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浅谈农村重复访、集体访和非正常上访的成因及治理对策
来源：原创 发布时间：2010-5-30 作者：孔祥明 王 霞
随着农村各项改革的不断深入、经济的快速发展、各种利益关系的进一步调整、农民法制意识、民主意识的不断增强，一些深层次的矛盾日益显露，反映农村各种问题的信访日益增多，信访举报机构受理的群众重复访、集体访和非正常上访呈明显上升趋势，给社会稳定、党群干群关系及党政机关的正常工作秩序造成了一定的消极影响。近年来，我们通过实践在处理重复访、集体访和一些非正常上访问题上积累了一定的经验，并对信访三大难题的形成及治理对策进行了有益的探索。下面结合农村的实际，浅谈引发农村重复访、集体访和非正常上访问题的形成原因及处理对策：
一、近年来农村重复访、集体访和非正常上访反映的基本问题
（一）因县、镇重点工程建设、铁路高速公路拆迁、农村土地征用、土地整理等引发的重复访、集体访和非正常上访问题。此类信访反映的主要有以下四个方面内容：一是征地补偿标准不一致，同类级差的土地，由于用地的项目不同出现不同的征地价格，而且价格差距很大，要求统一标准；二是对各村、组在土地征用政策处理、赔偿分配方案不一致相互攀比；三是征用补偿费的分配过程中，“农嫁非”、“农嫁农”、在校大中专生及未有正式工作的大中专毕业生、部队服役军人等对象要求享受同等的村民待遇；四是土地征用的有关收支帐目及安置赔偿的政策不够公开，村民对村提留少数的土地征用费、赔偿标准、分配方案有异议，要求公开赔偿安置政策、公布征用款数额及分配方案等。
（二）农村二轮土地延包中的问题。此类信访问题反映的主要内容有五个方面：一是“农嫁非”对象及其子女要求村保留她们的土地承包经营权，享受村民待遇；二是土地延包至三十年不变且不得随意调整，造成有人无田、有田无人现象，人地矛盾突出；三是在土地延包方案执行过程中，反映村干部以权谋私，延包方案由村干部个人说了算，未经大多数村民同意；四是《村规民约》的有关内容与修改后的《土地承包法》的有关条款产生矛盾，如对“农嫁农”妇女，大多数村按《村规民约》有关规定，要求户口迁出并退出承包田，但《土地承包法》规定，只要户口未迁出并未在男方享受承包田的，在承包期内就应保留其承包经营权，由此引发“农嫁农”妇女的集体上访；五是少数村因人地矛盾突出，多数群众要求小调整，因工作不力等原因，土地调出户不划出承包田，采用动钱不动田方法找补，钱又收不上来，致使土地调进户既得不到土地又得不到钱，从而引发上访。
（三）村级财务及村干部经济、作风问题。此类信访主要反映以下五个方面的内容：一是反映村干部以权谋私、贪污、侵占、挪用公款；二是独断专行、失职、渎职；三是铺张浪费、挥霍公款；四是侵犯群众合法权益、打击报复。
（四）违章建筑、道路纠纷及建房问题。引发此类信访的原因一是有关部门在审批建房时把关不严；二是调处不力或不及时，致使问题久拖不决；三是农民建房处理相邻关系难；四是部分村村镇规划不明确或不按规划审批建房等。
（五）村委会换届选举遗留问题。此类信访反映的问题有以下四个方面：一是村委会公章该由谁保管问题；二是威胁、贿选问题，利用社会上的黑势力对村民进行威胁，使之不能正常选举；三是新上任的村委会成员大多数是通过村民海选的，少数人认为可以脱离村党支部的核心领导，向村支部发难，制造事端，使村两委干部工作不协调；四是在选举过程中有违反选举法有关规定的行为。
（六）其他问题。主要有要求镇、村帮助解决生活困难、民事纠纷及涉法案件要求公正处理、执行到位等。
二、产生农村重复访、集体访和非正常上访问题的根本原因
当前，引发农村信访问题特别是重复访、集体访和非正常上访的原因是错综复杂、多方面的，既有外部方面的原因，又有内部引发的原因，既有现实原因，又有历史原因。但农村大多数重复访、集体访和非正常上访问题的引发，究其主要原因都与基层党群干群关系、基层民主政治建设和基层组织建设密切相关，现着重从三方面进行分析：
（一）基层干群关系不和谐。
这是引发当前农村重复访、集体访和非正常上访的主要原因之一，导致基层干群关系紧张的原因主要有以下几个方面：
一是群众方面的原因。（1）上访者存在误解，他们总认为组织人员多一点，造成一定的声势，或者不厌其烦地上访，或者通过上级压，才引起组织重视，有的越级上访者甚至怀疑基层有可能处理不公。（2）农村经过20多年的家庭联产承包责任制，使农村经济得到了很大的发展，但同时，由于以家庭为单位组织生产，一定程度上削弱了农民的集体主义观念，加之部分村集体经济比较薄弱，农民从集体中得到的福利和实惠很少，农村集体的凝聚力、号召力有所下降，这样，使农民的集体意识淡薄、利己主义的思想增强，客观上给农村干群关系带来了不利影响。（3）对村干部的要求过高，考虑问题不够客观，缺乏从整个村来考虑问题的思维习惯，往往以个人、小团体或宗族的利益要求干部怎么做，一旦干部不那样做，就满腹怨言，怀恨在心。同时，明辨是非的能力差，容易被一些别有用心的人利用。（4）缺乏一种防微杜渐、时常关心集体的意识。平时一般都不太关心村集体的一些事情，总认为与自己不相干，任凭村干部怎么操作，对村干部的一些错误做法不敢指出，采取消极对待的态度，缺乏敢于、善于同不良现象作斗争的习惯和勇气，给一些素质差的村干部违法乱纪埋下隐患，往往积累到了一定的程度或忍无可忍时才爆发出来。因此，现在农村上访群众反映村干部问题时，往往是几十人甚至上百人，而且一来就是反映一大堆的问题，而在平时却一点反映也没有，也就是缺乏防微杜渐，从小事或小问题就开始监督反映的习惯，殊不知如果平时就多关心集体的事务，多一点儿心眼，多给村干部提提意见，多找刺，许多矛盾就不会发展至此。（5）只要权利不要义务。部分村民在争取自己的权利或利益的时候，忽视自己应该承担相应的义务或责任，也是造成基层工作难做、一些社会矛盾难以调处的重要原因。主要表现在以下几个方面：一是在处理同村集体利益关系上，只考虑得到，不考虑付出；二是在邻里关系的处理上，只考虑自身利益，忽视他人的合法权益；三是在信访过程中，只强调自己的民主权利，不尽《信访条例》规定的如实、客观、依法上访的义务。（6）不乏少数上访者心术不正，从个人利益和恩怨出发，捕风捉影，夸大其辞，上蹿下跳，无理取闹，更有甚者别有用心，打着反腐败的旗号，集众闹事以达到不可告人的目的。
二是村干部方面的原因。（1）少数村干部的思想素质较差，办事不公道，把人民赋予的权力当作自己谋私利的工具。如在农户申请建房时吃、拿、卡、要；对村集体项目不公开招投标，优亲厚友，从中谋利。在土地承包、有关款项分配、处理村民一些纠纷时，不公正、不公平，所有这些都容易引起群众的强烈不满，败坏了党风，损害了党在农村的形象，从农民反映村干部问题的情况看，相当部分都有村干部以权谋私的问题，因此，村干部为政不廉、办事不公是引起群众不相信干部，农村干部关系紧张的一个重要原因。（2）干部在决策时不民主、不科学、不按程序办事、不尊重群众意愿，不充分考虑群众利益，引发农民集体上访多次。（3）干部工作作风粗暴，法制观念淡薄，独断专行，民主意识不强。一些村干部在工作中，工作方法简单，不善于做群众思想工作，对有抵触情绪的群众，往往采取压制的办法，有些甚至借机公报私仇，进一步激化了干群矛盾。有的法制观念淡薄，仗势欺压群众。个别村干部家长制作风严重，议事不民主，个人说了算，给班子内部不团结留下隐患等。（4）村级财务管理混乱、不规范。如某村，财务多年不清理、不公开或虽清理公开但流于形式，有的财务制度不健全，或虽有财务制度但没有认真执行，形同虚设，使村级财务呈失控状态，群众对干部在财务上的收支产生怀疑和猜测心理，进一步使干群之间形成互不信任、有隔阂的状况。（5）三是少数村级组织对群众来访要么互相推诿不闻不问，要么敷衍了事，要么查而不处，或处而不公。（6）一些村干部自身不过硬，失去了群众的信任，恶化了与群众之间的鱼水关系，有的自己带头拖欠村集体的承包款，有的平时不注意自己的形象，参与赌博，生活作风不检点等，使自己在群众中没有威信，说话没有份量，难以发挥党员干部的表率作用。有的在与村民发生个人利益的纠纷时，思想上存在着误区，以为自己有权有势，不管有理无理别人就要让他三分，不然自己就没有面子，一副“土皇帝”的样子，不注意以平等的身份，以理服人的方式处理与群众之间关系，这样虽然自己占了上风，但却失去了群众，积下了矛盾。
（二）基层民主管理、民主监督不到位。
随着法制的健全，村民民主意识的不断增强，基层民主法制建设不断得到加强，但离有关法律、法规的要求，离村民的民主参政议政的要求还有较大差距。当前基层的许多信访问题都与缺乏基层民主管理、民主监督有很大关系，如村级财务问题，这是基层信访的热点、焦点问题，虽然现在村村实行村务公开，但部分村公开内容过于简单，公开程序不够规范，公开时间不定期，使村务公开流于形式。当前基层组织的一些决策（如土地征用款分配、公益事业等），往往不经过村民代表以上会议讨论，民主议事制度形同虚设，这在一定程度上侵害了村民的利益。基层组织民主管理、民主监督的不规范、不到位与村民逐步增强的民主意识产生矛盾，也是造成许多重复访、集体访和非正常上访问题的原因之一。
（三）基层组织建设中存在的问题。
一是班子内部矛盾引发的问题，其主要表现为：（1）部分村在农村基层党员发展上把关不严。有的村党支部领导为了巩固自己的权力，不是把那些有能力、有文化、办事公道、群众信任度较高的年青人培养入党，而是把自己的子女、兄弟、亲属拉入党内，村民戏称“家族党”，开支部会，村民戏称“家庭会”。这样就给农村基层组织带来三种负面后果：一是群众对党支部的公信度低；二是党支部在群众中缺乏凝聚力和战斗力；三是调整村支部班子时，回旋余地小、选人面窄。（2）上级党委、政府对村级班子建设存在着使用多、教育管理少的现象，平时只注重布置工作任务，而轻视抓好村级班子的思想建设和组织建设，碰到困难绕道走，造成一些班子内部矛盾得不到及时化解，致使一些村班子处于瘫痪、半瘫痪状态，这些村往往就成为重复访、集体访和非正常上访高发村。（3）部分村“两委”在运作方面关系还未理顺，影响村各项工作的开展和稳定。影响村“两委”班子工作不协调的主要因素：一是“两委”班子运作的相关制度还不完善、不规范，有的虽有制度但没有执行到位；二是村党支部长期包揽村里大小事务的思维定势一下子难以改变，对村委会依法行使自己的职权，有时存在着不支持态度或怕失权的心理；三是村委会，特别是新当选的村委会干部，不尊重村党支部的核心地位，总以为自己是全体村民选出来的，公信度比村支部领导高，往往脱离村支部开展工作，加深村“两委”之间的矛盾；四是少数别有用心的人为了达到自身目的或宗族、派系利益，从中挑拨村“两委”班子的矛盾。
三、农村重复访、集体访和非正常上访问题的治理对策
要杜绝和减少重复访、集体访和非正常上访必须做到多管齐下，齐抓共管，标本兼治。
（一）切实加强对农村基层干部思想、作风建设，密切与群众的鱼水关系。
首先，要加强“立党为公，执政为民”、全心全意为人民服务思想教育。正确对待自己手中的权力，要清楚的认识到权力是人民赋予的，只能用于为人民群众谋利益，而没有为自己谋私的权利，否则就会失去群众对你的信任，丧失你手中的权力。只有牢记全心全意为人民服务的宗旨，要时时提醒自己“为什么当官、为谁当官、当官干什么、身后留什么”，不辜负党和人民对自己的信任，正确行使手中的权力，真心实意为群众服务，千方百计为群众办实事办好事，急群众所急，解群众所难，群众才能把自己当亲人，干群鱼水关系才能建立起来，干部在群众当中的感召力和疑聚力才能增强，才能有资格有本钱处理好农村方方面面的矛盾和问题。
其次，要加强农村基层干部的工作作风建设。作风不民主，工作不深入不细致，是导致一些干部好事办砸、处事不公的重要原因之一，也是影响干群关系的重要因素。要解决这个问题，主要应从四方面入手：一是加强干部民主意识教育，使干部真正懂得倾听民意集中民智，是干部正确决策，办好实事的必备前提；二是倡导求真务实的工作作风，办事处理问题一定要从客观实际出发，深入实际深入群众，多做调查研究，弄清问题的本质和矛盾的症结所在，从而对症下药，使问题得到及时公正妥善处理；三是要提倡严于律已宽于待人的好品质好作风，干部首先要严格要求自己，要求群众做到的，不但自己带头做到，而且还要使自己的家人和亲属也要先做到，干部身教重于言教的表率作用，就能在群众中形成无形的感召力和推动力，多数群众也会自觉跟进，即使少数群众一时想不通，干部能采取平等的态度，协商的方式做工作，也容易使其思想转化，不会导致干群关系恶化的局面；四是要重用作风民主务实、办事公道、廉洁勤政的干部，形成一种好的用人导向，激励干部切实转变作风。
（二）切实加强基层民主政治建设，保障群众的知情权、决策权、参与权和监督权。
首先，要加强四民主（即民主选举、民主决策、民主受理、民主监督）两公开（即村务公开、财务公开）的推进力度。近几年在各级党委政府的重视下，在推进基层民主政治建设方面做了大量工作，取得了显著成效，主要体现在：一是普遍实行了村民委员会直选；二是初步推行了村务财务公开；三是积极探索出台了一些推进基层民主政治的相关制度措施。但还存在不少有待于解决的问题。因此，当前在推进基层民主建设方面，应着重做到三点：（1）努力推进民主决策，凡是涉及村民利益的重要事项都须提请全体村民或村民代表会议讨论，按大多数人的意见作出决定。上级党委、政府要严格把关，对未经全体村民或村民代表会议多数同意的重大决策，不准村级组织随意实施。为保障群众的民主决策权利落到实处，建立重大决策上级党委、政府审核制度。对未经审核随意实施，造成不良后果的，要追究责任。对其它一些重要问题的决策，也要经过集体讨论，决不能个人说了算，权力过于集中。（2）切实搞好村务公开工作。凡是村里的重大事项和群众普遍关心的问题，都应向村民公开，要加强群众参与和监督的力度，增强村务公开的透明度。要建立完善村务公开的运行机制，确保村务公开健康正常开展，切忌形式主义和走过场。村务公开的重点是财务公开，实行村帐乡管后，要加强对财务工作的监督检查，特别是要注意加强村级民主理财小组的监督功能，通过民主推选，将办事公道、群众公认、懂财务的人推选到民主理财小组，改变部分村民主理财小组成员由村干部指定，使第一道监督关口流于形式的局面。同时，建立村主要干部届中、离任审计制度。
其次，要加强农村干部群众的普法教育。基层民主政治能否顺利推进，与农村广大干部群众的法制意识密不可分。民主的顺利推进要靠法制来保证，更需要知法懂法的干部群众来实行。因此，必需把加强普法教育作为推进基层民主政治建设的重要环节，切实抓紧抓好。当前应重点抓好宪法、土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法、刑法、治安处罚条例、信访条例和民法通则等法律法规的宣传教育。通过教育，提高基层干部依法行政、依法办事的意识，提高广大人民群众依法行使自己民主权利和维护自身合法权益的意识。特别要让广大干部群众认识到，权利与义务是相一致的。自己在行使法律赋予的权利时，必需承担法律规定的相应义务，只要权利不要义务，只有义务没有权利，都违背了权利与义务相一致的基本原则。
实践证明，凡是管理规范，干部清正廉洁的村和单位，群众上访的少。
（三）切实加强基层组织建设，增强基层组织的疑聚力、战斗力和化解社会矛盾的能力。
农村大量的信访矛盾大多发生在基层，能不能把矛盾化解在前、化解在小、化解在始发地，主要取决于农村基层组织的疑聚力、战斗力和化解矛盾的能力。一些农村矛盾多问题多越级上访多，仔细分析都与当地农村基层组织软弱涣散工作不力有关。要改变这一状况，必须从加强基层组织建设入手，这才是改变头痛医头脚痛医脚现象的治本之策。抓好基层组织应从五个方面着手：（1）乡镇党委、政府要进一步提高对抓好村级基层组织建设重要性、必要性和紧迫性的认识，真正把它作为化解农村各种矛盾，维护农村社会稳定，促进农村经济发展的一项牛鼻子工作来抓，切实摆上党委的重要议事日程，积极探索在新形势下抓好农村基层组织建设的新办法新路子。（2）乡镇领导要深入到问题多的村调查研究，找出问题症结，采取切实有效措施，集中精力集中时间，花大力气整治，尽快扭转被动局面。（3）规范农村党支部、村委会两套班子的运作机制，妥善处理村党支部领导核心与村民委员会依法自治之间的关系，使两套班子能相互尊重各负其责，团结协调地开展工作。（4）加强动态管理，防范于未燃。要切实改变对基层干部重使用、轻教育管理的情况，平时要及时撑握村干部的思想动态和班子内部的运行情况，发现干部有情绪有思想疙瘩或班子内部有矛盾，要及时去做工作，把矛盾解决在始发阶段，达到防范在前、化解在小的目的。（5）乡镇党委在基层组织建设上要把好关，切实把那些政治素质好、作风民主务实、有开拓精神、群众公认的人选配到班子中，改变部分领导凭个人关系、好恶、印象来提拔使用干部的现象。在发展党员时要为村党支部把好关，避免出现一个村党员都是亲连亲、眷连眷的现象发生，切实把有素质群众公认的年青人发展入党，为支部建设打下良好基础。
（四）切实加大信访工作力度，注重方法策略，努力使信访三大难题化解在萌芽状态。
一是要加大责任追究力度，对互相推诿、拖而不办、处而不公的责任人按党风廉政建设责任制实行层层追究，并纳入年终党风廉政建设考核范围。二是加大信访网络建设力度，将信访接待室延伸到最基层，方便群众上访，将大量问题和矛盾解决在基层。三是加大信访件的办结力度，能及时解决及时解决，不能及时解决的，要尽快调查取证，作出处理，必要时要将调查处理情况向上访者及时反馈。四是要加大说服教育力度，对上访者热情接待，做好耐心细致的工作，晓之以理，动之以情，不致于产生对立情绪，并要求他们明确上访人责任义务，告诫他们重复访集体访和越级访带来的负面效应；对越级上访者讲清楚，遇事有个分级管理原则，万丈高楼平地起，解决问题最终靠基层。五是要加大疏导力度，对别有用心、集众闹事、陷害诬告者要采取妥善的方法，使他们迷途知返。
总之，化解农村信访矛盾，处理好重复访、集体访和非正常上访，维护农村社会稳定，既要靠外部环境（如政策法律的完善）的改善，又要靠各级领导重视信访工作，使信访工作做到组织、制度、责任三落实，信访问题能及时得到妥善处理，但从根本上来说，还是要靠密切干群关系、推进基层民主政治建设、提高农村基层组织的战斗力、疑聚力和化解矛盾的能力，只有这样，才能从源头上解决农村的信访问题，从而维护农村的社会稳定。