网红菁菁黑历史:考察上海等地深化行政管理体制改革情况获得的启示

北京市编办

　　3月24日至28日，北京市编办主任李超钢同志带队先后考察了广东、上海、深圳、南京等地行政管理体制改革情况。大家感到收获很大，认为上述各地的改革经验为北京市深化行政管理体制改革提供了许多有益的启示。
　　一、“小政府”促进大发展
　　1990年4月，国务院批准上海市建立浦东开发区；2000年8月，国务院批准建立浦东新区。14年来，浦东的政府机构呈现出鲜明的“小政府”特点。目前浦东新区面积为56平方公里，常住人口为260万人，但政府机构仅设置13个。2003年浦东新区的GDP达到1504亿元，占全市GDP的四分之一，外贸进出口占全市的二分之一强，总体经济实力已相当于10多年前的整个上海市。这说明，政府的管理效能和管理水平并不完全与机构和编制的数量成正比。只要与社会主义市场经济体制发展需要相适应，与当地的经济社会发展水平相适应，“小政府”照样干大事，甚至还能把事情干得更好。 据介绍，浦东新区“小政府”的建立主要从以下几个方面入手：一是以转变政府职能为主线，准确把握政府职能定位。同时，注重培育和发展社会中介组织，为政府职能转变“找替身”。先后建立了投资服务中心以及法律、会计、审计、计量、统计等社会中介组织。新区现有律师事务所112家、律师1175名，分别占全市律师事务所和律师总数的五分之一强。二是打破传统的按行业和“条条”对应设置机构的模式，在职能重新整合和机构功能创新的基础上，按政务管理、区域经济管理、城市市政管理、社会发展和社会保障五大系统综合设置机构，实现职能全覆盖和各有归属。如发展计划、规划、统计归区域经济大口管理，教育、卫生归社会发展大口管理，劳动、民政归社会保障大口管理等。三是按照依法行政的要求和适应条线部门工作的需要，采取“增挂牌子、不增机构、不添人员”和设置归口管理机构等形式，在保持机构相对稳定的情况下，完善“小政府”行政管理体制和工作机制。如发展计划局挂统计局、规划管理局、体改办、物价局等牌子。四是贯彻精简、统一、效能的原则，严格控制机构、人员编制和领导职数，区级机关(不包括政法、街道、乡镇、垂直管理机关)行政编制控制在1100名以内，实际使用编制控制在1000名左右。同时，通过“花钱买服务”等办法在工作机制上进行创新，如将办公中心后勤服务工作实行物业外包，部分驾驶员由汽车公司派遣，街道下属事业单位不再使用事业编制，改由财政拨付经费聘请社区工作者等。五是在创造体制环境、招聘人才上下功夫，用一流的体制环境促进一流的开发建设，一流的人才推动一流的事业发展，为企业创造良好的投资环境，为“小政府”注入活力。
　　二、“大处制”谋求高效率
　　这次考察，正值深圳市深化行政管理体制改革试点工作开始启动，深圳市提出各部门的内设机构要本着精简、统一、效能的原则综合设置，编制不足4名的处室一律合并，新设置的处室编制不能少于5名，以解决政府部门内设机构过多、分工过细、层次重叠、职责交叉和“官多兵少”的问题。对于合并处室中富余的处室领导，采取改为虚职或增设副职的做法，逐步过渡解决。
　　这种“大处制”的做法，一定意义上是对传统的科层管理体制的冲击，但符合现代行政管理学有关组织结构方面的新理念，值得研究借鉴。
　　三、“雇员制”探索新机制
　　了解到浦东新区公安分局实行文职雇员制度，是我们在考察中获得的一个比较大的收获。长期以来，公安机关警务岗位和非警务岗位全部使用民警的做法，是造成公安机关岗位不明、职责不清、效率不高、人浮于事的一个重要原因。因为大量民警从事非警务类的事务性工作，既增加了行政成本，又造成了警力严重不足的问题。为此，浦东新区公安分局率先实施文职雇员制度，作为推进现代警务机制和人事制度的一次突破性尝试。依据公安系统的特点、岗位性质和工作内容，政府通过购买服务的形式，将非警务类的技术保障、辅助管理、行政事务性的工作改由文职雇员承担，文职雇员不具有对公众直接行使公安执法的权力，也不具有对民警行使指挥、管理、监督的职责，只对警务活动起辅助保障作用。文职雇员实行社会公开招聘、契约式管理、员工式派遣的全新管理机制，用人部门只承担和履行合同约定的责任和义务，不包揽雇员管理的一切事务。据介绍，使用一个警察，政府一年需要支出5至8万元，而使用一个文职雇员只需2至3万元，大大降低了用人成本。目前，浦东新区已有160多名文职雇员。实施文职雇员制后，置换下来的行政编制一半由机构编制部门收回，另一半用于充实一线警力。实行雇员制，不是变相增加编制，而是以“花钱买服务”的方式，在不增加经费的情况下，进行的用人机制上的一种探索。
　　建立文职雇员制有多项好处：一是有利于合理配置宝贵的编制资源，控制公务员队伍的规模；二是有利于在不增加经费的前提下，解决机关人员不足的矛盾；三是有利于在公务领域建立新的用人机制，解决岗位职责不清、人员管理机制不活、能进不能出的问题；四是有利于开辟新的工作岗位，缓解社会就业压力。文职雇员制的做法，不仅在公安系统行得通，在政府其他部门也可以实行，因为都不同程度地存在着诸如技术保障、辅助管理等行政事务性工作岗位。
　　四、“社会化”带来新变化
　　为推进机关后勤服务社会化改革，2003年1月，上海市决定，将市政府机关事务管理局所属的服务型经济实体全部由事业单位改制为企业，将局属后勤服务资源整合为两部分，分别组建上海盛勤、锦勤两家有限公司。两家公司服务范围一致，均承担上海市各级政务活动的后勤服务保障，资产分布总量平衡，干部配备力量相当，目的是通过运用市场机制，在社会服务领域和机关各类服务中心中开展竞争，加快实现机关后勤服务的社会化和市场化。转企后，对原事业单位的人员，按照“老人老办法、新人新办法”的原则进行安置，其中一部分暂时保留事业编制(主要是原机关分流人员)，剩下的及今后新进人员全部按照企业人员管理。上海市提出，市级机关所属其他后勤服务机构原则上一年内全部转制为企业，分别并入盛勤、锦勤两家有限公司。
　　上海市的做法打破了传统的机关后勤服务体制，引入了市场竞争机制，大大促进了后勤服务社会化，为降低行政成本，提高服务质量，形成统一、规范、开放的机关服务市场进行了积极的探索，值得研究借鉴。
　　五、“国资改革”体现自身特点
　　上海市国有资产体制改革起步较早，在十六大关于国资体制改革模式提出来之前，上海市市与区县两级政府均设有国有资产管理委员会作为政府的议事协调机构，下设办公室作为政府的工作部门。据了解，上海市正在研究拟订的区县政府机构改革指导意见中，并没有统一要求各区县建立国资委。原因是，许多区县提出，经过多年的国有企业改革，区县所属的国有企业多数进行了结构调整，大部分国有资产退出了竞争性领域，经营性国有资产数量较少，没有必要单独成立国资委。因此，很多区县不准备单独设置国资办，只在财政局增挂牌子。在监管范围上，上海市的想法是，新设立的国资办既监管经营性国有资产，又监管非经营性国有资产，同时还指导监管城乡集体资产。此外，上海市对非经营性国有资产的管理体制也进行了一些有益的探索。如成立申康资产经营公司，统一经营市属医疗机构的国有资产；成立申教资产经营公司，统一经营教育领域的国有资产等。
　　六、“以民为本”唱出基层政府主旋律
　　这次我们还考察了南京市白下区社区建设和下关区推行“政务超市”的情况。白下区2000年开始推进社区建设工作，取得显著成效。特别是2002年该区进行建立新型社会管理模式的探索，撤销了作为区政府派出机构的淮海路街道办事处，将民政、计生、卫生、市容、文化、广播、司法、信访、房产、科技等方面的行政管理职能收回到区政府相关部门行使，将环卫保洁等方面的职能交给事业单位行使，将社区服务方面的职能交给社区居委会行使。同时，成立社区行政事务受理中心，作为区政府各职能部门转变职能、服务群众、服务社会的平台。社区行政事务受理中心不是政府的行政机构，没有庞大的内设科室，不承担大量的社会事务，不行使对社区居委会的指导、管理权，主要由政府相关部门在此设立“窗口”，以减少办事程序，方便群众，贴近群众，提高工作效率。
　　下关区1999年在“争创市级文明社区”活动中，在全国率先创建了“政务超市”。采用“一门式”服务形式，共开设5个服务窗口，设有社会保障、民政事务、城市建设、市容管理、就业服务、创业指导、工商咨询、税务助征、信访接待、综合服务等5大类30多个服务项目，不仅包括了街道受理承办的行政审批事项，而且包括了为居民提供服务的所有事务。服务窗口根据不同情况，对受理事务采取不同的处理方式，属职权范围内的立即处理，属需要街道内部协调或需要上报区政府有关部门的由“政务超市”人员代理，深受社区群众欢迎。
　　南京市推进社区建设和“政务超市”的做法还只是一种探索，社会各界对此也存在一些不同认识，如撤销街道办事处是否可行，“政务超市”的提法是否准确等。因此，我们不一定完全照搬南京的做法，但是在改革和工作中应该体现“以民为本”的精神，积极打造服务型政府。
　　七、事业单位改革关键是选准突破口
　　上海市事业单位改革按照总体规划、分类指导的基本思路加以推进。一是按照政事分开的原则，将具体行使行政行为的事业单位从事业系列中分离出来，统称行政事务执行机构，使用行政事务编制，人员依照公务员管理；二是结合行业体制改革，推进教育、科技、文化、卫生、体育等事业单位机构改革；三是加快经营服务类事业单位改制步伐，如一大批地方应用型研究所和勘察设计单位转变成科技型企业或中介机构等。
　　南京市事业单位改革以推进市属经营性事业单位改制转企为突破口，坚持改制转企同步进行，2003年已经完成了经营性事业单位改制转企的试点工作，计划到2005年，通过改组、改制、拍卖、兼并、租赁、承包等方式实行产权制度改革，将市属102家经营性事业单位全部转为企业。
　　从上海、南京的经验看，事业单位改革关键是选准突破口。现阶段应把突破口选在推进行政事务类和开发经营类事业单位的改革上。对这两类事业单位进行改革，首先应对现有的事业单位加以清理，关键是对其性质加以认定。对于行政事务类事业单位，要实行总量控制和严格管理，解决行政职能“体外循环”的问题；对于开发经营类事业单位，通过改制转企，将其从事业单位中分离出去，并按照建立现代企业制度的要求，进行市场主体的打造。对于社会公益性事业单位，则应结合教育、科技、文化、卫生、体育等事业体制改革逐步推进，实现政事分开、管办分离，促进其自主发展和职能转变。