偶看新闻太阳照在桑干河上txt:我国社会保障制度改革和发展存在的问题--中国共产党新闻--人民网
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第二十二章 我国社会保障制度改革30年 第三节 我国社会保障制度改革和发展存在的问题 本章执笔 郑秉文 孙守纪 2008年10月06日08:47 来源：人民网-理论频道 
在过去的30年中，中国社会保障事业取得了很大的成绩。但是，中国社会保障体系正处于不断完善之中，与中央提出的构建和谐社会的要求相比，用科学发展、以人为本来衡量，还存在一定距离。
一、虽然多层次的社会保障制度已经初步建立，但是各个层次之间缺乏有机的联系
从本质上讲，社会保障制度是管理和应对老龄化风险的一种制度安排。而老年人面临各种各样不同的风险，因此社会保障制度需要构建不同的层次，以分别应对之。例如，1994年世界银行在《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》一书中提出了三支柱模型，迅速得到了世界各国的普遍认同。2005年底世界银行出版了第二本重要著作：《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》，书中提出了五支柱模型：第一，提供最低收入保障水平的非缴费“零支柱”，该支柱主要应对老年人的终生贫困风险和流动性约束风险；第二，与个人收入水平挂钩的缴费型“第一支柱”，该支柱主要应对个人的短视风险、低收入风险以及由于预期寿命和金融市场不确定引起的计划目标不当风险；第三，不同形式的个人储蓄账户性质的强制性“第二支柱”，该支柱主要应对短视风险和政治干预造成的风险；第四，灵活多样的雇主发起的自愿性“第三支柱”，该支柱主要应对其他支柱由于设计僵化产生的风险；第五，建立家庭成员之间或代际之间非正规保障形式的所谓“第四支柱”，该支柱主要应对正式制度较高交易费用产生的风险和代理风险。因此，建立多层次的社会保障制度既符合世界发展趋势，也是中国国情约束条件下的必然选择。
但是，中国社保制度各个层次之间缺乏有机的联系，多支柱改革有叠床架屋之感。无论是在缴费率还是替代率等方面，各个支柱缺乏统筹协调，这导致两个问题：第一支柱的缴费率过高，第二支柱的企业年金发展缓慢。（见表22-1）
在现行制度下，雇主的平均缴费率已经高达20%，有的省市规定甚至超过20%，对国有企业来说，负担比较沉重。比较起来，人口更为老化的美国其雇主缴费率仅为6.2%，日本为8.65%。这样高的企业缴费率不利于扩大养老保险覆盖面，特别是年轻职工比重大的非公有制企业，在缴费率较高的情况下，他们往往不情愿参保，甚至拒绝参保，人为地增加了社保制度的进入门槛，不利于“扩面”工作的开展。
1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出：“国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险。”2000年《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》确定将补充养老保险名称规范为企业年金。2004年《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》等相继颁布，进一步规范了企业年金发展。目前建立企业年金制度的绝大多数都是国有企业，市场上500多亿元的存量资金，绝大多数也都来自国有企业，特别是具有垄断性质的国有企业，非国有企业的比例很少，而中小企业几乎没有。因此，媒体把企业年金比喻为“豪门盛宴”而不是“百姓大餐”。当然，这种现象只是暂时的，这是企业年金发展初期不可避免的。但是，其背后更深层的原因是我国养老保障制度的第一支柱和企业年缺乏合理搭配，第一支柱过高的缴费率抑制了企业年金的发展。因此，只有将社保制度各个支柱统筹协调起来，形成统一的有机整体，才能把缴费率降下来，这不仅有利于减轻企业年金，还有利于扩大社保制度的覆盖面，降低进入门槛，同时也能够保障替代率不会发生太大的变化。
二、虽然统账结合的制度模式已经确定，但是长期的空账运转使得半积累制未落到实处
保险的重要特征在于风险共济。只有统筹的养老保险制度才能发挥风险共济的功能。由于信息不对称，任何保险制度都会面临逆向选择和道德风险的问题。养老保险制度的强制性虽然能够有效地解决逆向选择问题，但是统筹模式必然会带来严重的道德风险问题。这使得统筹模式下养老金待遇增长过快，再加上人口老龄化的外部冲击，各国养老制度的财政负担过重，导致养老保险制度缺乏可持续性。另外，统筹模型缴费激励不足、便携性差，扭曲了劳动力市场，阻碍了劳动力自由流动，影响了一国的宏观经济绩效。为此，以智利为首的拉美国家纷纷摒弃统筹模式，建立强制性的个人账户，以此摆脱统筹模式下的各种弊端。虽然个人账户制度能够有效地解决财务可持续性的问题，但是个人账户模式缺乏共济性，不能有效发挥收入再分配功能，无法应对老年人终生贫困风险，无助于降低老年贫困。而统账结合的半积累制兼具统筹模式和个账模式的优点，既能够发挥风险共济的作用，又能有效克服财务可持续问题。因此，包括统账结合在内的部分积累制模式将有可能成为当前社保改革的一个世界趋势。
我国统账结合的半积累制受到了学界同行的举世瞩目：从实践上讲，它的诞生是一个制度创新，在当时的历史条件下基本没有可以借鉴的现成的成功经验，其意义不亚于智利建立的DC型完全积累制；从理论上讲，它具有DB型现收现付制和DC型完全积累制二者兼而有之的优点，是一个较好的转型与过渡的模式（指向完全积累制过渡），这个半积累制模式几乎启发了一代经济学家，在事隔8年之后的2001年美国政府成立的“加强社会保障总统委员会”才制定出类似的方案 ，在整整10年之后的2003年俄罗斯方颁布了一个建立个人账户的半积累制方案 ，在12年之后即从2005年1月开始斯洛伐克才开始建立个人账户（雇主和雇员总计18%的缴费被“名义”个人账户和现收现付制平分） 。可以说，“统账结合”这个过渡性模式开始风靡各国，日益成为实行DB型现收现付制的发达国家和东欧转型国家进行改革的一个重要可选方案，成为向积累制过渡的一个重要途径和桥梁。在这个改革潮流中，一些OECD国家和转型国家是顺着我们的改革思路进行的，这说明，我国首创的、自己探索和摸索出来的“统账结合”模式无形之中成了一个开历史先河的样板。
虽然“统账结合”制度模式是一个正确的战略性部署，但是随后的配套措施不到位、各个子系统的设计和运行不尽如人意，存在许多问题。其中，历史遗留的隐性债务问题导致的后果十分严重：新制度所设计的个人账户本应承担起养老金积累的责任，但实际运行中个人账户并没有实现必要的资金积累，因为现实缴费实际上既承担着新人、中人的养老金责任，同时还承担着“老人”历史债务责任。从1996年起，企业参保职工就普遍建立了个人账户，记账额越来越大；1997年有774.5亿元，这还是在许多地区只搞了3%小账户的情况下形成的；1998年以来，将按职工工资的11%建立个人账户，个人账户的记账额正以每年900亿元的速度增加，但有账无钱，实际上是“空账”。如个人账户长期“空账”运行，社会统筹基金将继续向个人账户基金大量透支，最终将导致“统账结合”蜕变为养老金的一种计发办法，部分积累制名存实亡，“统账结合”制度模式的初衷难以实现，久而久之，就存在着导致“名义待遇确定型”（NDB）产生的可能性。
三、当前社会保障制度面临的问题，防止“碎片化”和建立统一的社保制度尚需努力
统一的社会保障模式是指社会不同群体的人群参加同一个社保制度，待遇发放具有相同的标准，不存在群体差异性，而且在全国范围流动没有任何障碍。分立的社会保障模式是指不同群体实行的是不同制度，成百上千个退休小制度并存，待遇标准存在较大差距，相互之间难以流动。分立的社会保障模式具有诸多缺点：第一，分立的社会保障模式阻碍了劳动力流动，加重了社保制度对劳动力市场的扭曲效应，严重削弱了一国的经济活力；第二，分立的社会保障模式导致不同退休制度就养老金待遇相互攀比，导致政府无力控制养老金待遇增长，增加了政府的财政压力；第三，分立的社会保障模式人为地加重了养老金待遇不公问题，严重影响了社会和谐，是社会不稳定的重要因素。近期来，法国连绵不断的罢工浪潮是分立模式诸多弊端的一个最佳注脚 。中国机关事业单位人员的养老保险制度独立于基本养老保险，自成体系，属于现收现付制的分立模式，是碎片式分立制度的典型。中国机关事业单位养老金支出具有以下三个特征：
1．中国养老金“政企不公”的现象十分严重
关键问题是，这种不公平是个别现象还是普遍现象，是个人主观感受还是客观事实，是短期的波动还是长期的趋势？这里使用劳动和社会保障部公布的官方数据，通过简单的数据描述，回答上述疑问 。
图22.2是企业和机关事业单位1990~ 2005年的人均离退休费。在1990年，企业单位人均离退休费为1664元，机关和事业单位分别是1889元和2006元。事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出13.5%和20.6%。到了2005年，企业单位人均离退休费为8803元，事业单位和机关分别是16425元和18410元。事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出86.6%和109.1%。企业和机关事业单位人均离退休费16年间的差距变化是惊人的。因此，养老金“政企不公”绝不是个别现象，而是普遍现象，绝不是个人主观感受，而是客观事实。
用机关事业单位人均离退休费除以企业人均离退休费可以得到图22.3。如果说图22.4描述的是企业和机关事业单位人均离退休费的绝对差距，那么图22.3描述的就是这种相对差距，并且这种差距呈现出逐年扩大的趋势。在1990年，机关人均离退休费是企业的1.2倍。到了2005年机关人均离退休费是企业的2.1倍。在1990年，事业单位人均离退休费是企业的1.1倍。到2005年，事业单位人均离退休费是企业的1.9倍。企业和事业、机关单位人均离退休费的差距平均每年分别以5.4%和6.8%的速度在扩大。因此，养老金“政企不公”绝不是短期的波动，而是长期、稳定和不断扩大的历史趋势。
图22.4是企业和事业机关单位人均离退休费历年增长率。整体而言，从1991到2005年的15年间，机关单位人均离退休费的平均增长率是16.3%，而企业人均离退休费的平均增长率是10.9%，机关单位高出企业5.4个百分点。同样地，事业单位人均离退休费的平均增长率是15.8%，高出企业4.9个百分点。就个别年份而言，在15年中，企业人均离退休费增长率高于机关单位只有4年，高于事业单位的仅有3年。
图22.5是企业和事业机关单位离退休费总额的历年增长率。整体而言，从1991~2005年的15年间，机关单位离退休总费用的平均增长率是23.2%，而企业离退休总费用的平均增长率是16.7%，机关单位高出企业6.5个百分点。同样地，事业单位离退休总费用的平均增长率是23.8%，高出企业7.1个百分点。就个别年份而言，在15年中，企业离退休总费用增长率高于机关单位只有5年，高于事业单位的仅有3年。图22.6和图22.7表明，平均而言，机关事业单位的不仅人均离退休费增长率高于企业，而且离退休费用的总额增长率也高于企业。
总之，无论根据人均离退休费的绝对量，还是根据人均离退休费的增长率，甚至离退休总费用增长率分析，中国养老金“政企不公”的问题十分严重。这不是个别现象，而是普遍现象，不是个人主观感受，而是客观事实，不是短期的波动，而还是长期的趋势。因此，改革机关和事业单位养老保险制度已迫在眉睫、刻不容缓。
2．中国机关事业单位养老金待遇水平调整的任意性非常强
图22.4和图22.5表明，与企业相比，机关和事业单位离退休费用增长率波动性更大，这表明其养老金待遇调整的任意性非常强，没有建立合理有效的调整机制。以人均离退休费用增长率为例，1994年机关单位增长率高达48.8%，事业单位高达39%；而2004年的增长率分别是7.9%和5.9%，最高值分别是最低值的6.1倍和6.6倍。表22.2给出了更详细的证据。标准差是衡量数据波动幅度的基本指标，该值越大，表明数据的波动幅度越大。从表中可以发现，机关事业单位人均离退休费增长率的标准差分别是10.27和8.16，比企业的标准（6.32）分别高出62.5%和29.1%。机关事业单位离退休总费用增长率的标准差分别是12.85差和12.87差，比企业的标准差（7.17）分别高出79.2和79.5%。可见，机关和事业单位离退休费用增长率的波动幅度更大。这也表明政府无法有效控制机关和事业单位离退休费用的增长速度，这必然会增加政府财政压力。
3．中国机关事业单位养老保险制度产生更大的财政压力
表22.3的数据表明，与企业相比，机关和事业单位养老保险制度产生更大的财政压力。表中的A栏和B栏分别是企业和机关事业单位离退休费用占财政收入的比重。对比A栏和B栏可以发现，企业离退休费用占财政收入比重是逐年下降的，机关事业单位离退休费用占财政收入的比重大体上保持稳定。这初步表明机关事业单位离退休费用增长速度快于企业，对政府财政造成更大的压力。C栏和D栏分别是企业和机关事业单位参保人口占劳动人口的比例。E栏是企业离退休费用占财政收入比重除以企业覆盖率得到的结果，这表明企业养老保险制度每覆盖1%的人口产生的离退休费用占财政收入的比重。F栏是机关事业单位离退休费用占财政收入比重除以机关事业单位覆盖率得到的结果，这表明机关事业单位养老保险制度每覆盖1%的人口产生的离退休费用占财政收入的比重。G栏是F栏除以E栏得到的结果，这表明机关事业单位养老保险制度每覆盖1%的人口产生的离退休费用占财政收入的比重是企业保险制度的4~6倍数。G栏的数据充分表明：与企业相比，机关和事业单位养老保险制度产生更大的财政压力。
摘自《发展和改革蓝皮书》 （责任编辑：赵晶）
相关专题 · 《发展和改革蓝皮书》
第二十二章 我国社会保障制度改革30年 第三节 我国社会保障制度改革和发展存在的问题 本章执笔 郑秉文 孙守纪 2008年10月06日08:47 来源：人民网-理论频道 在过去的30年中，中国社会保障事业取得了很大的成绩。但是，中国社会保障体系正处于不断完善之中，与中央提出的构建和谐社会的要求相比，用科学发展、以人为本来衡量，还存在一定距离。
一、虽然多层次的社会保障制度已经初步建立，但是各个层次之间缺乏有机的联系
从本质上讲，社会保障制度是管理和应对老龄化风险的一种制度安排。而老年人面临各种各样不同的风险，因此社会保障制度需要构建不同的层次，以分别应对之。例如，1994年世界银行在《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》一书中提出了三支柱模型，迅速得到了世界各国的普遍认同。2005年底世界银行出版了第二本重要著作：《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》，书中提出了五支柱模型：第一，提供最低收入保障水平的非缴费“零支柱”，该支柱主要应对老年人的终生贫困风险和流动性约束风险；第二，与个人收入水平挂钩的缴费型“第一支柱”，该支柱主要应对个人的短视风险、低收入风险以及由于预期寿命和金融市场不确定引起的计划目标不当风险；第三，不同形式的个人储蓄账户性质的强制性“第二支柱”，该支柱主要应对短视风险和政治干预造成的风险；第四，灵活多样的雇主发起的自愿性“第三支柱”，该支柱主要应对其他支柱由于设计僵化产生的风险；第五，建立家庭成员之间或代际之间非正规保障形式的所谓“第四支柱”，该支柱主要应对正式制度较高交易费用产生的风险和代理风险。因此，建立多层次的社会保障制度既符合世界发展趋势，也是中国国情约束条件下的必然选择。
但是，中国社保制度各个层次之间缺乏有机的联系，多支柱改革有叠床架屋之感。无论是在缴费率还是替代率等方面，各个支柱缺乏统筹协调，这导致两个问题：第一支柱的缴费率过高，第二支柱的企业年金发展缓慢。（见表22-1）
在现行制度下，雇主的平均缴费率已经高达20%，有的省市规定甚至超过20%，对国有企业来说，负担比较沉重。比较起来，人口更为老化的美国其雇主缴费率仅为6.2%，日本为8.65%。这样高的企业缴费率不利于扩大养老保险覆盖面，特别是年轻职工比重大的非公有制企业，在缴费率较高的情况下，他们往往不情愿参保，甚至拒绝参保，人为地增加了社保制度的进入门槛，不利于“扩面”工作的开展。
1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出：“国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险。”2000年《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》确定将补充养老保险名称规范为企业年金。2004年《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》等相继颁布，进一步规范了企业年金发展。目前建立企业年金制度的绝大多数都是国有企业，市场上500多亿元的存量资金，绝大多数也都来自国有企业，特别是具有垄断性质的国有企业，非国有企业的比例很少，而中小企业几乎没有。因此，媒体把企业年金比喻为“豪门盛宴”而不是“百姓大餐”。当然，这种现象只是暂时的，这是企业年金发展初期不可避免的。但是，其背后更深层的原因是我国养老保障制度的第一支柱和企业年缺乏合理搭配，第一支柱过高的缴费率抑制了企业年金的发展。因此，只有将社保制度各个支柱统筹协调起来，形成统一的有机整体，才能把缴费率降下来，这不仅有利于减轻企业年金，还有利于扩大社保制度的覆盖面，降低进入门槛，同时也能够保障替代率不会发生太大的变化。
二、虽然统账结合的制度模式已经确定，但是长期的空账运转使得半积累制未落到实处
保险的重要特征在于风险共济。只有统筹的养老保险制度才能发挥风险共济的功能。由于信息不对称，任何保险制度都会面临逆向选择和道德风险的问题。养老保险制度的强制性虽然能够有效地解决逆向选择问题，但是统筹模式必然会带来严重的道德风险问题。这使得统筹模式下养老金待遇增长过快，再加上人口老龄化的外部冲击，各国养老制度的财政负担过重，导致养老保险制度缺乏可持续性。另外，统筹模型缴费激励不足、便携性差，扭曲了劳动力市场，阻碍了劳动力自由流动，影响了一国的宏观经济绩效。为此，以智利为首的拉美国家纷纷摒弃统筹模式，建立强制性的个人账户，以此摆脱统筹模式下的各种弊端。虽然个人账户制度能够有效地解决财务可持续性的问题，但是个人账户模式缺乏共济性，不能有效发挥收入再分配功能，无法应对老年人终生贫困风险，无助于降低老年贫困。而统账结合的半积累制兼具统筹模式和个账模式的优点，既能够发挥风险共济的作用，又能有效克服财务可持续问题。因此，包括统账结合在内的部分积累制模式将有可能成为当前社保改革的一个世界趋势。
我国统账结合的半积累制受到了学界同行的举世瞩目：从实践上讲，它的诞生是一个制度创新，在当时的历史条件下基本没有可以借鉴的现成的成功经验，其意义不亚于智利建立的DC型完全积累制；从理论上讲，它具有DB型现收现付制和DC型完全积累制二者兼而有之的优点，是一个较好的转型与过渡的模式（指向完全积累制过渡），这个半积累制模式几乎启发了一代经济学家，在事隔8年之后的2001年美国政府成立的“加强社会保障总统委员会”才制定出类似的方案 ，在整整10年之后的2003年俄罗斯方颁布了一个建立个人账户的半积累制方案 ，在12年之后即从2005年1月开始斯洛伐克才开始建立个人账户（雇主和雇员总计18%的缴费被“名义”个人账户和现收现付制平分） 。可以说，“统账结合”这个过渡性模式开始风靡各国，日益成为实行DB型现收现付制的发达国家和东欧转型国家进行改革的一个重要可选方案，成为向积累制过渡的一个重要途径和桥梁。在这个改革潮流中，一些OECD国家和转型国家是顺着我们的改革思路进行的，这说明，我国首创的、自己探索和摸索出来的“统账结合”模式无形之中成了一个开历史先河的样板。
虽然“统账结合”制度模式是一个正确的战略性部署，但是随后的配套措施不到位、各个子系统的设计和运行不尽如人意，存在许多问题。其中，历史遗留的隐性债务问题导致的后果十分严重：新制度所设计的个人账户本应承担起养老金积累的责任，但实际运行中个人账户并没有实现必要的资金积累，因为现实缴费实际上既承担着新人、中人的养老金责任，同时还承担着“老人”历史债务责任。从1996年起，企业参保职工就普遍建立了个人账户，记账额越来越大；1997年有774.5亿元，这还是在许多地区只搞了3%小账户的情况下形成的；1998年以来，将按职工工资的11%建立个人账户，个人账户的记账额正以每年900亿元的速度增加，但有账无钱，实际上是“空账”。如个人账户长期“空账”运行，社会统筹基金将继续向个人账户基金大量透支，最终将导致“统账结合”蜕变为养老金的一种计发办法，部分积累制名存实亡，“统账结合”制度模式的初衷难以实现，久而久之，就存在着导致“名义待遇确定型”（NDB）产生的可能性。
三、当前社会保障制度面临的问题，防止“碎片化”和建立统一的社保制度尚需努力
统一的社会保障模式是指社会不同群体的人群参加同一个社保制度，待遇发放具有相同的标准，不存在群体差异性，而且在全国范围流动没有任何障碍。分立的社会保障模式是指不同群体实行的是不同制度，成百上千个退休小制度并存，待遇标准存在较大差距，相互之间难以流动。分立的社会保障模式具有诸多缺点：第一，分立的社会保障模式阻碍了劳动力流动，加重了社保制度对劳动力市场的扭曲效应，严重削弱了一国的经济活力；第二，分立的社会保障模式导致不同退休制度就养老金待遇相互攀比，导致政府无力控制养老金待遇增长，增加了政府的财政压力；第三，分立的社会保障模式人为地加重了养老金待遇不公问题，严重影响了社会和谐，是社会不稳定的重要因素。近期来，法国连绵不断的罢工浪潮是分立模式诸多弊端的一个最佳注脚 。中国机关事业单位人员的养老保险制度独立于基本养老保险，自成体系，属于现收现付制的分立模式，是碎片式分立制度的典型。中国机关事业单位养老金支出具有以下三个特征：
1．中国养老金“政企不公”的现象十分严重
关键问题是，这种不公平是个别现象还是普遍现象，是个人主观感受还是客观事实，是短期的波动还是长期的趋势？这里使用劳动和社会保障部公布的官方数据，通过简单的数据描述，回答上述疑问 。
图22.2是企业和机关事业单位1990~ 2005年的人均离退休费。在1990年，企业单位人均离退休费为1664元，机关和事业单位分别是1889元和2006元。事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出13.5%和20.6%。到了2005年，企业单位人均离退休费为8803元，事业单位和机关分别是16425元和18410元。事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出86.6%和109.1%。企业和机关事业单位人均离退休费16年间的差距变化是惊人的。因此，养老金“政企不公”绝不是个别现象，而是普遍现象，绝不是个人主观感受，而是客观事实。
用机关事业单位人均离退休费除以企业人均离退休费可以得到图22.3。如果说图22.4描述的是企业和机关事业单位人均离退休费的绝对差距，那么图22.3描述的就是这种相对差距，并且这种差距呈现出逐年扩大的趋势。在1990年，机关人均离退休费是企业的1.2倍。到了2005年机关人均离退休费是企业的2.1倍。在1990年，事业单位人均离退休费是企业的1.1倍。到2005年，事业单位人均离退休费是企业的1.9倍。企业和事业、机关单位人均离退休费的差距平均每年分别以5.4%和6.8%的速度在扩大。因此，养老金“政企不公”绝不是短期的波动，而是长期、稳定和不断扩大的历史趋势。
图22.4是企业和事业机关单位人均离退休费历年增长率。整体而言，从1991到2005年的15年间，机关单位人均离退休费的平均增长率是16.3%，而企业人均离退休费的平均增长率是10.9%，机关单位高出企业5.4个百分点。同样地，事业单位人均离退休费的平均增长率是15.8%，高出企业4.9个百分点。就个别年份而言，在15年中，企业人均离退休费增长率高于机关单位只有4年，高于事业单位的仅有3年。
图22.5是企业和事业机关单位离退休费总额的历年增长率。整体而言，从1991~2005年的15年间，机关单位离退休总费用的平均增长率是23.2%，而企业离退休总费用的平均增长率是16.7%，机关单位高出企业6.5个百分点。同样地，事业单位离退休总费用的平均增长率是23.8%，高出企业7.1个百分点。就个别年份而言，在15年中，企业离退休总费用增长率高于机关单位只有5年，高于事业单位的仅有3年。图22.6和图22.7表明，平均而言，机关事业单位的不仅人均离退休费增长率高于企业，而且离退休费用的总额增长率也高于企业。
总之，无论根据人均离退休费的绝对量，还是根据人均离退休费的增长率，甚至离退休总费用增长率分析，中国养老金“政企不公”的问题十分严重。这不是个别现象，而是普遍现象，不是个人主观感受，而是客观事实，不是短期的波动，而还是长期的趋势。因此，改革机关和事业单位养老保险制度已迫在眉睫、刻不容缓。
2．中国机关事业单位养老金待遇水平调整的任意性非常强
图22.4和图22.5表明，与企业相比，机关和事业单位离退休费用增长率波动性更大，这表明其养老金待遇调整的任意性非常强，没有建立合理有效的调整机制。以人均离退休费用增长率为例，1994年机关单位增长率高达48.8%，事业单位高达39%；而2004年的增长率分别是7.9%和5.9%，最高值分别是最低值的6.1倍和6.6倍。表22.2给出了更详细的证据。标准差是衡量数据波动幅度的基本指标，该值越大，表明数据的波动幅度越大。从表中可以发现，机关事业单位人均离退休费增长率的标准差分别是10.27和8.16，比企业的标准（6.32）分别高出62.5%和29.1%。机关事业单位离退休总费用增长率的标准差分别是12.85差和12.87差，比企业的标准差（7.17）分别高出79.2和79.5%。可见，机关和事业单位离退休费用增长率的波动幅度更大。这也表明政府无法有效控制机关和事业单位离退休费用的增长速度，这必然会增加政府财政压力。
3．中国机关事业单位养老保险制度产生更大的财政压力
表22.3的数据表明，与企业相比，机关和事业单位养老保险制度产生更大的财政压力。表中的A栏和B栏分别是企业和机关事业单位离退休费用占财政收入的比重。对比A栏和B栏可以发现，企业离退休费用占财政收入比重是逐年下降的，机关事业单位离退休费用占财政收入的比重大体上保持稳定。这初步表明机关事业单位离退休费用增长速度快于企业，对政府财政造成更大的压力。C栏和D栏分别是企业和机关事业单位参保人口占劳动人口的比例。E栏是企业离退休费用占财政收入比重除以企业覆盖率得到的结果，这表明企业养老保险制度每覆盖1%的人口产生的离退休费用占财政收入的比重。F栏是机关事业单位离退休费用占财政收入比重除以机关事业单位覆盖率得到的结果，这表明机关事业单位养老保险制度每覆盖1%的人口产生的离退休费用占财政收入的比重。G栏是F栏除以E栏得到的结果，这表明机关事业单位养老保险制度每覆盖1%的人口产生的离退休费用占财政收入的比重是企业保险制度的4~6倍数。G栏的数据充分表明：与企业相比，机关和事业单位养老保险制度产生更大的财政压力。
摘自《发展和改革蓝皮书》 （责任编辑：赵晶）
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