单位防洪应急预案:临安锦南新城建设的探索和思考

       一、锦南新城建设的基本概况。

       （一）锦南新城项目概况。（一）锦南新城项目概况。“锦南新城”地块位于《临安市城市南区控制性详细规划》规划范围的中部，东靠临天路、南到南环路（规划）、西接玲珑山路、北临吴越大道，规划用地面积约为8平方公里。其中山体面积约为3.5平方公里，水域约为0.24平方公里，现状农居建设用地0.61平方公里，现状工业用地0.95平方公里，其它已建用地0.10平方公里；农田用地为2.6平方公里，其中基本农田为0.57平方公里。

       锦南新城区块紧临老城区，与老城区一路之隔。老城区已建成的交通系统及市政设施将对该地块的开发建设提供诸多便利，使锦南新城建设的前期资金投入降低，并能够极大地促进锦南新城建设的顺利开展。原02省道、城市南面已经建成的玲珑工业园区的道路及环西路南延线可为本区块向东、往南开发的推进奠定了良好的基础。

       从地形来看，山体把城南区块与老城区分割开来；从城市功能结构来看，对外交通——02省道把城南区块与老城区分割成为两个部分。无论是地形的分割还是对外交通对城市阻隔，使得锦南新城与老城的联系受到一定的限制，使锦南新城与老城的结构关系具有联系性，又具有相对独立性的特点

       （二）锦南新城建设中存在的问题。

       在锦南新城建设问题上，我们既面临机遇，又面临挑战，既要积极主动和科学全面地谋划，更要落实措施、加快行动，逐步从重点突破到整体推进，由个别领域的接轨到全面的融入。

       1、新城建设功能定位问题。新城建设不同于“卧城”建设，需要有各种功能的有机结合。从临安目前的城市功能来看，依托青山湖等良好的基础，以休闲、服务等为代表的第三产业发展较快。但是，其公共服务设施和以市场（物流）等为代表的第三产业功能严重不足。无论是从临安本身的资源条件来看，还是从交通条件来看，临安的市场发展潜力仍有很大的空间。近年来，临安房地产市场蓬勃发展，住宅竣工量较大，但住宅空置率相对较高。所以，在考虑锦南新城的功能定位上，应从综合发展角度出发，调整过多的居住用地，促进锦南新城独立发展，建设成为临安具有丰富活力新城的有效手段。

       2、规划布局问题。新城规划要从自身的实际情况出发，即具科学性，又具实用性，要广泛征求专家的建议和广大人民群众的意见，与城市定位相结合，突出城市建设的主题，各项规划要服从和服务于这个主题，不能脱离这个主题。新城规划应实现科学性，系统性，实用性，而不是形式主义，贪大求洋，不切合实际。

       3、土地利用问题。土地利用可以说是新城开发中的首要问题。临安城市是一个可建设用地资源稀缺的县级市，城市建成区规模的不断扩大，和建设用地的占用是矛盾的。从城市和经济发展的角度出发，用地扩展又是不可避免的，不能因为控制用地而影响城市化的加速发展。但是，如果以新城开发为借口，大肆占有可建设用地，进而大规模“圈地”，是应该严格加以制止的。所以，新城建设应该合理利用土地，高效利用土地。

       4、劳动力转移问题。新城的规划建设占用大量的土地，迫使农民失去赖以生存的土地。如何解决失地农民的就业问题，是亟待解决的问题。锦南新城中部分农民除获得一部分土地征用的补偿款以及民房向楼房置换外，其主要问题还是就业。解决好失地农民的就业问题，一方面需要大力发展工业企业，特别是劳动密集型企业，另一方面，则引导农民进入第三产业，规范农民的盲目和不法行为，适当加以引导，从而给他们一定的经济收入，稳定他们的生活来源。特别是对于一部分中小城市在新城规划建设中，注意增强自身就业吸纳能力，既解决了这部分农村人口的就业问题，又促进了城市化的进程。
 
       二、锦南新城建设的发展方向。

       经过5—8年的开发建设，把锦南新城建设成以原有工业为基础，以商贸市场（物流）及对外交通为主导，行政办公、文体教育等城市服务功能为支撑，创业人群居住为主体，体现临安创业精神的集工贸、公共服务、休闲居住等功能为一体的生态型田园新城区。

       （一）、规划理念和发展策略

       1、规划理念：行政引领，文化支撑；体育休闲，特色先行；功能复合，多元引力；生态塑造，魅力定赢。

       2、核心发展策略：以市级体育中心可能在该片区落户为契机，充分利用好这一资源，进行合理规划与精心策划，一方面，体育中心规划的选址与中小学、党校等内容临近，可以实现资源共享，提高体育场馆的利用效率。另一方面，结合休闲、娱乐、餐饮、商业等多种业态的植入，集综合性功能为一体，打造临安的综合休闲运动中心，将不仅为提升临安整个城市的生活品质提供场所，也会直接带动周边地区的土地开发，实现经济效益与社会效益的双赢。

       （二）、规划设计

       1、功能定位为：动感锦南、魅力新城。规划将锦南新城建设为以体育休闲为特色，以行政办公、居住为主导，集商业服务、教育、商务办公于一体的生态魅力新城，他将是整个城南地区的公共活动中心，也是未来锦城片区的城市门户。

       2、功能布局：着重合理安排重要公共服务设施，充分尊重基地现状，将不同功能有机混合、适当分离。

       结合已建人民检察院、森林公安，在卦畈路东侧布置行政副中心，邻近老城区，为市民提供便捷的服务，形成行政文化中心。

       在玲三路南侧布置体育中心，依托山体建设体育公园，形成体育休闲中心。

       围绕行政文化中心、体育休闲中心两个功能中心形成东部、西部两个居住片区。

       商业办公设施主要沿玲三路、卦畈路、规划一路发展轴布置，主要为城南地区提供配套服务，同时为周边工业区块提供生产性服务业场所。

       片区级生活服务设施围绕体育中心布置，为新城居民提供生活服务。

       综合集散服务设施布置在玲三路西端，依托长途客运站，综合拓展交通集散、商贸、旅游功能。

       3、交通优化：构建环路，克服瓶颈。规划在尊重城南地区控规路网的原则上，做出优化调整。原路网中，基地与老城区联系的交通流大部分都将汇集到玲三路与卦畈路的交叉口，交通压力过大，形成瓶颈。规划增加两条次干道路，减轻主干道路压力，适当分流。

       二级汽车客运站主要为长途客流服务，通过玲三路经玲珑大道与锦城西高速下口快速连接，减少过境交通对基地的干扰。

       4、山体利用的设计：强调依山而筑，建造美丽城区。整体保留区内制高点，作为生态绿心，丰富城市景观，形成分割工业与居住片区的天然屏障。适当平整卦畈路、玲三路两侧用地内的低矮山体。使地块内场地标高与周边已建道路标高相契合，相对平整的土地更有助于其较高土地价值的实现。适度开发东西两侧山体。西侧山体较为规整，规划为融入体育健身、体育休闲、体育文化三大主题的生活休闲型体育公园。

       东侧成片低丘山体开发难度较高，但生态环境更富原生态意蕴。建议与基地东侧的山体统筹考虑，以低密度开发为原则，以区域整体开发为导向，适度开发。

       5、居住体系：用地集中，配套完善。

       根据城南地区控规，采用人均居住建筑面积指标法预测，基地人口容量约为3.5万人。规划集中布置居住用地，形成2个社区。居住社区分别临近由行政中心和体育休闲中心为核心的商业服务区，生活设施便利。

       6、绿化景观系统：三带两心多节点

       基地北侧为锦溪滨水景观带，南侧为杭徽高速公路绿化景观带，形成良好的外部景观环境。基地内部形成三条南北向景观带——西部滨水景观带、中部滨水景观带、畔湖路道路景观带，保留下来的自然山体形成基地内的生态绿心，围绕体育中心、行政副中心形成两大人文景观核心。

       （三）、城市设计

       为有效带动新城开发，塑造新城标志性形象，在核心区设置两个功能核心。

       行政副中心处于新城的门户地区，规划结合已建成的检察院、森林公安，在东侧规划市级行政副中心，形成集中、整体的行政办公空间。中间规划广场与绿地，作为市民活动与庆典仪式的主要场所。广场绿地景观与建筑空间融为一体，塑造出亲民、和谐的入口门户形象。

       体育休闲中心设置在核心区中部，玲三路南侧集中布置田径场、体育馆、游泳馆等市级体育设施，玲三路北侧结合山体形成体育公园，引入时尚户外休闲类运动项目，体育场馆与体育公园与结合部，设置综合休闲服务核心，融入茶室、健身会所、体育产品销售、商业等业态，形成多元化、综合性的体育、休闲、娱乐一站式消费基地。

       轴带相承，功能延伸：沿卦畈路形成以行政办公、商务办公、商业金融为主体的商务轴；卦畈路与玲三路交叉口地区设置大型商业设施、星级酒店，与保留山体相辉映，营造青山入城的生态城市形象。沿玲三路向西，通过沿街商业的延续，与体育休闲中心相联系；结合长途客运站的建设，设置融旅游集散、特色购物、商务酒店为一体的综合集散服务中心。体育中心西侧、南侧道路沿线主要布置服务于新城及城南地区的公共服务设施。
 
       三、锦南新城建设的对策和思路
 
       （一）、锦南新城项目建设的有利条件

       在不同发展阶段，城市建设的侧重点是不同的。当前，临安城市化率为45%左右。通过对照经济学中的“纳瑟姆”曲线和国内外城市发展的轨迹，我市处在城市化率30%-70%的城市现代化快速发展阶段，城市对人口、产业、要素等的吸引和集聚作用仍处于主导地位。从临安新城建设面临的大环境来看，着重有三个方面的机遇。

       1、是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的新机遇。推进新城建设是统筹城乡发展的战略举措，已成为我市经济社会全面协调可持续发展的重要切入点。党的十七大提出了“走中国特色城镇化道路、按照统筹城乡布局合理节约土地功能完善以大带小的原则，促进大中小城市和城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”目的也在促使城市化在科学的轨道上发展，更好地顾及中小城市和小城镇协调发展，更多地关注城市经济和农村经济同发展共繁荣。因此，有序推进新城建设，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要步骤。科学发展观和构建社会主义和谐社会这两大战略思想，既对我市推进新城建设提出了新要求，也是我市加快推进新城建设的新机遇。

       2、是面临杭州构筑网络化大都市的机遇。随着长三角区域经济一体化趋势日益明显，特别是杭州构筑网络化大都市进程的加快，大都市辐射扩散功能的增强，产业结构的调整升级和梯度转移，以及“旅游西进”、“交通西进”战略的实施，对我市产生了极大的辐射和带动作用，尤其在前不久召开的杭州市委十届四次全体（扩大）会议上，明确了锦南新城作为杭州的二十个新城建设之一，这为锦南新城建设提供了有利条件。

       3、是面临加快城乡一体化发展的机遇。近年来，随着我市把城市化和大项目带动战略作为统筹城乡发展的战略举措，以“一横四纵”为主体的交通网络的逐步形成、经济开发区和工业功能区块的加快建设、农村消费市场的开拓、新农村建设的启动，极大地变革了城乡面貌和设施环境，便捷了城乡交流，改善了农民生产生活环境，为从体制上冲破城乡二元结构、促进城乡一体化打下了良好的基础。标志着我国当前一个时期城市化发展战略的重心由城市向城镇扩展。这为我们加快锦南新城建设，进而实现城乡一体化带来了新的机遇。
 
    （二）锦南新城建设的对策和思路

       针对以上提出的各类问题，新城的规划如何开展，特别是如何应对新城规划建设中出现的问题，提出以下对策和建议。

       1、解放思想、抢抓机遇，主动接轨长三角、融入大都市。在新世纪新阶段，临安要实现新一轮跨越式大发展，仍然要牢牢把握解放思想这把“金钥匙”，开启解放思想这个“总阀门”。当前，我们正面临着践行科学发展观这一重大使命。作为长三角两小时经济圈、杭州市半小时经济圈的组成部分，临安将利用区位优势和开放环境，一方面主动参与广泛的分工合作与交流，促进经济的互动，谋求自身发展的更大舞台和广阔环境，另一方面临安将努力把新城打造长三角的后花园，以其不可多得的生态优势、旅游资源和居住环境，吸引长三角市民到临安观光旅游、休闲度假和居住。通过经济实力的增强、产业的做强做大以及人口的吸引和流动，为建设中等城市创造条件。与此同时，我们要创新新城建设管理体制和运作机制，明确新城开发建设管理体制，由新城管理机构在新城范围内行使市政府委托的管理权限，加强新城项目审批服务体系建设，牵头组织开展新城范围内规划管理、城市建设、城市经营和招商引资等工作，并承担相应的责任和义务。

       2、科学规划、统一实施、节约耕地、高效开发。在新城建设规划上，要坚持高起点规划，高标准建设，高效能管理和高强度投入，通过实施“碧水、蓝天、绿色、清净”工程，改善城市综合环境。一方面，要体现临安的特色，打造临安的个性，做好生态旅游、历史文化的文章，增强城市的魅力和吸引力，实现临安成为长三角后花园的功能；另一方面，要坚持以人为本的原则，完善城市的各项基本功能，使新城拥有良好的居住环境，完善的交通网络，宽领域高效率的信息流通，充足的水电能源供给，良好的废污处理，可靠的防灾系统，较高层次的科研机构和科技队伍，最大程度满足人民的物质生活和精神文化需要。要使各个部门，各项工作，围绕规划，征求各方面意见，统一认识，科学决策，量力而行，使新城建设健康、有序地阶段性发展，谨防“政绩”工程和“大跃进”，做到整个规划的良性运作，真正形成一个既符合地方特色和市民的行为习惯，又遵循市场规律的良好规划。

       新城建设要节约用地，科学地编制土地利用，建立城市用地总量的控制体系，即土地利用和补充要实现平衡，加强动态管理。同时在规划土地利用上，对工业企业用地要实现尽量节约，按照实际用地进行规划。对新城房地产住宅建设要根据开发企业的实际规模和城镇居民的购买力进行科学测算。要加强土地利用的法制化管理，对城市土地利用要加强立法，对“圈地”行为要严格监管，形成有效的监督，建立一套监测体系，严禁土地的倒买倒卖。要运用市场的杠杆提高土地利用的质量和内涵，优化土地利用结构，招标、拍卖、挂牌出让土地的使用权，获得土地资产的收益。最后，新城土地利用和旧城改造土地利用相结合，推动土地的永续利用，推动城市的可持续性发展。

       3、合理借贷、量入为出、自身挖潜、招商引资。首先，新城的开发投入上要根据当地经济的发展水平和地方财政收入水平进行投入，合理控制借贷比例。在借贷上要实现科学化，贷还良性循环，作好长远的打算，走可持续性发展之路。其次，城市新城开发投入做好自身的挖潜，对城市某基础设施的开发权，冠名权，使用权进行招标、拍卖、挂牌出让，变负担为财福，盘活城市资产，获得收益，然后再进行投入，形成良性循环。再次，改革融投资体制，树立“经营城市”理念，建立政府主导和市场化运作相结合的城镇建设投融资体制，形成多元化投资、市场化运作、企业化经营的城镇基础设施建设新格局。要按照“不求所有、但求所在、但求所用”和“谁投资、谁所有、谁受益”原则，创新开发机制。要拓宽投融资渠道，强化新城资源经营的市场化运作。健全基础设施、公共配套设施的建设经营机制，可采取BOT、BT、TOT等多种方式,引进各类资本，积极稳妥地参与新城基础设施和公用事业建设与经营。鼓励引导外资、民资和各类社会资本投资新城开发建设，加强合资合作，利益分成，从而获得城市发展的宝贵资金。加快新城建设产业化进程。

       4、重视基建、保护生态、适度超前、持续发展 。新城开发建设要重视基础设施建设和环保生态建设，特别是基础设施是城市房地产发展的瓶颈，道路、水、电、暖、气等要规划建设好，可适度超前，实现城市的高起点，高标准和高效能，为新城的招商引资打下了坚实的基础。另外，要加强城市的生态和环保建设，城市的建设不仅要有广场、绿地、而还需要林地、蓝天、碧水，有条件的还要形成一个城市“氧吧”，构成城市所独有的个性空间形象。

       一是完善基础设施和公共服务设施。城市基础设施是城市要素集聚和辐射的载体，新城的建设必须要具备与之配套的基础设施和公共服务设施。必须从区域的角度，对基础设施和公共服务设施进行合理布局和系统配置，要优化结构，调整布局，提高质量，保证城市生产、生活的正常运行。

       二是创造条件，增强新城人口集聚。新城建设必须增强人口的集聚。第一，以产业集聚带动人口集聚，以工业园区的建设，加快工业结构优化升级，加快产业集聚。引导工业集中连片发展，促进生产要素集聚，发挥规模效益；依靠科技进步，提升传统优势产业；发展高新技术产业，实现工业后发优势。加快发展旅游、商贸、房地产、交通、信息等为主的现代服务业，扩大容量，优化结构，拓宽新领域，提高服务水平。尤其是旅游业，要充分利用丰富的生态旅游资源和历史文化资源，提升旅游景点品位，提高服务质量，丰富文化内涵。第三产业的发展都将带来人口的集聚；第二，创造就业机会，吸引农村劳动力向新城转移，让农村人口进得来，留得住；第三，改善投资环境和用人制度，吸引外来人才；第四，充分发挥浙江林学院作为临安人才培养基地的作用；第五，打响旅游和居住品牌，吸引外来游客，引导杭州等城市居民到锦南新城居住创业。
 
       结束语：城市化过程中的新城开发，在促进城市化，改善城市功能，提升产业基础，促进经济发展等作用上具有十分重要的意义。但是我们必须正视那种在“城市化”口号的驱动下，无序开发的现象，正视在新城开发中的不良现象，规范不良行为，推动新城规划开发的科学性、实用性，把它纳入到法律化、规范性的轨道，实现决策的民主化、透明度、正确性，从而使新城规划开发推动城市化有序、健康，良性的发展。