王伊倜 苏 腾

关于规划法的讨论，随着《城乡规划法》的实施又将成为一个热点。在以往的文献中，学者观点大致可以分为两类：一是对国内现行规划法直接提出改进建议，二是引介和比较其他国家和地区的规划法并提出借鉴意义。本文主要按照时间顺序对前者进行梳理，以明晰我们对规划法的认识过程。
规划法概念的讨论
         国内文献中关于城市规划法律法规体系的表达很多，包括：城市规划法规体系（周干峙，1991；孙施文，1999）、城市规划法律体系（仇保兴，2002）、城市规划法制体系（马怀德、周兰领，2006）、城市规划法系（吴志强、唐子来，1998）等。其中较常用的是“中国城市规划法律法规体系”（吴志强，2000；谭纵波，2005；郭新天，2005等）。
         从世界城市法律法规体系研究上来看，它以城市规划法律法规为核心体系，纵向上包括背景法体系和各项技术条例，横向上包括相关法律法规体系（吴志强，2000）。落实在国内，即以《城市规划法》为主干法或母法，包括法律、行政法规和地方法规、地方规章和部门规章，以及行政措施在内的四个层次的规划法体系（周干峙，1991；吴志强，1998）（图1）。
不同发展阶段的讨论
         根据时代背景及其背景下城市规划发展的阶段和主要任务，规划法的发展可以分为三个阶段：探索阶段（1949～1976年）、初步成型阶段（1977～1997年）及21世纪前后的发展新阶段（1998～2007年）（表1）

探索阶段（1949～1976）

         年建国初期和“一五”期间（1949～1957年）是我国城市规划立法集中的一个时期，形成了一系列部门规章。这一时期虽然颁布了《城市建设管理暂行条例（草案）》《城市规划批准程序（草案）》《城市规划编制程序试行办法（草案）》等法律性文件，但整体上并未形成完整的体系，上述诸多办法、规定、条例的颁布只能看作是带有准立法性质的行政行为（谭纵波，2005）。大跃进和文革期间（1958～1976年），城市规划工作彻底中止。1972年国务院批准国家计委、建委、财政部《关于加强基本建设管理的几项意见》，第一次在文革后规定：城市的改建和扩建，要做好规划。但从总体上来看城市建设与规划停滞不前的状况没有改变。学术界对这一时期仅有部分针对具体法律性文件的介绍（谭纵波，2005），对规划立法的发展历程多以大事记的形式出现，没有形成基本观点。
初步成型阶段（1977～1997年）
         改革开放以后，我国城市规划开始向法制化的方向迈进，随着《城市规划条例》（1984）和《中华人民共和国城市规划法》（1990，以下简称《城市规划法》）的颁布实施，我国城市规划法律法规体系初步成型。进入20世纪90年代，我国经历了经济社会的转型，要求规划法随之进行调整。这一时期，学术界的讨论主要围绕规划法和规划法体系两个方面展开。
针对规划法的讨论
         众多学者均肯定了《城市规划法》在中国规划立法体系中的地位和作用，即我国城市规划法律法规体系的“主干法”“母法”或称“核心法”（周干峙，1991；吴志强、唐子来，1998；孙施文，1999；谭纵波，2005），它是规划领域中第一部大法，标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶，从根本上改变了我国城市规划与建设领域长期以来无法可依的局面（谭纵波，2005）。从内容上来看，它属于一部宣言法，宣布了城市规划在国家政治经济和社会生活中的重要地位，界定了城市规划的工作对象和工作内容，具有开创新时代的历史性贡献和作用（吴志强，1998）。
         除此之外，也有学者对《城市规划法》和《城市规划条例》进行了比较研究，总结了六个方面的变化；同时也指出了《城市规划法》中的一些不足，例如将国家有关城市发展的政策写入法律中的做法，说明立法者对法律和政府行政部门各自所承担任务的认识存在一定的偏差；此外，限于当时对市场经济的认识，城市规划应对建设主体多元化趋势的敏感性不足（谭纵波，2005）。
针对规划法体系的研究
         1984年《城市规划条例》颁布后，在横向上国务院颁布了《中华人民共和国文物保护法》（1982）、《中华人民共和国土地管理法》（1986）、《环境保护法》（1989）和《房地产管理法》（1994）等国家层面的法律；在纵向上颁布了《风景名胜区管理暂行条例》（1985）、《城市规划编制审批暂行办法》（1980）及《城市规划编制审批暂行办法》（1980）等一系列部门规章。同时许多地方政府也相继颁布了相应的条例、实施细则及管理办法，为我国城市规划法律法规体系的成型奠定了良好的基础。
         作为《城市规划法》的配套法规，建设部颁布了《城市规划编制办法》（1991）和《城市规划编制办法实施细则》（1995）。为加强城市规划法的实施，建设部和国家计委共同颁布《建设项目选址规划管理办法》（1992），建设部颁发《关于统一施行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》（1992），建立和完善了城市规划的“一书两证”制度。
         随着1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》的颁布，我国的城乡规划制定和实施管理依据“一法一条例”，形成了此后十几年间的基本运作制度。
         这一时期，学术界普遍认同我国已逐渐形成以《城市规划法》为核心，由行政法规和部门规章及相关的地方性法规、地方规章构成的城乡规划法律法规体系，并由各类规范构成城乡规划的技术标准、技术规范体系（郭新天，2005；谭纵波，2006；马怀德、周兰领，2006）。城市规划立法也实现了三个方面的配套，即城市规划基本法和各个单项法规的配套；国家立法和地方立法的配套；行政管理法规和技术法规的配套（周干峙，1991）（图2）。
发展新阶段（1998～2007年）
         1998年初，建设部将《城市规划法》的修改提上议事日程。2007年10月，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）通过并公布。十年之间，随着《中华人民共和国宪法修正案》出台，新《土地管理法》《物权法》等重要相关法实施颁布，规划法体系日趋成熟。因此，这一阶段学术界对规划法及其体系的研究，在深度和广度上都有进一步发展。
针对《城市规划法》修编展开的讨论
         1998年，建设部决定将修改《城市规划法》列为当年的立法工作重点，学术界对十年间《城市规划法》在我国城市规划、建设和管理方面取得的成就给予了肯定，同时也从法律定位、部门归属等多方面对其修编提出了建议。
         在修编中进一步确立《城市规划法》的法律地位成为热点问题之一。根据《规划法》在当前法律体系中的顺序定位，有学者指出：在实践中和人们的认可上，还是将《规划法》放在“建设系统部门法”的框架内（张启成，1998）。这种“部门法”是在旧体制下部门权限不清并缺乏协调机制时，为守住行业管理圈子而立的，内容以内部规则的原则要求为主（王富海，1998）。学术界普遍认为“部门法”的定位降低和削弱了《城市规划法》的法律地位和作用（张启成，1998；栾峰，1999；张兵，2000；张松，2000）。
         与法律地位不同，《城市规划法》在法律部门的归属问题上，学术界分歧较大（表2）。
除此之外，也有学者对于《城市规划法》的具体条款提出了修改建议：
骆小兵（1998）：针对《城市规划法》第四条规定“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口合理布局”，提出了质疑；
周劲（1998）：认为应“在城市规划的制定程序中补充指出‘公众参与’的法律条款”；
张堪鸿（1998）：认为由于规划部门与国土部门在工作方法上存在的差异和在征地过程中遇到的实际情况，使得规划部门核发的许可证与国土部门核发的证件的用地面积数不相符合。因此建议核发“二证”前先发“建设用地规划通知书”；
         周峰越（1998）：提出将人口老龄化问题的解决作为一项城市规划的重要原则列入《城市规划法》的条款。
         2000年前后，我国城市规划面临着新的问题：一方面，经济全球化带来了大城市全球化和全球城市体系重构，需要中国城市规划思考新的应对方式；另一方面，中国社会进入快速城市化阶段，城乡二元结构给城乡规划体系带来的诸多问题亟待解决。规划实践上，法定图则等一系列探索也不断涌现。都促使这一时期关于规划法的讨论更趋多样化。
         法律的一个重要原则即立法为公，学术界普遍认为这是我国规划法的薄弱之处，在规划立法中应当增加对公共利益的关注，保障有效的民主监督体制：
         王富海（1998）：认为应在立法中确立规划“保障公共利益和可持续发展”；
         宏文（1998）：认为“公众参与和民主监督促进了资源配置的公开性。因此《城市规划法》修改要明确政府、法律和公众所起的不同作用，体现市场经济公正、公平和公开原则，实现城市的可持续发展”；
         张萍、陈秉钊（2000）：从我国城市规划法制建设的需要出发，提出“规范全方位的监督”“加强有利于城市规划科学决策的法律规范”；
         张萍（2000）：面临市场经济的转轨，认为应“确立城市规划法规思想新的基点——公众本位”；
         王柱国、王爱辉（2004）：认为“城市规划的目的是公共利益，必须杜绝私益介入”，对于具体规划如何确定为公共利益及解决与公民权利的冲突，最重要的途径是“存在一个公众参与的正当程序”；
         汪光焘（2005）：提出“确保规划编制过程中公众的有效参与是保障规划科学性、可行性的重要手段”；
         李东泉、韩光辉（2005）：指出“权力而非法制，是中国与西方现代城市规划的不同之处”“同时也使公众参与城市规划的合法性和有效实施无法得到法制保障”；
         生青杰（2006）：引入了“平衡论”的概念，“平衡理论涉及市场和政府的关系”“这两者关系的背后是公共利益与个人利益的关系”，并提出以“平衡论”作为城市规划法的基本理论，协调在土地利用过程中个人利益与公共利益的冲突，妥当解决二者之间的紧张关系；
         很多学者都提出了我国城市规划行政行为存在公众参与性不足的问题，认为在今后的规划立法中应增加公众参与的广度和深度（周劲，1998；王兴平，2003；陈平，2006；马怀德、周兰领，2006；刘文学，2007；彭东昱，2007；宋宁，2007）。
         规划实施的有效性和规划内容的可操作性，在规划法修编和制定的各项建议中也受到广泛关注（马武定，1998；毛其智，1998；周建军，1998）。孙施文（1998）将我国的规划法规比喻为“聋子的耳朵——只能看，不能用”，这尤其表现在违法建设的整治上，因此有学者认为必须从法律本身入手，授规划行政主管部门以行政强制权，才能从根本上整治违法建设（斯伟杰，2003）。也有学者从公共管理的角度出发，对行政法的三大研究领域——行政主体、手段及程序分别进行分析，认为规划管理和实施亟待完善（张忻、耿继原，2005）。为了保证规划实施的有效性，有学者提出可构建一种由城市规划委员会和地方人民代表大会共同行使规划审批权的模式，并在《城市规划法》中规定设立一个独立的复议委员会以强化对规划制定过程的监督（生青杰，2006）。除了可操作性，同样受到关注的还有规划法的稳定性和连续性（周建军，1998；刘文学，2007；彭东昱，2007）。
         针对我国规划立法的历史进程及规划法规的内在缺陷，有学者提出应进一步完善中国城市规划的行政程序机制，从而确保中国城市规划的法制化（王兴平，2003；唐春媛，2000）。这具体表现在“文本生效程序、职业准入审查程序、公众参与程序、监督反馈与修订程序、行政救助与补偿程序，同时注重城市规划法规与其他法规的衔接与协调”（王兴平，2003）。还有学者以13项程序性指标为分析基准，对当前我国与城市规划有关的46部代表性规范文件进行了量化考察，认为“从程序法的角度来衡量，目前我国城市规划法律程序规范总体上体现为宏观性和原则性，缺乏具体的程序细节”（杨寅，2007）（表3）。
 对规划法体系的进一步研究
         与上一阶段相比，这一时期学者从更高层面来看待中国城市规划法律法规体系，从不同角度提出了建议。
         吴志强（2000）：将一个国家的城市规划体系（Spatial Planning System）分为包含规划法治系统（Law & Regulation）在内的五个子系统（Subsystems），并指出进入21世纪后，中国城市规划体系面临的核心任务“是在社会主义市场经济下，与国家民主法制建设为核心的政治体制改革相配套，建立一个有效的完整的城乡空间规划体系”；
         王富海（2000）：将包含规划法体系的“规划体系”纳入了“规划制度”之中，他认为“在计划经济体制下，规划工作主要关注从宏观到微观的技术性操作，并形成封闭的‘科学’系统，成为《城市规划法》的核心内容”。而在市场经济体制下，城市规划的政策、原则、制订和实施是一项开放性的工作，需要一套完整的工作制度。其中的关键点是“建立规划作用于建设的有效机制，技术性的‘规划体系’只是含在这套制度中的一部分工作”；
         仇保兴（2002）：从法律和规划法治的角度，引用西方法学家福勒（ LonFuller）和诺贝尔经济学奖获得者、法学博士冯·哈耶克（ Friedrich A. Von Hayek）等人对“什么是真正的法治”的论述来揭示我国目前城市规划法律体系的缺陷。
         另一方面，《中华人民共和国宪法修正案》（1999）、《土地管理法》（1998）和《物权法》（2007）等一系列上位法和相关法的颁布对城市规划法律法规的影响也受到学术界的广泛关注：
刘家海、蒋明杰（2005）：针对《宪法》与《城市规划法》，认为宪法视角的缺失导致了《城市规划法》在功能定位和规划权力配置上的不科学；
         敬东（1999）：针对新《土地管理法》和《城市规划法》，探讨了在新形势下两法衔接和协调的难点和热点；
         郑文武（2005）：探讨了《土地管理法》与《城市规划法》等城市建设法规并为一部《建设法典》的可行性；
         谢国林（2006）：从内容和权力配置等方面来看，《城市规划法》与宪法原则存在冲突；
         周剑云、戚冬瑾（2007）：从《宪法》的高度分析了《土地管理法》《物权法》《城市规划法》与《宪法》的关系，并针对《物权法》和《城市规划法》，提出“应在物权关于不动产的权利中区分出开发权并落实开发权国有，建立基于公共利益的以开发控制为核心的城市规划体系”。
除了上述上位法和相关法，也有针对规划法配套法规的研究，如：针对新《城市规划编制办法》的解析（杨保军、闵希莹，2006；曹康、赵淑玲，2007）。
 针对《城乡规划法》的讨论
         在1998年《城市规划法》修编的讨论中就有学者提出将《城市规划法》和《村庄、集镇规划建设管理条例》合二为一，统称为《城乡规划法》，使之与《土地管理法》《房地产管理法》《建筑法》等法律口径相吻合（陈文胜，1998）。当时建制镇规划已纳入《城市规划法》，但集镇与村庄规划一直被排除在该法律外，有学者建议新的规划法将集镇、村庄规划也纳入其范围，使作为城市规划的重要分支或旁支的村镇规划走上新的发展阶段，也使我国广大农村走上依法规划、依法建设与管理的轨道，并建议新的法律更名为《中华人民共和国城乡规划法》（王兴平，1998）。此后，不断有学者提出将《城市规划法》更名为《城乡规划法》（栾峰，1999；邹兵，2003；周江、黄锦东，2006）。
         2004年十一届三中全会“科学发展观”的提出，以及2007年十七大前后中央对于 “城乡发展统筹”的进一步贯彻落实，促使规划的科学性和城乡规划法日益受到学术界的重视：
         汪光焘（2005）：明确指出“城乡规划是指导城乡建设和管理的依据，如果新编制的规划不科学、不严肃、不切合实际，一旦经过法定程序上升为公共政策，将给地区发展带来灾难，甚至贻害子孙”；
         周江、黄锦东（2006）：指出“统筹城乡发展、统筹区域发展”客观上要求城乡规划打破过去城乡分割的管理体制，协调城乡空间布局和各项建设的综合部署。城镇化过程中集约利用土地必须以城乡规划为指导，首先在法律上要有《城乡规划法》作为制度保障；
         彭东昱（2007）：对规划法中由“城市”变为“城乡”进行了比较，认为这种变化体现了统筹城市、乡村建设和发展的理念，并提出“城乡规划法是建设社会主义新农村的法宝”。
         随着《城乡规划法》的实施，城乡规划“一法三条例”的基本法律框架初步建立：一法即《城市规划法》修订为《城乡规划法》，三条例是《历史文化名城和历史文化名镇名村保护条例》《风景名胜区条例》和《村庄和集镇规划建设管理条例》。除此之外，建设部还将起草《城乡规划法》实施细则；会同人事部制定《注册规划师执业资格管理办法》；研究并在总结起草与施行《地下管线规划建设管理办法》的基础上，起草《地下管线管理条例》；抓紧完善城乡规划技术法规体系（唐凯，2007）。
总结
         我国的城市规划立法活动主要集中在两个时期：一个是建国初期的20世纪50年代，一个是改革开放后的80年代（谭纵波，2005）。我国规划法的研究与其发展历程紧密相关，以1989年《城市规划法》的颁布为关键的时间点，1989年之前对我国规划法的研究数量很少，内容上以介绍为主；1989年之后，研究的数量大大增多，尤其在2000年后，以《城市规划法》为核心的中国城市规划法律法规体系经历了十年的实践，发挥了巨大作用，也呈现出了多方面的问题，学术界在讨论的话题上更宽广更深入；2007年十七大的召开，《城乡规划法》草案的通过，使得众多学者开始关注“城乡统筹”等新的问题和矛盾（表4）。
         在学术界不同类型的发表物中，专著在内容上更加宏观，早期更多地以读本的性质出现，大多以介绍规划法体系为主，也有部分针对某一具体法律法规的解读；博硕士论文和期刊文章更多是从中观或微观的一个方面较为深入的论述国内规划法。在纵向上，不管哪种类型发表物，均能看到清晰的时代背景，如专著中从规划法规的基本介绍到城市规划法的相关论述、再到城乡规划法的释义，与我国规划法发展三个阶段恰好吻合（表5）。
         可以看出，对规划法的阶段性认识总是立足当时的宏观社会经济背景，亦即“计划经济VS市场经济”或称“转型期”，这种背景本质上导致了规划法立法理念上的转变。如同我们的“社会主义初级阶段”和“发展中国家”的定位一样，规划法仍然处于“初级阶段”和“发展中”，其外延在不断扩展的同时（从“城市”到“城乡”），内部的完善也不断深入（技术标准和决策程序的科学化），这两个方面是讨论规划法的两条线索，也是规划立法不断努力完善的两个方面。目前的《城乡规划法（2008）》在外延上又有很大扩展，当务之急是调整与之相适应的的技术标准和决策程序，才能应对新的局面。

作者单位：清华大学建筑学院
责任编辑：崔健