偶看新闻默而识之是成语吗:五种能力的培养3
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/28 10:08:06
第四章 要不断提高依法执政的能力
随着依法治国基本方略的确立，作为执政党的中国共产党的领导方式和执政方式问题就摆在了我们的面前。不断提高依法执政的能力，是我们党实施依法治国方略，建设社会主义法治国家的必然要求，也是我们党正确执政，保证执政行为合法性的必然要求。新的历史条件下，要求我们把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，依法执政，在宪法和法律的范围内活动，进一步改革和完善党的执政方式。为此，各级党委和领导干部必须不断提高依法执政的能力。
一、党的执政方式转变的重大意义?
依法治国是当代社会发展的必然趋势。我们党要顺应世界进步的潮流，完善领导体制，改进领导方式，其中重要的一方面就是依法执政。党的执政方式要体现时代性和先进性，必须及时地转到依法执政上来。依法执政论断的提出，标志着我们党对自身执政规律的认识达到了新的高度。
1.党的领导地位是宪法规定的
党章规定中国共产党“是中国特色社会主义事业的领导核心”，高度概括了社会主义历史时期党在国家和社会政治生活中的地位、作用和党的历史任务。中国共产党成为中国社会主义事业的领导核心不是偶然的，是在长期的革命斗争中形成的，是中国人民革命斗争的历史选择。自1940年鸦片战争以后，中国社会逐步沦为半殖民地半封建社会，中华民族陷入灾难的深渊之中。为了救亡图存，中国人民进行了无数次的革命斗争，但结果都失败了。当中国工人阶级成长壮大起来，登上了中国的政治舞台，并建立了自己的政党—中国共产党以后，中国革命的面貌才焕然一新。中国共产党把马克思列宁主义与中国革命的具体实践相结合，逐步摸索出一条以农村包围城市、武装夺取政权的道路，经过艰苦卓绝的斗争，领导中国人民取得了民主革命的彻底胜利，建立了人民当家作主的社会主义制度。历史的经验说明，是中国共产党领导中国人民摆脱了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的剥削和压迫，使国家走上了独立、自立和民族振兴的道路，没有共产党就没有新中国。
中华人民共和国成立以后，中国共产党成为领导整个国家政权的党。自1954年我国第一届人民代表大会通过第一部中华人民共和国宪法以来，历届宪法都明确了党在国家政治生活中的领导地位和作用。中国人民从历史和现实的切身体验中认识到，中国共产党是一个用先进理论武装的、全心全意为人民服务的党，是一个有能力领导中国人民进一步走向繁荣富强的党。
人民选择了党，党也没有辜负人民的期望。建国后，党领导全国各族人民顺利地实现了从新民主主义革命到社会主义革命的转变，迅速地恢复了遭到长期战争破坏的国民经济，巩固了人民政权，完成了对生产资料所有制的社会主义改造，建立了社会主义制度，1956年八大以后，党又领导人民转入大规模的社会主义建设。尽管出现了“文化大革命”这样巨大的失误，但党还是和全国人民一道，经受住了挫折和考验，取得了巨大的成就，尤其是十一届三中全会以后，在我们党的领导下，各方面都取得了举世瞩目的伟大成就。党现在正带领全国人民全面建设小康社会。历史的发展说明了中国人民的选择是完全正确的。
然而，政党执政合法性是一个动态的发展过程，任何政党都不能以历史的合法性代替现实的合法性，必须随时寻求执政的合法性，并不断保持这种合法性。当历史的车轮风驰电掣般驶入21世纪时，世界各大执政党面临着相同的问题，即：执政党如何在全球化进程中立于不败之地。世界范围内执政党的兴衰引起了中国共产党的格外关注。江泽民在十五届五中全会上深刻指出，九十年代以来，一些执政几十年的政党先后下台，有的已经衰亡。其中的根本原因是党的内部出了问题。认真分析这些政党的兴衰，加以借鉴，对我们加强党的建设很有意义。江泽民从对历史和现实、理论和实践、国际和国内的结合点的分析入手，得出“只要我们党始终成为中国先进社会生产力的发展要求，中国先进文化的前进方向和中国最广大人民的根本利益的忠实代表，就能够永远立足于不败之地”的经典结论。这是中国共产党在新的历史条件下寻求执政合法性的必然、正确和惟一的选择。也就是说，中国共产党的领导地位，取决于中国共产党能否始终做到“三个代表”，始终保持先进性。全国各族人民之所以衷心拥护党的领导和执政地位，是因为中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。否则，党也就失去了执政的合法性和执政基础。
2.党的领导要靠执政来体现
做到执政的合法性，执政党本身的努力是一方面，另一个更重要的方面是党要制定法律并带头执行法律，也就是把执政地位法律化。依法执政，首先是指我们党的执政地位是在领导中国人民进行革命、建设和改革的长期实践中形成的，是历史的选择，是法律的明文规定和党章的明确要求，具有充分的法理依据；其次是指党的领导要靠执政来体现，我们必须不断强化执政意识，提高执政本领。同时，依法执政又是依法治国的题中应有之义，依法治国必然要求依法执政。我们党依法执政的能力决定了依法治国的成效，反过来，依法治国的效果又是对党依法执政能力的检验。
一般而言，执政党有三种执政方式。一是通过国家政权机关实施对政治生活的领导，包括通过国家代议机构制定宪法、法律，国家行政和司法机构对这些宪法、法律的贯彻执行来领导。执政党提出政策纲领，由在政权机关中担任负责人的执政党党员加以实施。二是执政党居于国家政权机关之上，直接要求和命令国家政权机关做出或不做出一定的行为，可以将之概括为政党决策、政府执行的模式。三是执政党不通过国家政权，而是在国家政权之外直接行使本应由国家立法、行政、司法机关行使的职能。按照现代国家的通例，采取第一种执政方式最符合民主宪政原则，能够获得类似韦伯所言的“法理型权威”。我们国家在政治体制设计上，也采取的是第一种执政方式。但是，由于种种原因，在建国后相当长的一段时间里，我们党实际的执政方式主要是第二种。其特点是：党、国家、社会高度重合，几乎是三位一体，彼此之间没有明确、规范的界域；横向上，权力高度集中于党委，集中于书记特别是第一书记。纵向上，权力高度集中于中央，党与国家政权及其他群众组织的关系，实际内化为党组织系统内的上下级关系；国家政权成为各级党委简单的执行机构，虚化、萎缩，甚至停止运行，如曾经撤销了司法部和监察部，三届全国人大多年没有开过一次会，等等；党主要是通过政策进行社会动员、管理和控制，法律的作用很小，甚至法律虚无主义盛行。值得注意的是，我们除了在制度规定上的第一种执政方式和实际采取的第二种执政方式外，还曾经畸变为第三种执政方式，突出表现为“文化大革命”中的各级革命委员会包括后来恢复重建的各级党委实行绝对的一元化领导，包揽党务、行政、经济、司法、军事等一切权力，把权力过分集中、党政不分、政企不分的弊端发展到了极致。在这种体制下，法理上的国家政权机关，如人大、政府机构和公检法系统名义上仍在，实际已近于废置的状态。就形式而言，尽管如此强调党领导一切，但由于各种组织机构的职能和权限混乱，缺乏必要的合理的运行规则，而使得政治体制和领导体制处于一种难以名状的畸形状态。
我们党之所以在实际的权力运行过程中主要采取了第二种执政方式，有其客观的依据。从建国后的执政环境看，我们所实施的是优先发展重工业的赶超型发展战略和高度集中的计划经济体制。这种命令—动员型的发展模式有两大特点：一是权力主体的行动依据不是法律、而是政策；二是社会的发展主要通过政治动员去推动。这两个特点决定了与政府相比，强化党的一元化领导更适合于这种发展模式和克服发展中的各种危机，从而使得以党代政、党政不分成为成本小、效率高的理性选择。“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的模式，自我强化了“路径依赖”，最终形成了强大的历史惯性。事实上，我们党对以党代政的弊端和危害早就有所认识。十一届三中全会以后，我们党总结建国执政以来的经验教训，着手党和国家领导制度的改革，逐步恢复和健全各个国家政权机关的工作。在理论上，我们明确了坚持党的领导与支持人民当家作主、发挥国家政权作用是完全一致、不可分离的。要加强和改善党对国家政权的领导，首先要把党与国家政权正确区分开来。党的十二大报告指出，党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。党的十三大报告又指出，党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。作为工人阶级的先锋队，党是国家政权和人民群众的政治领导者，而国家政权是国家和社会事务的管理机构；党组织主要是掌握政治方向、政治原则和重大方针政策，决定重要干部的使用，以及抓好思想政治工作，大量的日常行政工作、业务工作则应交给政权机关去做；党对国家政权的领导关系不是行政隶属关系，也不是党组织系统内的上下级关系，而是要通过国家政权机关内的党组、党员负责人和党员工作人员发挥领导作用。在实践上，我们党大力发展社会主义民主，健全社会主义法制，使得政治上层建筑方面出现了若干变化。例如，在国家与社会的关系上，国家对社会控制的范围、程度、方式皆发生了重大变化，已完成了从传统的国家对社会全面干预、无所不包的“全能主义”体制，向“后全能体制”的历史转变。在政治系统的内部关系上，就纵向而言，中央与地方、上级与下级之间不再是绝对的、无原则的命令—服从关系；就横向而言，“文化大革命”时期的第三种执政方式彻底一去不复返。党管理社会经济事务的很多权力和职能已经移转给了政府；人大的作用得到很大加强；党直接办案的传统被废止，司法机关依法独立行使审判权和检察权有了一定的保障。此外，在调节各种社会政治关系方面，法律制度的作用越来越大，逐渐成为治理国家的主要依据。
与政治上层建筑的总体变化相比，党的执政方式的调整显得要滞后一些。一方面，我们明确了党政分开的改革思路并进行了若干尝试；另一方面，党直接干预具体事务、给各个国家政权机关下命令的做法又在很多地方不同程度的存在，实际上形成了第一种执政方式和第二种执政方式同时并存、交叉运行的“双轨执政”现象。与当年“价格双轨制”给经济领域带来了诸多混乱一样，执政方式的双轨制也导致了种种问题，当前现实生活中大量存在的腐败、内耗、滥用职权、机构臃肿、职能重叠、效率低下、官僚主义、形式主义等等，都与此有着或多或少的关系。
改进党的执政方式的总目标应该是实现党从第二种执政方式向第一种执政方式的转变。要按照总揽全局、协调各方的原则，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。要将执政党系统与国家政权系统之间的关系制度化、规范化，建立严格的工作程序和稳定的工作机制，消除执政行为中的个人主观随意性。
依法执政要求党按照法治的原则对国家和社会进行领导，党必须在宪法和法律的范围内活动是坚持依法执政的基本要求和原则。各级党的组织和党员的执政活动，都必须有明确的法律依据，并且严格按照法定程序进行。任何党的组织和党员都必须依法办事，不允许有超越宪法和法律的特权。党的十六大报告中提出了改革党的领导方式和执政方式的总体构想：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责，步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。”根据这一构想，坚持依法执政，改革和完善党的领导方式和执政方式，应当从制度和法律上完善以下几个重要环节。
一是依法进入国家政权组织。执政党依法执政，首先就是通过一定的方式进入政权组织，成为国家政权机关中的领导党。执政党领导国家政权是通过在国家政权中发挥领导核心作用来实现的，而不是在国家政权之外，更不是在国家政权之上。中国共产党由革命党成为执政党，掌握国家政权，是通过武装斗争方式进行的。但是，在成为执政党以后，掌握和控制国家权力的方式就要发生根本性的变化。中国共产党要长期执政，就要使党进入国家政权组织，使掌握和控制国家权力的方式制度化、规范化、法治化。在一个法治国家中，并不是任何政党都可以成为执政党，也不是任何政党以任何方式都可以进入国家政权组织。根据民主政治和法治的要求，依法执政首先意味着，党依照宪法的规定以法定的途径进入国家政权组织。
在我国，宪法和选举法、国家机关组织法明确规定了一定形式的国家组织和产生一定的国家组织的法定程序和方式。这是全国人民意志的体现，也是党的意志和主张的体现。依法进入国家政权组织，就是依照体现党和人民意志的宪法和法律所规定的方式，进入国家政权组织。由于各国的政体组织形式不同，对政党进入政权组织的含义的理解也各不相同。譬如，在议会制共
二是将党的路线和主张上升为具有普遍约束力的法律。执政党的执政活动不能简单地等同于在一个政党内部贯彻自身的决定、指示的活动。在政党内部，其决定、指示只要通过党内章程所规定的程序表现为政党内部的文件就可以。这种文件对政党内部成员有纪律约束力。但一个政党内部的决定、指示对该政党以外的成员并不自然地产生约束力。应当说，要求没有参加某个政党的社会成员遵守该政党的决定、指示，是于理不通、于法无据的。如果提出如此要求，表明这个政党的党外成员与党内成员没有任何区别，或者这个政党在潜意识中将所有社会成员都泛化为本党成员。一般的政党不能如此简单地要求非该党成员遵守和服从本党内部的决定和指示，执政党也不能如此。执政党执政当然要在全国贯彻本党经一定程序所形成的有关政治、经济的大政方针、社会管理方面的主张和决定，但执政党也不能简单地将本党的方针、主张、决定直接变成国家政权的管理活动和行为，不能简单地以本党的方针、政策、主张、决定作为要求全体公民服从的依据。面对全体公民，面对一个国家的全体社会成员，执政党必须将本党的有关政治、经济、社会管理的政策、方针、主张和决定提交出来，由国家立法机关代表人民决定是否上升为法律。这种由执政党提交主张、由人民做出决定的过程，在实践上就是立法的过程。也就是说，执政党要通过法定程序参与和从事立法工作，力争将本党的主张和决定被代表人民意志的国家立法机关接受和通过，最后上升为法律。一般来说，只有这种由国家立法机关所通过的法律，才是执政党依法执政的依据。
执政党将自己的主张通过立法程序上升为法律是法治原则的普遍要求，是依法执政的重要环节。中国共产党在执政以后的相当长时间内还不善于将自己的政策主张通过立法程序上升为表现为人民意志的法律，不善于以法律的方式去贯彻自己的政策主张，而是习惯于发布党内文件，要求各级党政机关直接贯彻党的会议决议、决定和指示。这表明，共产党还没有自觉地意识和适应由一般政党、革命政党的角色向执政党的角色转换。党的十六大报告正式提出“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”，说明我们党已明确了法治状态下的执政方式。这种执政方式不仅对于适应中国共产党的执政地位、贯彻法治原则来说是必要的，而且对于保证它在国家政治生活中始终处于领导地位来说也是可行的。由于在各级人民代表大会中的中共党员代表占有多数，可以确保党制定的大政方针、政策主张能够通过正当的法律程序上升为国家的法律。这是保证中国共产党依法执政的可靠基础。
三是保证国家机关依法行使职权。执政党的执政行为和非执政党的一般政党行为的一个重要区别就是，执政党可以通过、也应当通过由本党推荐当选的领导干部所任职的各个国家机关贯彻实现自己的执政主张和意图；而非执政党只能直接通过自己的党组织的活动和行为来力求实现本党的政治主张。由于非执政党的党组织自身不是国家权力组织机构，没有宪法和法律所规定和赋予的对全国公民具有拘束力的权力，因此这种非执政党党组织的活动在国家政治生活中的影响力是间接的、有限的。
对于执政的中国共产党来说，要有效地将本党的执政意图和主张加以贯彻，就应当通过国家各职能权力机构行使法定权力。执政党不应当直接通过自己的政党组织本身去贯彻已上升为法律的执政意图和主张，而撇开由本党推荐当选的领导干部所掌握的国家各职能权力机构或将这些机构的职能虚置，其理由是：只有国家职能权力机构享有宪法和法律所明确规定和赋予的权力，而政党组织却不享有这种权力。在处于执政地位且由本党推荐当选的领导干部掌握着国家各职能权力机构的情况下，直接通过政党组织贯彻执政意图和主张，就会使政党的职能同国家职能权力机构的职能混淆不清，易于导致党不管党、政不从政的政务混乱无序，易于导致党政权力的矛盾和冲突。在处于执政地位且由本党推荐当选的领导干部掌握着国家各职能权力机构的情况下，再直接通过政党组织贯彻执政意图和主张，表明该政党还是将自己视同于一般的非执政党，表明该政党尚缺乏自觉的执政意识，也表明该政党还没有把国家职能权力机构看做是被自己所掌握控制的权力机构，或者说还把国家职能权力机构视为异己的机构和力量。
3.正确处理党的领导和依法执政的关系
党的十六大报告提出：“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。”党的组织必须根据宪法和法律的规定，依照法定程序与国家机关发生关系，在此基础上形成制度化的法律关系，依法对国家实施领导。必须根据依法治国的要求，认真研究和解决党的领导体制与依法治国要求不适应的问题，进一步改革党的领导体制，为实现党的领导方式尤其是执政方式的转变奠定制度前提。在这方面，领导干部一定要从理论和实践的结合上，处理好党的领导和依法执政的关系。
首先，不能将各级权力机关依法行使职权同党的领导对立起来。在依法执政的情况下，各级人民代表大会及其常务委员会依法履行国家权力机关的职能，依照法定程序制定法律、法规，选举国家各职能机关的领导人，并对他们进行监督，不能将这种履行法定权力的行为同党的领导对立起来看待。各级党委应当支持各级人大及其常委会依法履行职能，而不是干预或代替它们履行职能。各级人大及其常委会依照宪法和法律行使职权，这本身就体现了党的领导，因为宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。
其次，不能将各级行政机关依法行使职权同党的领导对立起来。在依法执政的情况下，各级政府机关依法行使行政权力、执行国家和地方权力机关的立法，直接向同级人大及其常委会负责并接受其监督，不能将这种宪法规定的权力构架下的依法行政行为同党的领导对立起来看待。各级党委应当支持各级人民政府的依法行政行为，而不是直接干预或代替它们履行职能。执掌各级政府领导权的都是各级党委推荐当选的党的干部，他们领导政府的行政行为本身就是党的领导的具体体现。各级人民政府依照宪法行使权力和通过贯彻执行法律、法规实现对社会的管理，更进一步体现着党的领导。
再次，不能将各级司法机关依法行使职权同党的领导对立起来。根据我国宪法和相关的法律规定，人民法院依法独立行使审判权，人民检察院依法独立行使检察权。人民法院、人民检察院依照宪法授权的范围行使权力，在审判和检察工作中只服从法律，这就体现着中国共产党通过法律对司法工作的领导。
最后，不能将各级党委在依法执政中支持各方独立负责开展工作视为放弃领导。根据中共十六大报告的构想，在依法执政的情况下，党委要支持各方独立负责地开展工作，不能将这种支持理解为对各种组织放任不管。实际上，十六大报告要求，在依法执政的情况下，各级党委要在同级各种组织中继续发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，总揽全局、协调各方，在支持各方独立负责地开展工作的同时，保证各方步调一致地实现党的执政意图和主张。这是在依法执政的条件下对各级党委赋予更大的责任，提出了更高的要求。党要根据总揽全局、协调各方的原则，依法加强对国家政权组织的领导，充分发挥国家政权机关中党的组织的领导作用，强化在国家机关中工作的党员的执政党意识，保证党在国家政权中的领导核心地位。
二、能在宪法和法律的范围内活动
中国共产党的执政地位是在领导中国人民进行革命、建设和改革的长期实践中形成的，是历史的必然选择，也符合中国社会发展的客观规律和广大人民的根本利益，具有历史的必然性。然而，由革命党到执政党，是一个质的飞跃，是一个跨越时空的发展。环境和任务的变化，必须使党在已有的合法性基础上，更进一步满足最广大人民群众的需求和体现最广大人民群众的权益。依法治国和依法执政，党必须在宪法和法律的范围内活动，就是一个现代化政党的执政理念。各级领导干部学会在宪法和法律的范围内活动，是党必须在宪法和法律的范围内活动合乎逻辑的要求。
1.党必须在宪法和法律的范围内活动是一项宪法原则
如何处理好执政党与国家宪法和法律的关系，这是世界各国共产党长期以来一直在探索但却没有解决好的一个问题。在执掌全国政权以前，为了推翻反动阶级的统治，我们党对旧法律和法律体系的态度是彻底砸烂，造反有理。我们党执掌全国政权以后，逐渐认识到党对法律体系和法律的态度应该有所转变，因为国家政权是党领导人民建立起来的，作为执政党，应当通过社会主义民主与法制建设来巩固自己的国家政权。我们党在建国后的头几年，对人民民主与法制建设是很重视的，不仅领导人民制定了我国的第一部宪法和一系列法律、法令，而且一再教育自己的党员特别是各级领导干部要带头遵守国家的宪法和法律。1954年，刘少奇代表中共中央在第一届全国人民代表大会第一次会议上号召，中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。1956年，邓小平在党的八大上所作的《关于修改党的章程的报告》中也强调指出：党章草案要求，每一个党员严格地遵守党章和国家的法律，遵守共产主义道德，一切党员，不管他们的功劳和职位如何，都没有例外。党的八大通过的党章还第一次把遵守国家法律作为党员必须履行的一项义务。总的说来，在20世纪50年代初期和中期，我们党比较好地处理了同国家宪法和法律的关系，绝大多数的党组织和党员干部能够自觉遵守和执行国家的宪法和法律。但是，从20世纪50年代后期开始，受党内“左”倾错误的影响，轻视法制，有法不依的现象日趋严重，人们的法制观念日益淡漠，致使党的一些活动偏离了宪法和法律的轨道。特别是“文化大革命”期间，林彪、江青反革命集团肆意践踏宪法和法律，无法无天，以言代法，以权凌法，只凭他们的一句话就可以捕人入狱，甚至置人于死地，使广大干部群众受到残酷斗争和打击，造成大量冤、假、错案，当时身为国家主席的刘少奇也在劫难逃。当刘少奇手拿《中华人民共和国宪法》申明自己是国家主席理应受到宪法保护的时候，彼时的宪法已成了一纸空文！
历史的教训告诉我们，如果执政的共产党内出了问题，不讲法制或者不重视法制，甚至破坏法制，国家法制建设的领导者不遵守宪法和法律，允许自己的党组织或领导者凌驾于宪法和法律之上，那么，共产党执政的国家就不可避免地会出现“不幸”，即使像斯大林、毛泽东这样的人物，也会出现“不幸”。值得庆幸的是，十一届三中全会以来，以邓小平为核心的党中央第二代领导集体进行了深刻的反思并总结经验教训，果断地把执政党的活动纳入宪法和法律的轨道，这体现在党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中所作的“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动”的规定中。
1982年9月党的十二大以党章—党的根本大法的形式，确立了“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则。同年12月，五届全国人大通过的宪法即1982年宪法也明确要求，包括共产党在内的各政党“必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”，“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。无论在执政党的建设史上，还是我国社会主义法制建设史上，像这样明确地把执政党必须在宪法和法律的范围内活动作为一项根本原则写入党章，载入宪法，都是一个创举。此后，中国共产党党章和我国宪法虽然都经过多次修改，但“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一原则却始终得以坚持和保留。
2.学会在宪法和法律的范围内活动是提高依法执政能力的基本要求
依法执政的能力，是党的十六大对各级党委和领导干部提出的“五种能力”之一。我们说提高党的依法执政能力，是实行依法治国，建设社会主义法治国家的题中应有之义。因为依法治国要求国家权力机关依法立法，国家行政机关依法行政，国家司法机关依法司法，那么，相应地就必然要求执政党依法执政。
依法执政，就是各级党委和领导干部从事的执政行为的依据是国家的宪法和法律，而不只是或主要是执政党自己的政策；依法执政要求执政党通过法定的国家政权组织形式（各级人民代表大会和“一府两院”）执政，而不是直接通过执政党组织的形式执政，它要求执政党不能以党组织的形式和名义去行使本应由法定国家政权机关依法行使的职权；依法执政要求执政党应依据宪法和法律确定的国家权力运作方式来执政，而不能打乱国家政权的运作方式，把人民代表大会变成“橡皮图章”，变相地要求政府直接对同级党委负责并报告工作。否则，如果任何一个国家政权机关发生越权或者不到位的现象，或者任何一个国家政权机构的运作程序出现混乱，都会导致整个国家政权机构之间的职能和运作程序发生错位，导致国家政权运作方式处于不正常的、不合法的状态。这不仅要求各国家政权机关必须依照宪法和法律规定的职权和程序办事，更重要的是执政党的执政行为也必须符合国家政权运作方式的要求，不能脱离国家政权运作方式另搞有一套。
实行依法执政，客观上要求执政党的各级党委和领导干部必须具有依法执政的能力。而要提高依法执政的能力，最基本的就是要学会在宪法和法律的范围内活动。如果连在宪法和法律的范围内活动这一点都做不到，就不具备依法执政的起码的能力，提高依法执政的能力就更无从谈起。
3.学会在宪法和法律的范围内活动是带头遵守宪法的职责要求
胡锦涛在首都各界纪念中华人民共和国宪法颁布50周年座谈会上的讲话中指出：“要深入学习宣传宪法，不断提高全党全国人民对宪法的重要地位和重要作用、宪法的基本知识和基本内容、贯彻落实宪法的重大意义的认识，在全社会形成崇尚宪法、遵守宪法、维护宪法的良好氛围。”这是胡锦涛和党中央对执政党建设提出的基本要求作出的正确判断，也是对全党特别是各级领导干部提出的新要求。
依法治国要求执政党首先要遵守宪法和法律。按照宪法的规定，涉及政党遵守宪法和法律的地方有两处，宪法序言中规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法在总纲部分也规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”这两处都规定了各政党要维护宪法尊严、遵守宪法和保证宪法实施，各政党首先包括执政党。这是在中国实行依法治国，建设社会主义法治国家的一个基本前提。如果连一党长期执政的共产党都不遵守宪法和法律，那还怎么要求各民主党派和其他社会组织、团体、企事业单位必须遵守宪法和法律呢？即便向各民主党派和社会各界提出严格的守法要求，又有多大的公信力呢？要想使宪法和法律得到全社会的一体遵行，执政党首先要成为遵守宪法的模范，切实履行维护宪法权威和保证宪法实施的职责。为此，各级领导干部应该把握以下两点：
一是要通过学习和宣传宪法，使各级领导干部掌握执政所必需的基本政治制度和国家机构方面的宪法知识。宪法中一项很重要的内容，就是规定国家的基本政治制度和国家机构的具体职权和工作程序。我国实行的是人民代表大会制，这一基本政治制度确立了人民当家作主的途径问题。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人大产生一府两院，监督一府两院，一府两院对人大负责并报告工作，人大受人民的监督。党在执政和领导的过程中不可避免地要处理与之相关的关系，依照宪法确立的国家权力运行方式来执政，而不能采取把党凌驾于国家权力之上的方式执政。
二是要通过学习和宣传宪法，就是要求各级领导干部要通过学习宪法在全社会带头维护宪法的权威。这要求各级领导干部要转变观念，不要把维护党的权威和维护宪法的权威对立起来，割裂开来。要懂得树立和维护了宪法的权威，也就是树立和维护党的权威这样一个基本道理。因为宪法是党领导人民制定的，是党和人民意志的统一。宪法集中体现了法治的精髓，法治要求一切权力必须受到限制和制约，法律面前人人平等，任何人包括党员领导干部都不能享有特权。如果党员领导干部超越宪法和法律，将权力凌驾于宪法和法律之上，滥用权力，以权谋私，徇私枉法，就势必损害党的威信，影响党的领导。宪法中所包含的法治的理念，要求党员领导干部学会用法律手段处理和解决问题，提高党员领导干部对法治的认识，增强依法执政的法律水平和执政能力。
三、理解党的领导的实质意义
领导干部要不断提高依法执政的能力，最重要的是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。离开这个基本原则，人民当家作主就失去了主心骨，依法治国会偏离正确方向。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。依法治国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。
就我国当前而言，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的难点，不是立法或建制进行规范，而是首先要使各级领导干部真正彻底地从理论上、观念上理清三者关系。因为缺乏正确的理论和观念的支持，立法或建制就会偏离坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的精神实质而误入歧途。
各级领导干部要提高自己依法执政的能力，就必须搞清楚什么是共产党的领导这一基本问题。坚持中国共产党的领导，是我国宪法确立的四项基本原则的核心内容。那么，什么是党的领导呢？这似乎是一个不成为问题的问题，但事实上并非如此。有的同志认为，坚持共产党的领导就是一切事务都由党委说了算；有的同志认为，坚持共产党的领导就是党委直接决定和决策所有问题。这些认识带有明显的革命战争年代和计划经济时期的烙印，是不符合社会主义市场经济和社会主义民主政治的发展要求的。
对于执政条件下党的领导的含义，邓小平在党的八大作出过高度概括的说明：“党对于人民群众的领导作用，就是正确地给人民群众指出斗争的方向，帮助人民群众自己动手，争取和创造自己的幸福生活。”“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。共产党—这是工人阶级和劳动人民中先进分子的集合体，它对于人民群众的伟大的领导作用，是不容怀疑的。但是，它之所以成为先进部队，它之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”
所以，党的领导的实质就是率领和引导无产阶级以及广大人民群众向共产主义目标前进，为无产阶级和广大人民群众具体指出走向共产主义的道路。党的领导是马克思列宁主义关于党是工人阶级的先锋队，是无产阶级组织的最高形式等思想的发展和具体化。
党的领导的内容主要是政治、思想和组织的领导。党的政治领导，是指路线、方针、政策的领导，或者说是政治原则、政治方向和重大决策的领导。它的任务是依据马克思主义的理论和客观实际，确定党在一定历史时期的纲领、目标和任务，制定有科学根据的路线、方针、政策，正确处理、协调党和国家机关、经济组织、群众团体的关系，统一全党和全国各族人民的行动。党的思想领导，就是用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想教育和引导广大党员和人民群众，统一全党的思想。按照辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观和方法论，理论联系实际，加强党的思想政治工作和宣传舆论工作，对广大党员和人民群众进行共产主义理想、道德和社会主义、集体主义、爱国主义教育，克服封建主义、资本主义思想的影响，提高人们的政治觉悟和认识水平，振奋精神，齐心协力，自觉地为建立社会主义市场经济体制、建设中国特色的社会主义而奋斗。党的组织领导，其主要任务是在党和国家的政治生活中实行正确的组织路线，切实加强包括党组织自身在内的全社会各级各类组织的建设。具体地讲，就是要坚持党的民主集中制原则，严肃党的纪律，根据党的政治任务的需要，抓好干部选拔、培训、使用和监督工作，造就大批德才兼备、有坚定的政治方向、能适应市场经济需要的干部，充分发挥党的基层组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用，动员群众，以保证党的政治任务的实现。党在对社会生活实施政治领导和思想领导的同时，必须对社会生活实施有效的组织领导。现代社会是由各级各类社会组织和组织体系构成的复杂系统。组织是实现领导的工具，它既是领导活动的载体，又是领导活动的基本对象。
“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，这是对党领导整个社会主义事业的科学概括。党的十六大总结历史经验，鲜明地提出了党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委要在各级组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。坚持党的领导，就是要坚持党对国家大政方针和全局工作的政治领导，坚持党对军队和其他人民民主专政的国家机器的绝对领导，坚持党管干部的原则，坚持党对意识形态领域的领导，坚持共产党领导的多党合作。能否正确把握这些根本原则，并且坚持在实践中贯彻好，关系到党和国家的前途命运。
坚持党对国家大政方针和全局工作的政治领导，就是执政党要在大的问题上、在方向问题上领导国家和社会生活。各级党组织要坚持和贯彻党的基本理论和基本路线，制定和执行正确的大政方针和基本政策，对国际国内的重大问题作出科学的决策，协调和处理各种矛盾，正确处理人民内部矛盾，正确处理改革、发展、稳定的关系，适应改革开放和发展社会主义市场经济的新形势新任务的需要，巩固党的执政地位，充分发挥党在改革开放和社会主义现代化建设中的领导核心作用。同时，各级党组织和党员领导干部要在正确理解中央科学决策的基础上，紧密结合本地区、本单位和本部门的实际，创造性地开展工作，确保中央政令的畅通。要着眼发展，着眼全局，增强党的意识、大局观念，决不能搞“上有政策、下有对策”，决不能我行我素。
坚持党对军队和其他人民民主专政的国家机器的绝对领导。我们党领导的人民解放军是人民民主专政的坚强柱石，是保卫祖国的钢铁长城和社会主义建设的重要力量。党对军队的绝对领导是人民军队的光荣传统，也是党和军队的政治优势。军队、警察、法庭等国家机器，是保护人民、打击敌人，实现统治阶级意志的工具。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家。工人阶级对国家的领导，是通过中国共产党来实现的。因此，国家的权力机关、各级行政机关、司法机关、公安机关和国家安全机关等，都必须在中国共产党的领导下，履行人民民主专政国家政权的职能，保障国家和社会安全，建设和发展有中国特色社会主义事业。坚持党对军队和其他人民民主专政的国家机器的绝对领导，是建设社会主义现代化国家的可靠保证，是完成党和人民的历史任务的可靠保证。
坚持党管干部的原则。党的干部是党的事业的骨干、人民的公仆，他们既是党的路线方针政策的制定者和执行者，又是实现党的各项任务的组织者和领导者。党的执政地位的巩固和加强，党的领导水平和执政水平的提高，都离不开坚持党管干部的原则。通过党管干部，保证在政权机构和其他组织中担负领导工作的干部，能够全心全意为人民服务，一切以人民的利益为最高准绳，为实现党的正确路线而努力奋斗。执政党一要管好党员，二要管好干部，关键是管好干部。而要管好干部，就必须正确贯彻党的干部路线，坚持“任人唯贤”，反对“任人唯亲”，按照德才兼备的原则，贯彻干部队伍建设的基本方针，实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化和专业化。加强各级领导班子的建设，选拔人民公认的、执行党的基本路线有政绩的优秀分子进入各级领导机构。以思想政治建设为重点，把各级领导班子建设成为坚决贯彻党的基本理论和基本路线、全心全意为人民服务、具有领导现代化建设能力、团结坚强的领导集体。同时，要加快干部人事制度改革步伐，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，积极推行公开选拔、竞争上岗等措施，促进干部奋发工作、能上能下。要加强对干部选拔任用工作的监督，完善干部考核制度和办法，坚决防止和纠正用人上的不正之风。
坚持党对意识形态领域的领导。社会主义国家的意识形态，是以马克思主义为指导的社会主义意识形态。在意识形态领域中必须坚持马克思主义的指导地位。动摇马克思主义的指导地位，必然导致思想的混乱，酿成社会动乱。我们党领导的有中国特色社会主义文化建设是丰富多彩的，而作为其灵魂和核心的马克思主义的思想理论建设更应当不断加强和创新。我们要批判地继承中华民族的优秀文化遗产，学习和借鉴外国的优秀文化成果，但决不能照抄照搬。要高度警惕西方敌对势力对我国意识形态领域的渗透活动，坚决抵制资本主义腐朽思想的侵蚀，以巩固社会主义的思想文化阵地，发展社会主义的意识形态，为人类文明的发展作出更大的贡献。
坚持共产党领导的多党合作。中国共产党同各民主党派的合作是在中国新民主主义革命的历史进程中形成的。在中国实行共产党领导的多党合作，是有中国特色的政党制度，既不同于一党制，又与西方资本主义国家的两党制、多党制有本质的区别。这种有中国特色的社会主义国家政党制度，具有资本主义国家政党制度所不具备的特点和优点。它建立在社会主义经济基础之上，在根本利益上一致，有着共同的奋斗目标，是新型的社会主义政党关系。西方的两党制、多党制，是资本主义经济制度的产物，是为调节资产阶级内部各垄断集团的关系、巩固资产阶级的阶级统治服务的。因此，西方的两党制和多党制，不适合中国的国情。
四、理解党执政的实质意义
各级领导干部要提高自己依法执政的能力，就必须搞清楚“共产党执政是为了什么”这一问题。党的十五大报告把共产党执政的实质鲜明地概括为：共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。在此基础上，党的十六大报告进一步指出：共产党执政，就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。它告示全党，共产党执政的目的，是实现人民群众自己当家作主，尊重和保障人权，维护和实现人民群众的根本利益。
各级领导干部要真正理解共产党执政的这一目的，就必须相应地澄清长期以来在思想观念上存在的误区。这就是领导和支持人民当家作主，不等于代替人民当家作主；维护和实现人民群众的利益，不等于代替人民行事。过去，由于种种原因，一些党组织和领导干部代替人民群众做了许多无所不包的事情，如代替人民群众去分配社会财富和资源，代替人民群众去管理国家和社会公共事务，代替人民群众去选择官员，结果是管了许多管不了也管不好的事情，出现了严重的官僚主义，人民却既当不了家，也作不了主。人民当家作主自然也就仅仅成为一个原则、一个口号而已！如果说，过去，中国共产党领导中国人民实现了翻身解放，使数千年渴求圣
要从代替人民当家作主走向让人民自己当家作主，各级领导干部必须从对民主认识误区中走出来。长期以来，有些领导干部常常以人民群众的文化素质低为理由，认为不适宜赋予人民群众更大的民主权利，特别是民主选举权利，否则，就容易出现金钱政治，导致社会不稳定甚至动乱。这种看法是错误的。
民主不能说跟人民群众的文化素质一点关系都没有，但可以说没有直接关系。一些领导干部以“基层民众的文化素质低”为理由，来说明中国不适合搞民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。这种观点，既不符合历史事实，也不符合现实的实践。比如，在延安时期，大多数农民都不识字，但这并没有成为我们党实行人民民主的障碍。我们党在延安时期开展的中国农民的民主，就是大字不识的农民在干部的身后撒豆子，然后按候选人所得豆子的多少来确定干部是否当选。这种“撒豆子”的方法不仅有效地解决了当时农民文化素质低的问题，还保证了民主选举的质量。现在这样的方法早已经过时了。在十多年的农村基层民主选举中，全国各地已经创造了许多新的办法，例如“海选”、竞选辩论、秘密投票等保证选举公开、公平、公正地进行和保护选民利益的方法。广大农民创造出来的这些制度和方法说明，只要是认真地搞民主选举，许多民主的方法和制度就可以创造出来，说明农民的素质不低，说明民主跟人民群众的素质没有直接关系，关键看民主跟人民群众之间的利益关系。只要民主直接涉及人民群众的政治、经济和文化利益，人民群众就会对民主认真起来，就会严肃地行使自己的民主权利。
民主搞好了，不但不会导致社会不稳定甚至动乱，相反，会成为现代的动态的政治稳定机制。像中国这样一个发展中大国，如何在推进社会主义市场经济和社会主义民主政治过程中保持社会稳定，这是我们必须认真考虑和对待的一个重大问题。正因如此，邓小平反复强调“在中国，稳定压倒一切”。但是，必须看到，在推进社会主义市场经济和社会主义民主政治的条件下，我们所要达到的稳定，已经不再是一种“传统的稳定”，而是“现代的稳定”。传统的稳定是一种静态的稳定，其主要特点是把稳定理解为现状的静止不动，并通过抵制的手段维持现存的秩序。与此不同，社会主义市场经济和民主政治所要求的现代的稳定则是一种动态的稳定，其主要特点是把稳定理解为过程中的平衡，并通过持续不断的调整来维持新的平衡。正是从这种意义上，民主是一个社会的“减压阀”“、泄洪闸”。
民主还有助于提高人民群众的责任意识，使我们党和政策长期以来独自承担的政治风险分解。在官员是由人民群众按照民主程序选举产生的条件下，在一些政策是按照人民群众的要求进行制定和作出适当调整的条件下，即便是出现选举出来的官员有贪赃枉法行为、制定和调整后的政策不太科学等情况，人民群众也不会一味地埋怨、不满和指责中国共产党和政府。因为，他们明白他们参与了这些“重大决策”的过程，“谁决策谁承担责任”，这是市场经济和现代民主政治的一项基本法则。他们会勇于承担责任，并认真思考自己今后如何才能做得更好。
至于说民主过程中（主要是在村民自治过程中）个别地方出现了贿选、“劳改分子”和“村霸”等当选的现象，当然应当引起我们党和政府的高度重视。问题在于要解决“重视的理念”问题。这种重视应当体现在通过进一步完善民主选举制度（包括对违反民主选举制度的法律制裁、完善候选人资格制度）来解决存在的问题，而不能因为出现这些问题就回过头来全盘否定民主的价值和意义，否定人民当家作主的伟大实践。党和政府要做的，是深入分析和研究在中国发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的过程中，如何立足于中国的国情，在借鉴人类共同创造的政治文明成果的同时，有效地避免亚洲一些国家和地区在民主化过程中出现的金钱政治、贪污腐败、暴乱、军事政变、动乱等问题，寻找和建立一个中国民主政治发展的“安全通道”。
因此，作为各级领导干部，必须充分认识在实行社会主义市场经济条件下，在发展社会主义民主政治的过程中，广大人民群众的民主权利意识所发生的深刻变化，以及对党的执政行为提出的新的要求，牢记共产党在建设中国特色社会主义的伟大事业中，应该是、也只能是人民群众的引导者和向导，而不应该是、也不可能是代替人民群众包打天下的“英雄好汉”。同时还要牢记人民群众是历史的创造者这一唯物主义基本原理，并且我们党正在通过社会主义民主政治建设，将党是人民群众的引导者、向导等抽象的比喻和描述，转变成为党委领导和支持人民掌握管理国家的事务的民主权利；将人民当家作主的权利，转化为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等人民行使权利的政治运作途径和保障机制。在执政的观念上，仅仅确立执政为民的理念是不够的，还必须树立人民自己当家作主的理念，并在工作中为实现人民当家作主创造条件。
五、正确理解法治的实质意义
领导干部要正确理解依法治国，把实现法治作为一种价值目标来追求，而不是把法律看成是管制的手段和工具。我们党实行依法治国的目的，是建设社会主义法治国家。宪法明文规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国的基本要求，可以用16个字概括，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。但真正实现一个法治国家，就不是几个字所能简单概括的，它需要多方面的努力，包括要完善社会主义法律体系，要严格执法，要在全社会形成法治的氛围和执法环境。重要的是党的领导干部要带头执法。为此，各级领导干部必须深刻理解法治的特点、标准和要求，并树立相应的法治理念，摒弃人治的观念。
法治与人治的区别并不是有没有法律，而在于有什么样的法律。在人治国家里，尽管也有法律，但法律是统治者用来驯服老百姓的工具，法律维护的是统治者的特权和对老百姓权利的侵犯和践踏。法治是民主的制度化、法律化，是自由和人权的法律保障。它体现了一种新的法律价值取向，即要求法律体现尊重人的尊严、人格、自由、合理愿望和财产权利，体现平等、公正、公平、正义的精神和价值判断，使普遍的人权原则付诸实施，并且有效地约束国家权力，防止国家权力滥用。所以，在法治国家里，人们公认“恶法”不是法。法治国家的法律必须以创造、确认和维护公民的基本权利为出发点，在公民权利和国家权力的关系方面，公民权利（包括法人和团体的权利）是国家权力配置和运作的根本目的和界限。公民（法人或团体）在行使权利的过程中，只受法律所规定的限制。确定这种限制的惟一目的在于保证对其他主体的权利给予应有的同样的承认、尊重和保护，而不是设定国家权力的目的是为了管制老百姓，更不是说国家权力可以随意侵犯老百姓的权利。
法治与人治的区别还在于法律处于什么样的地位。美国政论家潘恩①对此有过精彩的描述。他说，在人治国家里，国王就是法律；在法治国家里，法律便是国王。在人治国家里，统治者或领导者的话就是法。虽然也有法律，但法律经常随着统治者或领导者的改变而改变，经常随着统治者或领导者的看法和注意力的改变而改变，甚至统治者或领导者“言出法随”。法治意味着确立法律在国家生活、社会生活一切重要领域中的极大权威，特别是确立宪法的极大权威。宪法和法律的这种权威不仅表现在要求任何政党、国家机关、社会团体和个人都必须遵守和服从宪法和法律，还要求保证宪法和法律的相对稳定性和连续性，除非在必要的时候国家立法机关可以通过既定的法律程序修改或废除以外，其他任何政党、官员和机构都不能擅自改变宪法和法律。法治意味着要消除任何不受法律限制的国家权力，形成法律支配权力的权力运行秩序。
法治与人治的主要区别，昭示我们各级领导干部必须树立法治理念，摒弃人治观念，把实现法治作为一种价值目标来追求，而不应该把法律看成是管制老百姓的手段和工具，不应该赋予地方立法以强烈的地方保护主义色彩，不能把领导人说的话当成法。如果领导干部把自己的话当成法，并要求下属和群众去执行，不但不能提高自己的威信，反而会有损自己的形象，因为，下属和群众心里非常清楚领导干部的话不是法。
六、领导干部要妥善运用宪法和法律治国理政
领导干部善于运用宪法和法律治国理政，是各级领导干部提高依法执政能力的具体要求，也是判断领导干部是否具有依法执政能力的一个重要标准。要善于从党的历史方位和时代任务出发，把执政的方式纳入法制的轨道。要正确认识和妥善处理党的方针政策和法律的关系，既坚定不移地贯彻执行党的方针政策，又善于运用宪法和法律治国理政。
1.宪法和法律是治国理政的主要依据
各级党委及其领导干部，都是一个地区、一个部门、一个行业的领导者。领导者是干什么的？用毛泽东的话来说，领导者的主要作用有两个方面：一是出主意，二是用干部。“出主意”，用今天的话来说，就是作决策。而要作决策，就涉及到决策依据的问题。作为党的各级领导干部，对一项重大问题要进行决策的时候，他首先想到的和首选的依据是什么呢？从对这个问题的不同回答中，可以从一个侧面反映出他的依法执政的能力的大小和依法执政水平的高低。我们必须看到，在不同的历史时期，对领导干部决策依据有不同的要求。过去，在我们党领导人民为夺取国家政权而奋斗的革命战争年代，党的政策成为各级领导干部决策的主要依据。由于中国共产党处于当时统治者的法律体系之外，不具有法律合法性（应当明确的是，我们党当时是得到最广大人民群众的拥护的，已取得了政治合法性），我们对当时统治者的法律自然地采取了“造反有理，无法无天”的态度，采用“砸烂旧法律体系”的做法；同时，在一些革命根据地开始制定自己的法律法规。但是，自己建立的法律法规毕竟很少，并且由于处于战争时期，社会秩序极不稳定，客观上使得我们党没有条件去制定更多的法律法规，已经制定的一些法律法规也难以执行。因此，我们党主要是通过制定路线、方针和政策来统一全党思想和行动，各级领导干部在出主意、做决策的时候，主要是依据党的路线、方针和政策，也就是顺理成章的事情。正如彭真指出的那样：我国过去办事依照方针、纲领，是完全对的，是符合实际情况的。可是，这样一来，把党的路线、方针和政策作为自己决策的依据，也就成为各级领导干部的思维定势和行为习惯了。这对后来领导干部治国理政产生了极深的影响，表现在建国初期和以后很长一段时期里，我们党虽然领导人民制定了1954年宪法和一些法律法规，但是，由于历史的惯性，很多领导干部仍然沿袭过去的老办法，在思想观念上并没有随着党已经成为一个掌握着国家政权的执政党这种地位的深刻变化，而对法律的态度和行为作出相应的调整和转变。在进行决策的时候，轻视法律，以党代政，仍然一以贯之地把党的政策作为决策的首选依据，甚至是惟一依据。对此，中共中央1979年64号文件是这样描述和评价的：“我们党内，由于建国以来对建立和健全社会主义法制长期没有重视，否定法律，轻视法制，以党代政，以言代法，有法不依，在许多同志身上已经成为习惯；认为法律可有可无、法律束缚手脚，政策就是法律，有了政策可以不要法律等思想，在党员干部中相当流行。”
几十年过去了，我们党在这方面下了很大工夫，特别是实行社会主义市场经济体制以来，加快了立法的步伐，很多领域基本上做到了有法可依。但是，实事求是地说，由于历史的惯性以及其他种种原因，一些领导干部在党的政策和国家法律的关系上，仍然存在一些模糊认识，仍然把党的政策作为决策的主要依据。例如，在某地对领导干部一次无记名测试中，回答首选党的政策为决策依据的占总人数的86.8％；回答首选地方性法规为决策依据的占总人数的7.8％；回答首选行政法规为决策依据的占总人数的4.4％；回答首选国家宪法和法律为决策依据的仅占总人数的1％。尽管被调查的人数较少，很难用这个例子来说明我们党的各级领导干部法律意识的整体状况，但至少可以从一个侧面说明，一些党员领导干部对党的政策和国家法律的关系缺乏正确认识。它给我们留下的警示是，这种现象的存在，与前边所说的历史惯性有关，也同长期以来对党的政策和国家法律关系的宣传有关。在宣传党的政策和国家法律的关系时，往往自觉不自觉地过多地强调两者的一致性，使一些党员干部认为党的政策就是国家法律，执行党的政策，就是执行国家法律，从而进一步强化了一些党员领导干部主要依据党的政策办事的思维定势和行为模式。其不良后果是宪法和法律的权威受到挑战，使稳定的法律秩序特别是宪法秩序难以真正生成。
应该讲，党的政策是国家宪法和法律的重要依据之一，党对国家立法工作实行领导的重要实现形式，就是将体现人民意志的党的政策通过法定的程序上升为国家意志，制定成宪法和法律，我们通常也正是从这个角度说，党的政策和国家宪法、法律所体现的意志和主张是一致的。但值得注意的是，不能因此就把两者完全等同起来。事实上，两者还是有重要区别的：一是并不是所有党的政策都会上升为宪法和法律，没有上升为宪法和法律的党的政策的适用范围和效力范围只能在党内，而对全社会没有一体遵行的法律效力；二是已经上升为宪法和法律的党的政策，就不能再简单地被看成是党的政策，因为它对全社会都具有普遍约束力和国家强制力。党的政策和国家法律的这种关系，要求我们各级领导干部必须改变长期以来形成的“执行了党的政策就等于执行了国家法律”这种不合时宜的观念，树立执行宪法和法律是对人民意志的尊重，是贯彻党的路线、方针、政策的重要保障的新观念。
2.以国家立法为先导推进中国改革
各级党委及其领导干部要善于依据宪法和法律的规定治国理政，还有一个问题必须解决，就是用什么作先导来推进中国改革的实践进程的问题。改革开放初期，如何建设中国特色社会主义的问题，不仅在马克思主义经典作家的书本里找不到现成的答案，而且在世界范围内也没有现成的经验、模式可供参考和借鉴，我们只有“摸着石头过河”。在这个过程中，由于我国社会主义法制建设还不完善，只能是以党的政策为指导来推进改革的实践进程，这是有一定的历史必然性的。但是，随着我国社会主义法制建设的发展，特别是我们党提出依法治国，建设社会主义法治国家目标，并将这一目标以宪法修正案的形式写进了宪法之后，究竟应该以什么为先导来推进改革的实践进程？是继续以党的政策为先导来推进改革的进程呢，还是以国家立法为先导来推进改革的进程呢？这是各级党委及其领导干部难以回避的一个重大理论和实践问题。
依法执政要求党制定的政策必须符合宪法和法律的规定和要求，而不能跟宪法和法律的规定和要求相违背、相抵触。然而，在不断深化改革的过程中，改革和建设的实践需要解决的新问题层出不穷，要做到这一点是很困难的，难就难在如何把具有相对稳定性的宪法和法律同具有相对变动性的党的政策统一起来。因为中国不改革就没有出路，改革就有可能与现行宪法和法律相矛盾、相冲突。在这种情况下，如果拘泥于宪法和法律的部分条款的规定，就不可能、也不允许出台党的新政策；如果为了推进某项改革而出台党的新政策，则又遇到党的政策的法理基础危机的两难窘境。在这种情况下，是坚持党的合理政策不断地调整和深化改革呢？还是党通过调查研究及时掌握改革的政策取向，并通过立法机关及时地对法律进行立、改、废工作，使党的政策既合理又合法呢？答案显然应当是后者，这是依法执政的必然要求。如果采取前者的做法，虽然那些党的合理政策最终往往以宪法和法律修改的形态使某些宪法和法律条款变更而得以确认，但由于它们是在未通过法定程序而使宪法和法律规范变动的前提下开始启动的，对既定的宪法和法律秩序具有一种显在的冲击，使现行的宪法和法律规范变成空文，最终导致规范的宪法、法律及其秩序难以生成。有些同志甚至认为违反宪法和法律的改革是必然的、必要的，而宪法和法律的一些规定是阻碍改革的，是应该抛弃的，这样，就会使好不容易才培养起来的党员干部和广大群众的宪法和法律意识、法治观念再度丧失掉，会使人们丧失在深化改革的过程中实行依法治国、建设社会主义法治国家的信心。因此，必须要求各级党委及其领导干部领导人民在推进改革的进程中确立一种观念，就是要充分认识到在改革过程中出现的相对滞后的宪法和法律规范同符合人民群众根本利益和社会发展的现实要求之间发生冲突是一种正常的现象，而且，这种现实的合理要求与法律规范的正常冲突并不必然表现为一定出现违宪和违法的结果，关键要看解决冲突的办法如何。一般来说，可以通过法定程序对宪法进行修改或者解释，甚至对法律进行立、改、废，使宪法和法律规范让位于现实的合理要求的方法加以解决。
当然，我们党在运用这种方法时，还应注意一个十分重要的问题，就是不要把宪法当成“法律大全”，不需要把党的政策的所有发展和变化都在宪法中体现出来。宪法的修改的着力点应放在不断完善国家权力运行制度和机制上。实践证明，如果宪法的修改中考虑国家政治和经济政策方面的具体性因素太多，就会使宪法因带有过于浓厚的时代色彩而使宪法的适用的空间和弹性缩小，具体的政策及其提法一经发生变化就会因宪法的规定与之不符而不得不对宪法作频繁的修改。尽管宪法的这种经常性的改变基本上并不涉及到国家的根本经济制度和政治制度，也不一定引起剧烈的社会动荡，但容易使宪法的权威和根本大法的作用受到损害，从而在不同程度上动摇人们对宪法的信心。而在一个实行宪政和法治的国家里，人们对宪法的信心是至关重要的。因此，各级党委及其领导干部在领导人民实行依法治国的进程中，必须注意保持党的政策的合法性，改变以党的政策为先导来推进改革进程的观念和做法，树立和实行以国家立法为先导的理念来推进改革的实践进程。
3.支持人民代表大会依法履行法定职权
党的各级领导干部在本地区、本部门或本行业的决策中具有重要作用。当进行重大问题决策的时候，一定要处理好和同级人民代表大会的关系，支持人民代表大会依法履行法定职权，这是十六大报告对各级领导干部提高依法执政能力的一项基本要求。
第一，人民主权是宪法的基本原则。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这一宪法原则要求各级领导干部必须深刻认识到，我国的人民代表大会制度是党领导和支持人民当家作主的制度化安排。党要真正实现人民当家作主的愿望，就必须正确处理好同人民代表大会的关系，支持人民代表大会依法履行法定职能，发挥人民代表大会的作用。
第二，人民代表大会是国家的法定决策机关。这是一个基本常识。仅以全国人民代表大会为例，它不仅是我国的最高立法机关，也是国家重大事务的决策机构。我国宪法规定，全国人民代表大会除了行使“修改宪法”“、监督宪法的实施”“、制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”等立法权之外，还行使国家机构的重要领导人的人事任免权，行使国家重大事项的审查和批准权，行使国家重大事项的决定权。严格地说，这些都不是立法权。因此，各级领导干部必须改变那种把全国人民代表大会仅仅看作是国家最高立法机关的认识和看法，充分认识到立法权只是全国人民代表大会的一项重要职权，广义上说，立法本身也是一种决策。准确地说，全国人民代表大会的最重要功能是对国家重大事务的决策功能，地方各级人民代表大会是本地方重大事务的决策机构。
第三，各级党委及其领导干部在用干部时，一定要充分尊重人民代表大会的决定，特别是要充分尊重人民代表大会的选举结果。如果做不到这一点，党在人民群众中的地位和威信就会下降。比如，慕绥新严重腐败案件被揭露后，人们在问，为什么两次参加人大选举，两次都没有被通过的慕绥新，却在落选后职务一路攀升，这不是使人民代表选举制度流于形式吗？这样的人是怎样走上高级领导岗位的？这里边，在选拔任用干部方面确实有值得我们深刻反思的问题。它警示我们的各级领导干部，在选拔任用干部时，一定要充分尊重人民代表大会的选举结果，只有这样做，才能在提高党的威信的同时，也提高自己在广大干部和群众中的威信。
4.各级党委及其领导干部要支持政府履行法定职能，依法行政
在实践中，在支持政府履行法定职能，依法行政方面还存在着一些不容忽视的问题，主要就是一些党委及其部门的“假象行政行为”问题。最常见的情况有两种：一种是以党委部门的名义实施本应当由行政机关实施的行政行为。例如，有的党委统战部具体实施对宗教活动场所的管理，从而使宗教事务管理局难以履行行政主体的法定职权；另一种是以党委部门与政府部门联名实施的本应由有关政府部门行使的法定职权。例如，某市党委办公厅与政府办公厅联合发文，设立该市火车站地区综合管理处，并设定该管理处负责该地区社会治安、工商行政、市容管理等职权。该管理处实行的行政强制措施和行政强制执行的“行政行为”，引起了行政诉讼。市人民法院经审理认定，按照我国行政诉讼法的规定，该管理处不具备行政主体资格，不能成为行政诉讼的被告，党委办公厅也不能成为行政诉讼的被告。这个案例引发人们进一步思考，人们不禁要问，发生这类情况应当由谁来承担责任？当公民、法人和其他社会组织的合法权益受到侵犯的时候，应当谁来赔偿损失？党委部门的决策权和承担责任发生脱节时怎么办？党委部门是否有权来作出此类的规定？这种党委部门和政府部门联合发文的形式是否可取？
要回答和解决这些问题，就要求各级党委及其领导干部必须了解和掌握有关依法行政的规定。依法行政，是依法治国对政府行为提出的内在要求。职权法定是依法行政的基本要求，任何组织和机关都不得擅自要求政府做什么或不做什么，政府既不能超越法定职权，也不能不履行法定职权；依法行政要求政府向人民代表大会负责并报告工作。各级党委及其领导干部要明确政府和党委之间不存在着法律上的组织隶属关系，党委不能直接要求政府做什么或不做什么，不能要求政府向党委负责并报告工作。党委和政府之间不是领导与被领导、控制与服从的关系，党委的意志不能直接面对政府机关，对其发生支配作用，否则，就必定在党委和政府之间形成严重的党政不分、以党代政的现象。党政不分、以党代政会使政府作为行政权主体的职能被虚化和错位，政府履行法定职能和依法行政也就无从谈起。所以，从这个意义上说，实行依法行政，不仅仅是政府的事，也是各级党委及其领导干部的事，各级党委及其领导干部应该彻底摒弃以党代政的传统观念和做法，支持政府履行法定职权。
5.政府部门、领导干部都要依法行政
领导干部依法执政、依法行政、依法行使职权在观念上有一个更新的问题，不能老把自己看成一个能无所不为的管理者。实际上，在一个法治社会中，政府和政府工作人员权力都是有限的，只能做授权的事情，而不能超越于权力范围。尤其是我们要搞市场经济，市场经济要求自愿、等价、有偿交换，它不能容许法律之外的任何超经济强制，因而，必须明确规定公共权力行使的范围和方式，以保障公民和各种市场主体的基本权利和自由。市场经济的竞争是一种公平竞争，公平既体现在竞争的起点和结果上，更体现在竞争的过程中。对竞争的起点公平和结果公平，政治系统可以而且也应该通过完善税制、建立社会保障体系、实行财政转移支付等措施予以保证。对于实现竞争过程的公平，政治系统最为主要的职责就是作为超脱于市场活动的第三方，引导、监督和裁判各主体之间的竞争，也就是说，要做经济发展的掌舵手而非划桨手，更不能自己一边吹哨当裁判员，一边踢球当运动员。
依法执政、依法行政在市场经济条件下，对领导干部来说，也是执政能力的表现。市场经济的发展必然产生社会利益分化，为了维护自身利益，社会各利益主体都会要求公共权力主体依法办事、平等保护。在市场转型国家，经济改革通常意味着减少、规范政治系统对社会的干预，使国家与社会适度分离，而政治发展则往往意味着增加社会对政治系统的监督甚至控制。因此，市场经济的发展，必然要求逐步扩大社会各方面对政治过程的参与，并对政治系统进行持续的改革，使其运作透明化、廉洁化、高效化。在现代民主国家中更是如此，政治系统一般都由执政党主导。在中国，市场经济发展对政治系统提出的能力、正义各方面的要求，归根结底，要由执政党去提炼、落实和体现，主要是：善于整合不同利益，适时扩大民主，吸纳更广泛的阶层和群体参与执政党或作为其同盟军，巩固和扩大执政基础；能够提出富有前瞻性的、切合实际的、有利于经济发展和社会进步的、群众拥护的政策纲领，并有足够的能力付诸实施；能够牢牢地控制国家政权系统，并通过推动国家政权系统的改革，使其能有效地贯彻执行自己的执政意图；执政党本身有合理的、科学的结构—功能体系，有高素质的党员特别是干部队伍，能够对不断变化的社会经济形势和突发事件作出灵敏、迅速的反应。在这些总要求之下，执政党尤其要转换领导方式和执政方式，正确处理与市场机制、市场主体的关系。
在社会主义市场经济的体制框架中，以执政党为核心的政治系统的作用，是建立市场规则，裁决市场纠纷，保障市场秩序，弥补市场失灵。也就是说，重在规范和调控市场，再通过市场的引导间接影响到具体的市场行为主体。因此，与计划经济条件下相比，党的经济功能已由原来统揽、管理一切转向主要通过大政方针的决策来发挥作用，转向通过政权系统提供公共物品，提供法治秩序，提供财政、货币、产业、收入、社会保障等宏观经济政策来发挥作用，党对市场经济的领导方式和途径也由原来的直接指挥和干预转变为间接的协调、引导和监督。具体来说就是：党要统揽全局，制定并实施符合国情的科学的宏观的经济发展战略，对自己管不了也管不好的具体事情则交由政府、市场和社会去解决和处理；通过国家权力机关发挥政策功能，善于将执政党的意志和意图转化为国家的法律、法规及其他规范性文件；党要对国家法律、政策执行的过程进行检查、监督和协调，对执行的效果进行评估和总结，以此为依据适时调整政策与法律；通过党的组织网络体系、大众传播媒介及其他宣传教育手段实现政治动员，促成社会公众对政党、政权和政策的认同和支持；正确处理党的集中统一领导与各级各类社会组织独立负责及自主活动的关系，这是因为市场经济体制所引发的社会职能的分化必然要求社会结构的分化，要求党政分开、政企分开、党企分开，要求充分发挥社会组织的作用。为此，必须处理好党在方向性、原则性、根本性问题上的最高、最终决策，与各社会组织、各市场主体在具体事务上的多中心分散决策之间的关系，处理好党在思想上、政治上的最高权威与各级各类组织在法律允许范围内的自由之间的关系。
毕竟我们的法律素质在进步。2003年的“非典”疫情暴露出了政府行政管理体制问题，快速反应机制问题，政府的行为责任问题，公众的知情权问题等一系列工作中的缺陷。疫情发生后，党和国家领导人一再表态，要依法抗击“非典”。
温家宝上任之初在记者招待会上引用了林则徐“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”的名言。
总之，只要各级党委及其领导干部都牢记十六大报告对各级党委及其领导干部依法执政提出的具体要求，即“必须增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力”，学会在宪法和法律的范围内活动，带头学习和宣传宪法，维护宪法的权威，履行实施宪法的职责，树立党的领导和共产党执政的新观念，领导人民当家作主而不代替人民当家作主。要正确理解依法治国，把实现法治作为一种价值目标来追求，而不是把法律看成是管制老百姓的手段和工具。各级党委及其领导干部要善于运用宪法和法律治国理政，把宪法和法律的规定作为治国理政的主要依据，正确认识和处理党的政策和国家法律之间的关系，树立以国家立法为先导推进中国改革实践进程的理念，支持人民代表大会和政府依法履行法定职权，防止以党代政行为。各级党委及其领导干部要把宪法和法律的规定作为治国理政的主要依据，正确认识和处理好党的政策和国家法律之间的关系，党委和人大的关系、党委和政府的关系，防止党委及其职能部门“假象行政行为”现象的发生。尽管提高各级党委及其领导干部依法执政能力需要有一个过程，甚至是一个极其艰巨复杂的过程，但是，我们完全有理由相信，在中国共产党的领导下，执政的中国共产党及其领导干部一定会不负众望，以改革的精神推进党的建设，不断提高依法执政的能力，最终实现社会主义法治国家的建设目标。