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落实信息管税思路健全税源管理专业化体系的思考

2010-12-28 15:55:33 | 来源：中国税务网 | 作者：张宏伟 鲁倩     内容提要：随着我国经济和社会的发展，当前税源管理模式难以适应税收管理工作需要，急需落实信息管税工作思路，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，树立税收风险管理理念，完善税收信息管理机制，健全税源管理专业化体系，提高税收征管水平。
    关键词：信息 税源管理 专业化
    随着经济全球化和我国工业化、信息化、国际化的深入发展，全国纳税人数量增长迅速，平均每年增长10%左右，现已达2000余万户。纳税人数量的大幅增长，导致税务机关人均管户数量大幅增加。同时，纳税人的组织形式、经营方式、经营业务也不断创新，征纳双方信息不对称现象日益突出，税收征管的复杂性和工作难度明显加大。如果仍沿用传统的人盯人、税收管理员属地管户的单一方式管理税源，显然已难以适应。必须创新工作思路和理念，努力破解当前税收征管工作面临的主要矛盾和难题。信息管税，既是解决当前税收征管问题的有效措施，也是税务部门落实科学发展观的长远性基础工作，是税收征管工作思路的重大变革，体现了以信息化带动征管现代化的必然要求，抓住了信息这个税收管理的关键因素，是逐步破解征纳双方信息不对称这一征管难题，全面提高税收征管工作水平的必由之路。
    一、信息管税的基本内涵
    信息管税就是充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，树立税收风险管理理念，完善税收信息管理机制，健全税源管理体系，加强业务与技术的融合，进而提高税收征管水平。
    一是树立税收风险管理理念是信息管税的先导。以科学的风险管理理论为基础，以现代信息技术为支持的税收风险管理，可以进一步落实税收征管的科学化、专业化、精细化管理，加强税源监控、防止税款流失。
    二是信息的采集和利用是信息管税的核心。落实信息管税，必须明确涉税信息流在现代税收管理中的核心作用，切实抓好信息采集、信息整理与存储、信息加工与分析、信息传递与处理等核心工作。
    三是健全税源管理体系是信息管税的落脚点。税源管理是整个税收征管工作的核心和基础，落实信息管税的最终目的是加强税源管理。信息化条件下加强税源管理，必须以信息系统为依托，以涉税信息工作流为核心，建立健全信息化、专业化、立体化的税源管理体系，实现信息采集、利用和税源监控的纵向互动、横向联动，有针对性地采取相应的服务与管理措施，堵塞征管漏洞，防止税收流失。
    四是加强业务与技术融合是信息管税的关键。信息管税的过程，实际上是征管业务与信息技术高度融合的过程。在这个过程中，既要强调发挥信息化的支持保障作用，又要注重管理业务的创新，要通过业务和技术的高度融合，避免出现"两张皮"现象，切实提高信息管税的效能。
    二、目前税源管理模式及存在问题
    我国的税源管理模式随着各个时期税制结构的变化，进行了一系列的变革。现在的模式是在“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理”34字方针指引下，建立的以税收管理员制度为依托，以数据综合分析利用系统为管理平台，税收管理员按区域划片“管户”与按事项分类"管事"相结合的税源管理模式。现行税收专业化分类管理模式是全功能混合型管理模式，即分税种专业化管理、分征管功能专业化管理、分纳税人类别专业化管理等，三大类税收专业化管理模式同时并力、并存。目前，税源管理实践虽已取得了一定成效，但与国外先进水平相比，与目前经济发展和税收工作需求相比，仍然存在差距。
    一是纳税人日益增长的客观现实与当前税源管理资源优化配置不够之间的矛盾日益突出。从税收工作趋势看，随着经济快速增长，征管资源相对不足的矛盾日益突出，“管不了”、“管不好”是影响基层税收征管的长期问题，提高资源配置效率势在必行。截至2008年底，全国国税系统管理的纳税人达到1669万户，地税系统管理的纳税人达到2157万户。全国的税收管理员国税约为13.87万人，地税约为13.83万人，人均管户国税约120户，地税约156户。管理员固定管户针对性不强，人少户多的现象导致粗放式管理现象比较普遍，对行业、规模等管理特性及纳税人税法遵从情况把握不清，管理措施不突出（图1）。
   
    二是税收管理理念还需更新，征管制度、征管体制、机制尚不适应形势发展，征管质量仍有提升空间。依法治税和服务理念仍需巩固，信息应用、税收风险管理等理念还需在全系统进一步树立。《税收征管法》存在着一些与征管实际不适应的问题，配套制度需进一步完善。税源管理体系建设不够健全，“四位一体”运行机制尚未全面建立，纳税评估、税收管理员制度有待创新和完善；征管流程仍需优化，专业化管理程度较低，税收风险防范机制不够健全；外部门之间协调配合缺乏法律依托，税企双方信息不对称问题仍较突出，社会综合治税长效机制尚不完善。
    三是信息化建设的统筹管理仍较薄弱。目前涉税信息量猛增，但是信息的采集、筛选、存储、共享、应用的机制还未完全形成，往往会造成数据的分散、缺失、共享性差，增值利用率不高，信息不对称问题愈发明显，税源管理的被动局面很难打破。部分信息系统建设缺乏统筹规划，存在功能单一、业务交叉，模拟手工、程序繁杂，标准各异、互不共享等问题。部分应用系统升级滞后于政策变动和基层实际需求，对税收分析、纳税评估、税务稽查等的技术支持明显不足。
    四是税收风险管理没有成为税源管理的核心战略。税源管理工作平均用力，对税源管理风险的分析、识别、应对、控制体系尚待建立和完善。人均管户是一种失去管理目标，没有管理重点的管理，以提高征收率为目标的、体现税收风险管理战略的税源管理体系没有建立起来。
    五是执法监督和绩效考核有待完善。对执法过程的日常监督缺乏稳定的机制和足够的人力保证。税源管理绩效考核与业务流程、各工作环节的具体要求衔接不紧密，有失片面，对精细化管理的支持不够。税源管理的监督制约机制有待完善，体现在执法尺度有待规范统一、管理事项繁多、职责有待细分、个人能力水平不同等方面，导致工作质量不统一，执法有待规范。执法监督有待加强，调查、核实权力过于集中，造成寻租空间。
    六是部分干部业务素质和工作能力不能完全适应工作需要。部分干部工作进取心不强、不习惯、不善于从信息化角度思考工作、解决问题，运用信息技术手段实施税源管理的能力相对缺乏，抓工作落实的方式、方法有待改进。税收信息化建设队伍任务繁重、人员不足、素质不齐等问题比较突出，高素质的专业化人才比较缺乏，知识、业务和技能培训亟待强化。
    三、落实信息管税思路，健全税源管理专业化体系的思考
    根据税收工作面临的新形势、新任务和新要求，结合工作实际，当前和今后一个时期税收征管工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，确立信息管税思路，树立税收风险管理理念，健全税源管理体系，加快信息化建设，提升队伍素质，提高征管质效，逐步实现税收征管现代化。
    （一）信息管税是全面提高税收征管水平的必由之路
    信息管税，是税收征管工作思路的重大变革。现代信息技术，是贯穿税收征管全过程的关键因素，是税收征管工作的重要生产力。信息管税，就是充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，树立税收风险管理理念，加强业务与技术的融合，健全税源管理体系，进而提高税法遵从度和税收征收率。信息管税，体现了以信息化带动征管现代化的必然要求，抓住信息这个税收管理的关键因素，是逐步破解征纳双方信息不对称的难题，全面提高税收征管工作水平的必由之路。
    （二）树立税收风险管理理念，统筹建立风险监控管理体系
    落实信息管税，必须树立税收风险管理理念。税收管理中存在着由于纳税人不能或不愿依法、准确纳税而致使税款流失的风险。不同类型的纳税人，其风险点也不尽相同。税收风险管理是指税务机关通过先进的管理和技术手段，预测、识别和评估税收风险，根据不同的税收风险制定不同的管理战略，并通过合理的服务和管理措施规避或防范税收风险，以提高税法遵从度和税收征收率。实施税收风险管理，统筹建立风险监控管理体系（图2）：
   
    一是总局、省级局各业务部门要成为国税系统风险管理大流程的高端，按照征管状况监控分析的要求，规划分管业务的税收风险管理，提出风险识别排序、应对措施、绩效考评方案。建立健全税收风险分析识别工作机制，健全完善省市级税收风险特征库；做好年度各类风险应对措施的总体规划和分部门的风险应对措施计划安排。做好数据模型、分析工具的研发工作，研究收集制定业务操作模本、评估审计指南等，提高对基层风险应对的指导力和支撑力；重要复杂事项上收风险应对，提高省市局的实体运作能力。
    二是进一步提高风险评定水平。完善风险特征库，增强风险识别能力和效率，开展政策分析和案例分析，归纳提取分税种、分类型的风险特征及其指标；进一步研究行业经营特点、关键指标等，强化行业风险识别，建立识别、评定、应对、再识别的循环提高体系，不断探寻税收风险分布情况和规律，进一步完善风险特征库指标体系。巩固、完善"集中评定、人机结合、上下联动"的风险评定机制，进一步提高风险评定的准确性、有效性，健全各级、各部门的工作运行制度。
    三是提高风险应对质量和水平，分级承担风险管理责任。探索改进风险管理的组织形式，发挥省级局、市（县区）局在风险应对中的主导作用，省级局主要负责提供预警指标数据和督导落实对重点风险对象的评估、检查，市（县区）局要做好风险应对的规划、协调、组织实施和日常监督工作，推行"统分结合"的风险应对模式。进一步深化分类管理制度，根据不同风险等级，有针对性地进行风险应对，选择个性化评估审计或行业评估方式，配套运用纳税辅导、风险提醒、评估约谈、自查自纠、核定征收、反避税、日常检查、税务稽查、完善政策等递进的措施。
    四是完善风险管理的配套措施和评价体系。继续加强数据质量管理，为实施风险管理提供可靠的数据。加强和改进信息采集工作，既要充分占有信息，又要提高信息获取的针对性，注重从第三方、相关部门、基层取得关键的、有价值的信息，加强信息分析应用。从分析的深度、约谈的质量、遵从的效果等方面研究制定考核评价方案，真正发挥考核引导工作、推动工作的作用。
    五是围绕风险管理的要求，完善一体化联动软件的项目管理和纵向、横向、第三方流程控制功能，支持各级、各部门风险管理工作无缝衔接、落实到位，实现对风险管理的过程监控和效果评估，提高“点、线、面”立体化管理的质量。
    （三）突出抓好信息的采集和利用，提升“六个应用平台”
    在信息化条件下，税收征管过程表现为税务机关依法对纳税人相关信息进行采集、整理、分析、利用，并由此采取相关管理措施的全过程。因此，落实“信息管税”，必须明确涉税信息流在现代税收管理中的核心作用，切实抓好信息采集、整理与存储、信息加工与分析、信息传递与处理等核心工作。
    一是加强和改进信息采集工作是落实信息管税的初始环节。通过制度建设，依靠先进的管理和技术手段，严把数据采集关，重点保证征管核心系统对纳税人申报资料和财务报表的完整、及时、准确采集。
    二是进一步提高信息质量。进一步建立健全相关考核制度，从规范电子数据的录入入手，制定和完善涉税数据标准和规范，严把数据入口关，同时要结合数据分析和管理等工作，做好数据修正和垃圾数据清理，提高基础数据质量。
    三是突出数据分析利用的地位。建立起上下级税务机关协同配合有梯次的涉税信息分析利用机制，注意发挥不同层级税务机关在涉税信息分析中的作用，既有宏观分析、区域分析，又有行业分析、具体纳税人的分析，为更好地提高税收征管水平服务。
    当前，抓好信息的采集和利用工作，要重点提升“六个应用平台”的建设和应用水平，为全面推进“信息管税”提供支持。
    1、构建和完善数据分析利用平台。梳理和规划各应用系统后台数据存储、传输机制，适当提高存储处理能力，实现全部数据完整、实时的集中，建立支持省级局、基层局两级后台数据分析的基础平台和数据仓库，建立覆盖各级管理层监控决策系统，对税收管理全过程实施监控管理。充分发挥数据挖掘技术，进一步拓展外部信息交换能力，充分支持税收宏观风险分析识别、微观税收风险分析识别和各类税收风险发生地趋势分析；通过各类分析监控、内部控制、过程跟踪、情报交换等功能，实现对税收管理全过程风险预警的层级监控。
    2、整合一体化联动平台。整合现有的纳税评估系统，实现风险管理、一体化联动工作统筹、项目管理、纳税评估、日常检查以及相应的进度控制、监控考核功能，增加与财源建设信息平台、税收管理员工作平台、办税公开平台和稽查部门的对接功能，形成支撑一体化联动机制运转的集约化工作平台，确保各专业部门间信息的主动传递、实时共享和及时、客观的考核评价。
    3、拓展税收管理员工作平台。在目前税收管理员待办事宜模块的基础上，与一体化联动平台对接，建立有信息主动输送、任务管理、状态监控、工作记录、考核督导等功能的管理员工作平台，进一步规范管理员的执法行为。全面梳理税收执法和纳税服务事项，建立覆盖纳税服务和税收执法工作流体系。每个流程贯通受理、调查、审核审批等流程节点，监控条件设置严密，作业标准统一规范，程序步骤明确清晰，运转轨迹全程记录。
    4、建立办税公开信息平台。建立定税、审批、处罚、退税、稽查、欠税、注销等信息变化和涉税事项流转的流程跟踪机制，以此为基础，面向纳税人开通基于互联网、短信、12366热线的实时查询服务，提升服务层次，方便纳税人监督；面向税务干部开通基于一体化联动平台的监控查询和效率评价预警功能。
    5、完善网上办税平台。强化网上办税在办税体系中的主体作用，完善网上申报、认证、抄税和出口退税的功能，提高系统的运行效率和稳定性。应用网络用户安全认证体系，实现登记、审批等业务的网上办理，并适时拓展其他涉税业务，简化纸质资料报送，优化业务档案管理。
    6、推广税控收款机、推行网络发票。发票是税务机关进行税源管理的重要工具。发票管理不仅是票面防伪，更重要的是及时、准确地获取发票开具信息，真正实现“以票控税”向“信息管税”的转变。进一步落实总局“简并票种、统一票样、网络开票、建立平台”的发票管理工作思路，开展普通发票“网络在线开票”的推行工作，并继续加大税控器具的推广力度，提高12366、互联网站发票防伪查询系统的效能，有效遏止假票、大头小尾、阴阳票、非法代开等突出问题，整合和加强对各类普通发票信息的采集和分析应用。
    （四）健全税源管理专业化体系
    落实“信息管税”的最终目的是加强税源管理。税源管理是整个税收征管工作的核心和基础，必须以信息系统为依托，以涉税信息工作流为核心，实现信息采集、利用和税源监控的纵向互动、横向联动，有针对性地采取相应的服务与管理措施，堵塞征管漏洞，防止税收流失，建立健全税源管理专业化体系。
    创新税源管理专业化的组织架构，实行“五个集中”。总结和发展税源分类管理的实践，以税收风险管理为导向，完善税源分类的指导性标准，实行有针对性的管理，整合资源、集约管理，实行“五个集中”：对重点税源集中管理，实行个性化服务和风险应对；对中、小税源集中按行业管理，实行行业性风险监控，并提高分类服务、管理的针对性；实行集中审批核查、集中分析评估、集中日常检查；实现规模、行业、属地、分类管理以及管事、管户的有机结合，夯实税基，推行风险管理。
    创新税收管理员制度。税收管理员是履行税收管理职责的重要岗位，是税务机关面向纳税人进行管理和服务的重要窗口。要从规范职责和实行专业化管理入手，结合实际对税收管理员制度进行创新，进一步理顺和规范税收管理员职责，突出税收管理员在分析纳税人申报真实性的过程中渗透管理与服务的主要职责，推行专业化管理，防范执法风险。
    一是在完善税源管理体系中，要以信息系统作支撑和保障，加快完善预警分析、纳税评估等应用信息系统以及数据分析应用平台，逐步向各级税源管理单位和人员开放数据查询，以保证“信息管税”的落实。
    二是在税源管理上突破现有按属地、划片管户的单一方式，实行对外按纳税人属地、规模、行业、风险等分类，对内在坚持管户与管事相结合的同时，探索按重要事项、环节等分工，组织形式上实行个人和团队相结合的专业化管理，逐步形成一支高素质的专业化税源管理人才队伍。
    三是在税源管理上实现纵向互动，横向联动。全面建立各级税务机关、各部门之间以及征管各环节之间相互协调、配合并有相应制度、机制为保障的立体化税源管理格局。纵向互动是指从总局、省、市、县、分局（所）到税收管理员，不同层级按照各自的税源管理职责实施既有分工又有联系的管理活动。横向联动是指税务机关内部各业务部门与外部有关部门，按照税源管理总体要求赋予的不同职责实施既分工又结合的管理活动。
    四是统筹组织一体化联动机制的运行。一是省级（市）局要在统一平台上根据数据分析、前期实证等情况，加强对两级一体化联动项目立项和下发任务的论证把关，统一调度各项目的内容、涉及的纳税人和征管资源，整合各税种管理和征退衔接的需求，实行“一户式”综合评估，避免因交叉重叠造成征管资源的浪费和增加纳税人负担。二是要重点强化项目进度和质量的管理，依托一体化联动软件，实现从部门驱动向流程驱动的转变，做到“工作找人”、“信息找人”，对数据分析、实证调查、任务部署、过程控制、成果反馈、督查复查、考核通报、长效机制等环节逐个抓好落实。
    五是完善与专业化管理相适应的岗责体系，统筹绩效考核评价体系。以征管流程为导向，规范日常征管和责任落实。借鉴流程再造的理念和方法，修订业务规程和岗责体系，简并岗位、简化流程、压缩层级、提示风险、明晰责任、细化考核、加强监督，并同步梳理、调整相关的单项业务制度。细化分行业、分规模、分类型、分事项管理的专业化指标，逐步建立与专业化管理相适应的征管质量效率评价指标体系。构建全方位、立体化、全覆盖的绩效考核评价体系和绩效分析反馈机制，逐步实现征管绩效的全程控制。
    （五）加强业务与技术融合，为信息管税提供技术支持
    “信息管税”的过程，实际上是征管业务与信息技术高度融合的过程，既要强调发挥信息化的支持保障作用，又要注重管理业务的创新。业务是技术建设的先导，技术是业务实现的支撑。落实"信息管税"，涉及到观念、机构、流程、机制、习惯的改变，必然带来业务重组、机构重组、不同层级机构事权的调整以及职能实现方式的转变。业务流程的设计要基于改善税源信息不对称状况，根据信息需求来规划税源信息的收集、传输、存储、加工、维护和应用等各项业务，在这个过程中按照人机结合的要求，加强业务与技术的融合。制订业务战略、完善业务需求，遵循信息化建设规律，考虑技术实现条件；开展信息系统建设，要积极了解掌握业务需求及发展方向，以业务需要为主导开展技术规划和设计。通过业务和技术高度融合，避免出现"两张皮"现象，为信息管税提供技术支持。
    （六）强化监督制约，健全内控机制
    坚持把惩防体系建设贯穿于税收工作大局之中，贯穿于税收政策法规制定、税收管理体制机制建设之中，贯穿于税收执法权和行政管理权运行全过程之中，从体制机制上构建符合税务系统实际的大预防工作格局。强化分环节制约和过程监控，健全内控机制，实现责任落实到岗、风险防控到岗、制度建设到岗，促使职能部门由习惯于被动接受监督向主动防控转变，加强自我发现、自我纠正、自我完善和持续改进的能力，实现源头防腐的目的。
    1、强化分环节制约的征管体制。在集中办税服务的基础上，按照征管流程环节设置管理岗位职责，实行专业化管理。一是通过部门外分、部门内分两种方式，细分税源管理部门、税收管理员的职责，规范流程操作。二是在精简的基础上，对行政审批业务分类、分环节处理。三是加强对日常检查的指导和监督。通过分部门、分环节分解权力、监督制约，防止权力链的内循环，避免权力过于集中。四是科学配置权力，健全制衡控制流程。分权、示权、控权是内控机制建设的根本。通过对权力进行科学分解，形成层层分解、环环相扣、有效制约的管理链条，使权力在科学设置的程序上规范运行，实现对权力运行的分权制衡和流程制约，减少工作随意性，防范廉政风险，简化办事程序，提高工作效率。
    2、强化执法过程监控。将对内监督的重点由结果监督向全过程监控转移，规范和细化业务流程、工作标准，固化日常检查、复查机制。着重加强对行政审批、核定征收、纳税评估、日常检查、税务稽查、出口退税和中小企业日常管理等业务执行环节的日常监督，对各类业务按环节明确标准、全程记录、限时办结，建立随机复查和交叉互查的固定机制，确定比例、确保落实。
    3、强化外部监督。一是加强政务公开的基础建设，将目前纳税评估、审批核查、出口退税、日常检查等环节仍在手工操作的关键业务纳入计算机管理，与现有业务数据融合，实现各部门之间以及纳税人对各类业务流程运转情况实时、完整的信息共享，完善办税公开的方式方法，提高透明度，强化监督制约。二是加大对纳税人随机回访和满意度考评的力度，将纳税人反映的意见作为执法检查的线索和政绩评价的依据，形成有效的他律机制。
    （七）创新专业化干部队伍的保障体系
    按照信息管税、风险管理的需要，推动人力资源向税收征管一线倾斜，充实专业队伍力量，优化资源配置，加强纳税服务、信息分析、纳税评估、反避税、税务稽查、国际税收等专业队伍建设，把综合业务素质较好的人员配置到风险等级高、业务复杂程度高、综合素质要求高的专业管理岗位，科学调配各层次各类专业骨干和复合型人才，并明确业务人员定期轮换流动的制度，为专业化征管体系提供队伍保证。加强专业人才培养，强化定向培养和锻炼，结合业务规程和岗责的调整，按照专业岗位的要求，制定系统的各类专业人才培训计划，急用先学，以老带新，逐步落实。创新激励机制，探索建立专业人才队伍能级管理和考核制度，形成争先创优的导向。
    参考文献：
    [1]杨辉主编，中国税收专业化管理研究报告[R]，北京：中国市场出版社，2009
    [2]宋兰，大力推进"信息管税"，全面提高税收征管和科技工作水平[Z]，2009
    [3]中国国际税收研究会课题组，《当代税源管理新论》[M]，北京：人民出版社，2005
    [4]卓志主编，风险管理理论研究[M]，北京：中国金融出版社，2006
    [5]安体富、秦泮义，西方国家税源监控的经验及借鉴[J]，税务研究，2002（4）
    [6]青岛市国家税务局推行税收征管专业化体系建设方案[Z]，2010
    作者单位：
    山东省青岛市国家税务局