　1、申报单位的风险点
　　一是项目申报单位的风险点：（1）项目申报的相关资料不真实或不准确；（2）采用虚假手段误导决策部门；（3）采用包括行贿在内的各种不法行为来套取政府资金。二是项目转报单位的风险点：（1）逐级向上转报时，对项目的真实性、可行性以及相关资料的真实性、准确性把关不严；（2）出于地方利益考虑，或经办人得到好处，明知项目和资料存在问题仍然向上转报。
　　2、申报附件材料提供单位的风险点
　　在项目和资金申报过程中，按规定需要提供相关附件材料（如配套资金证明，规划、土地、环保等部门意见），若相关部门提供的这些附件材料不真实、不准确，把关不严，或者受申报单位的影响而提供虚假意见，就会给项目实施带来困难，严重的会使项目无法正常实施。
　　3、决策（审批）部门的风险点
　　从政府投资的管理体制来看，中央和省级政府投资的项目，一般大的方案由中央和省级政府决策，具体项目投资审批主要集中在投资主管部门和行业主管部门，地方投资决策审批权一般都集中在地方政府。决策的风险可以说是政府投资中最大的风险。决策风险主要体现在三个方面，一是投资政策失误形成的风险，如投资方向不恰当，有限的资金没有用在最需要的地方；投资规模和投资比例不合适，政府投资没有发挥最大效益；投资管理制度不完善，有很多漏洞可钻等。二是具体项目投资决策失误，如决策过程不科学不民主，未严格按项目审批程序及规定进行审批，需要专家评审论证的不组织专家评审论证；对项目申报材料审查不严，使不符合条件的项目获得审批或者得到投资；安排人情投资；权力寻租滥投资等。三是借审批、核准、备案之机，搞钱权交易、谋取非法利益。
　　4、设计、咨询等中介机构的风险点
    一是超过自身的资质和能力承接政府投资项目的设计、咨询业务，不按国家规定（迎合业主要求）开展设计、咨询服务；二是提供的技术方案、咨询论证报告技术上不先进或不可行，经济上不合理或不节省；三是向决策部门提供的评审论证意见不客观、不真实等，导致决策部门决策失误，政府投资遭受损失。
    （二）实施过程中的风险点 　　
　　政府投资项目的实施涉及建设、设计、施工、监理、中介组织（包括咨询、评估、招标代理）、项目业主（或代建主体）等。主要风险点有：
　　1、征地拆迁的风险点
　　项目征地拆迁的风险越来越突出，一是项目用地缺用地指标或不符合国家土地政策；二是难以达成征地拆迁协议；三是征地拆迁范围超过或小于审批的方案；四是征地拆迁补偿金额大幅超过投资概算，形成较大投资缺口。
　　2、规划部门的风险点
　　项目规划定点或红线范围变更，规划设计方案调整等，都会给项目实施造成较大影响。特别是不严格执行规划要素调整规定，擅自调整各类控制性详细规划中公共服务设施和市政基础设施用地、用地性质、地上建筑总规模（容积率）等规划要素。
　　3、工程代建制的风险点
　　一是代建单位的道德风险。代建单位可能与设计单位、概算评估机构及政府有关职能部门串通，提高项目概算，与项目施工单位、监理机构、材料与设备供应商一道，虚增项目成本。二是代建单位自身面临的风险，包括管理风险、经济风险、安全责任风险、技术管理风险、不可抗力破坏的自然风险、来自使用单位定位不明确对管理的干扰风险、工程条件变化的工期延期风险以及出现损失后的财务赔偿风险等。
　　4、招投标的风险点
　　一是虚假招标。暗箱操作，内定单位的现象仍然存在。二是规避招投标。有的业主单位将依法必须招标的项目化大为小，未将工程项目中的小额附属工程、设备安装工程、装修工程等纳入招标范围，然后将上述小额工程直接发包给施工单位，有的则是任意肢解工程项目，关照某些特别的施工单位。三是违规转包。有的企业凭借某些特殊关系中标后，不是自己去组织施工，而是直接转包或违法分包给其他单位，从中直接获得高额差价；或者以包代管，收取管理费。有的工程被层层转包，承包费用水涨船高。违规转包又可能导致两种风险：一是可能使得一些资质不够，没有施工经验的企业，进入施工现场，为质量安全问题埋下隐患；二是由于承包费的层层加码，施工方的利润空间越来越小，为追求利润最大化，施工方只得在施工过程中偷工减料，违规作弊。
　　5、业主的风险点
　　一是不及时开展项目动工前期工作以及竣工验收等相关工作；二是未经投资审批部门同意擅自改变建设地点、建设内容、建设规模、建设标准、技术方案；三是不按核准的招投标方案开展招投标。四是在竣工投入使用阶段，长期拖欠工程款，需要整改的事项不积极配合整改，不为项目正式投入使用创造条件等。
　　6、施工、设计的风险点。
　　一是施工过程中易出现的风险：（1）施工单位采用非法手段承揽工程，层层转包，实际施工单位不具备相应资质及能力；（2）偷工减料，不按设计要求施工；（3）施工失误造成安全隐患；（4）施工力量不足拖延工期等。二是设计过程中易出现的风险：（1）不按审批的建设方案进行设计，完全按业主单方面要求改变建设内容、建设规模、建设标准等；（2）设计失误造成项目资金的损失和浪费。
　　7、工程监理的风险点
　　一是监理不到位、监理资料失真，一些监理单位甚至帮助施工方掩盖质量问题，与施工方串通造假；二是监理单位不具备相应的资质和能力；三是项目业主的行政机关，直接或间接安排与自己有隶属关系的设计、监理和施工单位承揽项目等计划经济时代的遗留问题仍然存在，导致工程监理形同虚设。
　　8、资金管理使用的风险点
　　一是资金管理制度不健全。任意扩大建设规模和增加建设项目，虚增工程量和造价。二是资金管理使用不严格，未设专户专账，没有专款专用，甚至用新增投资还旧账，以及滞留、挤占、截留、挪用项目资金。三是政府投资拨付不及时，地方配套资金不落实，拨款进度与建设进度、实物量形成不匹配。四是拖欠工程款，拖欠工人工资，导致集体上访等不稳定因素。五是利用外资项目或政府贷款受到利率、汇率等不确定因素影响带来的风险。
　　9、外部环境的风险点
　　一是自然灾害造成的风险；二是受人们认知能力和技术水平限制造成的风险；三是物价上涨造成的风险等。 　　
　　（三）监管过程中的风险点 　　
　　项目监管过程中涉及投资、财政、审计、稽察、监察、安全生产以及质量监督部门，易出现以下风险点：
　　1、监督机制不健全
　　投资、审计、财政、建设、监察等政府内部监督部门只对属于自己职责范围内的事情进行监督，缺乏有效协调机制，难以形成合力，部门之间的监督难度较大。人大等外部监督还未真正形成，舆论监督才刚起步，社会其他方面（包括普通群众）因不了解情况也很难实施有效监督。
　　2、监督环境不优
　　相对上级部门而言，地方监管部门比较容易掌握情况、发现问题，但无论是中央投资项目还是地方投资项目，若涉及决策者的失误，地方监管部门很难采取有效的监督和纠偏措施。对上级投资的项目，即使是不涉及决策者的失误，地方监管部门从本地利益考虑一般也不会主动将问题向上级反映。
　　3、监督效果不理想
　　主要表现在两个方面：一是审计部门的监督效果有限。（1）因投资审计力量相对不足、难以适应日益繁重的审计任务、有效履行职责带来的责任风险；（2）因工程造价审计结果与工程施工合同约定价款存在的差异引起诉讼带来的法律风险；（3）审计人员专业能力与业务需要不相适应，致使重大问题未能发现而导致的质量风险；（4）因参与审计的中介机构受自身利益驱动等影响，违背职业道德，不客观公正的提供项目决算审查报告和审计报告，导致审计质量不高带来的中介风险；（5）因审计人员可能违反审计纪律和营私舞弊带来的风险。二是稽察部门的监督效果有限。（1）重大项目稽察工作行政执法依据不足，对稽察出来的问题，还缺乏必要的处罚手段和法律依据，使得项目建设单位整改不力。（2）一些项目稽察人员不依法履行职责，权钱交易或滥用权力带来风险。 　　
　　三、加强政府投资项目风险管理的措施 　　
　　（一）严格项目决策程序，提高科学决策水平 　　
　　1、完善决策责任追究制度。针对一些政府投资项目违反科学决策、行政首长干预决策、盲目投资等问题，应以行政法规的形式明确责任内容和责任主体，分解责任内容。对负责审批项目的部门，该项目负责人和直接责任人承担直接责任；上级领导对决策意见进行批示的，应承担领导责任；决策意见经相关单位会签的，会签单位经办人员要承担相关责任或会签责任。在几种责任中，应强化领导责任和直接责任，并且要将责任追究落实到个人身上，实行终身追究制，避免因工作调动或离职离岗而无法追究的问题。
　　2、完善决策信息公示与听证制度。各级政府必须做到政务信息公开，将项目决策的具体过程和表决程序向社会公示，以广泛听取社会各界和公众的意见，自觉接受公众的制约和监督。对于重大项目还要实行公众听证制度。
　　3、逐步推行专家评议制度。对政府投资的重大项目，政府投资主管部门在相关项目正式决策确定之前，邀请该项目所在行业领域的经济、技术、管理等方面的专家对该项目的投资前景、实施的必要性和可行性、经济和社会影响等进行总体评议。 　　
　　（二）规范中介组织行为，提高风险防范能力 　　
　　1、加强“代建制”风险管理。一是加强代建机构的培育，明确代建机构的资质要求，不断提高代建机构人才素质和增加代建机构数量，形成竞争的代建市场。二是进一步完善政府投资工程的造价管理制度，避免代建单位与其他单位串谋行为的发生。三是建立严格的工程项目管理制度，以防范代建单位利用各种信息和手段谋取非法利益。四是建立一套行之有效的专业人事管理制度，加强对实施代建人员的管理，使其能严格遵守法规和职业操守，确保工程质量和进度乃至投资的控制。五是建立严格的政府监管制度和有效的舆论监督和举报制度等，尽可能降低代理风险。
　　2、加强招投标风险管理。一是重点加强对招投标过程中的资格预审、专家评标、中标等关键环节的监督管理。二是建立区域内统一的评标专家库和招投标信息网络，建立和完善综合招投标交易平台。三是定期对项目招标活动进行执法检查，发现违规违法行为及时查处。
　　3、加强工程咨询风险管理。加快建立工程咨询机构提供项目评估和决策咨询服务的责任约束机制和惩戒机制，当工程咨询机构提供的项目咨询评估服务出现评估结果不实、不客观公正或评估深度达不到相应要求时，国家投资主管部门可采取包括公开通报、追回评估费用，降低工程咨询资质直至取消其对政府投资项目评估资格等市场禁入措施，增强工程咨询机构的责任感和责任意识，不断提高项目咨询评估的质量和水平。 　　
　　（三）完善监督管理体制，加大项目监管力度 　　
　　1、完善监督体系，建立协调机制。针对监督主体多、责任不清的问题，建立由纪检监察部门为主导，投资主管、财政、建设主管、审计、稽察各司其责的监督管理体系，界定各部门的监管职责。建立各监督主体的协调配合机制，加强信息沟通和组织协调，通过政府网上办公系统互联的方式，实现监管部门之间检查信息的内部公开，各监督机构可采取互查和联合检查等形式对一些项目进行经常性监督检查。
　　2、完善目标管理，建立监督结果的运用机制。针对监督动力不足的问题，建议将每年对政府投资项目监督纳入政府及相关部门的工作目标，并将监督结果向人大报告，同时逐步建立起确保监督结果得到实际运用的机制和具体操作方法。
　　3、加强社会监督，建立和完善社会监督机制。发挥新闻舆论和公众监督作用，通过政府新闻发言人制度以及新闻媒体、政府网站等多种途径，督促监管部门坦诚向社会公布责任追究处理情况，包括决策和实施失误的责任、作出的处罚决定，并切实履行好自己的职责，加强跟踪、督促落实。
　　4、大力推进项目后评价制度，提高投资效益。一是严格落实项目单位在项目后评价中的责任，对所提供的数据和信息资料不真实或弄虚作假的必须追究相应的责任。二是确保后评价机构的独立性，减少行政部门对项目后评价的干预。三是建立项目后评价信息管理系统，做好后评价的组织管理。四是逐步建立与投资后评价和绩效挂钩的政府及其公务人员的投资决策行为考核制度。