抗日之猎杀鬼子:考试资料

中国政治制度

中国政治制度是指1949年10月中华人民共和国成立以来，在中国大陆实行的，规范中华人民共和国国家政权、政府制度、国家与社会关系等一系列根本问题的法律、体制、规则和惯例。

国家结构形式 

中华人民共和国是一个统一的多民族国家，国家结构采取单一制形式，即由若干行政区域构成单一主权国家，同时实行民族区域自治制度和特别行政区制度。《中华人民共和国宪法》和《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》等法律，对当代中国的国家结构形式进行了规定。  

行政区划与地方国家机构层次 

根据《中华人民共和国宪法》规定，中国的行政区域划分如下：

1. 全国分为省、自治区、直辖市；

2. 省、自治区分为自治州、县、自治县、市；

3. 县、自治县分为乡、民族乡、镇。

　直辖市和较大的市分为区、县。

　自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。并规定“国家在必要时得设立特别行政区”：1997年7月1日，中国政府恢复对香港行使主权，设立香港特别行政区；1999年12月20日，中国政府恢复对澳门行使主权，设立澳门特别行政区。目前中国有34个省级行政区，即4个直辖市、23个省、5个自治区、2个特别行政区。

特别行政区 

1997年7月1日，中国政府对香港恢复行使主权；1999年12月20日，中国政府对澳门恢复行使主权。为维护国家的统一和领土完整，有利于香港、澳门的社会稳定和经济发展，并考虑到港澳的历史和现实情况，中国决定，在对香港和澳门恢复行使主权时，根据宪法第三十一条的规定，设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。1990年4月，第七届全国人民代表大会第三次会议制定了《香港特别行政区基本法》；1993年3月，第八届全国人民代表大会第一次会议制定了《澳门特别行政区基本法》。根据基本法的规定，香港、澳门在回归当日便设立了特别行政区，从而开始实行“港人治港”、“澳人治澳”、“高度自治”。

按照宪法和两个基本法的规定，香港特别行政区、澳门特别行政区都是中华人民共和国不可分离的部分，是享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。特别行政区政治体制既不采纳内地的制度，也不照搬西方的“三权分立”体制，仍然保留了原来以行政主导为主体的制度的基本框架，行政机关和立法机关既相互配合又相互制衡，司法独立。特别行政区的高度自治权在本质上属于地方自治权，这种自治权的范围十分广泛，主要包括：（1）行政管理权；（2）立法权；（3）独立的司法权和终审权；（4）自行处理有关对外事务的权力。

全国人大立法的含义和特征

   全国人民代表大会立法，是中国最高国家权力机关，依法制定和变动效力可以及于中国全部主权范围的规范性法文件活动的总称。

    全国人大立法是中国的国家立法，是中国的中央立法的首要组成部分。它在中国立法体制中，以具有最高性、根本性、完整性和独立性为其显著特征。

    第一，全国人大立法具有最高性。其一，全国人大是国家机构体系中的最高国家权力机关。同西方不同，中国的国家机构是一个塔形体系。人大在这个体系中居于最高层，是这个体系的中心，政府和司法机关都由人大产生并对人大负责。人大与政府和司法机关的关系，不同于西方国家议会与政府和司法机构的既相互独立、又相互制衡的关系，它们不是处于大体平行的地位。其二，全国人大行使最高立法权，包括立宪权、法律制定和变动权、立法监督权等。这些立法权是立法权体系中最重要的权力，是国家立法权的首要组成部分。其三，全国人大产生的宪法和法律，在中国主权范围内具有一体遵循的效力，在整个法的体系和法的渊源中居于最高地位，也最为重要。

    第二，全国人大立法具有根本性。其一，全国人大立法，在内容上调整的是整个国家、社会和公民生活中带根本性、全局性的关系，解决的是特别重要的问题；在形式上是产生国家根本法宪法、基本法律和其他重要法律。其二，全国人大立法是立法体制的核心，其他立法一般要以它为依据或不能与它相抵触。除全国人大常委会的国家立法权外，其他立法权或是为贯彻由它产生的宪法、法律和其他规范性法文件所行使，或是为补充它的不足以解决它所不能解决的问题而行使。

    第三，全国人大立法最具完整性。其一，全国人大对它所立的法，既有完整的制定权和修改、补充、废止权，也有提案、审议、表决和决定公布权。其二，全国人大既有权立法，也有权监督整个国家的立法活动是否合宪、违宪。其三，全国人大既有权自己立法，也有权授权其他国家机关立法。其四，全国人大立法，内容广泛完整，无论宪法、行政法、刑法、民法，还是经济法、教科文卫法、劳动法和社会福利法、军事法，以及其他可能出现的部门法，全国人大都可以立法；法的体系中的各个部门法，都需要由全国人大制定一个、数个以至若干个基本法律作为基础、骨干。其他立法则不具有或不完全具有这种高度的完整性。

    第四，全国人大立法最具独立性。其一，由于全国人大的立法权居于最高地位，它所立的法不存在不得与其他法相抵触的问题，不存在被其他国家机关撤销的问题，也不需要报其他国家机关批准或备案。全国人大常委会虽然可以补充和修改全国人大制定的法律，但行使这一职权，在时间、外延和内涵三个方面都受到限制，并且补充和修改是通过作出修改决定进行的，而宪法规定全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定。国家主席可以公布全国人大制定的法律，但宪法规定这种公布要根据全国人大的决定来进行。国家主席无权独立决定是否公布法律，如果国家主席违背全国人大的决定而不公布全国人大制定的法律，便违反了宪法，要负违宪责任，全国人大亦有权对其予以罢免。有的地方特别是民族自治地方对全国人大的法律可以变通执行，但变通都附有限制条件。特别行政区的法律可以与全国人大的法律不一致，但这种不一致所以合法，是因为全国人大制定的宪法允许这种情况存在，并且这种不一致的存在也附有限制条件。其二，由于全国人大的国家立法权最具完整性，它的行使可以由全国人大独立进行。全国人大常委会和其他有关国家机关可以在某些方面参与全国人大的立法活动，如每年一度的全国人大会议要由全国人大常委会召集，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人大提出法律案，但全国人大的每项立法权的行使都须通过全国人大会议的审议、表决这种关键性程序。

    全国人大立法在中国立法体制中，所以具有最高性、根本性、完整性和独立性，有其深刻的根源。中国是实行国家一切权力属于人民的国度，人民行使国家权力的最高机关是全国人大，因此，全国人大的国家立法理所当然应当是最高立法。同时，一国的立法权是个综合性权力体系，这个体系由不同层次、不同类别的立法权所构成，它们无疑有地位高低的区分、完整性程度和独立性程度的区别，在中国这个宪法上规定一切权力属于人民的国家，全国人大的立法权在整个立法权体系中居于最高地位，最具完整性和独立性，亦是题中应有之义。

全国人大的立法权 

    根据宪法和立法法的规定，现时期全国人大的立法权主要由以下四方面构成：（1）立宪权；（2）立法律权；（3）立法监督权；（4）其他立法权。全国人大的立法活动，就是运用这四方面立法权，在它们所能调整的范围内进行立法的活动。全国人大的立宪权无疑从一个方面反映了全国人大的确行使最高立法权；全国人大的其他三方面立法权，也不是一般立法权：立法律权首先是立国家基本法律权，授权立法权是以全国人大常委会和其他任何立法主体为授权对象的立法权，立法监督权也是可以监督全国人大常委会和其他任何立法主体立法活动的监督权。

    1、立宪

    宪法，是国家根本大法、总章程。它综合性地规定和调整国家、社会和公民生活中带根本性、全面性的关系或事项，有最高的效力等级，由行使最高立法权的机关以特殊程序制定和变动。立宪，就是以根本大法的形式，把国家、社会和公民生活中带根本性、全局性的关系和问题规定下来，作为国家、社会和公民生活的总章程，作为法制和法治的核心和基础。立宪权，则是国家立法权从而也是整个立法权限划分体制中，地位最高、最重要的立法权。这种立法权，应当由最高立法机关行使，在中国应当由全国人大行使。

    完整的立宪，内容一般包括：（1）制定宪法；（2）修改宪法；（3）解释宪法；（4）废止宪法。对已有宪法的国家来说，只要其政权未被推翻或颠覆，立宪主要即指修改和解释宪法。立宪权的构成则与立宪的内容一致。在中国，1954年宪法和1975年宪法仅规定全国人大行使修改宪法的职权。1978年宪法和1982年宪法都规定全国人大行使修改宪法的职权、全国人大常委会行使解释宪法的职权。几部宪法都未规定制定宪法权和废止宪法权的归属是因为，1954年宪法产生后，对我们共和国来说，除有必要在一定时期修改宪法外，一般已不发生重新制定全新的宪法和废止宪法的问题。

    实践中，全国人大已有的立宪活动则包括三方面内容：其一，制定完全新型的宪法。这个宪法不是根据对原先已存在的宪法的修改产生的，而是立宪者根据一定的理论、原则、纲领和实践经验，为着给新中国的国家、社会和公民生活提供一个全新的总章程而产生的。1954年宪法的制定，即为这种立宪形式。其二，对现行宪法作大的、全面的修改，包括改正、补充或删除，公布新的宪法。如1975、1978和1982年三部宪法的产生。其三，对现行宪法作小的局部的或个别条款的修改，并以一定形式予以公布。如五届全国人大二次会议以来对宪法的几次变动。其中第二、三种立宪形式，亦可以合称为“变动宪法”。

    2、制定和变动法律

    在中国现行法的形式体系中，有一种法的形式的地位和效力低于宪法而高于其他所有的法，这就是法律。它是中国法的形式体系中的二级大法。其特征有：其一，它是由行使国家立法权的立法主体所立的，其他机关无权制定或修改。其二，它规定国家、社会和公民生活中某一方面的重要的、基本的规范或制度。其三，它是行政法规、地方性法规和其他有关规范性法律文件的立法依据和基础，后几者不得违反它，否则无效。法律又分为基本法律和其他法律两种。基本法律调整和解决国家、社会和公民生活中具有重大意义的社会关系和问题，刑法、民法、婚姻法、诉讼法等即属基本法律。基本法律大多又可以称为法典。其他法律调整和解决除应当由基本法律调整和解决以外的国家、社会和公民生活中的某一方面的社会关系和问题，与基本法律相比，其调整对象的面相对较窄、内容较具体，如商标法、环境保护法、文物保护法等。其他法律可以称为一般法律。将法律分为基本法律和其他法律两种，意味着对法律和国家立法权作了层次的区分，也意味着对全国人大和它的常委会各自行使的国家立法权作了区分，有积极意义。

    全国人大制定和变动法律的权力，在表现形式上，经历了一个发展过程。在现行宪法之前，只有全国人大有权制定法律，全国人大常委会只能制定单行法规或法令。当时法律没有基本法律与其他法律的区分。1982年宪法改变了这一局面，它在规定全国人大常委会与全国人大共同行使国家立法权的同时，将法律分为基本法律和其他法律两种，分别由全国人大和它的常委会制定。这标志着在法律形式上全国人大由行使全部法律的立法权转变为只行使制定和变动部分法律的权力。立法法继续规定了这一制度。

   3、立法监督

    立法监督是中国立法制度中的一个薄弱环节。根据现行宪法和立法法的规定，全国人大可以行使两方面立法监督权：其一，它有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定，这些决定中有一部分是具有规范性的法律性决定，属于法律范围，如《全国人大常委会关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》。这是宪法所规定的全国人大的主要立法监督权。其二，它有权监督宪法的实施，这种权力中也包含有权对违宪立法从而有碍于宪法实施的立法活动实行监督。

    立法法对全国人大立法监督权进一步作出规定。根据立法法第88条的规定，全国人大有权：其一，改变或撤销它的常委会制定的不适当的法律；其二，撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法规定的权限范围的自治条例和单行条例。立法法规定的这两项立法监督权，与宪法确定的立法监督权，既有交叉性的关系，又是不尽相同的。

    另一方面，宪法和立法法还规定全国人大常委会制定除由全国人大制定的法律以外的其他法律，只能在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律进行补充和修改，且不得同该法律的基本原则相抵触；国务院行政法规根据宪法、法律制定；国务院部门规章根据法律、行政法规制定；地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触。这些规定不仅从宪法上和法律上确定和保障了全国人大国家立法权在整个国家的立法权力体系中的核心地位、最高地位，也意味着确立了全国人大有监督一切立法活动是否合宪、违宪和是否有助于宪法实施的权力。

    4、其他立法权

    全国人大除有权行使以上三方面的立法权以外，在必要时还可以行使其他有关立法权。这方面权力的宪法根据是宪法第62条第15项关于全国人大还有权行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”的规定。其他立法权中，首先和主要的，是授权有关主体立法的权力。这种立法权在立法法中有多处规定。立法法第9条规定，专门属于法律调整范围的事项，如果尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。立法法第65条规定：经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。根据立法法的这两个规定，全国人大可以授权国务院和经济特区所在地的省、市的人大及其常委会制定有关法规。其中授权国务院制定有关行政法规的权力，全国人大及其常委会都可以行使，而授权经济特区所在地的省、市制定有关法规的权力只有全国人大可以行使。

全国人大的立法范围 

    立法范围，主要指立法主体行使立法权时，可以就哪些事项实行立法调整。这是立法主体的立法权在内容方面的表现。

    1、全国人大立宪的调整范围

    在调整范围上，宪法与其他法的主要区别不仅在于宪法规定和调整的内容更重要，更在于宪法是将多方面的内容综合地予以规定。宪法不是法律汇编、大全或百科全书，但它绝不像其他法那样仅对某一方面或领域的事项加以规定。它的使命是综合地规定国家政权的性质、组织形式，社会基本经济制度、政治制度、法制和各主要方面的基本方针、政策，公民的基本权利和义务，国家机构的设置、职权和活动原则等。这是宪法的总的调整范围。但各国宪法的具体调整范围和调整的侧重点，又因国情不同及其他原因而有区别。

    各国宪法本身并不规定它可以在多大范围、在哪些方面、对哪些事项加以调整。但一般可以从它确定的政制和法制等方面的基本原则中了解其调整范围。就中国宪法说，从以下两点可以推定它的调整范围非常大、规定的内容最重要：其一，有权制宪的全国人大是最高国家权力机关，有非常广泛的职权；其二，宪法是一切法的形式中最高最重要的形式。当然，仅仅推定宪法的调整范围最大、规定的内容最重要，对明确中国宪法确定的调整范围是不够的。应当弄清中国宪法究竟可以规定和需要规定什么事项，并在宪法的有关政制和法制的规定中作出相应的反映，也就是说宪法本身应当能使人明了它的调整范围。这才能防止从1954年宪法的106条，一下变为1975年宪法的30条，又一下变为1978年宪法的60条，又一下变为1982年宪法的138条。在这方面，有必要研究各国宪法的调整范围，结合中国实际，妥善予以解决。

    2、全国人大的法律调整范围

    全国人大的法律调整范围，经历了一个转变过程。在具体规定各立法主体立法范围的立法法出台之前，确定全国人大所立法律的调整范围，应当注意两个标准：一是以宪法规定的全国人大的职权范围为标准，在这个职权所及范围内的事项需要以法律调整的，全国人大都可以就这些事项制定法律。宪法第62条对全国人大职权作了系统规定。这条规定授予全国人大的15项职权所涉及到的事项，凡有必要都能以法律的形式加以调整。二是以宪法规定哪些事项需要以法律调整为标准，凡宪法中规定“国家依照法律保护……”之类的事项，都可以制定法律加以调整。根据宪法第2、8、9、10、11、13、16、17、18、19、31、34、37、39、40、41、44、50、51、55、56、59、72、73、75、77、78、86、89、91、95、97、99、102、104、107、109、111、115、124、125、126、130、131条的有关规定，需要由行使国家立法权的国家机关制定一系列法律，其中一部分应当由全国人大常委会制定，另一部分则应当由全国人大制定。这也是全国人大所立法律的调整范围之所在。

    当然，仅靠这两个标准，未必尽能解决全国人大的法律应当有多大的调整范围的问题。因为，如果法制不健全，宪法规定的全国人大的职权就未必周全；如果宪法不完善，它就未必能把应当以法律调整的事项都规定出来。然而，确立这两个标准，至少可以使人们明确：从法的根据来说，全国人大的法律可以有多大调整范围。根据这两个标准，在现行宪法之前，全国人大所立法律，调整范围非常广泛。现行宪法公布施行后，全国人大所立法律的调整范围，则变为可以就自己职权所及范围和宪法规定要以法律调整的事项中，那些需要以基本法律的形式加以调整的事项进行立法。

    立法法根据宪法的规定，总结20多年的立法实践经验，明确规定了法律的10项专属调整范围，在这个范围内，只有有权制定法律的全国人大及其常委会才能立法，其他任何立法主体或国家机关，非经合法授权，不得立法。

    根据立法法的规定，下列事项只能由法律调整：

    其一，关于国家主权的事项。主要包括政治主权、经济主权、领土主权、国防主权、外交主权以及有关国籍、出入境、国旗国徽国歌等方面的主权事项。领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法、国防法、人民防空法、兵役法、预备役军官法、缔结条约程序法、国籍法、外国人入境出境管理法、中国公民出境入境管理法、国旗法、国徽法等，属于调整此类事项的法律。

    其二，关于各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权的事项。选举法、代表法、全国人大组织法、国务院组织法、法院组织法、检察院组织法、地方组织法等，属于调整此类事项的法律。

    其三，关于民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的事项。民族区域自治法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、香港特别行政区驻军法、澳门特别行政区驻军法、居民委员会组织法、村民委员会组织法等，属于调整此类事项的法律。

    其四，关于犯罪和刑罚的事项。刑法和有关刑事单行法律，属于调整此类事项的法律。

    其五，关于对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的事项。这方面的事项目前一方面是在刑法和几部诉讼法中作出规定，另一方面则在诸如逮捕拘留条例、治安管理处罚条例等法律中予以规定。

    其六，关于对非国有财产的征收的事项。目前尚无统一的有关对非国有财产的征收事项的法律。

    其七，关于民事基本制度的事项。民法通则、担保法、土地管理法、城市房地产管理法、著作权法、专利法、商标法、合同法、婚姻法、收养法、继承法等，属于调整此类事项的法律。

    其八，关于基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度的事项。公司法、全民所有制工业企业法、外商投资企业法、中外合资企业法、中外合作企业法、个人独资企业法、合伙企业法，预算法，税收征收管理法、个人所得税法、中外合资企业所得税法、外国企业所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法，海关法，人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、证券法，对外贸易法等，属于调整此类事项的法律。

    其九，关于诉讼和仲裁制度的事项。刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、仲裁法等，属于调整此类事项的法律。

    其十，必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。

    立法法所规定的这10个方面的事项只能由法律规定，明确了法律的专属调整范围。由此可以从一个主要方面了解全国人大的法律调整范围。不过，这里所谓法律，是包括基本法律和其他法律两方面的法律在内的，也就是说是全国人大及其常委会都可以制定法律的范围。至于这些事项中，哪些事项是专属于全国人大基本法律所调整的事项，哪些事项是全国人大常委会的其他法律所调整的事项，究竟全国人大与它的常委会在对上述事项加以立法调整时，各自的范围有何区别，还有待进一步研究。

    在以上10个方面的专属立法事项之外，全国人大及其常委会还可以就其他有关事项制定法律。立法法规定这10个方面的事项只能由法律予以规定，除全国人大及其常委会外，其他立法主体未经授权不得就这10个方面的事项立法，并不等于全国人大及其常委会的法律调整范围仅限于这10个方面的事项。事实上，在这10个方面的事项之外，全国人大及其常委会还可以就比较广泛的事项制定法律。比如，在教育、科学、文化、卫生、体育、环境资源和其他不少领域，全国人大及其常委会就已制定了不少法律，还可以继续制定法律。规定专属法律调整的范围，意在限制其他立法主体不得随意进入法律的专属调整范围，以维护国家立法的地位和权威，而不在于将国家立法机关的立法触角限定在这个圈子之内。在以上10方面的事项之外，全国人大及其常委会认为需要制定法律的，仍然可以制定法律，如果在法律制定之前，有关立法主体已就相应事项制定了法规，这些法规如果同法律相抵触，则以法律为准。如果没有制定法律，则有关立法主体可以就这些事项制定法规。

全国人大的立法程序 

    检视一国法治和民主的成熟程度，很明显的一个标准，是看这个国家的公民对自己国家的最高权力机关或立法机关的立法运作程序，有何种程度的了解和理解。在现今法治和民主较为发达的国家，一般而言，多数公民对立法机关的立法运作程序，可以说是耳熟能详的。中国迄今所实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会是宪法所确定的最高国家权力机关，立法是全国人大的最主要的职能之一。然而我们的公民至今仍然鲜有明了全国人大立法运作程序的。不仅普通公民如此，学界熟知全国人大立法运作程序者，亦大略可数。而不知全国人大立法运作程序，便不能洞察其特色和得失，进而也就不能明了法律是如何在中国形成的，这一形成的运作过程体现了怎样的国情和理念。

    中国法定立法运作程序，尤其是最高国家权力机关全国人大的立法运作程序，几十年来主要是以宪法和有关宪法性法律为根据而逐步形成的。当1954年宪法建置人民代表大会制度时，便已大致涵盖了全国人大立法运作程序的内容。只是当时全国人大立法运作程序，不是独立存在的一种制度，而是包含在全国人大的议事程序中。以后历次宪法，除1975年宪法只简略规定全国人大的职权和组成，未规定全国人大的议事程序外，都规定了包含立法运作程序在内的全国人大议事程序。在宪法之外，1954年全国人大组织法，1982年全国人大组织法，一直到1989年全国人大议事规则，都在相当规模上规定了含有立法运作程序在内的议事程序。不过专门而集中地建置全国人大立法运作法定程序的，是2000年通过的立法法。立法法以一节12个条文规定全国人大立法程序，所用条文约占立法法全部条文的12.7％。立法法的规定同宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则的有关规定相会合，构成了现时全国人大立法运作程序的制度框架。这一框架是研究和认知全国人大立法运作程序的直接根据。

    这里需要指出，立法运作是贯穿于整个立法过程的。我在《立法论》一书中把立法过程分为立法的准备阶段、由法案到法的阶段和法的完善阶段三大阶段。在这三大阶段中，都存在立法运作程序问题。在法治比较发达的国家，立法三大阶段的运作程序问题，都是人们所关注的。但至今中国学界和立法界讲到立法程序，通常仍然仅指由法案到法的阶段的立法程序。同样的，立法法规定的全国人大立法程序，也不是立法三大阶段上的运作程序，而仅仅是全国人大立法过程中由法案到法的阶段的运作程序，亦即提案程序，审议程序，表决程序，公布程序。不过这些程序都是立法运作过程中的基本程序，它们结合在一起，便构成中国现时立法运作程序的基本框架。这个框架的基本内容是：

   1、全国人大的法律案提案程序

    全国人大主席团，全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，1个代表团或30名以上的代表联名，可以向全国人大提出法律案。

    全国人大主席团、代表团、代表联名的提案权在相当程度上是虚置的，因为主席团和代表团都是临时机构而不是常设机关，全国人大闭会期间则无所谓全国人大主席团和代表团的提案权；全国人大通常每年举行一次会议，会议时间也很有限，因而由全国人大审议通过的法律案一般都比较成熟，极少有可能审议像主席团、代表团这样的临时机构临时提出的法律案。全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，相当于外国中央议会的议员。中央议会的议员享有法律案的提案权，这是现今各国的通例。中国也不例外。但外国中央议会的议员不仅享有法律案的提案权，而且一般都是法律案的主要提案人。中国的情形则不同：全国人大代表人数众多，会议期限短暂，如果每个代表都独立享有法律案提案权，他们中许多人如果在同一次全国人大会议上都提出法律案，则该次会议必然无法审议；并且中国的人大代表不是专职的，绝大多数代表不具备独立提出法律案所需要具备的信息条件、法律知识和起草法律案特别是法律草案的能力。因此，立法法一方面规定全国人大代表可以提出法律案，另一方面又规定代表提出法律案需要有30名以上的代表联名。由于这些缘故，因而事实上纯粹由代表所提出的法律案是极少的。

    全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院，是有权向全国人大提出法律案的主体中，事实上最主要的提案主体。全国人大审议通过的法律案，极少不是出自这几个提案主体。因为常委会是全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间行使包括立法权在内的国家权力。全国人大各专门委员会是全国人大的常设性专门机构，在全国人大及其常委会闭会期间，担负着全国人大的经常性工作。国务院是中国的中央政府，最高国家行政机关，担负着一个泱泱大国的行政领导工作，它必然也像各国最高行政机关一样，是法律案的最主要的提案者之一。这些年来，全国人大审议通过的法律案中，由国务院提出的通常都占70％以上。此外，中央军事委员会担负着领导全国武装力量的职能，最高人民法院是最高审判机关，最高人民检察院是最高检察机关，它们都对全国人大及其常委会负责，因而立法法规定它们都可以向全国人大提出法律案。

    提案主体行使向全国人大提出法律案的权力，需要遵循若干规则。一是所提出的法律案应当是属于全国人大职权范围内的法律案。不属于全国人大职权范围的事项，例如制定地方性法规或行政规章的事项，不能作为法律案向全国人大提出。二是提案主体是国家机关的，应当就属于自身职权范围内的事项或与自身有关的事项提出法律案。比如，国务院应当就行政事项，中央军委应当就军事事项，最高司法机关应当就司法事项，向全国人大提出法律案。全国人大主席团、常委会在自己的职权范围内所提法律案，没有具体内容上的限制。代表团和代表联名所提法律案则既无自身职权范围的限制，也未必需要与自身有关。遵循这样的规则，有利于保证所提法律案的质量，有利于发挥各提案主体的长处或优势。

    提案的方式有两种，一是在全国人大会议期间直接向大会提出，这是极少数。二是在全国人大闭会期间向常委会提出，经由常委会审议后，再由常委会向全国人大会议提出，这是绝大多数。

    向全国人大提出的法律案，应当有主案和副案。主案是提交审议的立法动议，其中应当阐明案由、案据和方案；副案是提交审议的法律草案文本、说明及其他必要的资料。

    全国人大法律案列入会议议程的制度分为三种情形：一是全国人大主席团向全国人大提出的法律案，一概直接进入议程，不发生由另外机构将其列入会议议程的问题。二是全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向全国人大提出的法律案，由主席团决定列入会议议程。在外国，类似的主体如果有权向议会提出法律案，并非一概都能列入会议议程。在中国，由于这些提案主体处于重要的位置，又完全有条件提出可以据以审议的法律案，因而这些机关或机构所提出的法律案，处于优越的地位，实际上不存在是否列入会议议程的问题。所以，对这些提案主体来说，所谓列入会议议程，主要是一种程序，没有实质意义。这些机关或机构所提法律案都能列入会议议程，无疑对代表团和代表联名所提法律案列入会议议程是比较大的冲击，因为短暂的全国人大会议所能审议的法律案毕竟是很有限的。三是代表团和代表联名所提法律案，有的可能进入会议议程，有的则可能被置于会议议程之外，得不到会议的审议。这样，就所提法律案是否都能列入全国人大会议议程而受到大会审议而言，代表团和代表联名提出的法律案，机会远远不及国家机关或机构所提出的法律案。国家本位或国家主义传统，在这里又一次显现。改变这种状况，使代表团和代表联名所提法律案能够获得更多的列入会议议程、受到审议的机会，应当是中国立法民主化的一个必要的努力方向和艰巨的任务。

    2、全国人大的法律案审议程序

    提请全国人大审议法律案，以是否列入会议议程为界，有两种情形的区分。一是对列入会议议程之前的法律案的审议，审议的目的主要是决定法律案是否列入会议议程，同时对拟决定列入会议议程的法律案也作一定的完善性工作，比如常委会对全国人大召开之前先向常委会提出再由常委会决定提请全国人大审议的法律案所进行的审议和完善。这种审议是准备性审议。另一种是对列入会议议程的法律案的审议，审议的目的主要是决定法律案是否可以表决通过成为法律。后一种审议，可以称其为正式审议。通常人们谈论全国人大法律案的审议，往往要么不明了事实上至少存在这两种审议，要么以为只有后一种审议。这些都是不正确的。

    审议列入会议议程之前的法律案，并无统一的程序以为遵循，而视提案主体的不同情形表现出不同的审议形式。首先，主席团提请全国人大会议审议的法律案一经以主席团的名义形成，便直接列入大会议程，在提请大会审议之前不再发生专门的审议问题。其次，常委会、国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、各专门委员会提请全国人大会议审议的法律案，虽然事实上不发生是否列入会议议程的问题，而由主席团决定列入会议议程，但主席团在决定这些法律案列入会议议程时，需要对这些法律案进行审议。第三，代表团和代表联名向全国人大提出的法律案，由于存在是否列入会议议程问题，因而在列入会议议程之前是肯定需要经过审议程序的，由主席团决定是否列入会议议程的，则由主席团审议；由主席团根据委员会是否列入会议议程的意见再决定是否列入会议议程的，则先交有关专门委员会审议。

    审议列入会议议程之后的法律案，亦即法律案的正式审议，程序比较复杂。根据立法法和其他有关法律的规定，审议列入会议议程的法律案，先要向大会全体会议作说明。全国人大会议期间向全国人大提出的法律案，由提案人向大会作说明。经由常委会向全国人大提出的法律案，可以由常委会向大会作说明，也可以由提案人向大会作说明，通常都是由提案人作说明。常委会自己向全国人大提出法律案，由常委会向大会作说明。大会全体会议听取提案说明后，分别由各代表团进行审议、有关专门委员会进行审议、法律委员会统一审议、代表团团长会议或有关代表进行审议。

    代表团审议是基本的审议。代表团是全国人大代表按选举单位组成的参加大会的临时性组织。鉴于全国人大代表人数几近3000，为提高效率，便于审议，除举行全体会议外，代表大部分时间都按代表团进行活动。发挥代表团在审议过程中的作用，是人民代表大会制度的基本要求。各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问，以便审议者和提案人可以直面地、零距离地交流和沟通，有的放矢地修改和完善法律案。各代表团审议法律案时，根据代表团的要求，法律案的起草机关、组织或法律研究机构，如法制工作机构，工商、税务、电讯以及其他诸如此类的主管部门，法学教育或研究院所，工会、商会、妇联、共青团、企事业单位，应当派人介绍情况。

    有关专门委员会的审议，主要是一种从专业的角度予以把关的审议。全国人大迄今共设立民族委员会、法律委员会、财经委员会、教科文卫委员会、外事委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。这些专门委员会是全国人大的常设委员会，有比较广泛的职能。在法律案方面，除有权提出法律案外，还有权审议法律案，凡列入全国人大会议议程的法律案，不仅需要经由代表团审议，还要经由有关专门委员会审议。审议主要是遵循这样一些具体程序展开的：一是以专门委员会的专业性质为根据，就与其相关的法律案进行审议。比如，财经委员会负责审议与财经问题相关的法律案，内务司法委员会负责审议与司法、公安、安全、监察、民政、司法行政以及工会、妇联等方面相关的法律案。二是可以邀请提案人列席会议，发表意见。三是涉及专门性问题时，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。四是经过审议向主席团提出审议意见，并将审议意见及时印发会议。五是就有关的法律草案向法律委员会提出意见。

    法律委员会的审议，对于全国人大审议法律案来说，是一种全局性的审议，是各种审议中一道关键性的关口。法律委员会虽然也是一种专门委员会，但比之其他专门委员会，它在全国人大及其常委会的立法乃至整个法制活动中，担负更多也更重要的责任。其他专门委员会只负责审议与其相关的法律案，法律委员会则统一审议所有法律案。由法律委员会统一审议提请全国人大及其常委会审议的法律案，是中国立法的一个非常重要的制度。在法治有待发达、提案人的法律专业化或职业化状况亟待提升的状况下，实行这一制度有助于保证立法质量，有助于统筹国家立法大局，分清立法的轻重缓急，有利于维护法制的统一，避免和消除法律之间的矛盾和冲突，保证法律体系的协调发展。法律委员会统一审议向全国人大提出的法律案，需要遵循这样的具体程序：一是根据各代表团和有关专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议。二是对法律案进行统一审议后，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿。审议结果报告应当对重要的不同意见予以说明，对法律草案是否成熟可行和其他有关情况予以评估，还要包括修改内容和修改理由等。三是法律委员会的审议结果和法律草案修改稿，经主席团会议审议通过后，印发会议。修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见再进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

    为使列入全国人大会议议程的法律案，得到充分和深入的审议，列入全国人大会议议程的法律案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。主席团常务主席也可以就法律案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。

    列入会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。

    3、全国人大的法律案表决程序和法律公布程序

    法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

    全国人大通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。

    全国人大决定成立的特定的法律起草委员会拟订并提出的法律案的审议程序和表决办法，另行规定。以这些要素和内容为基础而具体展开的立法运作制度，就是全国人大立法运作制度的全貌。

全国人大常委会立法的含义和特征 

    全国人大常委会立法，是中国最高国家权力机关的常设机关，依法制定和变动效力可以及于全国的规范性法律文件活动的总称。

    全国人大常委会立法与全国人大立法共同构成中国国家立法的整体，是中国中央立法的非常重要的方面。它在中国立法体制中，以地位高、范围广、任务重、经常化和具有相当完整性、独立性为其主要特征。

    第一，全国人大常委会的立法地位仅次于全国人大立法。其一，全国人大常委会是最高国家权力机关全国人大的常设机关，也行使国家立法权，制定和变动除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，它的立法地位自然高于除全国人大以外的其他所有立法主体的立法。它的立法权在中国立法权限划分体制中高于除全国人大立法权以外的其他任何立法主体的立法权。全国人大常委会的法律效力可以及于全国，中国主权范围内的任何社会组织和个人都要遵守。除全国人大外，其他立法主体未经全国人大和全国人大常委会授权，其所立之法都要以全国人大常委会的法律为立法依据，或不得与其相抵触，否则无效。

    第二，全国人大常委会立法范围最广、任务繁重、并处于经常化状态。其一，全国人大常委会除了可以制定和变动法律以外，还有权解释宪法，有权在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律作部分补充和修改，有权解释全国人大制定的和自己制定的法律，还有权撤销行政法规、地方性法规和省级自治条例、单行条例。这样广泛的立法权，在中国立法体制中是仅有的。其二，全国人大常委会立法调整国家、社会和公民生活中各有关方面的基本事项、重要事项，其调整对象比全国人大立法的调整对象相对具体、广泛。其三，全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，比全国人大更多地行使国家立法权。其四，由于这些原因，全国人大常委会的立法任务比全国人大的立法任务繁重得多。全国人大常委会一般每两个月召开一次会议，每次会议都可以有立法议程，从而使国家立法处于经常化的状态。

    第三，全国人大常委会立法具有相当完整性、独立性。全国人大常委会对其所立法律既有制定、修改、补充和废止权，也有提案、审议、表决和决定公布权；既有权自己立法，也有权监督其他有关立法主体立法，还有权授权其他国家机关立法；它的立法不需要向有关立法主体备案或经有关立法主体批准。这些是全国人大常委会立法具有完整性、独立性的具体表现。另一方面，全国人大常委会立法也受到一定的限制：它无权制定和变动宪法，无权制定基本法律，它行使补充和修改全国人大法律的权力要以不同被修改法律的基本相抵触为前提，全国人大有权对它的不适当的决定和法律予以撤销。既有完整性、独立性，又受到一定的限制，就使全国人大常委会立法呈现出具有相当完整性、独立性的特征。

全国人大常委会的立法权 

    根据宪法和立法法的规定，全国人大常委会法定立法权主要包括：（1）制定和变动法律权；（2）解释宪法和法律权；（3）立法监督权；（4）其他立法权。全国人大常委会的立法活动，就是运用这四方面立法权，在它们所能调整的范围内进行立法的活动。

    1、制定和变动法律

    全国人大常委会这方面的权力主要包括：其一，制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。这里所谓“全国人大制定的法律”指全国人大有权制定的刑事、民事、国家机构等基本法律和其他应当由全国人大制定的法律。其二，对全国人大制定的法律进行补充和修改。这是一项非常重大的立法权，但它只能在全国人大闭会期间行使，只能进行部分补充和修改而不能进行全面的补充和修改，不得同被补充和修改的法律的基本原则相抵触。这些年来，全国人大常委会较为充分地行使了这方面的权力，制定和变动了相当数量的法律，为完备中国法的体系和建设中国法制作出显著的成就。

    全国人大常委会在1982年宪法规定国家立法权由全国人大及其常委会共同行使之前，无权制定和变动法律，那时全国人大是唯一行使国家立法权的机关。1982年宪法对此作出重大改变是由国情决定的。中国人口极其众多，有56个民族和2000多个县，各地区、各民族、各阶层、各政党、各方面都要有适当数量的人大代表，因此代表人数少了不行。而代表人数多，开会议事就不方便。同时，由于代表来自各个方面，有劳动模范，有英雄人物，有科学家，有艺术家，有运动员，还有华侨代表等，而且不脱产，不象西方国家议员那样实行专职制。因此，全国人大难以成为经常性的工作机构。这就在一定程度上影响全国人大适应形势需要及时制定法律。实行全国人大常委会同全国人大共同行使国家立法权的制度，就弥补了以上不足。因为，人大常委会是经常性的工作机构，人数较适当，开会、议事较方便；它又是全国人大的常设机关，代表各个方面，因此能反映全国人大的广泛性的特点，适合国情。

    2、解释宪法和法律

    根据宪法第67条规定，全国人大常委会有解释宪法和法律的权力。立法法第42条规定：法律解释权属于全国人大常委会。法律有以下情况之一的，由全国人大常委会解释：（1）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（2）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。

    解释宪法和法律，在很大程度上是为了更好地理解、实施宪法和法律。但解释宪法和法律本身则属于立法范畴，通过解释宪法和法律产生的文件，分别为宪法性文件和法律性文件，是宪法和法律的组成部分。在西方，解释宪法权通常并不属于议会。在中国，将这一权力由全国人大常委会行使，显示了中国最高国家机关在权限划分问题上有自己的特色，表明了中国最高国家权力机关的常设机构的性质和地位。解释法律，包括解释全国人大和全国人大常委会两者的法律。解释宪法和法律是一项很大的立法权。这种权力的行使，应当符合宪法和法律的基本原则和精神，应当遵循立法法和其他有关规范性法律文件所确定的基本制度。

    根据宪法、立法法和其他有关规范性法律文件的规定，全国人大常委会法律解释制度的框架包括下列要素：

    其一，全国人大常委会行使法律解释权，对一定范围的事项进行解释。1954年宪法首先以根本大法的形式确定了全国人大常委会行使法律解释权的制度。1955年全国人大常委会《关于法律解释问题的决议》，1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，对全国人大常委会解释法律的权限范围予以规定。1975年宪法和1978年宪法尽管条文和内容都很少，但都保留规定了全国人大常委会行使法律解释权这一制度。1982年宪法所确定的全国人大常委会职权有24项，其中第四项便是解释法律的职权。到了2000年3月通过的立法法，更是专门以第42条规定了以上所引述的制度。

    其二，全国人大常委会解释法律应当遵循一些基本程序。一是提出法律解释要求。立法法第43条规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人大常委会可以向全国人大常委会提出法律解释要求。二是全国人大常委会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常委会会议议程。三是法律解释草案经常委会审议，由法律委员会根据常委会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿。四是法律解释草案表决稿由常委会全体组成人员的过半数通过。五是法律解释由常委会发布公告予以公布。

    其三，全国人大常委会的法律解释同法律具有同等效力。

   3、立法监督

    根据宪法第67、100、116条和立法法第85、86、87、88条的有关规定，全国人大常委会可以行使以下立法监督权：

    其一，与监督宪法实施相联的立法监督权。全国人大常委会有权监督宪法的实施。监督宪法实施，自然包括监督其他立法主体的立法行为是否违宪。

    其二，撤销同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，撤销省级人大常委会批准的违背宪法和立法法的自治条例和单行条例。撤销制度是现行中国立法体制中反映各种立法权关系的一个重要制度。它可以使国家立法权对其他立法权、高层次立法权对低层次立法权的领导关系、主从关系得到保障。

    其三，裁决法律之间的冲突。法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决；根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。

    其四，接受有关立法主体的立法备案权和批准有关规范性法文件权。宪法和有关宪法性法律规定，省级人大及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会备案；自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准；自治州、自治县的自治条例和单行条例，报全国人大常委会备案。立法法补充规定：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例均须报全国人大常委会备案；根据全国人大常委会授权制定的规范性法文件，如果全国人大常委会的授权决定提出备案要求，也应当报全国人大常委会备案。既有权接受备案，就可以进行监督；既有权批准，更可以监督。

    4、其他立法权

    全国人大常委会还可以行使全国人大授予的立法权。自50年代起全国人大多次授予全国人大常委会行使立法权。80年代初授予全国人大常委会通过和公布《民事诉讼法（试行）》。全国人大常委会还有权决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除。随着中国对外交往的日渐发展和中国在国际舞台上的作用日渐增大，全国人大常委会行使这一权力的意义也日渐增大。

全国人大常委会的立法范围 

    在立法法之前，中国宪法和宪法性法律没有对全国人大常委会的立法范围作出列举或限制或别种方式的规定。判断当时全国人大常委会立法范围的主要根据，也是宪法规定的全国人大常委会的职权范围和宪法规定的那些需要法律调整的事项。

    宪法第67条规定全国人大常委会行使21项职权。行使这些职权如需藉助法律的作用，全国人大常委会便可以在这些职权范围内制定法律、实行立法调整。这些职权涉及的事项包括：（1）制定和变动法律、解释宪法和法律、监督宪法实施和立法上的撤销、批准、备案等方面的事项；（2）国民经济和社会发展计划、国家预算方面的事项；（3）监督国务院、中央军委、最高司法机关方面的事项；（4）国务院、最高司法机关和其他有关司法机关有关人事决定或任免事项，驻外全权代表任免事项；（5）决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除方面的事项；（6）军人和外交人员的衔级制度方面的事项；（7）授予国家的勋章和荣誉称号方面的事项；（8）特赦方面的事项；（9）全国人大闭会期间的决定战争状态事项和全国总动员或局部动员事项；（10）全国或个别省、自治区、直辖市的戒严方面的事项；（11）全国人大授予的其他职权方面的事项。

    根据《宪法》第2、9、10、11、13、16、17、18、19、31、34、37、39、40、41、44、50、51、55、56、59、72、73、75、77、78、86、89、91、95、97、99、102、104、107、109、111、115、124、125、126、130、131条的有关规定，需要由行使国家立法权的国家机关制定一系列法律，其中一部分应当由全国人大制定，另一部分则可以由全国人大常委会制定。这也是全国人大常委会立法在内容上的调整范围之所在。

    立法法出台后，全国人大常委会立法调整范围在宏观上得以明确，这主要就是该法确定的前述只能由法律调整的10大事项。当然，立法法没有明确这10大事项中，哪些应当或只能由全国人大制定法律，哪些应当或可以由常委会制定法律，这对判明全国人大常委会的立法范围，留下了困难和进一步研究解决的难题。除立法法所作规定外，宪法第67条规定的全国人大常委会的职权范围和宪法规定的那些需要法律调整的事项范围，如未为立法法所列范围包括，全国人大常委会仍然应当有权立法。

国务院立法的含义和特征 

   国务院立法，是中国最高国家行政机关即中央政府，依法制定和变动行政法规并参与国家立法活动以及从事其他立法活动的总称。

    国务院立法主要有以下特征：

    第一，国务院立法兼具从属性和主导性。国务院不是许多西方国家那种与议会平行的中央政府，而是作为最高国家权力机关的执行机关存在于国家机构体系中的中央政府。这决定了国务院立法对全国人大及其常委会的立法具有从属性。国务院立法要以贯彻全国人大及其常委会的宪法、法律和其他规范性法律文件为基本任务或职能，国务院立法要以宪法和法律为依据而不得同它们相抵触。另一方面，国务院作为最高国家行政机关，担负统一领导和管理中国行政工作的责任，因而对全国的行政工作具有主导性。与此相适应，国务院立法对地方立法，特别是对制定地方性法规和地方政府规章的立法活动，具有主导性。地方性法规和地方政府规章不能与国务院行政法规相悖。

    第二，国务院立法范围尤广、任务尤重。作为12亿多人口的泱泱大国的最高国家行政机关，它的行政管理范围极广。相应地，国务院立法调整的范围，远远超出全国人大及其常委会立法和地方立法调整的范围，其立法任务非常繁重。同时，国务院立法负有使宪法和法律得以贯彻实施的使命，负有向全国人大及其常委会提出法律案的使命，负有随时接受全国人大及其常委会授予的立法职权以完成特定立法任务的使命，还负有为地方立法提供立法依据的使命，所有这些，使得国务院立法在中国立法体制中任务最为繁重。

    第三，国务院立法具有多样性、先行性和受制性。其一，国务院制定和变动行政法规，参与国家立法亦即向国家立法机关提出法律案，完成国家立法机关的授权立法任务，监督行政规章的适当与否。这是中国立法体制中最具多样化色彩的一种立法。其二，国务院制定行政法规，在一定程度上是为未来制定相关法律积累经验、准备条件。在走向法治的过程中，有些事项究竟应当由行政法规调整还是应当由法律调整，往往既难分清也不是非分清不可，在这些事项方面行政法规往往成为法律的先导或前身，通过行政法规的先行问世而为以后就这些事项制定法律奠定基础。将来全国人大及其常委会与国务院在立法范围上的界限进一步明确后，有些事项也还是法律和行政法规都可以调整的，为使针对这些事项制定的法律较为成熟可靠，在制定法律前先制定行政法规，也未尝不是有益措施。而且国务院根据全国人大及其常委会授权制定规范性法律文件，既可以代为全国人大及其常委会解决一些权宜问题或特定问题，也可以为此后授权者就解决这些问题制定法律而积累经验、准备条件。其三，国务院立法具有受制性更是十分明显。国务院作为最高国家权力机关的执行机关，它的立法活动，要对最高国家权力机关负责，受后者制约。国务院行政法规要根据宪法和法律制定，没有后者就没有前者。国务院有权向全国人大及其常委会提出法律案，但该法律案能否通过，取决于接受法律案的机关。国务院根据全国人大及其常委会授权进行的立法活动，由于权力来源于授权者，也自然受到授权者制约。国务院立法的一个重要目的是贯彻、实施宪法和法律，这也是它具有受制性的一个原因。

政立法权所产生的行政法律、法规、规章的总称。然而，在所有行政立法权中，行政法规立法权是最经常行使的；在所有行政法中，行政法规是相当多的。

    国务院行政法规立法权有非常重要的地位。它在现行中国立法权限划分体制中具有承上启下的作用。行

国务院的立法权 

   各国中央政府的立法权大小主要由国情决定。中国国务院立法权应当有多大，需要进一步研究。目前国务院主要行使以下几方面立法权：

   1、制定和变动行政法规

    这是国务院主要的、经常行使的立法权，是国务院根据宪法和立法法的直接规定就有关行政事项制定或变动法规的权力。现行宪法第89条所规定的国务院行使的18项职权中，第一项职权便是根据宪法和法律，制定行政法规。立法法第56条同样规定了这一职权。

    行政法规立法权同行政立法权是两个不同的概念。后者不仅是有权的行政机关，也是有关国家权力机关，都可以行使的。行政法规立法权只是行政立法权的一个部分。行政法规同行政法也是不同的概念。行政法规是行政法的一种形式，行政法则是包括行使各种行政立法权所产生的行政法律、法规、规章的总称。然而，在所有行政立法权中，行政法规立法权是最经常行使的；在所有行政法中，行政法规是相当多的。

    国务院行政法规立法权有非常重要的地位。它在现行中国立法权限划分体制中具有承上启下的作用。行政法规在法的形式或渊源中处于低于宪法、法律而高于一般地方性法规的地位，其效力可以及于全国。行使行政法规立法权要以贯彻实施宪法和法律为基本目的，有了行政法规，宪法和法律的原则和精神就能具体化，就能更好地、有效地实现。行政法规又是联结地方性法规与宪法和法律的重要纽带。地方性法规的制定不得与行政法规相抵触，也就进一步保证了宪法、法律得以实施。另一方面，行政法规调整的社会关系和规定的事项，远比全国人大及其常委会的法律调整的社会关系和规定的事项广泛、具体。国家和社会生活中的经济、政治、教育、科学、文化、体育以及其他方面的社会关系和事项，只要不是带根本性的或相当重要一定要由宪法和法律调整的，行政法规都可以调整。这些年来国务院制定的行政法规，等于全国人大及其常委会所立法律的许多倍，对中国社会发展发挥了重要的作用。

    立法实践中，不少法律规定该法的实施细则由国务院制定。研究国务院的立法权，要注意这种制定和变动法律实施细则权，究竟属于行政法规立法权或授权立法权范畴，还是属于准法律立法权范畴。如果将法律实施细则列入行政法规和授权法范畴，难以说明两个问题：一是宪法已赋予国务院行政法规立法权，制定行政法规无须再由具体的法律授权；二是授权立法是有权机关通过授权决定产生的，而不是通过某个法律具体规定的。而且法律实施细则是直接从属于法律并作为与法律直接相联的法的集团的组成部分。有鉴于此，将制定和变动法律实施细则权视为准法律立法权，可能不失为有益的考虑。但在目前这方面的制度尚需完善情况下，最好还是将这一权力视为行政法规立法权的一种特殊形式，将法律实施细则视为行政法规的一种特殊形式。

    2、向全国人大及其常委会提出法律案

    国务院有权向全国人大及其常委会提出法律案。法律提案权是整个立法权力体系不可或缺的组成部分，也是国务院立法权的重要组成部分。现今许多国家普遍存在这种现象：在国家立法机关立法的过程中，最多行使法律提案权的，所提出的法律案在立法机关获得讨论的机会更多、更容易通过的，不是立法机关及其成员，而是政府、政府首脑以及兼国家元首和政府首脑于一身的总统；他们实际上是立法提案活动中最主要、最重要的角色。

    例如在法国，政府在行使立法提案权方面比议员至少有三个优越性：（1）议员提出的法律案，如通过后会造成减少国库收入、增加国库支出等后果，则不能成立，但政府无此限制。（2）法律提案权虽然同属议员和总理，但议会两院审议法律案时，应当优先审议和通过政府提出的法律案或政府同意的议员提出的法律案。政府法律案通过后，在同一问题上议员所提法律案，议会不再审议。（3）当法律案由于两院意见分歧不能通过时，总理有权召集一个由两院同等人数参加的混合委员会举行会议，负责提出一个讨论文本，这个文本可以由政府提交两院通过；除政府同意的修正案外，不受理任何修正案。

    在中国，国务院在法律提案活动中的作用也特别重要。现行宪法、组织法和立法法虽然规定了多方面的机关和人员可以向全国人大及其常委会提案，但实践中，法律案主要是或绝大多数是由全国人大和国务院这两个系统提出的。1979年以来，国务院就制定新法律、将行政法规修改完善上升为法律以及修改和废止现行法律等多方面事项，向全国人大及其常委会提出大量法律案，全国人大及其常委会所立法律中，由国务院提案的约占70％。

    3、根据授权立法

    国务院可以行使全国人大及其常委会授予其行使的立法权。除刑事法律制度、公民基本政治权利和人身自由权利、司法制度等方面的事项外，全国人大及其常委会根据实际需要，可以做出决定将应当由法律规定的事项授权国务院制定行政法规。国务院授权立法权与国务院其他立法权相比具有特殊性，后者可以称之为国务院一般立法权或普通立法权。它们之间颇有区别：其一，授权立法权来源于国家立法机关的授权，是国家立法权的派生物；一般立法权通常直接根据宪法的有关规定产生，性质上属于国家行政权范畴。其二，授权立法权在时间、事项和其他有关方面通常有严格限制；一般立法权作为根据宪法产生的权力，在宪法有效期限内一直存在并有相对独立性。其三，授权立法权是国家立法机关授权代行的一种立法权，在效力等级上高于国务院一般立法权，后者虽然直接根据宪法产生，但效力等级毕竟低于立法机关的立法权。

    国务院授权立法权在中国立法权限划分体制中占有重要地位。在社会和法制的发展使经济、政治、文化、科技和其他方面需要法来调整的事项愈益增多的情况下，它可以帮助解决种种不宜或不便由最高国家权力机关解决的特定的问题。这些年来国务院经常接受全国人大及其常委会的授权，制定法规，对经济体制改革发生了好的作用，是为实践证明了的。

    4、一定范围的立法监督

    国务院也有一定范围的立法监督权。国务院有权改变或撤销其所属各部门发布的不适当的命令和指示；有权改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；有权改变或撤销不适当的部门规章和地方政府规章；制定地方性法规要以不同宪法、法律、行政法规相抵触为前提；部门规章规定的事项应当属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项；地方政府规章规定的主要事项之一应当属于为执行法律、行政法规、地方性法规的事项；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决；地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章，均应当报国务院备案。这里的“改变”、“撤销”、“执行”、“裁决”、“备案”，都是国务院有权对有关立法活动实施监督的表现。国务院在国家机构体系中的地位，国务院在中国立法体制中的地位，决定了国务院的立法监督权在中国这样的单一制国家对保持法制统一特别是立法的统一，有重要的意义。

    由上可见，国务院立法权在现行中国立法权限划分体制中占有非常重要的地位。看清这种地位，是搞好中国政府法制建设从而推进整个国家法制建设的一大重要条件。

国务院的立法范围 

     国务院的性质和它在中国中央国家政权体系中的无可置疑的重要地位，决定着它应当是也必然是非常繁重的立法任务的担负者，在广阔的范围内实行立法调整。

    在立法法出台之前，国务院的立法范围，主要依宪法和其他宪法性法律确定的国务院职权范围来划定。宪法第89条确定国务院行使18项职权，地方组织法规定国务院行使一定的立法监督权。在这些职权范围内，如有必要，国务院可以通过制定行政法规等形式对各有关事项实行立法调整。这些职权包括：（1）规定行政措施，制定和变动行政法规，发布决定和命令，行使一定的立法监督权；（2）规定各部委的任务和职责，统一领导各部委和地方各级国家行政机关的工作，领导全国性的行政工作，规定中央和省级国家行政机关的职权的具体划分，审定行政机构的编制和依法规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；（3）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；（4）领导和管理经济工作和城乡建设；（5）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；（6）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；（7）管理对外事务，同外国缔结条约和协定；（8）领导和管理国防建设事业，决定部分地区的戒严；（9）领导和管理民族事务、保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利，保护华侨的正当权利和利益、保护归侨和侨眷的合法权利和利益；（10）批准省级区域划分和批准自治州、自治县、市的建置和区域划分；（11）全国人大及其常委会授予的其他职权。

    立法法的出台，在使全国人大及其常委会的立法范围得以明确的同时，也使国务院的立法范围得以相当明确。立法法第56条规定：国务院根据宪法和法律制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（1）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；宪法第89条规定的行政管理职权的事项。根据立法法第9条的规定，应当由全国人大及其常委会制定法律的事项，如果尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。这里所谓“部分事项”，是指除有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项。

    立法法的直接的和专门的规定，是对国务院立法范围的明示确定。宪法和其他宪法性法律的间接规定，则是对国务院立法范围的默示确定。两者从宏观与微观的结合上，为国务院的立法范围划定了界限。

国务院部门立法的含义和特征 

      国务院部门立法，是中国最高国家行政机关所属部门，依法制定和变动行政规章以及从事其他立法性活动的总称。

    国务院部门立法的特征主要有：

    第一，国务院部门立法是深具中国特色的一种立法现象。中央政府在现代立法体制中占据一定地位以至非常重要地位的情况，早就是普遍现象。但中央政府所属部门也可以立法，并非多见。在中国，国务院成立伊始，其所属部门的规范性法律文件，在行政管理方面就开始发挥重要作用。1982年宪法规定国务院部委可以发布规章，1989年行政诉讼法规定人民法院审理行政案件可以参照国务院部门规章，立法法还进一步规定国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以就有关事项制定规章。这些规定使国务院部门具有一定立法职能有了正式的法律根据。这是当今世界较为鲜见的现象。

    第二，国务院部门立法是作为同一国家机关所属部门的集群性立法存在的一种立法。国务院有数十个部委和直属机构，国务院部门立法是数十个立法主体立法的总称，这同全国人大及其常委会立法和国务院立法都是单个立法主体立法不同。国务院数十个部门的立法都作为国务院所属部门立法存在，这同地方立法也不同，地方立法也是集群性立法，但地方立法并非作为某一个国家机关所属单位的立法而存在，而是与全国人大及其常委会的国家立法和国务院及其所属部门的政府立法均有关联。国务院部门立法本身不再包含层次性，它们的规章之间具有同等效力，不像地方立法那样是由多种类别多种层次的具体立法所构成。

    第三，国务院部门立法是从属性和受制性尤为突出的立法。它虽然属于中央立法的组成部分，其从属性和受制性在中国立法体制中仍然尤为突出。在多种层次、多种类别的中央立法体制中，它是位于最低层次的一种立法。国务院部门立法不仅要以法律和行政法规，也要以国务院的决定和命令为根据，其任务和目的首先是和主要是贯彻实施法律、行政法规和国务院的决定和命令，它们通常是从属于法律特别是直接从属于行政法规的，如果国务院部门规章和直属机构的规定不适当，国务院有权予以改变和撤销。

    第四，国务院部门立法是调整范围非常广泛、具体的立法。国务院各部门的立法未必都有广泛的调整范围，但国务院数十个部门的立法综合起来，其调整范围则非常广泛。另一方面，国务院部门立法的调整范围非常具体，无论是作为整体的部门立法还是作为各个单个部委或直属机构的立法，调整范围都是具体的。

    国务院部门立法在中国立法体制占有重要地位。法律特别是行政法规，在很大程度上有赖于部门规章使其具体化。许多行政法规都规定该法规的实施细则由国务院有关部门制定。实践中地方性法规和地方政府规章的制定，事实上也在相当大的程度上考虑与部门规章或直属机构的规定的协调问题。并且由于部门规章比法律、法规具体，数量更多，因而能起很大作用。行政机关的依法行政，所依的有相当大的一部分正是部门规章。

国务院部门立法的权限范围  

    国务院部门可否行使立法权，比国务院可否行使立法权，在一段时间里，更是人们见仁见智的一个问题。1982年宪法确定国务院部委可以发布规章，以根本大法的形式赋予国务院部委具有先前不曾有过的法定的制定规范性法律文件的权力，但由于当时部门规章能否作为办案根据尚不明了，因而人们对国务院部门规章是否属于法的范畴难免发生歧义。1989年行政诉讼法规定人民法院审理行政案件参照国务院部门规章和地方政府规章后，行政规章属于法的范畴，至少属于准法的范畴，则逐渐少有异议。经过近年的发展，国务院所属部门也可以行使一定立法权，在认识上和实践上已大体不成问题。

    国务院部门的立法权主要表现在国务院所属部门有权制定行政规章方面。宪法第90条规定：国务院“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”立法法对这一规定加以发展，将“发布”变为“制定”，将“部委”变为“各部、委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”。立法法明确规定：国务院的这些部门可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章，部门规章规定的事项应当属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项。立法法还规定，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或由国务院有关部门联合制定规章。从立法理论和实践来看，国务院部门立法，按其性质而言，属于行政立法，其内容不应当超出行政管理的范围。

    规章过去一般指国家机关、企事业单位和其他社会组织的内部规则，主要是它们的内部制度的表现形式，不属于法定制度，不具有国家强制力。宪法和立法法确定国务院所属部门和地方有关政府可以制定规章后，规章在中国就不仅以内部制度的形式表现出来，更作为法的一种形式表现出来。后者的特征在于：它不是单解决单位内部问题的、以单位内部纪律为后盾的制度，而是以政府的名义制定的，以法律、法规为根据，用以调整一定社会关系，具有法的效力，以国家强制力作后盾的社会规范。

    国务院部门规章的效力等级低于宪法、法律和行政法规，这在法律上和理论上都不成问题。但部门规章与地方性法规和地方政府规章的效力等级的高低或相互关系问题，在行政诉讼法出台前，并无直接的法律规定作为判断的根据。1989年行政诉讼法规定了地方性法规是人民法院审理行政案件的正式的法的依据之一，而部门规章和地方政府规章一样，只能作为参照；法院认为地方政府的规章与部门规章不一致的，以及部门规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院做出解释或裁决。据此，地方性法规在效力上高于部门规章，部门规章与地方政府规章之间、部门规章之间，在效力上没有高低之分。行政诉讼法确定的这一制度，对分清部门规章与地方性法规、地方政府规章的效力等级的高低，从而有助于法制运作特别是有助于司法实践，是必要的。但这一制度也有问题：部门规章是直接根据法律和行政法规制定的，而地方性法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触，将地方性法规与部门规章的效力等级分出前者高后者低，在逻辑上难以成立。特别是部门规章中有不少是行政法规的实施细则或实施办法，它们实际上是行政法规的具体化，如果将地方性法规的效力等级置于它们之上，地方性法规不得与行政法规相抵触的制度就难以维持。

    立法法改变了这一制度，规定：国务院部门规章与地方性法规之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决；各部门规章之间、各部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，它们对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。立法法确定的这一制度的特点在于，将部门规章与地方性法规、地方政府规章等的效力等级及其关系，置于既有法律根据又处于开放的具有灵活性的状态。这是一种有效且有益的尝试。

    应当指出，宪法没有规定国务院所属部门中除部委之外的其他部门有权制定规章，而立法法规定这些部门可以制定规章，是同宪法的规定不一致的。这种情况的存在，至少可以表明国务院部委规章和国务院其他部门规章是有某种分别的：国务院部委规章是根据宪法和立法法的双重授权所制定的，国务院其他部门规章则是仅根据立法法的授权所制定的。但从法的表现形式上说，它们无疑都属于行政规章范畴。

    国务院部门立法在中国立法体制中是一种特殊的立法，由于国务院部门实行首长负责制，其立法可以不同于其他诸多立法。但国务院部门立法作为立法的一种形式，它也应当按立法的一般要求进行，首先要有一套较为健全的立法制度。

    现行宪法和立法法，只有关于国务院部门立法权的归属、立法范围和规章制定程序的宏观规定。因此，还要继续努力，将这些宏观规定具体化，使国务院各部门立法范围、规章制定程序以及各部门之间的立法界限，都能得以尽快明晰；使国务院各部门作为立法主体所需要的其他各种相关制度，都能得以尽快健全和完善。这样的健全和完善工作，在2001年国务院公布的《规章制定程序条例》中得以相当程度的开展。

规章的制定程序 

     2001年11月16日国务院公布了《规章制定程序条例》，这个条例于2002年1月1日起施行。条例就国务院部门规章和地方政府规章的制定程序做出了集中系统的规定，其宗旨在于规范规章制定程序，保证规章质量。其根据是立法法的有关规定。在今日中国，规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释，都适用这个条例，违反这个条例的规定而制定的规章均无效。

    1、制定规章的基本要求

    根据条例的规定，制定规章应当符合以下基本要求：

    其一，应当遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。

    其二，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。

    其三，应当体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理和公共服务转变。应当符合精简、统一、效能的原则，相同或相近的职能应当规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。

    其四，规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。

    其五，规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。除内容复杂的外，规章一般不分章、节。

    其六，涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章。有这种情形的，国务院有关部门单独制定的规章无效。

    2、规章的立项

    无论是制定国务院部门规章还是制定地方政府规章，都需要履行立项程序。根据条例的规定，立项程序的内容包括：

    其一，国务院部门内设机构或其他机构认为需要制定部门规章的，应当向该部门报请立项。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或较大的市的人民政府报请立项。

    其二，报送制定规章的立项申请，应当对制定规章的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等做出说明。

    其三，国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府法制机构，应当对制定规章的立项申请进行汇总研究，拟订本部门、本级人民政府年度规章制定工作计划，报本部门、本级人民政府批准后执行。年度规章制定工作计划应当明确规章的名称、起草单位、完成时间等。

    其四，国务院部门，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，应当加强对执行年度规章制定工作计划的领导。对列入年度规章制定工作计划的项目，承担起草工作的单位应当抓紧工作，按照要求上报本部门或本级人民政府决定。年度规章制定工作计划在执行中，可以根据实际情况予以调整，对拟增加的规章项目应当进行补充论证。

    3、规章的起草

    规章的起草程序，是条例所规定的制定规章程序的重要内容之一。

    其一，部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府组织起草。国务院部门可以确定规章由其一个或几个内设机构或其他机构具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或组织起草。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以确定规章由其一个部门或几个部门具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或组织起草。起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。

    其二，起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。

    其三，起草的规章直接涉及公民、法人或其他组织切身利益，有关机关、组织或公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：（1）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；（2）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；（3）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；（4）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。

    其四，起草部门规章，涉及国务院其他部门的职责或与国务院其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见。起草地方政府规章，涉及本级人民政府其他部门的职责或与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商； 经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章草案送审稿时说明情况和理由。

    其五，起草单位应当将规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。报送审查的规章送审稿，应当由起草单位主要负责人签署；几个起草单位共同起草的规章送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见等情况做出说明。有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。

    4、规章的审查

    规章的审查程序，是条例所规定的制定规章程序的又一项重要的内容。根据条例的规定：

    其一，规章送审稿由法制机构负责统一审查。法制机构主要从以下方面对送审稿进行审查：（1）是否符合本条例所规定的基本原则和要求；（2）是否与有关规章协调、衔接；（3）是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见；（4）是否符合立法技术要求；（5）需要审查的其他内容。

    其二，规章送审稿有下列情形之一的，法制机构可以缓办或退回起草单位：（1）制定规章的基本条件尚不成熟的；（2）有关机构或部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或部门协商的；（3）上报送审稿不符合本条例规定的送审稿的要求的。

    其三，法制机构应当将规章送审稿或规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。

    其四，法制机构应当就规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。

    其五，规章送审稿涉及重大问题的，法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。

    其六，规章送审稿直接涉及公民、法人或其他组织切身利益，有关机关、组织或公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，法制机构经本部门或本级人民政府批准，可以向社会公布，也可以举行听证会。举行听证会的，应当依照本条例所规定的程序组织。

    其七，有关机构或部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，法制机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见上报本部门或本级人民政府决定。

    其八，法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对规章送审稿进行修改，形成规章草案和对草案的说明。说明应当包括制定规章拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门的协调情况等。规章草案和说明由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或本级人民政府有关会议审议的建议。

    其九，法制机构起草或组织起草的规章草案，由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或本级人民政府有关会议审议的建议。

    5、规章的决定和公布

    按照条例的规定，规章的决定和公布，应当履行这样一些程序：

    其一，部门规章应当经部务会议或委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或全体会议决定。

    其二，审议规章草案时，由法制机构作说明，也可以由起草单位作说明。

    其三，法制机构应当根据有关会议审议意见对规章草案进行修改，形成草案修改稿，报请本部门首长或省长、自治区主席、市长签署命令予以公布。

    其四，公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长或省长、自治区主席、市长署名以及公布日期。部门联合规章由联合制定的部门首长共同署名公布，使用主办机关的命令序号。

    其五，部门规章签署公布后，部门公报或国务院公报和全国范围内发行的有关报纸应当及时予以刊登。地方政府规章签署公布后，本级人民政府公报和本行政区域范围内发行的报纸应当及时刊登。在部门公报或者国务院公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。

    其六，规章应当自公布之日起30日后施行；但涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。

    6、规章的解释和备案

    条例确定的规章解释和备案制度可以分为三个方面：

    其一，规章解释权属于规章制定机关。规章有下列情况之一的，由制定机关解释：（1）规章的规定需要进一步明确具体含义的；（2）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。规章的解释同规章具有同等效力。

    其二，规章应当自公布之日起30日内，由法制机构依照立法法和《法规规章备案条例》的规定向有关机关备案。

    其三，国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的，也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议，由省、自治区人民政府法制机构研究处理。

    7、其他制度

    条例还规定了几项制定规章的其他有关程序或制度：

    其一，依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照制定规章的程序执行。

    其二，国务院部门，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，应当经常对规章进行清理，发现与新公布的法律、行政法规或其他上位法的规定不一致 的，或与法律、行政法规或其他上位法相抵触的，应当及时修改或废止。修改、废止规章的程序，参照制定规章的有关程序执行。

    其三，编辑出版正式版本、民族文版、外文版本的规章汇编，由法制机构依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。

地方立法的含义和特征 

    1、 地方立法的含义

    地方立法，指特定的地方国家政权机关，依法制定和变动效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称。

    这里所说的特定的地方国家政权机关，在中国现阶段，指宪法和立法法确定的可以制定规范性法律文件的地方国家机关，以及根据授权可以立法的地方国家机关。依法，指依照宪法、法律、法规和授权决定规定的立法权限、程序和其他要求。效力不超出本行政区域范围，与“在本行政区域范围”不尽相同。前者既可以指效力在本行政区域全部范围都有效，又可以指在本行政区域范围的部分区域有效；后者则可以被人误解为任何法都在本行政区域全部范围有效。由于事实上不是每个法都在本行政区域全部范围都有效，因此前者比后者确当。规范性法律文件，是地方立法的各种法的形式的总称，在中国现阶段包括地方性法规、地方政府规章、自治条例、单行条例、特别行政区的法律和其他规范性法律文件、被授权的主体制定的效力及于一定地方行政区域的规范性法律文件。

    地方立法是相对于中央立法而言的立法，是构成国家整个立法的一个重要方面。不少国家的地方立法本身也是个体系，由多类别、多层次的立法构成。中国地方立法目前由一般地方立法、民族自治地方立法和特区地方立法所构成。特区立法又包括经济特区和特别行政区两方面立法。在一般地方立法和民族自治地方立法内部，又有层次的区别。

    对中国地方立法的含义，至今仍然有一些较为普遍的误解。一是对地方立法的主体作过狭或过广的理解，把地方立法仅看作国家权力机关进行的活动，或是把地方立法主体扩大到所有的或过多的地方国家机关。二是对地方立法的法的形式作过狭或过广的理解，把地方立法仅看作产生和变动地方性法规的活动，或认为所有地方国家机关的规范性文件都是地方立法的法的形式。三是对地方立法的行政区域范围、法的效力范围作过狭或过广的理解，或限定在省一级，或扩大到县一级。为正确理解地方立法的含义，应当消除这些误解。

   2、地方立法的特征

    第一，地方立法具有地方性。地方立法的主体只能是地方国家机关。中央国家机关不能是地方立法的主体，即使中央国家机关制定专门解决地方问题的法律、法规，如全国人大制定《香港特别行政区基本法》，这样的立法活动也不属于地方立法的范畴。地方立法的任务是解决地方问题，尤其是注重解决应当以立法解决而中央立法不能或不便解决的问题。地方立法可以有或应当有鲜明的地方特色，其基本原则之一是要从本地实际出发，保持地方特色。地方立法的效力范围限于本地行政区域内。

    第二，地方立法更具复杂性。从总体上说，地方立法比中央立法更复杂。首先，地方立法有更多的关系需要处理。在中国，制定地方性法规，至少要处理六种关系：与宪法和法律的关系；与行政法规的关系；与部门规章的关系；与地方政府规章的关系；与上级或下级地方权力机关及其常设机关的地方性法规的关系；民族自治地方制定地方性法规还要处理与自治条例、单行条例的关系。其次，地方立法调整的社会关系更具体，在总体上规定的事项更多，许多不宜由中央立法解决的问题便由地方立法解决，这也增加了它的复杂性。再次，各地经济、政治、文化等发展不平衡的情况，在使地方立法异彩纷呈的同时，也使地方立法复杂化。当然，地方立法更具复杂性，是从地方立法的总体情况来说的，不是任何一种地方立法，都比中央立法更复杂。

    第三，地方立法具有从属与自主两重性。一方面，地方立法与中央立法相比，处于相对次要的地位，一般要以中央法律、法规为依据，或不能与其相抵触。在立法功能方面，地方立法一般都负有贯彻实施中央法律、法规的责任。在中国，地方立法还有补充中央法律、法规以及先行一步为中央立法积累经验的任务。一国法制统一原则还要求地方立法的法的体系、法的形式或渊源及其他有关方面，应当与中央立法保持一定的协调性。另一方面，地方立法作为一国立法体制的组成部分，也有相对独立的地位，地方立法存在的主要原因之一，是要以地方立法的形式调整地方社会关系、解决地方问题，它可以在不与中央法律、法规相抵触的前提下，独立自主地立法，积极地解决应当由自己解决的问题。地方也可以根据本地情况，在坚持或顾及法制统一的前提下，在法的体系、法的形式或渊源及其他方面，自主地形成自己的风格。在有的国家，地方立法的从属性是更主要的属性；在另一些国家，自主性是更主要的属性；还有些国家，这两重属性平分秋色。在中国现阶段，地方立法对中央立法的从属性，下级地方立法对上级地方立法的从属性，是更主要的属性。认清地方立法具有从属与自主两重性，就要防止两种片面性：一是只看到地方立法从属于中央立法的一面，把地方立法当作单纯是为执行、补充中央立法和为中央立法积累经验存在的，在地方立法问题上视野狭窄，认识保守，缺乏应有的主动性、积极性。一是过于强调地方的特殊性，把地方立法看成是可以脱离国家法制大局的一种纯粹的地方性活动，陷入偏狭的地方主义泥坑。

    第四，城市立法在地方立法中逐渐占据重要位置。城市尤其是重要城市在现代生活中的重要地位决定了它们应当行使地方立法权。城市的发展状况是社会文明发展状况的标志。在现代社会，城市承担着比一般地方繁重和复杂得多的组织、管理经济文化和其他方面事项的职责，日益成为整个政治、经济、法制、科学、文化、教育和居住的中心。城乡融合的过程，城乡差别消灭的过程，主要是更多乡村实现城市化的过程。美国约有三分之二的人口、英国约有五分之四的人口生活在城市。这些情况，再加上城市自身的人口密度大、社会分工细、生活节奏快、矛盾和复杂问题多的特征，决定了应当注意给予城市特别是重要城市地方立法权。西方国家的市议会一般都有地方立法权。中国虽然自古以农立国，但今天城市的发展速度也颇为可观，居住在城市（包括市辖县）的人口已近4亿，工农业总产值占全国总额的85％以上。城市的地位和作用在中国社会生活中日益突出，尤其是这些年来，城市经济体制改革状况如何，渐成整个改革成败的关键。因而城市地方立法也十分必要和重要。

地方立法的地位和作用 

    1、地方立法的地位

    一国地方立法的地位如何，从客观上说取决于该国各种有关国情因素的综合作用，从主观上说与执政者是否懂得并按照这种综合作用来设定地方立法的地位紧密相联，而其直接标志，在现代国家，则是该国宪法或宪法性法律对这一地位的确定，和事实上地方立法处于何种地位。中国地方立法，是居于较低层次但却在法制建设和整个国家、社会和公民生活中起重大作用的、不可或缺的一种立法。中国地方立法的这种地位，正由它的法定地位、实践地位和国情地位所合成，并与执政者认识水平相关。

    第一，中国地方立法的法定地位。当代中国地方立法的法定地位屡经变故。现今地方立法的法定地位同先前大有区别。根据现行宪法和立法法的规定，省、自治区、直辖市、较大的市（省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会，有权制定地方性法规；这些地方的政府，有权制定规章；各级民族自治地方有权制定自治条例和单行条例；同时，地方立法的地位低于中央立法。根据立法法规定，有关地方人大和政府还可以被授予一定的立法权。这些规定，以根本大法或基本法律的形式，确定了地方立法在现行中国立法体制中具有合法地位。既有合法性，又低于中央立法，这是现行中国地方立法的法定地位的主要特点。

    第二，中国地方立法的实践地位。地方立法实际上是否发挥作用和怎样发挥作用，是地方立法的实践地位。中国地方立法的法定地位与实践地位并非完全一致。建国初期和1979年地方组织法施行后，地方立法在法律上和实践上都有地位。建国初期，各大行政区、省、市、县和民族自治地方所制定的各种规范性法律文件，在中央缺乏以统一立法形式解决全国问题的经验的情况下，在各地情况异常复杂中央不可能以统一立法形式解决各地各种复杂问题情况下，对弥补中央立法的不足，因地制宜地解决各地问题，有效地建立并保障新的社会秩序，是不可缺少的法的形式。1979年后发展起来的新时期地方立法，由于在实际生活中发挥着十分重要的作用，其实践地位愈显重要，不可忽视。除1954年宪法施行前和1979年地方组织法施行后的时间外，中国地方立法事实上在长时期里几乎不起作用，事实上没有什么地位。

    第三，中国地方立法的国情地位。中国要不要有地方立法，从根本上说，由国情对它的需要程度所决定，主要取决于国情中具有稳定性、长久性的因素是否需要有地方立法存在。中国是世界上中央集权的专制主义统治最长久、传统最深厚、影响最深广的国家，是世界上重农抑商的历史最悠久、商品观念最薄弱因而权利与义务观念也最薄弱的国家，是经受长期战争通过党政军民一元化高度集中领导才建立起人民共和国的国家，是学习前苏联的集权型模式建立起政治体制基本框架的国家，是幅员辽阔、民族和人口众多、各地区各民族的人口状况和经济文化发展很不平衡的国家，也是实行“一国两制”的国家。这些国情因素的综合作用，就是中国地方立法据以存在和发展的具有稳定性、长久性、客观性的原因。它从根本上决定着中国地方立法在国家立法体制中应当占有不可缺少的位置。

     2、  地方立法的作用

    地方立法的作用，指地方立法对国家、社会和公民生活所具有的功能和效用。现阶段中国地方立法的作用主要有：

    第一，使宪法、法律、行政法规和国家大政方针得以有效实施。在现阶段中国国情之下，宪法、法律、行政法规和国家的大政方针，在一般的地方行政区域内，是要统一实施的。在民族自治地方和特区范围内，某些法律、行政法规或它们的某些内容，可以由当地有权的政权机关加以变通实施。虽然有这种区别，但有一点是共同的，即无论何地，都有实施宪法、法律、行政法规和国家大政方针的义务。一方面，地方立法可以使它们得以具体化，为它们制定实施细则或变通规定，使它们在情况各异的各地得以有效推行。另一方面，地方立法可以对它们的欠缺或不便操作之处，加以补充或使其便于操作。

    第二，解决中央立法不能独力解决或暂时不宜由中央立法解决的问题。在立法上存在中央与地方分权的国家，中央立法和地方立法应当有各自的调整范围。有的问题由中央解决，有的问题由地方解决，有的问题由中央和地方共同解决。但在中国，由于种种原因，如经验的局限、时机未到、各地情况很不平衡，中央立法对应当由自己解决的问题往往不能独力解决，对应当由自己和地方立法共同解决的问题，往往不能与之共同解决。在这类情况下，如果这些问题急需以立法的形式解决，便不能坐等经验的积累、时机的成熟以及其他条件的具备，而可以由地方对这些问题先行立法，或由中央授权地方先行立法，积累经验、等待时机、创造其他必要条件，为其后的中央立法或中央和地方共同立法（如中央制定法律、地方制定实施细则），作好准备。

    当然，发挥地方立法的这一作用，不是说地方立法可以不严肃、不慎重，可以随便拿地方立法作试验，用牺牲地方立法为代价来为中央立法服务。而是因为地方立法相对说简易些、涉及面小些，即使立法不妥，相对说损失要小些。且各地可以相互参酌借鉴，立法亦有先有后，不易发生全局性的失误。这也不是说中央立法与地方立法之间可以没有界限，不是随便什么问题都可以由地方先于中央立法。

    第三，自主地解决应当由地方立法解决的各种问题。在现阶段中国，不仅民族自治地方、经济特区和香港特别行政区，在立法上享有程度不同的自主权，在一般地方，也享有一定的立法自主权。地方立法的自主性，主要表现在它可以在地方立法主体的职权范围内，解决地方特有的并需要以立法解决的问题，如各地具体的或特有的江河湖泊的水利管理，堤坝保护，自然环境和城市环境的保护，少数民族问题，以及各地政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政和其他有关方面的为地方所特有并需要以立法解决的问题。应当消除一种误解，即认为地方立法的自主性表现在内容上，就是解决中央尚无专门法律或行政法规加以规定的问题。地方立法自主性的范围，不是以中央是否有专门法律或法规对某些事项加以规定为标准，而以是否属于中央立法范围和是否属于地方立法范围为标准。

    第四，促使中国社会由人治向法治转变。中国要彻底摆脱旧传统中落后的、阻碍我们走向现代化境地的人治因素，建成现代法治国家，要求中央和地方都来努力立法。地方立法主体的职权和职责范围是广泛的，其中有许多需要通过立法形式，才能得以有效行使和履行。应当把需要以立法形式解决的问题、调整的事项，都以立法形式予以解决、调整。在中国历史上，由地方到中央到全局而取得最后成功的历史性变革，不乏其例。正在进行的经济体制改革，亦是始于农村。如果中国地方立法搞好了，便会形成任是什么力量也改变不了的整个国家都在逐步走向法治的态势，便会有利于全国早日实现由人治向法治的最终转换。

    十多年来，中国立法成为整个法制链条中发展最快、成就最突出的一个环节，与这期间地方立法的重建和不断进步，关系极大。地方立法对中国经济、政治、法制、文化和其他事业的发展，的确发挥了积极作用。这些作用主要包括：（1）积极调整经济关系和规范经济生活，促进经济建设的发展，引导、促进和保障经济体制改革和对外开放的发展；（2）加强地方政权建设，完善人大自身制度，建设地方法制，促进民主政治的发展；（3）稳定社会秩序，加强社会治安管理，防范和清除社会丑恶现象；（4）保护妇女儿童、老年人、未成年人和其他公民的合法权益，保护消费者的合法权益；（5）保障教育、科学、文化、卫生、民政事业的发展，建立人口增长、土地管理、环境保护等制度，推进城市规划、城市建设、城市管理；（6）实行和保障民族区域自治制度以及建立保障华侨、归侨合法权益方面的制度。

地方立法的基本原则 

     地方立法无疑有自己的个性，它在坚持国家整个立法的基本原则的同时，也有自己的基本原则需要坚持。在坚持自己特有的基本原则方面，地方立法尤需注意两个问题。

    1、正确认识和理解“体现地方特色”的原则

    地方立法同其他立法一样，也要坚持实事求是、从实际出发的原则。根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规，依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治条例、单行条例，是法律确定的地方立法的基本条件。而坚持实事求是、从实际出发的原则，对地方立法来说，很重要的便是使地方立法体现地方特色。

    所谓“体现地方特色”，主要就是要求地方立法能反映本地的特殊性。具体地说，就是要求：第一，地方立法能充分反映本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况；第二，地方立法要有较强的、具体的针对性，注意解决并能解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题，把制定地方规范性法律文件同解决本地实际问题结合起来。

    地方立法所以要体现地方特色，是由地方立法的特性决定的。没有地方特色，地方立法就失去其存在的价值。正因为单有中央立法不足以解决地方的特殊问题，不足以反映各地不平衡的状况，在中国尤其不足以实行适当的分权体制以有利于消除数千年封建集权专制的遗毒，才在中央立法之外，再辟地方立法的蹊径。地方立法的主要任务之一，就是要用地方立法的形式，补中央立法之不足，反映地方之需求。地方立法，贵在有地方特色。

    地方立法要做到体现地方特色，要求地方立法工作者：第一，能充分了解本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，懂得如何通过地方立法有针对性地解决地方的特殊问题。第二，能根据本地的实际情况做好地方立法这篇大文章。要善于谋篇布局，抓住本地的特殊性，分清本地地方立法的轻重缓急之所在。一方面，要把地方立法同本地带全局性的东西，同本地发展总体战略，结合起来。例如，山东省在改革开放过程中提出“东部大开放，西部大开发”的总体经济发展战略，山东省地方立法如能充分反映这一总体经济发展战略，就自然有了自己的地方特色。另一方面，要把地方立法同解决本地特殊问题结合起来。例如，由于地方病和其他原因的存在，甘肃省一些地区的智力低下的痴呆傻人生育无节制问题十分严重。针对这一问题，甘肃省人大常委会制定了全国第一个优生方面的地方性法规《关于禁止痴呆傻人生育的规定》，产生好的效果和影响。这种地方立法活动，就深具地方特色。第三，善于学习和调查研究。不仅要对本地情况进行调查研究，也要对中央立法和外地立法进行调查研究，这样才能了解全局，处理好本地立法与中央立法、本地立法与外地立法的关系，显出本地立法的特色。

    地方立法坚持“体现地方特色”的原则，需要注意：第一，防止地方保护主义或本位主义的毛病作祟。在坚持从实际出发的原则时，既要从本地经济、文化发展水平、社会实际状况、群众觉悟的程度和要求出发，又要从全国经济、政治、文化的大局着想，把二者尽可能好地结合起来，切忌把从实际出发原则变为本位主义原则的代名词。第二，消除不必要的照抄、重复法律、行政法规和照抄、转抄外地规范性法律文件的弊病。法律、行政法规的规定要遵循，外地经验要借鉴，但照抄、重复、转抄不是办法。第三，地方立法的各种形式都有体现特色的问题，虽然自主性地方立法的地方特色应当更浓些，但不能仅注意自主性立法的地方特色，执行性、补充性和其他形式的地方立法也要坚持体现地方特色的原则。第四，既不要抵触，又不要越权。体现地方特色，必须以法制统一原则为前提，对最主要的地方立法——制定地方性法规来说，必须以不与宪法、法律、行政法规相抵触为前提。体现地方特色，也不能超越地方立法主体的职权范围。

    2、正确认识和理解“不相抵触”的原则

    地方立法同其他立法一样，必须坚持法制统一原则。坚持这一原则就是要做到在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规。

    但在如何认识和理解“不相抵触”原则方面，有不同看法。一种观点认为，不相抵触，就是制定某一地方性法规必须以宪法、法律或行政法规对某一事项已有相关规定为前提，以这种相关规定为根据。按这种观点，凡超出宪法、法律、行政法规的内容范围的，或是宪法、法律、行政法规没有规定某项内容而地方性法规却规定了的，就构成相抵触。另一种观点认为，不相抵触，就是地方性法规不得做出与宪法、法律或行政法规已有的明文规定相冲突、相矛盾、不一致甚或相反的规定。还有一种观点认为，不相抵触，就是地方性法规除了不得做出与宪法、法律或行政法规的明文规定相抵触的规定外，还不得做出与宪法、法律或行政法规的基本精神、原则相抵触的规定。这种分歧的存在，直接影响地方立法的开展。

    究竟应当如何认识和理解“不相抵触”原则，实际上是法的解释问题。法定有权解释的机关是全国人大常委会。但迄今全国人大常委会没有对此做出立法解释。中国立法解释迄今仍然很落后。在这种情况下，就有必要做出非法定解释。非法定解释并非是随意解释，它也要根据一定的规则来解释。

    首先可以根据学理解释、语法解释、逻辑解释、字面解释的规则来认识和理解“不相抵触”原则。根据这些规则，“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”这一限制语，无论如何不能理解为“在不超出宪法、法律、行政法规的规定范围的前提下”的意思。“不同……相抵触”，决非“根据……”或“与……相一致”的意思。“不相抵触”就是不相矛盾、不相冲突、不相违背的意思。这是常识，不应当把“不相抵触”的含义人为地复杂化。

    其次，从立法精神看，赋予有关地方国家机关享有制定地方性法规的权力，本来是因为单有宪法、法律、行政法规，不可能解决所有应当由立法解决的问题，大量的问题需要由地方性法规这类规范性法律文件来解决。所以，“不相抵触”这一限制，从立法本意看，不是要把地方性法规的内容限制在宪法、法律、行政法规的既有内容的范围内。地方组织法和立法法在规定“不相抵触”这个“前提”之前，先规定“根据本行政区域的具体情况和实际需要”这一条件。把这两者结合起来，也不难悟出“不相抵触”这一规定的真谛并非在于把地方性法规的内容局限于宪法、法律、行政法规的既有内容范围之内。既规定地方有权制定地方性法规，又规定制定地方性法规必须以不同宪法、法律、行政法规相抵触为前提，这是法律在确定地方立法制度时所采取的一个积极与慎重相结合的举措。

    再次，从地方立法的特征、功能和地位看，“不相抵触”也不应当是宪法、法律、行政法规没有做出某项规定，地方性法规便一概不能就此事项做出规定的意思。否则地方立法就无从属与自主两重性可言，就不能解决不宜由中央立法解决或中央立法暂时不能解决的问题。

    鉴于上述理由，可以认为，所谓“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，是指“不得与宪法、法律、行政法规相冲突、相违背”。一是不得与宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相冲突、相违背（即直接抵触）；二是不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突、相违背（即间接抵触）。只要遵从这样的要求，地方立法主体便可以在自己职权范围内，自主地制定自己想制定的地方性法规，无论这些地方性法规的内容是否已在宪法、法律、行政法规中做出某种规定。这样认识和理解“不相抵触”原则，便能在地方立法实践中既维护国家法制的统一，又不至于使地方性法规成为仅仅是对宪法、法律或行政法规进行转抄、模仿而失其应有意义的规范性法律文件。

一般地方立法的含义、特征和构成 

     1、一般地方立法的含义和特征

    一般地方立法，是相对于特殊地方立法而言的地方立法。它是一般地方的有关国家政权机关，依法制定和变动效力可以及于本地范围的规范性法律文件活动的总称。它主要是从立法的特点和性质而不完全是从地理区域上对地方立法加以区分的一种概念。

    一般地方立法不同于特殊地方立法的特色在于：

    第一，一般地方立法更具普通性。首先，一般地方立法是由宪法和宪法性法律明文确定的地方立法，立法权主要直接来自宪法和宪法性法律的授权，不像经济特区的授权立法，立法权更多来自中央立法主体的另行授权。其次，一般地方立法的调整对象，是地方上普遍需要以法的形式调整的、更多属于普通范围的事项，不像自治立法和特区立法（特别行政区立法和经济特区的授权立法），在调整对象方面通常带有鲜明的特殊性。其三，一般地方立法，在总体上不像自治立法和特区立法（特别行政区立法和经济特区的授权立法）那样带有破格性，不像经济特区的授权立法那样带有经常的不确定性，一般地方立法的任务和程序等，通常不仅是普通的、常规性的，而且是确定的或明确的。

    第二，一般地方立法的任务更繁重。它是中国地方立法中地域范围最广泛的立法。省、自治区、直辖市、较大的市（省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市），都有一般地方立法权。其他地方立法的地域范围远不及一般地方立法。另一方面，一般地方立法既要贯彻实施中央法律、法规，又要解决本地需要以立法方式解决的问题，它可以在广泛的领域制定地方性法规和政府规章，调整的事项很多，不像经济特区授权立法通常是在授权范围内立法。

    第三，一般地方立法的从属性和自主性更鲜明。其一，一般地方立法比自治立法和特区立法（特别行政区立法和经济特区的授权立法）更需要注重贯彻实施中央立法产生的规范性法律文件，使它们具体化。宪法明确规定地方性法规的制定不得同宪法、法律和行政法规相抵触。而自治立法和特区立法（特别行政区立法和经济特区的授权立法）虽然也有贯彻实施中央立法产生的规范性法律文件的任务，也要维护国家法制的统一，但它们在这方面不像一般地方立法那样更具从属性。其二，在立法程序和立法范围方面，一般地方立法的自主性更大些，如地方性法规不须报全国人大常委会批准，在时间和空间（事项）等方面也不像经济特区的授权立法那样受到种种明确的限制，它可以在自己权限范围内自主地解决所要解决的问题。

     2、一般地方立法的构成

    地方立法是相对于中央立法或国家立法而言的立法，它是构成国家整个立法的一个重要方面，就地方立法本身说，也是个系统，是由多类别、多层次的立法所构成；而每一类别、层次的地方立法又由多种不同内容的、受有关方面制约的具体的立法所构成。它们结合在一起构成了作为整体的地方立法的完整性和受制性的程度。

    在中国现时期，除民族自治地方的自治立法、经济特区的授权立法、特别行政区立法外，所有地方立法都是一般地方立法。从类别上说，中国一般地方立法由一般地方的法定国家权力机关及其常设机关的立法和相应地方的政府立法所构成。从层次上说，由省、自治区、直辖市、较大的市（省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准的较大的市）的立法所构成。

    中国一般地方立法的这种结构是经过一个发展过程的。建国初期一般地方立法由大行政区、省、市、县的立法构成。当时在非民族自治地方，县以上都有地方立法权。大行政区、省、县的立法是三个不同层次的地方立法。市的情况较为复杂，各市并不是同一级别的行政区划，其立法不能笼统地划入哪一层次的立法。1954年宪法确定了立法上的中央集权体制。1979年地方组织法和1982年宪法对立法体制的改革做出重大贡献，但它们在规定一般地方立法的结构时，仅规定省级人大及其常委会可以制定地方性法规。后来两次修改地方组织法，确定省政府所在地的市和国务院批准的较大的市也有地方立法权，立法法又进一步规定经济特区所在地的市也可以制定地方性法规，使中国地方立法的结构较为完善。需要指出，立法法使“较大的市”有了新的内涵。在立法法之前，较大的市是单指经国务院批准的较大的市，而在立法法中，较大的市包括省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

    建国初期大行政区、省、市、县都有地方立法权的情况，同西方一些国家相似。在西方，不论联邦制还是单一制国家，也不论幅员广大人口众多还是幅员不大人口不多的国家，都有一些国家的地方立法系由多层次的地方立法所构成。如意大利的地方立法就由省、县和乡的地方立法构成。但中国当时把一般地方立法扩大到县一级，并不像西方一些国家那样是作为一项长久制度确立下来的，而主要是根据当时形势的要求作为权宜之计规定的。中国的国情既需要中央与地方在立法上实行分权，又决定了中央与地方在立法上的分权需要适度。因为中央集权的专制传统的影响既然会持续相当长时间，未曾经历资产阶级共和国阶段，公民的权利义务观念薄弱，那么在立法上强调分权，连县一级也能立法，就显然不具备条件，至少不具备必要的群众性的民主与法制观念以作为思想基础。同时，在“初级阶段”，不论是民主政治和法制的建设，还是公民权利义务观念的发扬和市场经济或物质基础的发展，都需要有较长的探索过程，在这个过程中把立法扩大到县一级也是不成熟的。地广人众各地很不平衡的情况，既要求充分注意照顾各地的特殊性，又要求尽可能使各地缩小差距，尽可能做平衡、协调工作，这就决定了既要使地方享有立法权，又不能使立法权过于分散。1954年宪法完全取消一般地方立法是不适当的，但如果继续像以前那样使县一级也能制定法令条例，发展下去无疑会有很大弊端。

    现行宪法和地方组织法确定的中国一般地方立法的结构，有利于中央与地方适当分权，又不至于造成立法权的过于分散；可以改变1954年宪法确立的立法上的集权原则，又可以避免1954年宪法之前那种过于分散所必然要产生的弊端。

民族自治地方立法的含义、特征和构成 

    1、民族自治地方立法的含义和特征

    民族自治地方立法，指民族自治地方的自治机关，依法制定和变动效力可以及于本民族自治地方的自治条例和单行条例的活动的总称。这是中国地方立法的一种特殊形式。

    民族自治地方立法的主要特征在于：

    第一，民族自治地方立法有特定的区域，它存在于民族自治地方。民族自治地方，是根据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况，所建立的以一个或几个少数民族聚居区为基础的少数民族聚居的地方。民族自治地方在地理范围上有大小之别，分为自治区、自治州、自治县。各民族自治地方都有权立法，而一般地方并不都有立法权。行使民族自治地方立法权所产生的法，适用于各相关民族自治地方。

    第二，民族自治地方立法有特定的立法主体，它是由民族自治地方的人大所进行的立法，而不是由人大、人大常委会、政府都能进行的立法。民族自治地方立法的主体，是宪法、地方组织法和立法法确定的特定的民族自治机关。民族自治机关，指自治区、自治州、自治县的人大和政府。不是所有民族自治机关都是民族自治地方立法的主体，只有民族自治地方的人大才是立法主体，而在一般地方，人大、人大常委会、政府三个方面都是立法主体的。

    第三，民族自治地方立法有特定的表现形式，它限于制定和变动自治条例和单行条例。虽然民族自治地方除有权制定自治条例和单行条例外，有的民族自治地方如自治区和自治区政府所在地的市，还可以制定地方性法规、地方政府规章。但作为同一般地方立法相对应的特殊地方立法，在民族自治地方的表现形式，便是制定和变动自治条例和单行条例。

    第四，民族自治地方立法权是特定的立法权，它属于民族自治地方的自治权范畴，同时它又是其他自治权得以有效行使的非常重要的权力。自治权十分广泛，以立法的形式使自治权得以行使的民族自治地方立法，比一般地方立法的范围也更显广泛，它可以规定的不少事项是一般地方立法涉及不到的。自治权的内容十分重要，使这些重要的权力得以通过法的形式加以实现的民族自治地方立法，比一般地方立法的内容也更显重要，许多重大的一般地方立法不能调整的事项，民族自治地方立法可以予以调整。

    第五，民族自治地方立法在立法依据、立法程序以及与中央立法的关系方面，也呈现出不同于一般地方立法的显著特色。民族自治地方的人大制定自治条例和单行条例，要依照当地民族的政治、经济和文化的特点，宪法和立法法对民族自治地方立法未作不得同宪法、法律、行政法规相抵触的限制。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市人大常委会批准后生效，这种程序以及与中央立法的关系，与一般地方立法不同。自治条例和单行条例可以根据当地民族的特点，对法律和行政法规做出变通规定，但不得违背法律或行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定做出变通规定，这种变通权以及与中央法律、法规的关系，地方性法规一般是不存在的。这些情况的存在，使民族自治地方立法在它的从属性和自主性方面，与一般地方立法迥然有别。

    民族自治地方立法，是中国国情的要求和表现，在中国立法体制中有不可或缺的地位和作用。中国是统一的多民族的国家，各民族在政治、经济、文化以及其他许多方面发展很不平衡，特别是汉民族与少数民族发展很不平衡。实行民族区域自治，保护各少数民族的利益，是国家的一项基本政策、基本制度。民族区域自治，就是少数民族的区域自治。民族自治地方立法，就是少数民族聚居地方的立法。实行少数民族自治地方立法制度，是实现和保护各少数民族利益、促进各民族共同繁荣所必需。

    2、民族自治地方立法的构成

    民族自治地方立法的层次结构的显著特点在于，凡实行民族自治的地方，无论其行政区划是大是小，都行使地方立法权。建国初期的一段时间里，从人口最少、级别最低的乡一级民族自治地方起，都有权制定单行法规。当时这样规定有三个原因：一是《共同纲领》确立了各少数民族聚居的地区均应当实行民族区域自治的原则。按照这一原则，《民族区域自治实施纲要》规定从最低的乡一级民族聚居区起，都建立民族自治区。既然都是民族自治区，就要实行权利平等，就应当人无分多寡、地无分广狭，都行使包括自治地方立法权在内的民族自治权。二是当时情况异常复杂，各民族聚居区都能行使地方立法权，有利于它们掌握自己的命运，以免被别的民族聚居区所控制、干预或欺压。三是在民族区域自治刚开始时，规定哪一级应当有地方立法权尚无把握，因而权且规定所有民族聚居区都是自治地方、都有自治立法权。

    但这样规定不宜作长久制度，连人口很少的民族聚居区也都实行区域自治行使立法权，显然不妥。1954年宪法改变了乡一级的少数民族聚居区也是自治地方的制度，将民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级，规定它们可以制定自治条例和单行条例。这意味着自治县以下乡一级的少数民族聚居区不再享有立法权。这一制度相沿至今。

    现行民族自治地方立法的层次结构有两点不同于一般地方立法。其一，自治县都有立法权，而一般地方的县没有立法权；其二，相当于下设区、县的市的自治州都有地方立法权，而一般地方不是所有下设区、县的市都有地方立法权。这种区别反映了实行民族区域自治的国策的要求，有利于各自治地方的少数民族平等地参与国事和维护自身利益。

民族自治地方的立法权和立法范围 

    1、民族自治地方的立法权

    如果从地理区域的角度来看，在民族自治地方存在着这几种立法权：（1）制定和变动地方性法规的权力，它由自治区、自治区政府所在地的市的人大及其常委会行使；（2）制定和变动地方政府规章的权力，它由自治区、自治区政府所在地的市的政府行使；（3）制定和变动自治条例和单行条例的权力，它由自治区、自治州、自治县的人大行使；（4）一定程度的立法监督权：（5）一定程度的授权立法权。

    但从民族自治的角度和与一般地方相区别的角度来看，民族自治地方的立法权，主要是制定和变动自治条例和单行条例的权力。自治条例是民族自治地方人大行使自治权制定的，有关本地区实行民族区域自治的基本制度的或综合性的规范性法律文件，单行条例是行使自治权制定的调整某一方面事项的规范性法律文件。自治条例和单行条例同地方性法规在立法依据、程序、层次和构成方面，在与宪法和其他法的关系以及与全国人大及其常委会和国务院的关系方面，均有区别。自治条例和单行条例在中国法的形式和渊源体系中，是低于宪法、法律、行政法规的一种形式。由于它的特殊性，其效力等级与地方性法规的效力等级不适宜作级别或层次的区分，而应当作类别的区分。自治条例和单行条例，是民族自治地方反映本地政治、经济、文化和其他方面的特殊情况，行使自治权发展民族自治地方各相关事业，从本地特殊情况出发实施宪法、法律的首要的、尤其重要的法的形式。自治条例和单行条例可以作民族自治地方的司法依据。

     2、民族自治地方的立法范围

    民族自治地方的地方性法规和政府规章所能调整的事项同于一般地方。自治条例、单行条例所能规定的事项则以自治权限的范围为依据。根据宪法和民族区域自治法的规定，民族自治地方的自治机关可以行使以下自治权，在这些自治权范围内，自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例：

    （1）根据宪法、《民族区域自治法》和立法法规定，民族自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例。据此，自治地方的人大有权在宪法和民族区域自治法对制定自治条例和单行条例所作的限制性规定的范围内，制定有关自治条例和单行条例的制定原则、调整范围、制定程序和技术等内容的自治条例。中央立法如对这些事项做出法律规定，民族自治地方则撤销或改变自己的条例，并根据该法和本地实际情况制定实施细则或其他具体规定。

   （2）根据《民族区域自治法》或立法法规定，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或停止执行上级国家机关的不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示；可以依照当地民族的特点对法律、行政法规的规定做出变通规定，但不得违背法律、行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定做出变通规定。据此，自治地方的人大有权制定有关变通执行或停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示的条件、原则和程序等内容的自治条例或单行条例，有权制定有关变通法律、行政法规有关规定的条件、原则和程序等内容的自治条例或单行条例。

    （3）根据宪法和《民族区域自治法》规定，自治机关在执行职务时，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或几种语言文字；同时使用几种通用语言文字执行职务的，可以实行区域自治的民族的语言文字为主。据此，自治地方的人大有权制定有关自治机关使用当地通用语言文字的条件、原则、方法等内容的自治条例。

    （4）根据《民族区域自治法》规定，自治机关有权根据建设事业需要，从当地民族中大量培养和使用各级干部、各种科技、经营管理等专业人才和技术工人，并注意在少数民族妇女中培养各级干部和专业技术人才；可以采取特殊措施优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作。民族自治地方的企事业单位在招收人员时要优先招收少数民族人员。据此，自治地方的人大有权就如何培养干部和各种人才以及如何招收企事业单位人员制定自治条例或单行条例。

    （5）根据宪法和《民族区域自治法》规定，自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。据此，自治地方的人大有权制定有关如何组织和使用本地方维护社会治安的公安部队的自治条例。

   （6）根据宪法和《民族区域自治法》规定，自治机关在经济建设和管理以及外贸活动中享有以下自治权：1.在国家指导下自主地安排和管理地方性的经济建设事业，根据本地的特点和需要制定经济建设的方针、政策和计划；2.根据法律规定和本地经济发展特点，合理调整生产关系和改革经济管理体制；3.根据法律规定，确定本地草场和森林的所有权和使用权，管理和保护本地的自然资源，保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草，禁止任何组织或个人利用任何手段破坏草原和森林，根据法律规定和国家统一规划对可以由本地开发的自然资源优先合理开发利用；4.在国家指导下，根据本地财力、物力和其他具体条件，自主安排地方基本建设项目；5.自主管理隶属于本地的企业、事业；6.自主安排利用完成国家计划收购、上调任务以外的工农业产品和其他土特产品；7.依照国家规定可以开展对外经济贸易活动，经国务院批准可以开辟对外贸易口岸，与外国接壤的民族自治地方经国务院批准开展边境贸易在对外经济贸易活动中在外汇留成等方面享受国家优待。据此，自治地方的人大有权制定有关如何行使以上经济建设和管理以及外贸活动方面自治权的自治条例或单行条例。

    （7）根据宪法和《民族区域自治法》规定，自治机关有管理地方财政的自治权。有权自主安排使用依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，有权在执行财政预算过程中自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。自治机关在执行国家税法时，除应当由国家统一审批的减免税收项目外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或免税。据此，自治地方的人大，有权制定有关如何行使财政自治权的自治条例或单行条例，有权制定有关如何行使税收权的自治条例或单行条例。另外，自治机关对本地各项开支、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本地实际，可以制定补充规定和具体办法。

    （8）根据宪法和《民族区域自治法》规定，自治机关在精神文明建设中享有以下自治权：1.根据国家教育方针，依照法律规定，决定本地的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教育内容、教学用语和招生办法；自主发展民族教育，扫除文盲，培养各少数民族专业人才；2.自主发展具有民族形式和民族特点的文学艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业，收集、整理、翻译和出版民族书籍，保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产；3.自主地决定本地的科学技术发展规划，普及科学技术知识；自主地决定本地的医疗卫生事业的发展规划，发展现代医药和民族传统医药，加强地方病防治和妇幼卫生保健，改善卫生条件；4.自主发展体育事业，开展民族传统体育活动，增强各族人民的体质；5.保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害；6.积极开展与其他地方的教育、科学技术、文化艺术、卫生、体育等方面的交流和协作，自治区、自治州的自治机关依照国家规定可以和国外进行教育、科学技术、文化艺术、卫生体育等方面的交流。据此，民族自治地方的人大，有权制定有关如何行使以上自治权的自治条例或单行条例。

    （9）根据《民族区域自治法》规定，自治机关有权根据法律规定，制定管理流动人口的办法；有权根据法律规定结合本地实际情况，制定实行计划生育的办法。这里所说的两种办法，亦可以通过自治条例或单行条例来表现。

    （10）根据《民族区域自治法》规定，民族自治地方还有权根据宪法和法律，就民族自治地方的自治机关的组织和工作制定自治条例或单行条例。

特别行政区立法 

     在中国，行政特区亦称特别行政区，是以“一国两制”思想为指导，以宪法为根据，为合理解决香港、澳门和台湾问题，所设置的直辖于中央人民政府的特殊行政区域。行政特区实行高度自治。它与中国其他地方行政区域所实行的基本社会制度不同，它在长时期中仍然保留实行资本主义制度。

    香港已于1997年7月1日回归祖国，成为行政特区。澳门也已在1999年12月20日成为中国又一个行政特区。台湾也终将会通过“一国两制”的途径成为中国的一个行政特区。

    本章阐述的行政特区立法，仅指香港特别行政区立法。

    香港特别行政区立法与中国其他地方立法相比，有很大的不同。它的主要特征在于实行高度自治。这种特征在下述香港特别行政区立法制度中得以充分体现。

    （一）香港特别行政区立法机关

    香港特别行政区的立法主体称为立法机关，而不像其他地方称为权力机关等等。

    香港特别行政区的立法机关是香港特别行政区立法会。立法会主要由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成。非中国籍香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民，也可以当选为立法会议员，但其所占比例不得超过立法会全体议员的百分之二十。

    立法会由选举产生。立法会产生的办法由作为《香港特别行政区基本法》附件的《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》规定。这个《产生办法和表决程序》体现这样一个原则：立法会产生办法，要根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。

    立法会除第一届任期为2年外，每届任期四年。立法会如经行政长官依《香港特别行政区基本法》规定解散，须于三个月内依基本法重新选举产生。立法会主席由立法会议员互选产生。主席由年满40周岁、在香港通常居住连续满20年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。

    （二）香港特别行政区立法权

    香港特别行政区立法权来源于全国人民代表大会以特别行政区基本法形式所作的专门授权。《香港特别行政区基本法》明确规定香港特别行政区享有立法权，而中国其他地方立法权无一是通过这种方式获得的。

    香港特别行政区立法权由立法会行使。根据《香港特别行政区基本法》第73条的规定，立法会的职权包括：（1）依法制定、修改和废除法律；（2）根据政府的提案，审核、通过财政预算；（3）批准税收和公共开支；（4）听取行政长官的施政报告并进行辩论；（5）对政府的工作提出质询；（6）就任何有关公共利益问题进行辩论；（7）同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免；（8）接受香港居民申诉并做出处理；（9）如行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，可以提出弹劾案报请中央政府决定；（10）在行使上述各项职权时，如有需要，可以传召有关人士出席作证和提供证据。

    基本法关于香港特别行政区立法会职权的规定，可以理解为内含着对立法会立法权和立法范围的规定。其一，在形式方面，香港特别行政区立法会有权制定、修改和废除法律。其他地方立法，只能产生地方性法规和规章，不能制定、修改和废止法律。其二，在内容方面，立法会的职权范围可以理解为它的立法权限范围，立法会如果需要通过立法的方式行使这些职权时，它便能就行使这些职权所需涉及的事项立法。

    此外，《香港特别行政区基本法》的有关条文还明确规定了特别行政区有权就一些具体事项立法。例如根据基本法第23条规定：香港特别行政区应当自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府以及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。又如，根据基本法第24－42条规定，香港特别行政区有权就香港居民的基本权利和义务方面的一系列事项立法。

    （三）香港特别行政区立法程序

    香港特别行政区立法程序包括这样几方面的制度：

    1．提案。提案权由香港特别行政区政府和立法会议员行使。法案根据《香港特别行政区基本法》规定，依照法定程序提出。政府行使拟定并提出法案、议案、附属法规的职权。凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作的事项，可以由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策的事项，在提出前必须得到行政长官的书面同意。政府提出的法案须优先列入议程。

    2．审议。法案由立法会审议。立法会主席主持立法会会议，决定审议议程，决定开会时间，在修会期间可以召开紧急会议。立法会举行会议的法定人数为不少于全体议员的二分之一。立法会议员在立法会的会议上发言不受法律追究，在出席会议时和赴会途中不受逮捕。

    3．表决。政府提出的法案，如获得出席会议的全体议员的过半数票，即为通过。立法会议员个人提出的法案和对政府法案的修正案，均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举产生、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。

    （4）香港特别行政区立法会通过的法案，须经行政长官签署、公布，方能生效。

    （四）香港特别行政区立法监督

    香港特别行政区立法监督制度由两类制度构成。

    一是接受中央立法监督的制度。香港特别行政区立法虽然是具有高度自治权的一种地方立法，但它仍然是中国立法体制整体的重要组成部分，它与中央立法有着紧密的联系，接受中央立法的监督。根据《香港特别行政区基本法》，这种监督制度主要包括下述内容：（1）特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同全国人大制定的《香港特别行政区基本法》相抵触，均须报全国人大常委会备案，但备案不影响该法律的生效。（2）全国人大常委会在征询其所属香港特别行政区基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务以及中央和特别行政区的关系的条款，可以将有关法律发回，但不作修改。经发回的法律立即失效。该法律的失效，除特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。

    二是香港特别行政区内部的立法监督制度。香港特别行政区实行的是立法、行政、司法三权分立制衡的制度。就行政、立法的制衡所形成的立法监督制度来说，按照基本法的规定，主要内容包括以下制度：（1）香港特别行政区立法机关通过的法案，须经行政长官签署，由行政长官公布为法律。（2）行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益，可以在三个月内将法案发回立法会重议，立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案，行政长官必须在一个月内签署公布。行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的重要法案，经协商仍然不能取得一致意见，行政长官可以解散立法会。行政长官在解散立法会之前，须征询行政会议的意见。行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次。（3）行政长官如因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍然以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官仍然拒绝签署，或行政长官因立法会拒绝通过重要法案而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案，行政长官必须辞职。（4）政府有权委派官员列席立法会并代表政府发言。（5）政府必须遵守法律，对立法会负责。（6）立法会如经行政长官解散，须于三个月内重新选举产生。

中国执政党 

中国共产党是中国的唯一执政党。 

中国共产党建立于1921年，1949年通过武装斗争的方式，建立了中华人民共和国。中国共产党目前有大约6635.5万党员，350万个基层组织。中国共产党在中国政府和社会的各个层级和领域都建立有正式（即通过党内选举方式建立的）或非正式（即通过上级党组织任命）的组织。

中国共产党中央委员会 

中国共产党的中央组织有： 

    (1)党的全国代表大会：全党的最高领导权力机关，每5年举行一次，由中央委员会负责召集。其职权是：听取和审查中央委员会及中央纪律检查委员会的报告；讨论并决定党的重大问题；修改党的章程；选举中央委员会及中央纪律检查委员会。

    (2)中央委员会：由党的全国代表大会选举产生，在代表大会闭幕期间执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党，每届任期5年。

    (3)中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记：由中央委员会全体会议选举产生，中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。中央书记处是中央政治局及其常务委员会的办事机构。中央委员会总书记负责召集中央政治局会议和政治局常委会会议，并主持中央书记处的工作。中央军事委员会组成人员由中央委员会决定。

    （4）此外，中国共产党在中央一级还设有中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央对外联络部、中央统战部、中央政策研究室等部门。

人民代表大会制度 

一、人民代表大会制度的性质和地位

人民代表大会制度是中国人民民主专政的政权组织形式，是中国的根本政治制度。

中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

全国人民代表大会是最高国家权力机关；地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

二、全国人民代表大会

    （一）全国人民代表大会的组成和任期

全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。

全国人民代表大会代表按照选举单位组成代表团。各代表团分别推选代表团的团长和副团长。

团长一般由各个省级地方和军队的最高一级的中共党委书记或地方人大的常委会主任担任，副团长一般由各个省级地方或军队的最高一级的地方人大的常委会主任或副主任担任。

各少数民族都应当有适当名额的代表。

全国人民代表大会每届任期五年。

全国人民代表大会任期届满的两个月以前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。

如遇到不能进行选举的非常情况，由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人民代表大会的任期。

在非常情况结束后一年内，必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。

全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。

如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。

    （二）全国人民代表大会的职权

全国人民代表大会行使下列职权：

1、修改宪法；

宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。

2、监督宪法的实施；

3、制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；

4、选举中华人民共和国主席、副主席；

5、根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；

6、选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；

7、选举最高人民法院院长；

8、选举最高人民检察院检察长；

9、审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；

10、审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；

11、改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定；

12、批准省、自治区和直辖市的建制；

13、决定特别行政区的设立及其制度；

14、决定战争和和平的问题；

15、应当由最高国家权力机关行使的其他职权。

16、全国人民代表大会有权罢免下列人员：

（1）中华人民共和国主席、副主席；

（2）国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；

（3）中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员；

（4）最高人民法院院长；

（5）最高人民检察院检察长。

三、全国人民代表大会常务委员会

全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关，在全国人大闭会期间，行使最高国家权力，对全国人民代表大会负责并报告工作。

    （一）全国人民代表大会常务委员会的组成和任期

全国人民代表大会常务委员会由委员长，副委员长若干人，秘书长，委员若干人组成。

全国人民代表大会常务委员会组成人员中，应当有适当名额的少数民族代表。

全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员。

全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。

全国人民代表大会常务委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，它行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。

委员长、副委员长连续任职不得超过两届。

    （二）全国人民代表大会常务委员会的职权

全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：

1、解释宪法，监督宪法的实施；

2、制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；

3、在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；

4、解释法律；

5、在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；

6、监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；

7、撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；

8、撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；

9、在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；

10、在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；

11、根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；

12、根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免；

13、决定驻外全权代表的任免；

14、决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；

15、规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度；

16、规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；

17、决定特赦；

18、在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；

19、决定全国总动员或者局部动员；

20、决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严；

21、全国人民代表大会授予的其他职权。

    （三）全国人民代表大会常务委员会的机构

全国人民代表大会常务委员会委员长主持全国人民代表大会常务委员会的工作，召集全国人民代表大会常务委员会会议。

副委员长、秘书长协助委员长工作。

委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。

全国人民代表大会常务委员会设立代表资格审查委员会，专门审查补选的本届全国人大代表和新选出的下届全国人大代表的资格。

代表资格审查委员会由主任委员、副主任委员若干人、委员若干人组成，由全国人大常委会的委员长会议在常委会组成人员中提名，由常委会全体会议通过。

全国人民代表大会设立专门委员会。

各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。

在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。

第九届全国人大设立了民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨、内务司法、环境与资源保护以及农业与农村共9个专门委员会。

各专门委员会的主任委员一般由副委员长或人大常委会委员担任。

全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。

四、地方各级人民代表大会及其常务委员会

省、直辖市、自治区、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会，县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。

    （一）地方各级人民代表大会的组成和任期

省、直辖市、自治区、设区的市的人民代表大会每届任期五年。

县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。

    （二）地方各级人民代表大会的职权

地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。

县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报

告；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。

省、自治区、直辖市，省、自治区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会，有权根据本行政区域政治、经济、文化等特点，制定地方性法规。

地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。

县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。

选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。

    （三）地方各级人民代表大会常务委员会的组成和职权

县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会由主任、副主任若干人和委员若干人组成，对本级人民代表大会负责并报告工作。

县级以上的地方各级人民代表大会选举并有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员。

县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。

县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免；在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。

省、自治区、直辖市，省、自治区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，在本级人民代表大会闭会期间，有权根据本行政区域政治、经济、文化等特点，制定地方性法规。

五、乡、民族乡、镇人民代表大会

乡、民族乡、镇人民代表大会每届任期五年，设主席团、主席、副主席，由主席团负责召集代表大会会议。

乡、民族乡、镇人大的职权主要包括：

    （一）重大事项的审议、决定权

乡、民族乡、镇人大根据国家计划决定本行政区的经济、文化事业和公共事业的建设计划；审查和批准本行政区域的财政预算及执行情况的报告；决定本行政区域的民政工作实施计划等。

    （二）选举和任免、罢免权

乡、民族乡、镇人大有权选举或罢免乡长、副乡长、镇长、副镇长。

乡长、副乡长、镇长、副镇长的候选人由乡镇人民代表大会主席团或10名以上代表联名提出。

乡、民族乡、镇人大代表大会开会时，主席团或1/5以上的乡、镇人民代表大会的代表联名，可以提出对上述人员的罢免

案。罢免案由主席团提请大会审议。

选举一律采用无记名投票方式。

    （三）监督权

乡、民族乡、镇人大审议乡、民族乡、镇政府的工作报告，撤销其不适当的决定、命令，有权罢免、撤销乡、民族乡、镇政府组成人员的职务。

六、人民代表大会的代表

    （一）代表的产生

全国人民代表大会的代表由省、自治区、直辖市人民代表大会和军队选举产生。

省、直辖市、自治区、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举。

县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。

    （二）代表的职权

    1、会内职权；

（1）提出议案权。

（2）提出建议、批评、意见的权利。

（3）选举和决定任命的投票权。

（4）审议权。

（5）提出人事罢免案的权利。

（6）提出质询案和进行询问的权利。

（7）调查提议权。

（8）表决权。

（9）免责权。

    2、会外职权

(1)与原选举单位保持联系权。

(2)视察权。

(3)召集临时会议的提议权。

(4)其它会议的列席权。

(5)参加特定问题调查委员会的权利。

(6)原选举单位人大和人大常委会会议的列席权。

(7)人身特别保护权。

(8)代表特权。

多党合作和政治协商制度 

实行何种政党制度是由国家性质、国情、国家利益和社会发展要求所决定的。中国的政党制度既不同于西方国家的两党或多党竞争制，也有别于一些国家实行的一党制，而是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这一政党制度是中国共产党与各民主党派在中国革命、建设和改革的长期实践中确立和发展起来的，是中国共产党同各民主党派风雨同舟、团结奋斗的成果，是当代中国的一项基本政治制度。

中国目前共有九个政党。除中国共产党外，还有中国国民党革命委员会（1948年成立）、中国民主同盟（1941年成立）、中国民主建国会（1945年成立）、中国民主促进会（1945年成立）、中国农工民主党（1930年成立）、中国致公党（1925年成立）、九三学社（1945年成立）、台湾民主自治同盟（1947年成立）。由于这些政党大都成立于中国人民抗日战争（1937—1945年）和解放战争（1946—1949年）时期，是在争取实现民族解放和人民民主的斗争中建立的，因此被称为“民主党派”。在当今中国，民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟。无党派人士也是中国政治生活中的一支重要力量。无党派人士是指没有参加任何党派、对社会有积极贡献和一定影响的人士，其主体是知识分子。

中国政党制度的显著特征是：中国共产党领导、多党派合作，中国共产党执政、多党派参政。各民主党派是与中国共产党团结合作的亲密友党和参政党，而不是反对党或在野党。各民主党派参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。

中国共产党与各民主党派合作的基本方针是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。中国的国情和国家性质决定了中国共产党的领导是多党合作的首要前提和根本保证。中国共产党与各民主党派都以宪法为根本活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，也是中国政治生活中发扬民主的重要形式。中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。中国人民政治协商会议全国委员会设主席、副主席若干人和秘书长，每届任期5年，全体会议每年举行一次。

现任全国政协主席是贾庆林，于2003年3月就任。历任全国政协主席分别是：

●毛泽东，1949年9月—1954年12月任全国政协主席。

●周恩来，1954年12月—1976年1月任全国政协主席。

●邓小平，1978年3月—1983年6月任全国政协主席。

●邓颖超，1983年6月—1988年4月任全国政协主席。

●李先念，1988年4月—1992年6月任全国政协主席。

●李瑞环，1993年3月—2003年3月任全国政协主席。

在中国，省、自治区、直辖市设中国人民政治协商会议省、自治区、直辖市委员会；自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区，凡有条件的地方，均可设立中国人民政治协商会议各该地方的地方委员会，每届任期5年，全体会议每年至少举行一次。人民政协围绕团结和民主两大主题开展工作，履行政治协商、民主监督、参政议政职能。中国人民政治协商会议在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行现代化建设、维护国家统一和团结中，发挥着重要作用。中国共产党和各级政府就大政方针以及政治、经济、文化、社会生活中的重要问题，在决策之前和决策执行过程中在人民政协进行协商，广泛听取各方面意见，集思广益，这是中国共产党和各级政府实现决策科学化和民主化的重要环节。

十届全国政协委员构成（共2238人）

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在国家政治和社会生活中的重要性不断增强，具体表现在以下几个方面：

1. 中国共产党与各民主党派、无党派人士的政治协商逐步制度化和规范化。中共中央在作出重大决策之前，一般都邀请民主党派主要领导人和无党派代表人士召开民主协商会、小范围谈心会、座

谈会，通报情况，听取意见，共商国是。除会议协商外，民主党派中央可向中共中央提出书面建议。协商的主要内容包括：中国共产党全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。在2003—2004年两年时间里，中共领导人亲自或委托有关部门召开的各种协商会、座谈会、通报会等共有36次，其中由中共中央总书记主持的有13次。

十届全国政协界别构成（共2238人）

2. 民主党派成员、无党派人士在人民代表大会中发挥着重要作用。民主党派成员和无党派人士在全国人大代表、全国人大常委会及专门委员会中，均占适当比例。通过在人民代表大会中的活动，他们反映民意，参与国家重大决策，制定法律，监督政府。2003年换届后，他们中有17.6万人担任全国各级人大代表。其中，全国人大常委会副委员长7人，全国人大常委50人；省级人大常委会副主任41人，省级人大常委462人；市级人大常委会副主任352人，市级人大常委2084人。

3. 民主党派成员和无党派人士担任各级政府和司法机关的领导职务。截至2004年底，共有3.2万多人在各级政府和司法机关担任县处级以上领导职务。其中，有19人担任最高人民法院、最高人民检察院和中央国家机关有关部委领导职务；全国31个省、自治区、直辖市中，有非中共党员副省长、副主席、副市长27人；全国397个市（州、盟、区）人民政府中有354人担任副市（州、盟、区）长；有19人担任省级法院副院长和检察院副检察长，有87人担任地市级法院副院长和检察院副检察长。他们与中国共产党干部互相支持，在国家机关中发挥着重要作用。

政协委员们在投票选举产生政协第十届全国委员会主席、副主席、秘书长和常务委员。

4. 民主党派和无党派人士在中国人民政治协商会议中发挥重要作用。各民主党派和各界代表人士通过参加人民政协，发表意见，提出提案和建议案，开展参政议政工作。民主党派成员和无党派人士在各级政协委员、常委和领导人中有较大比例。2003年换届后，他们中有33.7万多人担任全国各级政协委员。十届全国政协委员中，民主党派和无党派人士占60.1%，政协常委中占65.2%，副主席24人中占13人。

5. 民主党派和无党派人士通过多渠道、多形式对执政党的工作实行民主监督。监督的主要内容有：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；中国共产党组织及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。近年来，政府部门和司法机关通过聘请民主党派成员、无党派人士担任特约人员，吸收和组织民主党派和无党派人士参加党风廉政建设情况的检查、其他专项检查和执法监督工作，使民主监督的渠道进一步拓宽，监督工作不断加强。

6. 民主党派和无党派人士积极参与改革开放和现代化建设事业，为推动祖国统一大业和社会全面进步不断建言献策。1989年以来，各民主党派中央围绕中国共产党和国家的工作大局以及事关国计民生的重大问题进行考察调研，特别是围绕经济建设、和平统一两大任务，先后向中共中央、国务院及有关部门提出重大建议近180项，地方组织提出各项建议提案8万多件，其中许多都被采纳。民主党派各级地方组织共提供咨询服务项目4万多个，兴办各级各类学校1000余所，培训各级各类专业人才约300万人次。

2005年2月，中国共产党颁发《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，在总结多党合作和政治协商的历史经验和成功做法的基础上，进一步明确了多党合作和政治协商的原则、内容、方式、程序等，为健全完善中国特色社会主义政党制度指明了方向。

行政制度 

中国宪法规定，国务院即中央政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，国务院对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作。地方各级政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，地方各级政府接受国务院的统一领导。

国务院由总理、副总理和国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制，每届任期与全国人民代表大会任期相同，总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会及其常委会决定。

国务院行使的职权是：根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；向全国人民代表大会及其常委会提出议案；规定各部、各委员会的任务和职责，统一领导它们和不属于它们的全国性的行政工作；统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和各省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权和具体划分；编制和执行国民经济和社会发展计划及国家预算；领导和管理经济、城市建设、教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育工作；领导和管理民政、公安司法行政、监察、国防建设、民族事务等行政工作；管理对外事务，同外国缔结条约和协定；改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建制和区域划分；决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严；审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；行使全国人民代表大会及其常委会授予的其他职权。

中南海

目前，中国国务院共有外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、国防科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、铁道部、交通部、国土资源部、建设部、信息产业部、水利部、文化部、卫生部、农业部、商务部、国家人口和计划生育委员会、中国人民银行、审计署等28个组成部门。

北京中南海新华门

 　　此外，国务院还设置了一些负责管理某个行业、系统和某方面工作的直属机构、办事机构和事业单位。这些机构的层级低于部、委、行、署，其行政首长不是国务院组成人员，而由国务院常务会议决定，由总理任免。

1. 国务院直属机构。分别为：中华人民共和国海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家环境保护总局、中国民用航空总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署（国家版权局）、国家体育总局、国家统计局、国家林业局、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局。

2. 国务院办事机构。分别为：国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室。

3. 国务院直属事业单位。分别为：新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会。

另外，国务院还设有台湾事务办公室、新闻办公室、国家档案局等。

中国外交部大楼

根据中国宪法，地方政府按照地方行政区域设立。在实践中分为4级，即省级（省、自治区、直辖市）政府，地市级（设区的市、自治州、盟）政府，县级（县、自治县、旗、不设区的市、市辖区）政府，乡级（乡、镇、民族乡、民族镇）政府。在现实中，一些省、自治区政府还设立若干地区行政公署，作为派出机关，指导和协调所辖市、县的工作。另外，按照《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》的规定，两个特别行政区政府内部也建立了自己的组织。

根据现行法律，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州、盟各级政府，分别由省长、副省长，主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，盟长、副盟长，以及厅长、局长、委员会主任、秘书长等人员组成。地区行政公署，分别专员、副专员和专员办事机构组成。县、自治县、旗，不设区的市、市辖区各级政府，分别由县长、副县长，旗长、副旗长，市长、副市长，区长、副区长，以及局长、科长、委员会主任、办公室主任等人员组成。乡、镇、民族乡、民族镇政府，分别设乡长、副乡长，镇长、副镇长。在城市区政府之下，设立街道办事处，作为派出机构。香港、澳门特别行政区政府也依法设立行政长官，以及政府组成部门和职能机构。

地方各级政府组成人员的人选由本级人民代表大会和常务委员会依法选举产生或者决定任命，每届任期与同级人民代表大会任期相同，即每届任期5年。

军事制度 

中国的武装力量由中国人民解放军、中国人民武装警察部队、预备役部队和民兵组成。人民解放军是国家的常备军，由陆军、海军、空军三个军种和第二炮兵一个独立兵种构成，主要担负防卫作战任务，必要时可以依照法律规定协助维护社会秩序。武装警察部队担负国家赋予的安全保卫任务，维护社会秩序，由内卫部队、边防部队、消防部队、警卫部队，以及黄金、森林、水电、交通等部队组成。预备役部队和民兵是人民武装力量的重要组成部分，是人民解放军的后备力量，是人民武装警察部队的助手；基本任务是担负战备勤务、防卫作战任务，协助维护社会秩序。

中共中央军事委员会和中华人民共和国军事委员会是一个机构两个牌子，其组成人员和对军队的领导职能完全一致。中央军事委员会由主席、副主席、委员组成，实行主席负责制。中央军事委员会主席由全国人民代表大会选举产生。中央军事委员会副主席、委员人选由主席提名，经全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会决定任命。中央军事委员会每届任期与全国人民代表大会任期相同，对全国人民代表大会及其常务委员会负责。全国人民代表大会有权罢免中央军事委员会主席和其他组成人员。

中央军事委员会设有总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部等工作机关。另外，中央军事委员会同时设有军事科学院、国防大学、国防科学技术大学等单位。国防部、国防科学技术工业委员会作为国务院的组成部门，接受国务院和中央军事委员会的双重领导。中央军事委员会协同国务院领导和管理国防科研生产。

国家主席制度 

中华人民共和国主席是中国国家元首。有选举权和被选举权的年满45周岁的中华人民共和国公民，可以被全国人民代表大会选为国家主席、副主席。

国家主席、副主席每届任期与全国人民代表大会相同，行使职权到新的一届全国人民代表大会选出的主席、副主席就职为止，连续任职不得超过两届（10年）。

国家主席的职权 

根据现行宪法的规定，国家主席的职权主要有如下几个方面：

1. 公布法律权。根据全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律。公布法律是立法

程序的最后一个环节，法律只有经过国家主席签署命令和公布之后，才能生效。

2. 发布命令权。根据全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的决定，发布特赦令、动员令，宣布进入紧急状态。

3. 任免权。向全国人民代表大会提名国务院总理的人选，根据全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的决定，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。

4. 荣典权。根据全国人民代表大会常务委员会的决定，授予国家的勋章和荣誉称号。

5. 外交权。代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节。根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。

6. 宣战权。根据全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的决定，国家主席宣布国家与某一国家或者某一国家集团进入战争状态。

民族区域自治制度 

    民族区域自治制度，是指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的制度。

    民族自治地方的行政地位，原则上是依据各自治地方的地域大小和人口多少决定的。自治区与省同级，自治州与地级市同级，自治县与县同级。

    一、民族自治地方的自治机关及其地位

    （一）民族自治地方的自治机关

    民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院。

    民族自治地方的自治机关的组成和工作，根据宪法和法律，由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定。

    （二）民族自治地方自治机关的行政地位

    民族自治地方的自治机关实行人民代表大会制。

    民族自治地方的人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

    各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。

    民族自治地方自治机关实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制，分别主持本级人民政府的工作。

    二、民族自治地方自治机关的自治权

    （一）民族自治地方自治机关的民族特色

    1、自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任；民族自治地方的人民代表大会常务委员会应当由实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。

    2、民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区内的民族特别是少数民族也应有适当名额的代表，而且对人口较少的民族的代表名额和比例分配将依法给予适当的照顾。

    3、民族自治地方的人民政府的组成人员以及政府所属工作机构中，要尽量配备少数民族的干部，对基本符合条件的少数民族干部要优先配备。

    实行民族区域自治的民族人口占本地区总人口1/2或以上的，其干部构成应当与本民族人口比例大体相当；少于1/2或者更少的，一般应高于本民族人口比例。

    （二）民族自治地方自治机关的自治权

    1、民族立法权

    民族自治地方的人民代表大会有权依照当地的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。

    自治条例规定有关本地方实行民族区域自治的基本问题；单行条例规定有关本地实行民族区域自治的某一方面的具体事项。

    自治条例、单行条例可以对国家法律和政策作出变通性规定。

    自治区的自治条例和单行条例，须报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。

    自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报请全国人民代表大会常务委员会备案。

    2、变通执行权

    上级国家机关的决议、决定、命令和指标，如果不适合民族自治地方实际情况，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。

    3、财政经济自主权

    民族自治地方的自治机关具有较大程度的财政经济自主权，并可以享受国家的照顾和优待。

    凡是依照国家规定属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主安排使用。

    民族自治地方的财政收入和财政支出的项目，由国务院按照优待民族自治地方的原则规定。

    民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定，设立机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。

    4、文化、语言文字自主权

    民族自治地方的自治机关享有一定程度的文化自主权。

    民族自治地方的自治机关在执行公务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字。

    同时使用几种通用的语言文字执行公务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。

    5、组织公安部队权

    民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。

    6、少数民族干部具有任用优先权

特别行政区制度 

国家在必要时得设立特别行政区。

在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。

一、特别行政区的法律和行政地位

（一）特别行政区是中华人民共和国的一个地方行政区域

特别行政区的基本法，由全国人民代表大会制定。

特别行政区的立法机关可以根据基本法规定、按既定程序制定法律，但须报全国人民代表大会备案。

特别行政区的行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央政府任命。

特别行政区不能行使国家主权。特别行政区的外交事务，由中央政府统一管理；防务由中央政府负责。

全国人民代表大会宣布战争状态或香港、澳门进入紧急状态，中央政府可以发布命令在特别行政区实施有关全国性法律。

全国人民代表大会如认为特别行政区立法机关制定的法律不符合基本法有关条款，可将有关法律发回，但不作修改。发回的法律立即失效。

特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在特别行政区进行政治活动，禁止特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。

（二）特别行政区享有高度自治权

特别行政区可实行与中华人民共和国内地不同的社会经济、政治和文化制度。

全国人大及其常委会制定的法律，除了有关国防、外交，以及其他有关体现国家统一和领土完整，并且不属于特别行政区自治范围内的法律外，其他均不在特别行政区实施。

中央政府所属各部门，各省、自治区、直辖市均不得干预特别行政区依法自行管理的事务。

特别行政区的立法机关和政府机构由当地人组成。

特别行政区的立法机关，在不与特别行政区基本法相抵触的前提下，可以制定、废除和修改法律。

特别行政区享有司法终审权。

特别行政区的财政收入不上缴中央政府，中央政府也不在特别行政区征税。

特别行政区可以以自己的名义单独同各国、各地区以及有关国际组织保持和发展经济、文化联系，签订双边和多边经济、文化、科技等协定，参加各种民间国际组织，自行签发出入本特别行政区的旅行证件。

二、特别行政区的政治制度

（一）行政长官

1、行政长官的地位和任职资格

特别行政区行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区。

特别行政区行政长官对中央政府和特别行政区负责。

特别行政区行政长官必须由年满40周岁、在特别行政区居住连续20年并在外国无居留权的特别行政区永久性居民担任。

特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央政府任命。

特别行政区行政长官的任期为5年，可连任一次。

行政长官如有下列情况之一者必须辞职：

（1）因严重疾病或其他原因无力履行职务；

（2）两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官仍拒绝签署时；

（3）因立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案时。

行政长官短期不能履行职务时，由各司司长依次临时代理其职务。

2、行政长官的职权

（1）领导特别行政区政府；

（2）负责基本法和其他法律的执行；

（3）签署立法会通过的法案，公布法律；

（4）签署立法会通过的财政预算案，将财政预算、决算报中央政府备案；

（5）决定政府政策，发布行政命令；

（6）提名并报请中央政府任命各司、局正副司、局长等主要官员；

（7）依照法定程序任免各级法院法官和公职人员；

（8）执行中央政府就基本法规定的有关事务发出的指令；

（9）代表特别行政区处理中央授权的对外事务和其他事务；

（10）批准向立法会提出的有关财政收入或支出的动议；

（11）根据安全和公共利益的考虑，决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会作证和提供证据；

（12）赦免或减轻刑事犯罪的刑罚；

（13）处理请愿、申诉事项。

（二）行政机关

1、特别行政区的行政机关

特别行政区的行政机关是特别行政区政府。

特别行政区行政长官是特别行政区政府的首长。

特别行政区政府设司、局、厅、处、署等机构。

特别行政区政府的主要官员由在特别行政区通常连续居住满15年的特别行政区永久性居民中的中国公民担任。

2、行政机关的职权

特别行政区的行政机关行使下列职权：

（1）制定并执行政策；

（2）管理各项行政事务；

（3）办理中央政府授权的对外事务；

（4）编制并提出财政预算、决算；拟定并提出法案、议案、附属法规；

（5）委派官员列席立法会，并代表行政机关发言。

行政机关对立法会负责：

（1）行政机关执行立法会通过并已生效的法律；

（2）定期向立法会会议作施政报告；

（3）答复立法会议员的质询；

（4）征税和公共开支必须经立法会批准。

（三）立法会

1、立法会的地位和职权

特别行政区立法会是特别行政区的立法机关。

立法会行使立法权。

立法会除了行使立法权外，还根据行政机关的提案：

（1）审核通过财政预算；

（2）批准税收和公共开支；

（3）听取行政长官的施政报告并进行辩论；

（4）对行政机关的工作进行质询；

（5）行政长官如有严重违法或渎职行为，可按法定程序提出弹劾；

（6）同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免。

2、立法会的产生和任期

立法会由在外国无居留权的特别行政区永久性居民中的中国公民组成。

非中国籍的特别行政区永久性居民和在外国有居留权的特别行政区的永久性居民也可以担任特别行政区立法会议员，其所占比例不得超过立法会全体议员的百分之二十。

立法会由选举产生。包括直接选举和间接选举两种方式。由全体选民直接选举和由功能团体、选举委员会间接选举，共同选举产生立法会议员。

立法会除第一届任期为2年外，每届任期4年。

基层民主制度 

基层民主制度，主要包括村民自治制度、城市居民自治制度和职工代表大会制度，是人民行使当家作主权利的一种主要方式。建国以来，中国在建立人民代表大会制度的同时，也着手建立基层人民民主制度。先后制定了《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》、《全民所有制工业企业职工代表大会条例》等，人民群众通过基层自治制度、职工代表大会制度，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，直接行使当家作主的权利。

全国人民代表大会简介 

全国人民代表大会是最高国家权力机关。根据宪法的规定，全国人民代表大会具有全权的和最高的地位，其主要职权有：

一、修改宪法、监督宪法的实施。

宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，只有全国人民代表大会才有修改宪法的权力，无论是对宪法的全面修改，还是个别条文的修订，都必须经过全国人民代表大会全体代表的２／３以上的多数通过，其他任何国家机关和政党、组织都没有这项权力。

二、制定和修改国家的基本法律。

宪法规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。

三、选举、决定、罢免国家机构组成人员。

根据宪法和法律规定，全国人大选举和罢免全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长和委员；选举和罢免国家主席、副主席；根据国家主席提名，决定国务院总理人选；根据国务院总理提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长人选，并有权罢免上述人员；选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员，并有权罢免上述人员；选举和罢免最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；通过全国人大各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员人选，并有权撤销上述人员的职务。

四、决定国家的重大事项。

包括审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，批准省、自治区和直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其制度，决定战争和和平问题，作出各种授权决定等。

五、监督国家机关。

全国人大行使的监督权是国家最高形式的监督权。宪法规定，全国人大常委会对全国人大负责并报告工作，国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，中央军事委员会主席对全国人大负责，中央军事委员会受全国人大监督。

根据宪法和法律的规定，监督的主要形式，是听取和审议全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告。另外，法律还规定，全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者３０名以上的代表联名，有权书面提出对国务院或者国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院的质询案。

全国人民代表大会简介 

全国人民代表大会是最高国家权力机关。根据宪法的规定，全国人民代表大会具有全权的和最高的地位，其主要职权有：

一、修改宪法、监督宪法的实施。

宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，只有全国人民代表大会才有修改宪法的权力，无论是对宪法的全面修改，还是个别条文的修订，都必须经过全国人民代表大会全体代表的２／３以上的多数通过，其他任何国家机关和政党、组织都没有这项权力。

二、制定和修改国家的基本法律。

宪法规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。

三、选举、决定、罢免国家机构组成人员。

根据宪法和法律规定，全国人大选举和罢免全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长和委员；选举和罢免国家主席、副主席；根据国家主席提名，决定国务院总理人选；根据国务院总理提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长人选，并有权罢免上述人员；选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员，并有权罢免上述人员；选举和罢免最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；通过全国人大各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员人选，并有权撤销上述人员的职务。

四、决定国家的重大事项。

包括审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，批准省、自治区和直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其制度，决定战争和和平问题，作出各种授权决定等。

五、监督国家机关。

全国人大行使的监督权是国家最高形式的监督权。宪法规定，全国人大常委会对全国人大负责并报告工作，国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，中央军事委员会主席对全国人大负责，中央军事委员会受全国人大监督。

根据宪法和法律的规定，监督的主要形式，是听取和审议全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告。另外，法律还规定，全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者３０名以上的代表联名，有权书面提出对国务院或者国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院的质询案。

最高人民法院 

最高人民法院 院长：王胜俊

    人民法院是国家的审判机关。中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。各省、自治区、直辖市设有高级人民法院，以下为中级人民法院和基层人民法院。人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。被告人有权获得辩护。人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。最高人民法院对全国人民代表大会及其常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。

 最高人民检察院

最高人民检察院检察长：曹建明

    中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，最高人民检察院是最高检察机关，主要任务是领导地方各级人民检察院和专门人民检察院依法履行法律监督职能，保证国家法律的统一和正确实施。

    最高人民检察院的主要职责是：（一）对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督。（二）依法向全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会提出议案。（三）领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作。确定检察工作方针，部署检察工作任务。（四）依法对贪污案、贿赂案、侵犯公民民主权利案、渎职案以及认为需要自己依法直接受理的其他刑事案件进行侦查。领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的侦查工作。（五）对重大刑事犯罪案件依法审查批捕、提起公诉。领导地方各级人民检察院和专门人民检察院对刑事犯罪案件的审查批捕、起诉工作。（六）领导地方各级人民检察院和专门人民检察院开展民事、经济审判和行政诉讼活动的法律监督工作。（七）对地方各级人民检察院和监所派出检察院依法对执行机关执行刑罚的活动和监管活动是否合法实行监督。（八）对各级人民法院已经发生法律效力、确有错误的判决和裁定，依法向最高人民法院提起抗诉。（九）对地方各级人民检察院和专门人民检察院在行使检察权作出的决定进行审查，纠正错误决定。（十）受理公民控告、申诉和检举。（十一）对国家机关工作人员职务犯罪预防工作进行研究并提出职务犯罪的预防对策和检察建议；负责职务犯罪的法制宣传工作；负责全国检察机关对检察环节中其他社会治安综合治理工作的指导。（十二）受理对贪污、贿赂等犯罪的举报，并领导全国检察机关的举报工作。（十三）提出全国检察机关体制改革规划的意见，经主管部门批准后，组织实施；规划和指导全国检察机关的检察技术工作和物证检验、鉴定、审核工作。（十四）对于检察工作中具体应用法律的问题进行司法解释。（十五）制定有关检察工作的条例、细则和规定。（十六）负责检察机关的思想政治工作和队伍建设。领导地方各级人民检察院和专门人民检察院依法管理检察官的工作。制定书记员管理办法。（十七）协同地方党委管理和考核省、自治区、直辖市人民检察院和专门人民检察院的检察长、副检察长，提请全国人民代表大会常务委员会批准或不批准省、自治区、直辖市人民检察院检察长的任免；提请全国人民代表大会常务委员会决定任免专门人民检察院的检察长；建议全国人民代表大会常务委员会撤换下级人民检察院的检察长、副检察长和检察委员会委员。（十八）协同主管部门管理人民检察院的机构设置和人员编制。（十九）组织指导检察系统干部教育培训工作，规划和指导检察系统的培训基地及师资队伍建设等工作。（二十）规划和指导全国检察机关的计划财务装备工作。（二十一）组织检察机关对外交流，开展有关国际司法协助；审批与港、澳、台地区间的个案协查工作。（二十二）管理机关干部和直属事业单位的领导干部；审批院直属事业单位的工作计划和发展规划。（二十三）负责其他应当由最高人民检察院承办的事项。

　  中国经济 

经过建国以来50多年的努力奋斗，中国经济建设取得了伟大的历史性成就，形成了有步骤地实现现代化的路线、方针和政策，成功地走出了一条建设有中国特色社会主义的道路。特别是改革开放以来，中国经济快速增长，国家GDP的平均增长速度是9.6%，2003年到2005年，中国GDP平均增长速度达到10%，居同期世界各国和地区之首，综合国力显著增强，人民生活得到明显改善，中国的国际地位与影响也有显著提高。目前，中国正致力于深化改革，扩大开放，抓住机遇加快发展。

国民经济

    2008年国民经济发展总体状况

    初步核算，全年国内生产总值300670亿元，比上年增长9.0%。分产业看，第一产业增加值34000亿元，增长5.5%；第二产业增加值146183亿元，增长9.3%；第三产业增加值120487亿元，增长9.5%。第一产业增加值占国内生产总值的比重为11.3%，比上年上升0.2个百分点；第二产业增加值比重为48.6%，上升0.1个百分点；第三产业增加值比重为40.1%，下降0.3个百分点。

    居民消费价格比上年上涨5.9%，其中食品价格上涨14.3%。固定资产投资价格上涨8.9%。工业品出厂价格上涨6.9%，其中生产资料价格上涨7.7%，生活资料价格上涨4.1%。原材料、燃料、动力购进价格上涨10.5%。农产品生产价格上涨14.1%。农业生产资料价格上涨20.3%。70个大中城市房屋销售价格上涨6.5%，其中新建住宅价格上涨7.1%，二手住宅价格上涨6.2%；房屋租赁价格上涨1.4%。

    年末全国就业人员77480万人，比上年末增加490万人。其中城镇就业人员30210万人，净增加860万人，新增加1113万人。年末城镇登记失业率为4.2%，比上年末上升0.2个百分点。

    年末国家外汇储备19460亿美元，比上年末增加4178亿美元。年末人民币汇率为1美元兑6.8346元人民币，比上年末升值6.9%。

    全年税收收入57862亿元（不包括关税、耕地占用税和契税），比上年增加8413亿元，增长17.0%。

财政税收 

     全国财政工作综述

    2008年财政收入6.13万亿元，增长19.5％。（摘自温家宝总理政府工作报告 2009年3月5日）

    2008年全年税收收入57862亿元（不包括关税、耕地占用税和契税），比上年增加8413亿元，增长17.0%。

    2007年税收收入49449亿元（不包括关税、耕地占用税和契税），比上年增加11813亿元，增长31.4%。

    2006年全年全国税收收入37636亿元（不包括关税、耕地占用税和契税），比上年增加6770亿元，增长21.9%。

 外交政策 

中国坚定不移地高举和平、发展、合作的旗帜，一如既往地奉行独立自主的和平外交政策，坚持在和平共处五项原则基础上与世界各国友好往来。

维护中国发展的重要战略机遇期，争取和平稳定的国际环境、睦邻友好的周边环境、平等互利的合作环境和客观友善的舆论环境，为全面建设小康社会服务，是当前和今后一个时期中国外交工作的根本任务和基本目标。

中国将继续推动世界多极化、国际关系民主化和发展模式多样化，促进经济全球化朝着有利于各国共同繁荣的方向发展，积极倡导多边主义和新安全观，反对霸权主义和强权政治，反对一切形式的恐怖主义，推动建立公正合理的国际新秩序。中国将深化与发展中国家的互利合作，维护与发展中国家的共同利益。坚持与邻为善、以邻为伴的方针，加强与周边国家的友好合作关系，深化区域合作。进一步发展同发达国家的关系，努力扩大共同利益的汇合点，妥善处理分歧。中国将积极参与国际多边外交活动，维护和加强联合国及其安理会的权威和主导作用，在国际和地区组织中作出建设性的努力。中国将全面加强经济外交和对外文化交流，积极维护中国公民在海外的生命安全和合法权益。

中国政府和中国人民愿与世界各国人民一道，共同为维护和促进人类的和平、发展与进步事业而不懈努力。

中国同世界大国的关系 

    中国坚持在和平共处五项原则基础上，与各国扩大共同利益，妥善解决分歧。

    一、中美关系

    1972年2月，美国总统尼克松访华，中美双方发表了《中美联合公报》（即《上海公报》），标志着中美两国20多年相互隔绝状态的结束。1978年12月16日，中美两国政府同时发表了《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》。美国政府在联合公报中接受中国提出的建交三原则：同台湾断交、撤出军队和设施、废除美蒋条约。两国从1979年1月1日起正式建立外交关系，这是两国关系中具有历史意义的重大转折，中美关系从此进入了一个新阶段。

    中美外交关系的建立，为两国间的交往和合作开辟了道路。30多年来，中美关系虽然经历了不少曲折和起伏，但总体上是向前发展的。中美保持了领导人的互访和高级官员的磋商，两国在经贸、科技、文化、教育、军事等各个领域的交流与合作也不断取得进展。

    中美两国都是世界上有重要影响的国家，双方在经贸、安全、公共卫生、能源、环境保护等众多领域和重大的国际和地区问题上拥有重要的共同战略利益。特别是在互利双赢的中美经贸合作，不仅造福两国人民，促进了亚太地区乃至世界的经济增长，而且成为两国关系的重要基础。

    台湾问题是影响中美关系健康发展的最大障碍。中国领导人一再向美方指出，维护国家的主权和领土完整，是中国的核心利益。中国的鲜明立场使美方进一步理解了台湾问题的敏感性，多次重申美国坚持一个中国政策，遵守三个联合公报，不支持单方面改变台湾现状和宣布“独立”的言行。2006年4月20日，在中国国家主席胡锦涛与美国总统布什会晤时，布什总统明确表示，美国政府在台湾问题上的立场没有变化。美国坚持一个中国政策，理解中方在台湾问题上的关切，不希望看到台湾当局单方面改变台海现状的行动损害中美关系。

    二、中俄关系

    1949年10月2日，中国与苏联建交。1991年8月苏联解体，12月27日，中俄两国签署会谈纪要，解决了中国与前苏联的外交关系。2001年，中俄两国战略协作伙伴关系达到新水平。双方政治互信加深，高层接触密切。两国元首2001年签署的两国睦邻友好合作条约以及发表的联合声明，将两国和两国人民世代友好、永不为敌的和平思想用法律形式确定下来。

    2006年3月21日，俄罗斯总统普京访华，标志着中俄战略协作伙伴关系迈上了新台阶，对维护世界和平具有重要的影响。 两国元首并共同签署了《中俄联合声明》。两国政府签署了22个合作文件，涉及政治、外交、能源、金融等领域。普京与胡锦涛主席共同出席了“俄罗斯年”开幕式。随后，“俄罗斯年”的207项活动将陆续展开，涵盖了两国交往和合作的各个领域。为增进两国人民之间的相互了解，两国元首确定2006年在中国举办“俄罗斯年”，2007年在俄罗斯举办“中国年”。中俄互办“国家年”活动在中俄关系史上尚属首次，是落实两国睦邻友好合作条

    约原则和精神的重要步骤。

    近年来，中俄双边经贸关系和经济技术合作日益密切。两国在文化、科技与教育等领域的交往与合作也越来越频繁。中俄边界全长约4370公里，两国间存在着历史遗留的边界问题。双方以目前有关两国边界的条约为基础，根据公认的国际法准则，本着平等协商、互谅互让的精神，经过多年谈判，彻底解决剩余边界问题。

    三、中欧关系

    1975年5月6日，中国与欧洲经济共同体建立正式关系。1983年11月1日，中国与欧洲煤钢共同体和欧洲原子能共同体建立正式关系。至此，中国与欧洲共同体（简称“欧共体”）全面建交。近年来，中欧关系发展迅速，2001年双方决定建立中欧全面伙伴关系。2003年第六次中欧领导人会晤后，中欧达成致力于发展全面战略伙伴关系的共识。2003年10月13日中国发表对欧盟政策文件，这是中国公开发表的第一份针对某一地区的政策文件。欧盟迄已发表5份对华政策文件：《中国—欧盟关系长期政策》（1995年）、《欧盟对华新战略》（1996年）、《与中国建立全面伙伴关系》（1998年）、《欧盟对华战略——1998年文件实施情况及进一步加强欧盟政策的措施》（2001年）、《走向成熟的伙伴关系——欧中关系之共同利益和挑战》（2003年）。

    1994年，中欧签署政治对话协议。2002年6月，双方达成了新的政治对话协议。1998年，中欧建立领导人年度会晤机制，迄已举行8次会晤。自中欧建交以来，欧共体（欧盟）委员会历届主席和欧盟理事会秘书长兼共同外交与安全政策高级代表索拉纳均曾正式访华。中国多位领导人先后访问了欧盟总部。

    中国和欧盟的全面合作有着牢固的政治基础：双方能够相互尊重对方的文明，在有分歧的时候，能够开展平等的对话。双方对当代重大的国际问题，都有相同或相似的看法，例如，双方都主张推动国际关系民主化、世界格局多极化，反对单边主义、强权政治。在反恐斗争中，双方都主张要发挥联合国的权威作用，主张反恐要标本兼治，反对过度使用武力。在经济合作中，双方能够照顾对方的利益，实现双赢。

    四、中日关系

    1971年10月2日，中国提出“中日复交三原则”：中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府；台湾是中华人民共和国神圣不可分割的一部分；“日蒋和约”是非法的、无效的，必须废除。1972年9月25日，日本首相田中角荣应中国国务院总理周恩来的邀请访华，29日，两国政府发表《中日联合声明》，中日实现邦交正常化。30多年来，中日关系在政治、经济、文化、教育、民间往来等各个方面都取得了巨大发展，给两国和两国人民带来重要利益，也为本地区和世界的和平与发展发挥了重要促进作用。

中国的地理 

中国是世界最大的国家之一，不仅疆域辽阔，人口众多，自然地理环境亦极其复杂而丰富多彩。5000多年前，中华民族的祖先就在这片土地上劳动、生息、繁衍；在漫长的岁月里，又不断地开发、利用和改造着周围的环境。

中国位于世界最大的大陆——亚欧大陆的东部斜面上，面向着世界最大的大洋——太平洋。整个地势以世界最高的高原——青藏高原为核心，自西向东逐级下降，并通过宽广的大陆架，把中国的大陆和太平洋的大洋盆地连接起来。

在中国辽阔的土地上，不仅有着雄伟广袤的高原，纵横绵延的高山,茫茫无垠的沙漠，更有巨大富饶的盆地，极目千里的平原，以及岗峦起伏的低山和丘陵。各种地形相互交错，但又井然有序，真是山河壮丽、气象万千！

国土版图 

中国位于北半球，在亚洲的东部和中部，太平洋的西岸，东南面向海洋，西北伸向内陆。有漫长的海岸线，是一个海陆兼备的国家。中国陆地面积约为960万平方千米，约占亚洲陆地面积的1/4﹑全世界陆地面积的1/15，仅次于俄罗斯和加拿大，居世界第三位。中国海域面积473万平方千米，约为陆地面积的1/3，由黄海、渤海、东海、南海和台湾以东太平洋海区组成。其中，渤海是中国内海。

中国纵横经纬跨度大。东西之间，自东端黑龙江与乌苏里江汇合处的东经135°03'至西端帕米尔高原喀拉湖东岸的东经73°22'，跨经度约62度5200千米，东西时差4小时以上。南北之间，自南端曾母暗沙附近的北纬3°51'，至北端漠河县北面的黑龙江主航道的北纬53°34'，跨纬度约50度间距5500千米。

地形地貌 

中国地势西高东低，复杂多样，各类地形占全国陆地面积的比例是：山地33.3%，高原26%，盆地18.8%，平原12%，丘陵9.9%。地势自西而东构成三级阶梯：西部有世界最高大的青藏高原，地势最高，海拔多在4000米以上，由极高山和高原组成，有“世界屋脊”之称；青藏高原以东至大兴安岭、太行山、巫山、武陵山和雪峰山之间为第二阶梯，海拔一般在1000—2000米，主要由山地、高原和盆地组成；中国东部宽广的平原和丘陵是第三阶梯。

海拔8844.43米的世界最高峰——珠穆朗玛峰

中国是一个多山的国家，山脉多成东西和东北—西南走向，主要山脉有阿尔泰山脉、天山山脉、昆仑山脉、喀喇昆仑山脉、唐古拉山脉、念青唐古拉山脉、祁连山脉、冈底斯山脉、喜马拉雅山脉、横断山脉、阴山山脉、太行山脉、秦岭山脉、大兴安岭山脉、长白山脉、台湾山脉等。全世界海拔7000米以上的山峰有19座，而坐落在中国境内和国境线上的就有7座，号称“世界屋脊”的青藏高原上分布着许多高大山脉。平均海拔6000米的喜马拉雅山脉是世界最高大雄伟的山脉，2005年，测得它的主峰珠穆朗玛峰峰顶岩石面海拔高程8844.43米，是世界最高峰。此外，还有黄山、泰山、华山、嵩山、衡山、恒山、峨眉山、庐山、武当山、雁荡山等名山。

河流湖泊 

中国河流湖泊众多，这些河流、湖泊不仅是中国地理环境的重要组成部分，而且还蕴藏着丰富的自然资源。中国的河湖地区分布不均，内外流区域兼备。中国外流区域与内流区域的界线大致是：北段大体沿着大兴安岭—阴山—贺兰山—祁连山（东部）一线，南段比较接近于200毫米的年等降水量线（巴颜喀拉山—冈底斯山），这条线的东南部是外流区域，约占全国总面积的2/3，河流水量占全国河流总水量的95%以上，内流区域约占全国总面积的1/3，但是河流总水量还不到全国河流总水量的5%。

中国境内河流流域面积在1000平方千米以上者多达1500余条。由于主要河流多发源于青藏高原，从河源到河口落差很大，因此中国的水力资源非常丰富，仅大陆蕴藏量就达6.94亿千瓦，居世界第一位。

河流分为外流河和内流河。注入海洋的外流河，流域面积约占全国陆地总面积的64%。长江、黄河、黑龙江、珠江、辽河、海河、淮河等向东流入太平洋；西藏的雅鲁藏布江向东流出国境再向南注入印度洋，河流的上方是长504.6千米、深6009米的世界第一大峡谷——雅鲁藏布江大峡谷；新疆的额尔齐斯河则向北流出国境注入北冰洋。流入内陆湖或消失于沙漠、盐滩之中的内流河，流域面积约占全国陆地总面积的36%。新疆南部的塔里木河是中国最长的内流河，全长2179千米。

长江发源于青海省西南部、青藏高原上的唐古拉山脉主峰各拉丹冬雪山，曲折东流，干流先后流经青海、四川、西藏、云南、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海共11个省、自治区和直辖市，最后注入东海。全长6300千米，是中国第一大河，也是亚洲最长的河流，世界第三大河。流域面积180多万平方千米，约占全国总面积的1/5，年入海水量约10000亿立方米，占全国河流总入海水量的1/3以上。它流经中国青藏高原、横断山区、云贵高原、四川盆地、长江中下游平原，流域绝大部分处于湿润地区。

位于丽江纳西族自治县石鼓镇的长江第一湾。

黄河发源于青海省中部，巴颜喀拉山北麓，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9个省、自治区，注入渤海，全长5500千米，是中国第二大河。流域面积75万多平方千米，流经中国青藏高原、内蒙古高原、黄土高原、华北平原，流域处于干旱、半干旱、半湿润区。

珠江是中国南方最大的河流，其干流西江发源于云南东部。珠江流经云南、贵州、广西、广东入南海，全长2210千米，流域在中国境内44.25万平方千米。主要有西江、北江、东江三大支流水系，北江与东江基本上都在广东境内，三江水系在珠江三角洲汇集，形成纵横交错、港汊纷杂的网状水系。

中国除天然河流外，还有许多人工开凿的运河，其中有世界上开凿最早、最长的京杭大运河。京杭大运河北起北京、南到杭州，纵贯京津两直辖市和冀、鲁、苏、浙4省，沟通海河、黄河、淮河、长江、钱塘江五大水系，全长1801千米，是中国历史上与万里长城齐名的伟大工程。从开凿至今已有2000多年的历史，对沟通中国南北交通曾起过重大的作用，但过去由于不加保养，许多河段已断航。新中国成立后，对大运河进行了整治，目前江苏、浙江两省境内的河段，仍是重要的水上运输线。同时，运河还发挥灌溉、防洪、排涝等综合作用。在“南水北调”东线工程中，它又被用作长江水源北上的输水渠道。

中国湖泊众多，统计显示，面积在1平方千米以上的天然湖泊有

2800多个；面积在100平方千米以上的大湖有130多个；此外，还有大大小小的人工湖（水库）。中国的大湖主要集中在长江中下游地区和青藏高原上，前者为淡水湖最集中的地区，主要有鄱阳湖、洞庭湖、太湖、洪泽湖等，其中江西省北部的鄱阳湖最大，面积3583平方千米；后者主要分布着咸水湖，有青海湖、纳木湖、奇林湖等，当中以青海省东北部的青海湖最大，面积4583平方千米。

气候特征 

中国幅员辽阔，跨纬度较广，距海远近差距较大，加之地势高低不同，地形类型及山脉走向多样，因而气温降水的组合多种多样，形成了多种多样的气候。从气候类型上看，东部属季风气候（又可分为亚热带季风气候、温带季风气候和热带季风气候），西北部属温带大陆性气候，青藏高原属高寒气候。从温度带划分看，有热带、亚热带、暖温带、中温带、寒温带和青藏高原区。从干湿地区划分看，有湿润地区、半湿润地区、半干旱地区、干旱地区之分。而且同一个温度带内，可含有不同的干湿区；同一个干湿地区中又含有不同的温度带。因此在相同的气候类型中，也会有热量与干湿程度的差异。地形的复杂多样，也使气候更具复杂多样性。

中国的气候具有夏季高温多雨、冬季寒冷少雨、高温期与多雨期一致的季风气候特征。由于中国位于世界最大的大陆——亚欧大陆东部，又在世界最大的大洋——太平洋西岸，西南距印度洋也较近，因之气候受大陆、大洋的影响非常显著。冬季盛行从大陆吹向海洋的偏北风，夏季盛行从海洋吹向陆地的偏南风。冬季风产生于亚洲内陆，性质寒冷、干燥、在其影响下，中国大部地区冬季普遍降水少，气温低，北方更为突出。夏季风来自东南面的太平洋和西南面的印度洋，性质温暖、湿润、在其影响下，降水普遍增多，雨热同季。中国受冬、夏季风交替影响的地区广，是世界上季风最典型、季风气候最显著的地区。和世界同纬度的其他地区相比，中国冬季气温偏低，而夏季气温又偏高，气温年较差大，降水集中于夏季，这些又是大陆性气候的特征。因此中国的季风气候，大陆性较强，也称作大陆性季风气候。

在夏秋季节，中国东南沿海常常受到热带风暴——台风的侵袭。台风（热带风暴发展到特别强烈时称为台风）以6—9月最为频繁。

在中国的秋冬季节，来自蒙古、西伯利亚的冷空气不断南下，冷空气特别强烈时，气温骤降，出现寒潮。寒潮可造成低温、大风、沙暴、霜冻等灾害。

一、温度

中国最北部黑龙江省漠河地区，位于北纬53°以北，属寒温带气候，而最南端的海南省曾母暗沙距赤道只有400千米，属赤道气候，南北各地气温相差十分悬殊。

冬季0℃等温线穿过了淮河—秦岭—青藏高原东南边缘，此线以北（包括北方、西北内陆及青藏高原）的气温在0℃以下，其中黑龙江漠河的气温在-30℃以下；此线以南的气温则在0℃以上，其中海南三亚的气温为20℃以上。因此，南方温暖，北方寒冷，南北气温差别大是中国冬季气温的分布特征。

夏季中国除了地势高的青藏高原和天山等以外，大部地区在20℃以上，南方许多地方在28℃以上；新疆吐鲁番盆地7月平均气温高达32℃，是中国夏季的炎热中心。所以除青藏高原等地势高的地区外，全国普遍高温，南北气温差别不大，是中国夏季气温分布的特征。

二、降水

中国大部分地区受海洋暖湿气流的影响，降水比较丰富，但降水存在着地区分布的不均匀和时间分配的不均匀。

中国年降水量的空间分布是：800毫米等降水量线在淮河—秦岭—青藏高原东南边缘一线；400毫米等降水量线在大兴安岭—张家口—兰州—拉萨—喜马拉雅山东南端一线。塔里木盆地年降水量少于50毫米，其南部边缘的一些地区降水量不足20毫米；吐鲁番盆地的托克逊平均年降水量仅5.9毫米，是中国的“旱极”。

中国东南部有些地区降水量在1600毫米以上，台湾东部山地可达3000毫米以上，其东北部的火烧寮年平均降水量达6000毫米以上，最多的年份为8408毫米，是中国的“雨极”。

中国年降水量空间分布的规律是：从东南沿海向西北内陆递减。各地区差别很大，大致是沿海多于内陆，南方多于北方，山区多于平原，山地中暖湿空气的迎风坡多于背风坡。

中国降水量的时间变化表现在两个方面，即：季节变化和年际变化。

季节变化是一年内降水量的分配状况。中国降水的季节分配特征是：南方雨季开始早，结束晚，雨季长，集中在5—10月；北方雨季开始晚，结束早，雨季短，集中在7、8月。全国大部分地区夏秋多雨，冬春少雨。

年际变化是年与年之间的降水分配情况。中国大多数地区降水量年际变化较大，一般是多雨区年际变化较小，少雨区年际变化较大；沿海地区年际变化较小，内陆地区年际变化较大。而以内陆盆地年际变化最大。

三、日照

中国绝大部分地区地处北回归线以北，冬季太阳入射角度小，日照时间短，获得的太阳光热较少，而且越往北越少；夏季阳光直射点在北半球，因而获得的光热普遍增多，且日照时间长。

　土地资源 

中国的土地按土壤类型可分为红壤、黄壤、棕壤、褐土、黑土、黑钙土、栗钙土、漠土、盐碱土、沼泽土、高山土和各种隐域性土壤等。这些土壤类型是在不同的地形、气候和生产方式的影响下形成的，地区差异显著，利用价值各异。按照利用情况不同，主要分成耕地、林地、草地、荒漠、滩涂等。中国山地多，平原少，耕地与林地所占的比例小。各类土地资源分布不均，耕地主要集中在东部季风区的平原和盆地地区；林地多集中在东北、西南的边远山区；草地多分布在内陆高原、山区。

  耕地 

梯田

中国现有耕地总面积为1.225亿公顷。东北平原、华北平原、长江中下游平原、珠江三角洲和四川盆地是耕地分布最为集中的地区。面积35万多平方千米的东北平原是中国第一大平原，大部分是黑色沃土，盛产小麦、玉米、大豆、高粱、亚麻和甜菜。华北平原大多是褐色土壤，土层深厚，农作物有小麦、玉米、谷子、棉花等。长江中下游平原地势低平，河流和湖泊星罗棋布，是中国主要的水稻、淡水鱼产区，素称“鱼米之乡”，并且盛产茶叶和桑蚕。被誉为“天府之国”的四川盆地多为紫色土壤，气候暖湿， 农作物可四季生长，盛产水稻、油菜和甘蔗。珠江三角洲盛产水稻，每年可收获二至三次。

农田

由于基本建设等对耕地的占用，目前全国的耕地面积以每年平均数

十万公顷的速度递减。1997年至2004年，中国耕地面积减少了5.7%，8年之间净减少耕地746.7万公顷。其中基本农田面积仅1亿公顷左右，现中国人均耕地面积仅为0.094公顷。

另外，中国耕地的土壤质量呈下降趋势；约有1/3的耕地受到水土流失的危害，每年流失的土壤总量达50多亿吨；环境污染事故对中国耕地资源的破坏时有发生。这些都是中国耕地资源面临的严重问题。

森林 

据国家林业局统计，中国森林面积17491万公顷，森林覆盖率为18.21%，活立木蓄积量136.18亿立方米，森林蓄积124.56亿立方米。中国森林面积占世界的4.5%，居第5位，森林蓄积占世界的3.2%，居第6位。但森林覆盖率仅居世界第130位，人均森林面积居世界第134位，人均森林蓄积居世界122位。

中国森林植物和森林类型丰富多样：有东北针叶林及针阔叶混交林；西南亚高山针叶林和针阔叶混交林；南方松杉林和常绿阔叶林及油茶、油桐等经济林和多种竹类；华北落叶阔叶林及油松、侧柏林；华南热带季雨林和华南热带林区等。

中国森林树种丰富：仅乔木就有2800多种，珍贵的特有树种有银杏、水杉等。

银杏

中国森林资源地域分布不均衡。中国的天然林多集中分布在东北和西南地区，而人口稠密、经济发达的东部平原，以及辽阔的西北地区，森林却很稀少。

为保护环境和满足经济建设的需要，中国持续开展了大规模的植树

造林活动。目前，中国人工林面积已达3000多万公顷，约占全国森林总面积的32%，已成为世界上人工林面积最大的国家。

东北林区：包括大兴安岭、小兴安岭和长白山地的林区，是中国最大的天然林区，森林面积与木材蓄积量均占全国的1/3以上，木材采伐量占全国的1/2。林区主要树种有兴安落叶松和红松。

四川省西北部的四姑娘山。

西南林区：包括横断山区、喜马拉雅山麓、雅鲁藏布江大拐弯等地的林区，是中国第二大天然林区，林木蓄积量占全国的1/3。林区主要树种有杉树，以及红木、楠木等珍贵林木。

 “三北”防护林体系工程范围示意图。

东南林区：包括秦岭—淮河一线以南，云贵高原以东的广大丘陵山区，是中国最主要的人工林区，主要种植经济林木，如茶树、毛竹、马尾松、漆树等。

防护林体系：为了抵御风沙侵袭，防止水土流失，中国营造了许多防护林，如“三北”（东北地区西部、华北地区北部及西北地区）防护林体系、长江中上游防护林体系、沿海防护林体系、太行山绿化工程、平原绿化工程等。“三北”防护林体系工程是一项正在中国北方实施的宏伟生态建设工程，地跨东北西部、华北北部和西北大部分地区，包括北方13个省、自治区、直辖市，总面积406.9万平方公里，占国土面积的42.4%。2005年全年完成营造林面积637万公顷，累计造林保存面积2203.72万公顷。

  草地 

中国是草地资源大国，拥有草地3.93亿公顷，约占国土总面积的41.7%，居世界第二位。中国的草地资源以天然草地为主，84.4%的草地分布在西部，面积约3.31亿公顷。

中国草原资源总量大，但人均占有量少，人均占有草原为0.33公顷，为世界人均草地面积0.64公顷的一半。且国内各省区分布不均衡，西藏自治区人均占有草原面积最多，人均高达30公顷以上；其次是青海省，人均占有草地6.91公顷；再次是新疆维吾尔自治区和内蒙古自治区，人均占有草地分别为2.93公顷和2.84公顷；其他各省人均占有草原在

0.5公顷以下。

中国现有26270多万公顷的牧草地，草场类型多样，有利于多种牲畜的不同季节的放牧利用。中国草场面积占全国总面积近四分之一，是世界草场面积最大的国家之一。中国的天然草场主要分布在大兴安岭—阴山—青藏高原东麓一线以西以北的广大地区；人工草场主要在东南部地区，与耕地、林地交错分布。

牧区

中国的牧区主要有：内蒙古牧区，这是中国最大的牧区；新疆牧区；青海牧区；西藏牧区。

荒漠化的草原。

目前，中国90%的可利用天然草原不同程度地退化，每年以200万公顷的速度递增。加剧草原退化的主要原因有：一是草原过度放牧；二是不合理开垦、工业污染、鼠害和虫害等对草原的破坏；三是乱采滥挖现象时有发生。

除了耕地、森林、草地外，中国还有：

1.高寒荒漠约1467万公顷。主要位于藏北高原，只有零星地块可放牧。

2.永久积雪和冰川地区约467万公顷。分布在西部和西北部，是中国河流补给的重要水源。

3.沙漠与戈壁沙漠约6400万公顷，戈壁约4600万公顷。此外，干旱的西北地区和青藏高原还有4333万公顷岩石裸露的光山秃岭。

4.除陆地外，中国还有包括沼泽、江河、湖泊、水库等约为3733万公顷的水面，其中有开垦前景的沼泽约1067万公顷。 

水资源和水力资源 

中国水资源总量约28000亿立方米，居世界第五位，但人均占有量不及世界人均的1/4，且分布不平衡，东南多，西北少。截至2005年，中国国家发展和改革委员会调查资料表明，中国大陆水力资源理论蕴藏量在1万千瓦及以上的河流共3886条，水力资源理论蕴藏量年电量为60829亿千瓦时。

  水力资源 

中国水力资源理论蕴藏量、技术可开发量、经济可开发量及已建和在建开发量均居世界首位，水力资源是中国能源资源的最重要的组成部分之一。

从2000年开始，国家启动了全国水力资源复查工作。经过4年多的努力，复查了中国大陆水力资源理论蕴藏量在1万千瓦及以上的河流共3886条，水力资源理论蕴藏量年电量为60829亿千瓦时，平均功率为69440万千瓦；技术可开发装机容量54164万千瓦，年发电量24740亿千瓦时；经济可开发装机容量40180万千瓦，年发电量17534亿千瓦时。截至2004年底，已开发装机容量约1亿千瓦，年发电量3310亿千瓦时。全国农村小水电资源可开发量为12800万千瓦。台湾省水力资源理论蕴藏量年电量为1020.7亿千瓦时，平均功率1165.2万千瓦；技术可开发装机容量504.8万千瓦，年发电量201.5亿千瓦时；经济可开发装机容量383.5万千瓦，年发电量138.3亿千瓦时。到2002年底，已在建水电站装机容量为200.5万千瓦，年发电量为59.3亿千瓦时。

全国水力资源技术可开发量最丰富的三省（自治区）是：四川、西藏、云南，其技术可开发量装机容量分别为12004万千瓦、11000.4万千瓦和10193.9万千瓦，分别占全国技术可开发量的22%、20%和19%。

位于黄河中上游宁夏河段的青铜峡水电站开闸泄洪。

全国江河水力资源技术可开发量前三位为：长江流域25627.3万千瓦，雅鲁藏布江流域6785万千瓦，黄河流域3734.3万千瓦，分别占全国技术可开发量的47%、13%和7%。

全国技术可开发水电站中，装机容量30万千瓦及以上的大型水电站装机容量和年发电量的比重均达到72%左右，其中装机容量100万千瓦及以上的特大型水电站装机容量及年发电量的比重均超过50%。而小型水电站的座数占全国总座数的92.1%，在全国各地都有分布，虽然总装机容量和年发电量不大，但是解决当地能源和电力问题的宝贵资源。

中国水力资源除总量丰富，居世界首位外，还具有以下鲜明的特点：

1.水力资源在地域分布上极不平衡，总体来看，西部多、东部少，水力资源相对集中在西南地区。

2.大多数河流年内、年际径流分布不均，丰、枯季节流量相差较大。

3.水力资源集中于大江大河，有利于集中开发和规模外送。水力资源主要富集于金沙江、雅砻江、大渡河、澜沧江等。

  　　中国幅员辽阔，海岸线长，风能资源比较丰富。据中国气象科学研究院估算，全国平均风功率密度为100W/㎡，风能资源总储量约32.26亿千瓦，可开发和利用的陆地上风能储量有2.53亿千瓦（依据陆地上离地10米高度资料计算），海上可开发和利用的风能储量有7.5亿千瓦。

中国风能资源主要分布在东南沿海及附近岛屿，新疆、内蒙古和甘肃走廊、东北、西北、华北和青藏高原等部分地区，每年风速在3m/s以上的时间近4000小时左右，一些地区年平均风速可达7m/s以上，具有很大的开发利用价值。中国面积广大，地形地貌复杂，故而风能资源状况及分布特点随地形、地理位置不同而有所不同，据此可将风能资源划分为4个区域（包括海上建设的风电场）。

风能发电装置

一、沿海及其岛屿地区风能丰富带

沿海及其岛屿风能丰富带，年有效风功率密度在200W/㎡以上，风功率密度线平行于海岸线，沿海岛屿风功率密度在500W/㎡以上，如台山、平潭、东山、南鹿、大陈、嵊泗、南澳、马祖、马公、东沙等，可利用小时数约在7000—8000小时。这一地区特别是东南沿海，由海岸向内陆是丘陵连绵，风能丰富地区仅在距海岸50千米之内。中国有海岸线约1.8万千米，岛屿7000多个，这是风能大有开发利用前景的地区。

二、北部（东北、华北、西北）地区风能较丰富带

风功率密度在200—300W/㎡以上，有的可达500W/㎡以上，如阿拉山口、达坂城、辉腾锡勒、锡林浩特的灰腾梁、承德围场等，可利用的小时数在5000小时以上，有的可达7000小时以上。这一风能较丰富带的形成，主要是由于北部地区处于中高纬度的地理位置。这一地区的风能

密度，虽较东南沿海为小，但其分布范围较广，是中国连成一片的最大风能资源区。

风能丰富带

三、内陆局部风能丰富区

在两个风能丰富带之外，风功率密度一般在100W/㎡以下，可利用小时数3000小时以下。但是在一些地区由于湖泊和特殊地形的影响，风能也较丰富，如鄱阳湖附近较周围地区风能就大，湖南衡山、湖北的九宫山、河南的嵩山、山西的五台山、安徽的黄山、云南太华山等也较平地风能大。

四、海上风能丰富区

中国海上风能资源丰富，东部沿海水深2米到15米的海域面积辽阔，按照与陆上风能资源同样的方法估测，10米高度可利用的风能资源约是陆上的3倍，即7.5亿千瓦，而且距离电力负荷中心很近，随着海上风电场技术的发展成熟，经济上可行，将来必然会成为重要的电源。

 生物资源 

约48万种。其中高等植物3万余种、孢子植物20万种、昆虫15万种，其他动物5万余种。

 动物资源 

中国有丰富多彩的生物资源。中国是世界上野生动物种类最多的国家，仅脊椎动物就约有4880种，占世界总数的11%。其中有兽类410种，鸟类1180种，爬行类300种，两栖类190种，鱼类2800种。大熊猫、金丝猴、白鳍豚、白唇鹿、扭角羚、褐马鸡、扬子鳄、朱鹮等，是中国独有的珍稀动物；东北的丹顶鹤，川陕甘的锦鸡，滇藏的蓝孔雀，以及绶带鸟、大天鹅和绿鹦鹉等，是名贵珍禽；昆虫中的蝴蝶，在台湾、云南、四川等地，也多有名贵种类。

作为中国特有的珍稀野生动物，国家采取了多项措施，对大熊猫予以保护。中国目前野外大熊猫数量已经达到了1590多只。

长江中下游的特有淡水鲸——白鳍豚。白鳍豚体态娇美、皮肤滑腻、长吻似剑、身呈纺锤。声纳系统发达，对超声波的回声定位能力极强。

朱鹮是中国一级保护动物，也是世界上最为珍贵的一个物种，被誉为“东方宝石”。

丹顶鹤，体长可达1.2米以上，身上覆盖着白色羽毛，头顶上长着

一小块丹红色的裸露皮肤，被视为“长寿”的象征。

黔金丝猴栖息在中国贵州梵净山海拔1700米以上的阔叶林中，目前数量仅几百只，属于国家一级保护动物。

植物资源 

中国植物种类繁多。种子植物（裸子植物和被子植物）约有2.5万种，其中裸子植物约有200多种，占世界的1/4，被子植物近3000个属。木本植物有7000多种， 其中乔木2800多种。水杉、银杏、金钱松等保存下来的中国特有的古生物种属，为举世瞩目的“活化石”。在东部季风区，有热带雨林，热带季雨林，中、南亚热带常绿阔叶林，北亚热带落叶阔叶常绿阔叶混交林，温带落叶阔叶林，寒温带针叶林，以及亚高山针叶林、温带森林草原等植被类型。在西北部和青藏高原地区，有干草原、半荒漠草原灌丛、干荒漠草原灌丛、高原寒漠、高山草原草甸灌丛等植被类型。

水杉分布于湖北、四川、湖南三省交界地区。为中国特有单种属植物，世界著名的孑遗植物。

金钱松产于长江流域山地，叶子簇生在短枝上，状如铜钱，春夏苍绿，秋天变黄，是世界五大庭园珍贵树种之一。　　中国有5000年的农业史，中华民族先民培育更新了很多植物品种，如谷稷、水稻、高粱、豆类、桃、梨、李、枣、柚、荔枝、茶等，为人类农业发展作出了巨大贡献。多种栽培植物同繁多的原始天然植物一脉相承，使中国成为世界上植物资源最丰富的国家之一。按经济用途划分，中国用材林木约有1000种，淀粉植物300多种，油脂植物600多种，蔬菜植物90余种，药用植物4000多种，果品植物300多种，纤维植物500多种，还有世界著名的观赏植物梅、兰、菊、牡丹等。中国是世界上植物资源最丰富的国家之一，仅次于世界植物最丰富的马来西亚和巴西，居世界第三位。

银杏树寿命在千年以上，是地球上最古老的孑遗植物之一，素有“植物活化石”之美誉。

花中之王——牡丹，为中国固有，它花朵型大、多瓣，色彩艳丽，被推崇为中国的“国花”之一。

矿产资源 

中国矿产资源丰富。现已发现171种矿产资源，查明资源储量的有158种，其中石油、天然气、煤、铀、地热等能源矿产10种，铁、锰、铜、铝、铅、锌等金属矿产54种，石墨、磷、硫、钾盐等非金属矿产91种，地下水、矿泉水等水气矿产3种。目前，中国92%以上的一次能源、80%的工业原材料、70%以上的农业生产资料来自于矿产资源。

2005年国土资源调查及地质勘查新发现大中型矿产地169处，其中，能源矿产地40处，金属矿产地58处，非金属矿产地64处，水气矿产地7处。有72种矿产新增查明资源储量，其中，石油9.43亿吨，天然气5263亿立方米，原煤698亿吨。

  中国的人口 

中华民族在960万平方公里的土地上生息繁衍，是世界人口活动过程历史记载最古老的国家。由于中国各地经济、历史发展的不平衡性和地理环境的特殊限制，中国人口分布不平衡。中国政府在全国范围内推行计划生育基本国策。

中国于2005年底开展了全国1%人口抽样调查工作。这次调查以全国为总体，以各省、自治区、直辖市为次总体，采取分层、多阶段、整群概率比例的抽样方法。全国1%人口抽样调查数据显示，2005年11月1日零时，全国31个省、自治区、直辖市和现役军人的总人口为130628万人，据推算，2005年年末总人口为130756万人。

中国人口的平均寿命为71.8岁，比世界平均水平高5岁，比发展中国家和地区高7岁。

中国人口构成：男性占总人口的51.53％，女性占总人口的48.47％；14岁以下占总人口的20.27％，15至59岁占总人口的68.70%，60岁及以上占总人口的11.03%；城镇人口占总人口的42.99％；农村人口占总人口的57.01％。

人口分布 

   从城乡分布来看，2005年末全国城镇人口达到56212万人，占总人口的43%，乡村人口为74544万人，占57%。与第五次全国人口普查相比，城镇人口占总人口的比重上升了6.77个百分点。近年来，由于积极推进人口城镇化和产业结构升级，实施城市带动农村、工业反哺农业的发展战略，人口城镇化率以每年超过1个百分点的速度增长。采取多种措施和合理规划，引导农村富余劳动力向非农产业转移，努力改善农民进城务工环境，促进农村劳动力有序流动。2005年，中国流动人口已经超过1.47亿，其中，跨省流动人口4779万人。与第五次全国人口普查相比，流动人口增加296万人，跨省流动人口增加537万人。大量农村劳动力进城务工，为城市发展提供了充裕的劳动力，同时也改善了农村的经济状况。

人口政策 

     中国解决人口与发展问题的基本出发点是：坚持立足于人口多、人均资源少、经济和科技水平都比较落后的基本国情，借鉴世界各国的管理经验和科学成果，结合中国实际解决人口与发展中不断出现的问题，走有中国特色的人口与发展道路；坚持可持续发展的战略方针，在发展中解决人口问题，使人口与经济、社会、资源、环境协调发展，实现国家现代化和人的全面发展中；坚持以充分实现人权为基本目标，将人权的普遍性原则与本国国情相结合，将生存权、发展权放在首位，努力提高人民享受公民、政治、经济、社会、文化等各项基本权利和自由的水平。尊重人民的不同文化背景、宗教习俗和道德观念，在充分考虑发展的优先事项和条件、权利和义务统一的基础上，制定和实施人口与发展的规划和政策，促进全体社会成员享有平等的发展机会。

  统筹解决人口问题始终是中国实现经济发展、社会进步和可持续发展面临的重大而紧迫的战略任务。从20世纪70年代以来，中国政府坚持不懈地在全国范围推行计划生育基本国策，鼓励晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个孩子，依照法律法规合理安排生育第二个子女。经过30年的艰苦努力，中国在经济还不发达的情况下，有效地控制了人口过快增长，把生育水平降到了更替水平以下，实现了人口再生产类型由高出生率、低死亡率、高自然增长率向低出生率、低死亡率、低自然增长率的历史性转变，成功地探索了一条具有中国特色综合治理人口问题的道路，有力地促进了中国综合国力的提高、社会的进步和人民生活的改善，对稳定世界人口做出了积极的贡献。

  中国现行计划生育政策的主要内容是：提倡晚婚晚育，少生优生；提倡一对夫妇生育一个孩子。在农村地区，确有困难的夫妇间隔几年以后可以生育第二个孩子；在少数民族地区，根据各个民族自己的意愿和该民族的人口、资源、经济、文化和习俗等具体情况有着不同的规定：一般可以生育两个孩子，有的地方可以生育三个孩子，对人口过少的少数民族则不限制生育子女的数量。中国自实行计划生育政策以来，晚婚晚育、少生优生正在逐渐成为一种社会风尚。计划生育还使中国妇女摆脱了婚后频繁生育和繁重的家庭负担，母婴健康水平得以提高。

  2006年2月9日，中国国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，提出未来15年的人口目标是将人口数量控制在15亿以内。其在人口与健康领域确定的发展思路之一，即是控制人口出生数量，提高出生人口质量。重点发展生育监测、生殖健康等关键技术，开发系列生殖医药、器械和保健产品，为人口数量控制在15亿以内、出生缺陷率低于3%提供有效科技保障。 

中国的民族 

   中国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。迄今为止，通过识别并确认的民族有56个。中国自古以来就是一个统一的多民族国家。在长期的大统一过程中，经济、文化交往把中国各民族紧密地联系在一起，从而形成了相互依存、相互促进、共同发展的关系，创造和发展了中华文明。中国各民族分布的特点是：大杂居、小聚居、相互交错居住。

  民族概况 

  中国是一个统一的多民族国家，由56个民族组成。由于汉族人口众多（118295万人，占总人口的90.56%），习惯上把其余55个民族统称为少数民族。据2005年全国1%人口抽样调查，55个少数民族人口为12333万人，占全国总人口的9.44%。100万人口以上的有壮、满、回、苗、维吾尔、彝、土家、蒙古、藏、布依、侗、瑶、朝鲜、白、哈尼、黎、哈萨克、傣18个民族，其中壮族人口最多，达1617.9万人；10万至100万人口的有畲、傈僳、仡佬、拉祜、东乡、佤、水、纳西、羌、土、锡伯、仫佬、柯尔克孜、达斡尔、景颇、撒拉、毛南17个民族；不足1万至10万人口的有布朗、塔吉克、普米、阿昌、怒、鄂温克、京、基诺、德昂、乌孜别克、俄罗斯、裕固、保安、门巴、鄂伦春、独龙、塔塔尔、赫哲、高山（不含台湾省高山族人口）、珞巴20个民族，其中珞巴族人口最少，仅2965人

  民族历史 

   中国广阔、富饶的土地，是中华各族人民共同开发的。从夏、商、周至秦汉时期，当汉族的先民华夏族开发黄河流域的时候，各少数民族先民也同时开发了周围的广大地区。生活在东北的东胡、肃慎、挹娄、夫余、乌桓等民族在东北三省的广大地区，北部的俨狁、狄、匈奴、鲜卑等民族在今蒙古草原和华北北部以及西北一些地区，西域的龟兹、于阗、鄯善等“城郭国”的各族在今新疆地区，西北部的戎、羌、氐等族在今藏、青地区，南部的苗、濮、武陵蛮、长沙蛮以及东南部的百越等南蛮各族在今长江流域的广大地区，黎族和高山族的先民分别在海南岛和台湾，越人的一支在今港、澳地区，等等，各民族祖先在各个地区，以他们辛勤的劳动，为统一的多民族国家的建立打下了基础

  秦始皇统一中国，建立中央集权制国家（公元前221年），标志着中国统一的多民族国家历史的开始。在此后的两千年历史发展中，也有一部分少数民族或者在边疆地区建立政权，或者入主中原，成为统治民族，他们都为我们多民族国家的发展做出了贡献。元、明、清时期，国家的统一和中华民族的凝聚力得到进一步发展。元朝在内地和各少数民族地区实行“行省”制度，密切了中央王朝与少数民族地区的关系；满族建立的清朝，曾坚决抗击沙俄、英国等殖民主义在中国东北、新疆、西藏等地的侵略，捍卫了国家的统一。综观中国的历史，虽然政权有分有合，但国家统一和民族团结始终是历史发展的主流和基本趋势

民族分布 

   汉族分布在全国各地，主要聚居在黄河、长江、珠江三大流域的中下游和东北平原。55个少数民族虽然人口少，但分布的地区却很广，约占全国总面积的64.3%，主要分布在东北、华北、西北、西南的边疆地区。由于历史和地理等方面的原因，少数民族地区的人口密度与内地沿海汉族地区比较，差距悬殊。例如，少数民族聚居的西藏自治区人口密度每平方千米仅1.73人。总的来说，中国少数民族人口的分布有两个特点：

  第一，小聚居和大杂居。少数民族人口主要集中在西南、西北和东北各省、自治区。内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏5个自治区和30个自治州、120个自治县（旗）、1200多个民族乡是少数民族聚居的地方。但在这些地区又都杂居着不少汉族，其例也相当高。如在内蒙古、广西、宁夏三个自治区中，汉族人口都超过了少数民族人口，在新疆，汉族人口占40%强。同样，在各汉族地区也杂居着许多少数民族。近20年来，少数民族杂、散居人口增长快，民族杂散居的县市越来越多。

  第二，分布范围广，但主要集中于西部及边疆地区。2000年人口普查数据表明，各民族平均分布在30个省区，有29个民族分布在全国所有的省区中。全国拥有56个民族的省区有11个，占全国31个省区的35.5%。尽管少数民族分布范围很广，但其人口仍主要集中在西部及边疆地区。2000年人口普查显示，广西、云南、贵州、新疆4个省区的少数民族人口之和占全国少数民族人口的一半以上，再加上辽宁、湖南、内蒙古、四川、河北、湖北、西藏、吉林、青海、甘肃、重庆和宁夏，以上16个省区的少数民族人口占全国少数民族人口的91.32%。中国陆地边境线全长2万多千米，绝大部分是少数民族地区。

民族政策 

   中国政府结合具体的国情制定和实行了解决中国民族问题的民族政策。它的主要原则归纳起来有以下几方面：（1）坚持民族平等和民族团结。（2）实施民族区域自治。（3）发展少数民族地区经济文化事业。（4）培养少数民族干部。（5）尊重和发展少数民族语言文字。（6）尊重少数民族风俗习惯和宗教信仰自由。

一、坚持民族平等和民族团结

  民族平等和民族团结作为解决民族问题的基本原则和根本政策，在中国的宪法和有关法律中得到明确规定。

  《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫”。中国各民族公民广泛地享有宪法和法律赋予公民的各项平等权利。诸如：各民族公民不分民族、种族、宗教信仰，都同样地享有选举权和被选举权；各民族公民的人身自由和人格尊严不受侵犯；各民族公民都有宗教信仰自由的权利；各民族公民都有接受教育的权利；各民族公民都有使用和发展本民族语言文字的权利；各民族公民都有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；各民族公民都有从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的权利；各民族公民都有劳动、休息和丧失劳动能力时从国家和社会获得物质帮助的权利；各民族公民都有对国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利；各民族公民都有保持或改革自己风俗习惯的自由等。

二、实行民族区域自治制度

  在中国，民族区域自治制度是中国政府结合中国实际情况采取的一项基本政策，也是中国的一项重要政治制度。中国的民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，使少数民族人民当家作主，自己管理本自治地方的内部事务。

  中国的民族自治地方分为自治区、自治州、自治县（旗）三级。民族自治地方的建立有以下类型：（1）以一个少数民族聚居区为主建立的自治地方，如新疆维吾尔自治区等；（2）以两个少数民族聚居区联合建立的自治地方，如青海省海西蒙古族藏族自治州等；（3）以多个少数民族聚居区联合建立的自治地方，如广西龙胜各族自治县等；（4）在一个大的少数民族自治地方内，人口较少的少数民族聚居区建立自治地方，如广西壮族自治区的恭城瑶族自治县等；（5）一个民族在多处有聚居区的，建立多个自治地方，如宁夏回族自治区、甘肃省临夏回族自治州、河北省大厂回族自治县等。对于有些少数民族聚居地区，因地域太小、人口太少，不宜建立自治地方和设立自治机关的，中国政府通过在这些地区设立民族乡的办法，使这些地区的少数民族也能行使当家作主的权利。民族乡是对民族区域自治制度的一种补充。

   目前省级民族自治地方有：西藏自治区、新疆维吾尔族自治区、内蒙古自治区、宁夏回族自治区以及广西壮族自治区。

三、促进各民族共同发展

  中华人民共和国成立前，农牧业是中国少数民族地区的主要产业，发展十分缓慢，一些地区仍停留在“刀耕火种”的原始农业生产方式，部分地区铁制农具尚未得到使用，水利设施更是缺少。少数民族地区几乎没有现代工业，交通、邮电和通讯事业也处在十分落后的状态，运输主要靠兽驮人背，汽车和公路极少。

  中华人民共和国成立后，国家尽一切努力，促进各民族的共同发展与进步。根据民族地区的实际情况，中国政府制定和采取了一系列特殊的政策和措施，帮助、扶持民族地区发展经济，并动员和组织汉族发达地区支援民族地区。《中华人民共和国民族区域自治法》中，有13条规定了上级国家机关帮助民族自治地方发展的义务。国家在制定国民经济和社会发展计划时，有计划、有意识地在少数民族地区安排一些重点工程，调整少数民族地区单一的经济结构，发展多种产业，提高综合经济实力。特别是随着近年来中国改革开放的不断深入发展，国家加大了对少数民族地区的投资力度，加快了少数民族地区对外开放的步伐，使少数民族地区的经济发展呈现新的活力。

四、保护和发展少数民族文化

  中国各少数民族在长期的历史发展过程中，都形成了本民族独具特色和风格各异的文化。在中国，少数民族传统文化受到尊重和保护，各民族都可以自由地保持和发展本民族的文化。

  1. 尊重少数民族风俗习惯

  中国各少数民族的风俗习惯差异较大，具有不同的生产方式和生活方式，表现在服饰、饮食、居住、婚姻、礼仪、丧葬等多方面。国家尊重少数民族风俗习惯，少数民族享有保持或改革本民族风俗习惯的权利。在社会生活的各方面，政府对少数民族保持或改革本民族风俗习惯的权利加以保护。

  在中国，约有十个少数民族有食用清真食品的传统习惯。为妥善解决好食用清真食品的少数民族的伙食问题，国家在食用清真食品的少数民族较多的机关、学校、企事业单位，设立清真食堂或清真伙食，人数较少的采取几个单位联合举办或备专门灶具。在食用清真食品的少数民族较集中的地方，广设清真饮食网点，在城市、交通要道、饭店、旅馆、医院，以及列车、轮船、飞机等交通设施上，设清真食堂或清真伙食点。国家对经营清真饮食有严格的规定，要求对食用清真食品的少数民族食用的牛羊肉，在屠宰、包装、运输、加工、销售等各环节上，都必须标明“清真”字样。在食用清真食品的少数民族聚居的大、中城市，国家有关部门设立专门经营牛羊肉的批发部门或零售机构，并在政策上给予优惠。

  中国各少数民族的丧葬习俗各有不同，有火葬、土葬、水葬、天葬等不同的葬法。政府尊重少数民族的丧葬习俗。对回族、维吾尔族等一些习惯土葬的少数民族，国家划拨专用土地，建立公墓，并设立专门为这些少数民族服务的殡葬服务部门。现在，全国凡有回族等习惯实行土葬的少数民族居住的大、中、小城市，都建有公墓。同样，对藏族实行的天葬、土葬、水葬，国家也给予保护和尊重。

  中国各少数民族年节习俗丰富多彩，各少数民族自由地按本民族的传统习惯欢度节日，国家按照各少数民族年节习惯安排假日，并供应节日特殊食品。

2. 保护少数民族文化遗产

  为使各少数民族传统文化得到保护，国家有计划地组织对各少数民族的文化遗产进行搜集、整理、翻译和出版工作，保护少数民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。

  国家成立了全国少数民族古籍整理出版规划小组和办公室，组织和领导全国少数民族古籍整理工作。中国政府设立了中国少数民族三大英雄史诗《格萨尔》（藏族民间说唱体长篇英雄史诗）、《江格尔》（蒙古族著名的英雄史诗）、《玛纳斯》（柯尔克孜族著名的传记性史诗）专门工作机构，有计划有组织地进行收集、整理、翻译、研究工作。出版了包括少数民族文字、汉文和多种外国文字版本的三大史诗以及一些研究专著，仅关于《格萨尔》就出版了300多万字的大型学术资料汇编《格萨尔集成》，涌现出一批卓有成就的“格学”研究专家。近年来，国家拨付了以千万元计的巨额资金支持校勘出版共计150部的传统藏学的百科全书《中华大藏经》。  

   从2 0世纪5 0年代初开始，中国各级政府以及文化艺术部门组织了数以万计的人类学、社会学、民族学专家和文学艺术工作者，深入到少数民族聚居地区，抢救、搜集流传在民间的传统文化艺术。20世纪80年代初，中国政府又投入大量资金和人力物力，搜集整理各民族民间文艺资料，编纂了《中国民间歌曲集成》、《中国民族民间器乐曲集成》、《中国民间故事集成》、《中国民间谚语集成》等包括各民族文学、音乐、舞蹈诸门类的十大文艺集成，共计整理出版310卷，全部出齐约450卷，总计约4.5亿字。

  近年来，国家投入巨资对西藏拉萨的哲蚌寺、色拉寺、甘丹寺，青海的塔尔寺，新疆的克孜尔千佛洞等大批国家重点文物古迹进行了维修。特别是1989年至1994年，国家投入5300万元、黄金1000公斤，对著名的布达拉宫进行了维修。各地还建立了一些博物馆、文化馆，搜集、保护少数民族文物。投资近亿元的西藏博物馆已建成使用

3. 繁荣少数民族文化艺术事业

  国家和有关部门通过组建少数民族文艺团体、艺术院校、文化馆和群众艺术馆等措施，大力培养少数民族文艺人才，繁荣少数民族文艺创作，发展少数民族文化艺术事业。20世纪50年代初，在北京建立了国家级的中央民族歌舞团，由各民族演员组成，创作各少数民族歌舞节目，到全国各地演出，还数十次把中国少数民族文艺节目带到世界各国演出。

  曾经濒于灭绝的维吾尔族巨大音乐经典套曲“十二木卡姆”，由20世纪40年代末仅有两三个高龄艺人能够较完整地演唱发展到成立新疆木卡姆艺术团、木卡姆研究室，广泛演唱，得到发扬光大。已有500多年历史的藏戏不仅得到保护和发扬，而且在每年的雪顿节期间与其他歌舞、话剧相映生辉，使雪顿节成为藏民族欢乐喜庆的综合艺术节。

  国家定期举办少数民族音乐、舞蹈、戏剧“孔雀奖”评比和少数民族题材的电影、电视、文学“骏马奖”评选。近年来，少数民族文化艺术团体扩大对外交流，活跃在国际舞台上，从中央到地方已有100多个少数民族艺术团体走向世界。

  少数民族工艺美术异彩纷呈。藏族壁画艺术不断充实，增加了表现藏族发展史和藏族人民新生活的内容。藏族卷轴画唐卡艺术得到保护。维吾尔族、蒙古族的地毯、壁挂，从民族地区风行到全中国，外销世界上许多国家和地区。布依、苗、瑶、仡佬等民族的蜡染，而今更为流行，且图案、花样、品种都有很大发展。土家、壮、傣、黎、侗等民族的织锦技艺，已从过去的一家一户的小型作业发展到织锦工艺厂，生产规模不断扩大。

五、培养少数民族干部

  大力培养少数民族干部，是解决民族问题和民族地区发展的关键之一。新中国成立以后，中国政府根据民族工作和社会发展的需要，通过专业院校以及社会实践等多种渠道，培养了大批少数民族干部，促进了民族地区各项事业的快速发展。实践证明，培养和使用少数民族干部不仅直接关系到自治机关自治权的行使，而且是关系到民族进步、发展和繁荣的根本大计。

  六、尊重和发展少数民族语言文字

  中国的宪法和民族区域自治法都明确规定：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。”使用本民族的语言文字是民族平等权利的重要内容。在中国，每个民族的语言文字都可以得到使用与发展。国家提倡和鼓励在同一地方工作、生活的各族干部群众互相学习彼此的语言文字

云南简称“云”或“滇”，地处中国西南边陲，北回归线横贯南部。总面积39.4万平方公里，占全国总面积的4.1%。东与广西壮族自治区和贵州省毗邻，北以金沙江为界与四川省隔江相望，西北隅与西藏自治区相连，西部与缅甸唇齿相依，南部和东南部分别与老挝、越南接壤，共有陆地边境线4061公里。

地理位置和自然状况

海　拔

 云南省地势北高南低，海拔相差大。南部海拔一般在1500-2200米，北部在3000-4000米之间，全省最高点-梅里雪山的卡格博峰海拔6740米，东部为云贵高原，地形渐趋平缓，最低点-红河出境处河口海拔76.4米。

自然资源

 云南拥有丰富的自然资源，素有“植物王国”，“动物王国”，“有色金属王国”，“药材之乡“的美誉。 植物：云南是全国植物种类最多的省份，不仅有热带、亚热带、温带、寒温带植物种类，而且还有许多古老、衍生、特有的以及从国外引种的植物。在全国近3万种高等植物中，云南就有1.8万种，占全国总数的一半还多。

矿　产

 目前已发现可用矿产150余种，占全国已发现矿产种类的93%，其中保储量的潜在价值可达3万亿元。按潜在价值计，燃料矿产约占40%，金属矿产占7.3%，非金属矿产约占52.7%。已探明储量的矿种有92种，矿产地2,700处。在保有储量矿产中，有13%的矿种居全国前列，2/3的矿种在长江流域及南部地区占重要位置，其中居全国第一的矿种有锌、铅、锡、镉、铟、铊、蓝石棉等。

水资源

 云南省雨量充沛，河流湖泊众多，多年平均产水量2,222亿立方米，加上过境水量1600亿立方米，两项合计人均拥有约1万立方米，为全国人均拥有量的4倍。丰富的水资源形成了丰富的水能资源，并且成为最大的能源优势。

旅游资源

 云南拥有丰富多彩的旅游资源，宜人的气候、诗画般的自然风光和多姿多彩的民风民情，构成一幅美丽而动人的画卷。

人　口

人口统计

 2008年，全省常住人口4543万人，城镇人口1487万人，人口城镇化率33%；少数民族人口1590万人，占总人口的35%，民族人口占总人口的比重较为稳定。

人口增长率

 2008年，人口自然增长率6.32‰，比上年增加1.4个百分点。

民族分布及人口比例

 云南是中国少数民族最多的省份，全国56个民族中，云南就有52个。云南总人口4144万，少数民族占38.07%，彝族、白族、哈尼族、壮族、傣族、苗族、傈僳族、回族、拉祜族、佤族、纳西族、瑶族、藏族、景颇族、布朗族、普米族、怒族、阿昌族、基诺族、蒙古族、独龙族、满族、水族、布依族等20多个民族的人口都超过8000人。 云南少数民族人口呈多样化分布：一些民族既有一定的聚居区，又杂散居于其他民族中；一些民族高度集中于一个地、州甚至一个县、一个乡中；有的民族杂散居于城镇及交通沿线，以村寨聚居；有的民族散居于城镇。人口在5000人以上、并有一定聚居区的25个民族，主要聚居于平坝地区和边疆河谷的有回、满、白、纳西、蒙古、壮、傣、阿昌、布依、水等10个民族，人口约450万；主要聚居于半山区的有哈尼、瑶、拉祜、佤、景颇、布朗、德昂、基诺等8个民族和部分彝族，人口约500万；主要居住在高山区的有苗、傈僳、藏、普米、怒、独龙等6个民族和部分彝族，人口约400万。全省没有一个单一民族的县，回族、彝族在全省绝大多数县都有分布。

文化程度

 2005年，全省普通高等学校有44所，招生8.45万人，比上年增长12.6%；在校学生25.47万人，比上年增长17.7%。中等职业教育学校有386所，招生11.36万人，比上年增长16.4%；在校学生29.49万人，比上年增长8.6%。普通高中443所，招生19万人，比上年增长13.6%；在校学生48.31万人，增长15.1%。普通初中1814 所，招生63.31万人，比上年下降0.1%；在校学生19.58万人，下降1.3%。普通小学18747所，招生73.34万人，比上年增长0.1%；在校学生441.23万人，增长0.1%。小学学龄儿童入学率达96.3%，小学毕业生升学率达92.2%。成人高等学校5所；在校学生13.11万人，增长6.4%。全年扫除文盲14.35万人。全省人口平均受教育年限为6.61年。

经　济

国内生产

总值

 2009年全省生产总值(GDP)完成6168.23亿元，比上年增长12.1%，高于全国平均水平3.4个百分点。

占国内生产总值比重

 2009年，第一产业增加值1063.96亿元，增长5.2%；第二产业增加值2580.34亿元，增长13.6%；第三产业增加值2523.93亿元，增长13.4%。三次产业结构由上年的17.9:43.1:39.0调整为17.3:41.8:40.9。非公有制经济创造增加值2412亿元，占全省生产总值的比重达39.1%，比上年提高0.6个百分点。 

贫困人口

 2005年全省认真落实各项扶贫措施，多方筹集资金，认真解决农村贫困人口问题。按年人均纯收入低于683元的标准，年末农村贫困人口为248.4万人，比上年净减少13.9万人；按年人均纯收入684-944元的标准，年末农村低收入人口为489.4万人，比上年净减少26万人。

扶贫计划

 制定实施农村扶贫开发纲要，安居温饱、易地开发、劳务输出三项重点工程进展顺利。累计减少贫困人口294万人，有30多万特困农户告别杈杈房、茅草房，贫困地区建制村通路率和通电率分别达到75.3%和91.6%。城镇居民人均可支配收入年均增长8%，农民人均纯收入年均增长6.2%。社会消费品零售总额超过1000亿元，年均增长12.1%。城乡居民人均住房面积分别增加4.3平方米和1.8平方米，人均储蓄存款增长1倍。居民消费价格总水平保持基本稳定。连续四年实施“民心工程”，每年为人民群众办8∽10件实事。建设了1500个温饱村和安居村，重点扶持2000个特困村。建成沼气池87.6万口、太阳能8万平方米，完成农村改灶23.6万户，农村电网改造新增120万用电人口。解决了388万人的饮水困难。改造、建设了1061所乡镇卫生院和1500个边疆民族村卫生室。为247个建制村修通了公路，兴建了100个乡镇客运站。取消了一批涉及交通运输、住房建设、教育等方面的不合法、不合理收费项目。实施食品放心工程，加强了食品安全执法监督。70万城市贫困人口全部纳入最低生活保障范围，实现应保尽保。建设廉租房9万多平方米，解决了部分城镇贫困居民的住房困难。确保了国家机关和事业单位人员的工资发放，兑现了重点工程拖欠农民的征地补偿费。

财政收入

 2009年全省财政总收入达到1490.7亿元，比上年增收130.5亿元，增长9.6%。其中，地方一般预算收入完成698.2亿元，比上年增加84.1亿元，增长13.7%；全省地方一般预算支出完成1949.7亿元，比上年增加479.5亿元，增长32.6%，财政支出年度增加额首次超过400亿元。

外贸状况

 2005年全省进出口总额47.38亿美元，比上年增长26.6%。其中出口完成26.42亿美元，增长18.0%；进口完成20.97亿美元，增长39.4%。

外资利用

状况

 2005全年共批准利用外资项目153个，合同外资4.56亿美元，比上年增长43.4%，实际利用外资1.89亿美元，比上年增长34.1%。全年新签对外承包工程、劳务合作及设计咨询合同132份，合同金额5.3亿美元，比上年增长69.0%；完成营业额3.9亿美元，增长15.2%。

支柱产业

 烟草业，生物业，矿产业，旅游业。

通　讯

电话拥有率

 2005年全省年末局用交换机总容量为417.9万门，比上年增长1.0%；其中本年新增局用交换机4.16万门。固定电话普及率达13.6部/百人。年末全省固定电话新增用户50.3万户，达597.7万户，比上年增长9.2%；移动电话新增用户166.5万户，达到898.8万户，增长22.7%。

电台

电视台

 2005年全省广播、电视人口覆盖率分别达到91.0%和92.5%。中、短波广播发射台和转播台51座，广播电台15座，电视台17座，有线电视用户320万户。

交　通

铁　路

 南(宁)昆(明)铁路全长886公里，是连结广西、贵州、云南3省区的出海通道，在云南境内线路长度306公里，为国家一级干线，一次建成电气化。广(通)大(理)铁路，全长213公里，为国家二级干线。昆阳至玉溪南的昆玉铁路，全长56.3公里，是玉溪地区自筹资金修建的云南省地方铁路。2005年铁路完成货物周转量270.37亿吨公里，增长4.0%；完成旅客周转量41.04亿人公里，增长10.0%。

公　路

 国家二级以上高等级公路958公里，三级公路7571公里，四级公路52248公里。云南省公路已基本形成以昆明市为中心(枢纽)，辐射全省，边接四川、贵州、广西、西藏和周边国家缅甸、老挝、越南和泰国公路的公路交通网。2005年公路完成货物周转量381.96亿吨公里，增长4.6%；公路完成旅客周转量233.12亿人公里，增长2.6%。

水　路

 2005年，水运完成货物周转量2.93亿吨公里，增长38.2%。水运完成旅客周转量1.05亿人公里，增长7.7%。

航　空

 全省已拥有飞往省外的有昆明至北京、上海、广州、成都、海口、汕头、重庆、沈阳、哈尔滨、武汉、西安、兰州、杭州、厦门、南宁、深圳、贵阳、长沙、桂林等19条国内航线；飞往省内的有昆明至景洪、芒市、思茅3条航线；通往国外及地区的有至曼谷、仰光、万象、香港4条航线。 昆明巫家坝机场属国家一级机场。西双版纳、芒市、思茅机场属国家二级机场。2005年，航空货物周转量1.23亿吨公里，增长4.2%；航空完成旅客周转量56.39亿人公里，增长7.7%。

政府工作报告

    ——2010年3月5日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上

    国务院总理　温家宝

    各位代表： 

    现在，我代表国务院向大会作政府工作报告，请予审议，并请全国政协各位委员提出意见。 

    一、2009年工作回顾 

    2009年是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年。去年这个时候，国际金融危机还在扩散蔓延，世界经济深度衰退，我国经济受到严重冲击，出口大幅下降，不少企业经营困难，有的甚至停产倒闭，失业人员大量增加，农民工大批返乡，经济增速陡然下滑。在异常困难的情况下，全国各族人民在中国共产党的坚强领导下，坚定信心，迎难而上，顽强拼搏，从容应对国际金融危机冲击，在世界率先实现经济回升向好，改革开放和社会主义现代化建设取得新的重大成就。国内生产总值达到33.5万亿元，比上年增长8.7%；财政收入6.85万亿元，增长11.7%；粮食产量53082万吨，再创历史新高，实现连续6年增产；城镇新增就业1102万人；城镇居民人均可支配收入17175元，农村居民人均纯收入5153元，实际增长9.8%和8.5%。我国在全面建设小康社会道路上又迈出坚实的一步。实践再次证明，任何艰难险阻都挡不住中华民族伟大复兴的历史进程。 

    过去的一年，极不平凡，令人振奋。我们隆重庆祝新中国成立60周年。抚今追昔，伟大祖国的辉煌成就极大地激发了全国人民的自信心和自豪感，极大地增强了中华民族的向心力和凝聚力，极大地提升了我国的国际地位和影响力，必将激励我们在中国特色社会主义道路上继续奋勇前进。 

    一年来，我们主要做了以下工作： 

    (一)加强和改善宏观调控，促进经济平稳较快发展。我们实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，全面实施并不断完善应对国际金融危机的一揽子计划。大规模增加财政支出和实行结构性减税，保持货币信贷快速增长，提高货币政策的可持续性，扩大直接融资规模，满足经济社会发展的资金需求，有效扩大了内需，很快扭转了经济增速下滑趋势。 

    着力扩大居民消费。我们鼓励消费的政策领域之宽、力度之大、受惠面之广前所未有。中央财政投入资金450亿元，补贴家电汽车摩托车下乡、汽车家电以旧换新和农机具购置。减半征收小排量汽车购置税，减免住房交易相关税收，支持自住性住房消费。全年汽车销售1364万辆，增长46.2%；商品房销售9.37亿平方米，增长42.1%；社会消费品零售总额实际增长16.9%，消费对经济增长的拉动作用明显增强。 

    促进投资快速增长。我们发挥政府投资“四两拨千斤”的作用，引导带动社会投资。实施两年新增4万亿元的投资计划。2009年中央政府公共投资9243亿元，比上年预算增加5038亿元，其中，保障性住房、农村民生工程、社会事业投资占44%，自主创新、结构调整、节能减排和生态建设占16%，重大基础设施建设占23%，灾后恢复重建占14%。全社会固定资产投资增长30.1%，投资结构进一步优化。投资快速增长有效弥补了外需下降的缺口，加强了薄弱环节，为经济社会长远发展奠定了坚实的基础。 

    我们加快推进汶川地震灾后恢复重建，重灾区已完成投资6545亿元，占规划总投资的65.5%。国家的大力支持，全国人民的无私援助，灾区群众的艰苦奋斗，使遭受重大创伤的灾区呈现出崭新面貌。一座座新城拔地而起，一个个村庄焕发出蓬勃生机。这充分体现了中华民族的无疆大爱，有力彰显了社会主义制度的无比优越。 

    (二)大力调整经济结构，夯实长远发展基础。我们把保增长与调结构紧密结合起来，加快解决制约经济发展的结构性矛盾。 

    “三农”工作进一步加强。中央财政用于“三农”的支出7253亿元，增长21.8%。大幅度提高粮食最低收购价。启动实施全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划。继续改善农村生产生活条件，农村饮水安全工程使6069万农民受益，新增510万沼气用户，新建和改造农村公路38万公里、农村电网线路26.6万公里，又有80万户农村危房得到改造，9.2万户游牧民实现了定居。我们加大扶贫力度，贫困地区的生产生活条件得到明显改善。 

    产业结构调整力度加大。制定并实施十大重点产业调整振兴规划。鼓励企业加快技术改造，安排200亿元技改专项资金支持4441个技改项目。重点行业兼并重组取得新进展。下大力气抑制部分行业产能过剩和重复建设，关停小火电机组2617万千瓦，淘汰落后的炼钢产能1691万吨、炼铁产能2113万吨、水泥产能7416万吨、焦炭产能1809万吨。加快实施国家科技重大专项，中央财政用于科技的支出1512亿元，增长30%。积极支持自主创新产品推广应用，清洁能源、第三代移动通信等一批新兴产业快速发展。大力加强基础设施建设，新建铁路投入运营5557公里，高速公路新建通车4719公里，城市轨道交通建设加快，新建、改扩建民用机场35个；新增发电装机8970万千瓦，西气东输二线西段工程实现供气，南水北调工程建设加快推进，6183座病险水库除险加固工程开工建设。 

    节能减排和环境保护扎实推进。安排预算内资金，支持重点节能工程、循环经济等项目2983个；实施节能产品惠民工程，推广节能空调500多万台、高效照明灯具1.5亿只。继续推进林业重点生态工程建设，完成造林588万公顷，森林覆盖率达到20.36%。综合治理水土流失面积4.8万平方公里。加强“三河三湖”等重点流域水污染防治和工业废水废气废渣治理。“十一五”前四年累计单位国内生产总值能耗下降14.38%，化学需氧量、二氧化硫排放量分别下降9.66%和13.14%。积极开展应对气候变化工作，明确提出2020年我国控制温室气体排放行动目标和政策措施。气象预报预警和地震监测工作得到加强，灾害防御能力不断提升。 

    区域协调发展迈出新步伐。深入实施区域发展总体战略，制定若干区域发展重大规划和政策。中西部和东北地区加快开放开发，积极承接产业转移，发展基础不断夯实；东部地区加快结构调整和自主创新，经济发展活力增强。区域发展呈现布局改善、结构优化、协调性提高的良好态势。

     (三)坚持深化改革开放，不断完善有利于科学发展的体制机制。我们把深化改革开放作为应对国际金融危机的强大动力，努力消除体制障碍，不断提高对外开放水平。

    重点领域和关键环节改革加快推进。增值税转型全面实施。成品油价格和税费改革顺利推进，新的成品油价格形成机制规范运行。国家开发银行商业化转型和农业银行股份制改革扎实推进，跨境贸易人民币结算试点启动实施。创业板正式推出，为自主创新及其他成长型创业企业开辟了新的融资渠道。地方政府机构改革有序开展，事业单位分类改革试点稳步进行。集体林权制度改革全面推开，1亿公顷林地确权到户，占全国集体林地面积的60%，这是继土地家庭承包之后我国农村经营制度的又一重大变革。 

    开放型经济水平不断提高。出台一系列稳定外需的政策措施，采取符合国际惯例的方式支持出口企业，完成短期出口信用保险承保900亿美元，安排421亿美元大型成套设备出口融资保险。鼓励增加进口。去年下半年开始进出口降幅明显收窄，国际市场份额得到巩固，全年进出口总额2.2万亿美元。扭转利用外资下降局面，全年实际利用外商直接投资900亿美元。企业“走出去”逆势上扬，非金融类对外直接投资和对外工程承包营业额分别达433亿美元和777亿美元。积极参与国际宏观经济政策对话协调和经贸金融合作，在共同应对国际金融危机中发挥了建设性作用。 

    (四)着力改善民生，加快发展社会事业。在应对国际金融危机的困难情况下，我们更加注重保障和改善民生，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。 

    实施更加积极的就业政策。强化政府促进就业的责任。中央财政安排就业专项资金426亿元，比上年增长59%。实施困难企业缓缴社会保险费或降低部分费率、再就业税收减免及提供相关补贴等政策，鼓励企业稳定和增加就业。开展系列就业服务活动，多渠道开辟公益性就业岗位，促进高校毕业生到基层就业、应征入伍和到企事业单位就业见习。全年组织2100万城乡劳动者参加职业培训。这些措施促进了就业的基本稳定。 

    加快完善社会保障体系。普遍建立养老保险省级统筹制度，出台包括农民工在内的城镇企业职工养老保险关系转移接续办法。在320个县开展新型农村社会养老保险试点，推动我国社会保障制度建设迈出历史性步伐。中央财政安排社会保障资金2906亿元，比上年增长16.6%。企业退休人员基本养老金连续5年增加，去年又人均提高10%。农村五保户供养水平、优抚对象抚恤补助标准、城乡低保对象保障水平都有新的提高。中央财政安排保障性安居工程补助资金551亿元，比上年增长2倍。新建、改扩建各类保障性住房200万套，棚户区改造解决住房130万套。全国社会保障基金积累6927亿元，比上年增长44.2%。社会保障体系得到加强。 

    进一步促进教育公平。大幅度增加全国教育支出，其中中央财政支出1981亿元，比上年增长23.6%。全面落实城乡义务教育政策，中央下达农村义务教育经费666亿元，提前一年实现农村中小学生人均公用经费500元和300元的目标。实行义务教育阶段教师绩效工资制度。中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费政策开始实施。国家助学制度不断完善，资助学生2871万人，基本保障了困难家庭的孩子不因贫困而失学。 

    稳步推进医药卫生事业改革发展。组织实施医药卫生体制改革。中央财政医疗卫生支出1277亿元，比上年增长49.5%。城镇职工和城镇居民基本医疗保险参保4.01亿人，新型农村合作医疗制度覆盖8.3亿人。中央财政安排429亿元，解决关闭破产国有企业退休人员医疗保险问题。基本药物制度在30%的基层医疗卫生机构实施。中央财政支持建设了一批县级医院、乡镇中心卫生院和社区卫生服务中心。启动实施扩大乙肝疫苗接种等重大公共卫生服务专项。加强食品、药品安全专项整治。面对突如其来的甲型H1N1流感疫情，我们依法科学有序地开展防控工作，有效保障了人民群众生命安全，维护了社会正常秩序。 

    在国际金融危机严重冲击、世界经济负增长的背景下，我国取得这样的成绩极为不易。这是以胡锦涛同志为总书记的党中央统揽全局、正确领导的结果，是全党全军全国各族人民和衷共济、团结奋斗的结果。在这里，我代表国务院，向全国各族人民，各民主党派、各人民团体和各界人士，表示诚挚的感谢！向香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞，表示诚挚的感谢！向关心和支持中国现代化建设的各国政府、国际组织和各国朋友，表示诚挚的感谢！ 

    一年来，我们认真贯彻落实科学发展观，积极应对国际金融危机，全面做好政府工作，有以下几点体会：必须坚持运用市场机制和宏观调控两种手段，在坚持市场经济改革方向、发挥市场配置资源基础性作用、激发市场活力的同时，充分发挥我国社会主义制度决策高效、组织有力、集中力量办大事的优势。必须坚持处理好短期和长期两方面关系，注重远近结合、标本兼治，既克服短期困难、解决突出矛盾，又加强重点领域和薄弱环节、为长远发展奠定基础。必须坚持统筹国内国际两个大局，把扩大内需作为长期战略方针，坚定不移地实行互利共赢的开放战略，加快形成内需外需协调拉动经济增长的格局。必须坚持发展经济与改善民生、维护社会公平正义的内在统一，围绕改善民生谋发展，把改善民生作为经济发展的出发点、落脚点和持久动力，着眼维护公平正义，让全体人民共享改革发展成果，促进社会和谐稳定。必须坚持发挥中央和地方两个积极性，既强调统一思想、顾全大局，又鼓励因地制宜、探索创新，形成共克时艰的强大合力。这些经验对我们坚持中国特色社会主义道路，提高驾驭社会主义市场经济能力，推进现代化进程，具有重要而深远的意义。

    二、2010年主要任务 

    今年是继续应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展、加快转变经济发展方式的关键一年，是全面实现“十一五”规划目标、为“十二五”发展打好基础的重要一年。 

    今年发展环境虽然有可能好于去年，但是面临的形势极为复杂。各种积极变化和不利影响此长彼消，短期问题和长期矛盾相互交织，国内因素和国际因素相互影响，经济社会发展中“两难”问题增多。从国际看，世界经济有望恢复性增长，国际金融市场渐趋稳定，经济全球化深入发展的大趋势没有改变，世界经济格局大变革、大调整孕育着新的发展机遇。同时，世界经济复苏的基础仍然脆弱，金融领域风险没有完全消除，各国刺激政策退出抉择艰难，国际大宗商品价格和主要货币汇率可能加剧波动，贸易保护主义明显抬头，加上气候变化、粮食安全、能源资源等全球性问题错综复杂，外部环境不稳定、不确定因素依然很多。从国内看，我国仍处在重要战略机遇期。经济回升向好的基础进一步巩固，市场信心增强，扩大内需和改善民生的政策效应继续显现，企业适应市场变化的能力和竞争力不断提高。但是，经济社会发展中仍然存在一些突出矛盾和问题。经济增长内生动力不足，自主创新能力不强，部分行业产能过剩矛盾突出，结构调整难度加大；就业压力总体上持续增加和结构性用工短缺的矛盾并存；农业稳定发展和农民持续增收的基础不稳固；财政金融领域潜在风险增加；医疗、教育、住房、收入分配、社会管理等方面的突出问题亟待解决。我们必须全面、正确判断形势，决不能把经济回升向好的趋势等同于经济运行根本好转。要增强忧患意识，充分利用有利条件和积极因素，努力化解矛盾，更加周密地做好应对各种风险和挑战的准备，牢牢把握工作的主动权。 

    做好今年的政府工作，要认真贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，着力搞好宏观调控和保持经济平稳较快发展，着力加快经济发展方式转变和经济结构调整，着力推进改革开放和自主创新，着力改善民生和促进社会和谐稳定，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，加快全面建设小康社会进程，努力实现经济社会又好又快发展。 

    今年经济社会发展的主要预期目标是：国内生产总值增长8%左右；城镇新增就业900万人以上，城镇登记失业率控制在4.6%以内；居民消费价格涨幅3%左右；国际收支状况改善。这里要着重说明，提出国内生产总值增长8%左右，主要是强调好字当头，引导各方面把工作重点放到转变经济发展方式、调整经济结构上来。提出居民消费价格涨幅3%左右，综合考虑了去年价格变动的翘尾因素、国际大宗商品价格的传导效应、国内货币信贷增长的滞后影响以及居民的承受能力，并为资源环境税费和资源性产品价格改革留有一定空间。 

    今年要重点抓好八个方面工作： 

    (一)提高宏观调控水平，保持经济平稳较快发展 

    要继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，保持政策的连续性和稳定性，根据新形势新情况不断提高政策的针对性和灵活性，把握好政策实施的力度、节奏和重点。处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系。既要保持足够的政策力度、巩固经济回升向好的势头，又要加快经济结构调整、推动经济发展方式转变取得实质性进展，还要管理好通胀预期、稳定物价总水平。 

    继续实施积极的财政政策。一是保持适度的财政赤字和国债规模。今年拟安排财政赤字10500亿元，其中中央财政赤字8500亿元，继续代发地方债2000亿元并纳入地方财政预算。这样的安排主要是考虑到今年财政收支矛盾仍然十分突出。从财政收入看，上年一次性特殊增收措施没有或减少了，还要继续实施结构性减税政策，财政收入增长不会太快；从财政支出看，继续实施应对国际金融危机的一揽子计划，完成在建项目、加强薄弱环节、推进改革、改善民生、维护稳定等都需要增加投入。二是继续实施结构性减税政策，促进扩大内需和经济结构调整。三是优化财政支出结构，有保有压，把钱花在刀刃上。继续向“三农”、民生、社会事业等领域倾斜，支持节能环保、自主创新和欠发达地区的建设。严格控制一般性支出，大力压缩公用经费。四是切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险。同时，要依法加强税收征管和非税收入管理，严厉打击偷骗税行为，做到应收尽收。 

    继续实施适度宽松的货币政策。一是保持货币信贷合理充裕。今年广义货币M2增长目标为17%左右，新增人民币贷款7.5万亿元左右。这两个指标虽然都低于去年实际执行结果，但仍然是适度宽松的政策目标，能够满足经济社会发展的合理资金需求。同时也有利于管理好通胀预期、提高金融支持经济发展的可持续性。二是优化信贷结构。落实有保有控的信贷政策，加强对重点领域和薄弱环节的支持，有效缓解农户和小企业融资难问题，严格控制对“两高”行业和产能过剩行业的贷款。强化贷后管理，确保信贷资金支持实体经济。三是积极扩大直接融资。完善多层次资本市场体系，扩大股权和债券融资规模，更好地满足多样化投融资需求。四是加强风险管理，提高金融监管有效性。探索建立宏观审慎管理制度，强化对跨境资本流动的有效监控，防范各类金融风险。继续完善人民币汇率形成机制，保持人民币汇率在合理、均衡水平上的基本稳定。 

    积极扩大居民消费需求。继续提高农民收入、企业退休人员基本养老金、部分优抚对象待遇和城乡居民最低生活保障水平，增强居民特别是中低收入者消费能力。巩固扩大传统消费，积极培育信息、旅游、文化、健身、培训、养老、家庭服务等消费热点，促进消费结构优化升级。扩大消费信贷。加强商贸流通体系等基础设施建设，积极发展电子商务。整顿和规范市场秩序，努力营造便利、安全、放心的消费环境。继续实施和完善鼓励消费的各项政策措施。大幅提高家电下乡产品最高限价，增加品种和型号，扩大补贴范围，完善补贴标准和办法，加强对中标企业的管理和考核，提高产品质量和服务水平；完善家电、汽车以旧换新和汽车、摩托车下乡政策，小排量汽车购置税按7.5%征收。我们一定要落实好这些政策措施，把好事办好，真正让广大群众得到实惠。 

    着力优化投资结构。各级政府投资都要集中力量保重点，严格控制新开工项目，资金安排主要用于项目续建和收尾，切实防止出现“半拉子”工程。扎实推进地震灾区恢复重建，保质保量完成任务。鼓励扩大民间投资，完善和落实促进民间投资的相关政策。加强和改进投资管理，严格执行用地、节能、环保、安全等市场准入标准和产业政策，切实防止重复建设。对有财政资金投入的建设项目，要加强全程监督，坚决避免以扩大内需为名，搞劳民伤财的形象工程和政绩工程。坚持科学民主决策，确保公共投资真正用于推进经济社会发展和改善人民生活，经得起实践和历史的检验。

    (二)加快转变经济发展方式，调整优化经济结构

    转变经济发展方式刻不容缓。要大力推动经济进入创新驱动、内生增长的发展轨道。 

    继续推进重点产业调整振兴。一是加大技术改造力度。用好技改专项资金，引导企业开发新产品和节能降耗。二是促进企业兼并重组。打破行业垄断和地区封锁，推动优势企业兼并困难企业，加快淘汰落后产能。三是全面提升产品质量。引导企业以品牌、标准、服务和效益为重点，健全质量管理体系，强化社会责任。切实加强市场监管和诚信体系建设，努力把我国产品质量提高到新水平。 

    大力培育战略性新兴产业。国际金融危机正在催生新的科技革命和产业革命。发展战略性新兴产业，抢占经济科技制高点，决定国家的未来，必须抓住机遇，明确重点，有所作为。要大力发展新能源、新材料、节能环保、生物医药、信息网络和高端制造产业。积极推进新能源汽车、“三网”融合取得实质性进展，加快物联网的研发应用。加大对战略性新兴产业的投入和政策支持。 

    进一步促进中小企业发展。一是建立和完善中小企业服务体系。抓紧修订中小企业划分标准，加快中小企业公共服务平台、信息服务网络和小企业创业基地建设，进一步减少、简化行政审批，坚决清理和取消不合理收费。二是继续落实财政对中小企业支持政策。中央财政扶持中小企业发展专项资金安排106亿元。对部分小型微利企业实行所得税优惠政策。中央财政预算内技术改造专项投资要覆盖中小企业，地方政府也要加大投入。三是加强对中小企业的金融支持。完善小企业信贷考核体系。鼓励建立小企业贷款风险补偿基金。中小企业贷款税前全额拨备损失准备金。发展多层次中小企业信用担保体系，落实好对符合条件的中小企业信用担保机构免征营业税、准备金提取和代偿损失在税前扣除的政策。拓宽中小企业融资渠道，切实解决中小企业特别是小企业融资难问题。 

    加快发展服务业。进一步提高服务业发展水平和在国民经济中的比重。大力发展金融、物流、信息、研发、工业设计、商务、节能环保服务等面向生产的服务业，促进服务业与现代制造业有机融合。大力发展市政公用事业、房地产和物业服务、社区服务等面向民生的服务业，加快发展旅游业，积极拓展新型服务领域。农村服务业基础薄弱、发展潜力大，要加快构建和完善以生产销售、科技信息和金融服务为主体的农村生产生活服务体系。加快建立公开平等规范的服务业准入制度，鼓励社会资本进入。进一步完善促进服务业发展的政策，逐步实现国家鼓励类服务业用电、用水、用气、用热与工业基本同价。 

    打好节能减排攻坚战和持久战。一要以工业、交通、建筑为重点，大力推进节能，提高能源效率。扎实推进十大重点节能工程、千家企业节能行动和节能产品惠民工程，形成全社会节能的良好风尚。今年要新增8000万吨标准煤的节能能力。所有燃煤机组都要加快建设并运行烟气脱硫设施。二要加强环境保护。积极推进重点流域区域环境治理及城镇污水垃圾处理、农业面源污染治理、重金属污染综合整治等工作。新增城镇污水日处理能力1500万立方米、垃圾日处理能力6万吨。三要积极发展循环经济和节能环保产业。支持循环经济技术研发、示范推广和能力建设。抓好节能、节水、节地、节材工作。推进矿产资源综合利用、工业废物回收利用、余热余压发电和生活垃圾资源化利用。合理开发利用和保护海洋资源。四要积极应对气候变化。加强适应和减缓气候变化的能力建设。大力开发低碳技术，推广高效节能技术，积极发展新能源和可再生能源，加强智能电网建设。加快国土绿化进程，增加森林碳汇，新增造林面积不低于592万公顷。要努力建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式，积极参与应对气候变化国际合作，推动全球应对气候变化取得新进展。 

    推进区域经济协调发展。继续深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。认真落实促进区域经济社会发展的各项规划和政策。加快推进主体功能区建设。加强对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的支持。重点抓好西藏和四省藏区、新疆经济社会发展政策的制定和实施工作。实施区域发展总体战略，重在发挥各地比较优势，有针对性地解决各地发展中的突出矛盾和问题；重在扭转区域经济社会发展差距扩大的趋势，增强发展的协调性；重在加快完善公共财政体系，促进基本公共服务均等化。    (三)加大统筹城乡发展力度，强化农业农村发展基础

    在连续6年增产增收之后，更要毫不松懈地抓好“三农”工作。要按照统筹城乡发展的要求，坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重，进一步强化强农惠农政策，协调推进工业化、城镇化和农业农村现代化，巩固和发展农业农村好形势。 

    促进农业稳定发展和农民持续增收。稳定粮食生产，扩大油料种植面积，增加重要紧缺农产品供应，大规模开展粮棉油糖高产创建，大规模开展园艺产品生产和畜牧水产养殖标准化创建，保障“米袋子”、“菜篮子”安全。继续实施对种粮农民直接补贴，增加农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴，中央财政拟安排补贴资金1335亿元，比上年增加60.4亿元。进一步提高粮食最低收购价，早籼稻、中晚籼稻、粳稻每50公斤分别提高3元、5元和10元，小麦每50公斤提高3元，继续实施重要农产品临时收储政策，让农民得到更多实惠。加强对产粮大县、养猪大县、养牛大县的财政扶持。大力发展农产品加工业，推进农业产业化经营，支持批发市场和农贸市场升级改造，推动生产与市场对接。促进农民就业创业，多渠道增加农民收入。进一步加大扶贫开发力度。我们要坚持不懈地消除贫困落后，让农民群众早日过上富裕安康的生活。 

    加强农业基础设施建设。坚持财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。中央财政拟安排“三农”投入8183亿元，比上年增加930亿元，地方各级财政也要增加投入。以主产区为重点，全面实施全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划。以农田水利为重点，加强农业基础设施建设，加快大中型灌区的配套改造，扩大节水灌溉面积，建设高标准农田，完成大中型和重点小型病险水库除险加固任务。以良种培育为重点，加快农业科技创新和推广，实施好转基因生物新品种培育科技重大专项。积极推进现代农业示范区建设。加快建设乡镇和区域性农技推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。 

    深化农村改革。毫不动摇地坚持农村基本经营制度，加快完善有关法律法规和政策，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。加强土地承包经营权流转的管理和服务，在依法自愿有偿流转基础上发展多种形式规模经营。继续推进农村综合改革。完善集体林权制度改革配套政策。启动国有林场改革。继续推进草原基本经营制度改革。发展农民专业合作社，提高农业组织化程度。加快培育小型农村金融机构，积极推广农村小额信用贷款，切实改善农村金融服务。深入推进乡镇机构改革。 

    统筹推进城镇化和新农村建设。坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，发挥城市对农村的辐射带动作用，促进城镇化和新农村建设良性互动。壮大县域经济，大力加强县城和中心镇基础设施和环境建设，引导非农产业和农村人口有序向小城镇集聚，鼓励返乡农民工就地创业。城乡建设都要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，切实保护农民合法权益。推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件。有计划有步骤地解决好农民工在城镇的就业和生活问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。进一步增加农村生产生活设施建设投入，启动新一轮农村电网改造，扩大农村沼气建设规模，今年再解决6000万农村人口的安全饮水问题，实施农村清洁工程，改善农村生产生活条件。我们要让符合条件的农业转移人口逐步变为城镇居民，也要让农民有一个幸福生活的美好家园。

     (四)全面实施科教兴国战略和人才强国战略

    教育、科技和人才，是国家强盛、民族振兴的基石，也是综合国力的核心。 

    优先发展教育事业。强国必先强教。只有一流的教育，才能培养一流人才，建设一流国家。要抓紧启动实施国家中长期教育改革和发展规划纲要。着重抓好五个方面：一是推进教育改革。要解放思想，大胆突破，勇于创新，鼓励试验，对办学体制、教学内容、教育方法、评价制度等进行系统改革。坚持育人为本，大力推进素质教育。探索适应不同类型教育和人才成长的学校管理体制和办学模式，提高办学和人才培养水平。鼓励社会力量兴办教育，满足群众多样化的教育需求。二是促进义务教育均衡发展。在合理布局的基础上，加快推进中西部地区初中校舍改造和全国中小学校舍安全工程，尽快使所有学校的校舍、设备和师资达到规定标准。为农村中小学班级配备多媒体远程教学设备，让广大农村和偏远地区的孩子共享优质教育资源。加强学前教育和特殊教育学校建设。加大对少数民族和民族地区教育的支持。三是继续加强职业教育。以就业为目标，整合教育资源，改进教学方式，着力培养学生的就业创业能力。四是推进高等学校管理体制和招生制度改革。进一步落实高等学校办学自主权，鼓励高等学校适应就业和经济社会发展需要，调整专业和课程设置，推动高等学校人才培养、科技创新和学术发展紧密结合，激励教师专注于教育，努力建设有特色、高水平大学。创建若干一流大学，培养杰出人才。中央财政要加大对中西部高等教育发展的支持。五是加强教师队伍建设。从多方面采取措施，吸引优秀人才投身教育事业，鼓励他们终身从教。重点加强农村义务教育学校教师和校长培训，鼓励优秀教师到农村贫困地区从教。加强师德教育，增强教师的责任感和使命感。教育寄托着亿万家庭对美好生活的期盼，关系着民族素质和国家未来。教育不普及不提高，国家不可能强盛。这个道理我们要永远铭记。 

    大力发展科学技术。要认真贯彻自主创新的方针，全面推进创新型国家建设。加快实施科技重大专项，着力突破带动技术革命、促进产业振兴的关键科技问题，突破提高健康水平、保障改善民生的重大公益性科技问题，突破增强国际竞争力、维护国家安全的战略高技术问题。前瞻部署生物、纳米、量子调控、信息网络、气候变化、空天海洋等领域基础研究和前沿技术研究。深化科技体制改革，着力解决科技与经济脱节的问题，推动以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系建设，促进科技资源优化配置、开放共享和高效利用。要大力实施知识产权战略，加强知识产权创造、应用和保护。进一步激发广大科技工作者和全社会的创新活力。 

    加快人才资源开发。人才是第一资源。要统筹推进各类人才队伍建设，突出培养创新型科技人才、经济社会发展重点领域专门人才和高技能人才，积极引进海外高层次人才。建立健全政府、社会、用人单位和个人等多元化的人才培养投入机制，充分发挥市场配置人才资源的基础性作用，努力营造人才辈出、人尽其才的制度环境，建设人力资源强国。

    (五)大力加强文化建设

    国家发展、民族振兴，不仅需要强大的经济力量，更需要强大的文化力量。文化是一个民族的精神和灵魂，是一个民族真正有力量的决定性因素，可以深刻影响一个国家发展的进程，改变一个民族的命运。没有先进文化的发展，没有全民族文明素质的提高，就不可能真正实现现代化。解放思想、改革开放的时代精神，已经成为推动社会前进的先进文化力量，使中华民族充满生机与活力。 

    一年来，我们大力发展公益性文化事业，加快推进文化体制改革，加强公共文化服务体系建设，促进文化产业快速成长，繁荣文化市场，有效扩大了内需。新的一年，我们要更加重视和大力加强文化建设。继承和弘扬中华民族优秀传统文化，吸收和借鉴世界各国文明成果，建设中华民族共有精神家园。政府要更好地履行发展公益性文化事业的责任，保障人民群众的基本需求和权益。文化基础设施建设和公共文化资源配置要向基层、特别是农村和中西部地区倾斜，推进美术馆、图书馆、文化馆、博物馆免费开放，丰富人民群众的精神文化生活。要继续推进文化体制改革，扶持公益性文化事业，发展文化产业，鼓励文化创新，培育骨干文化企业，生产更多健康向上的文化产品，满足人民群众多样化的文化需求。促进哲学社会科学、广播影视、新闻出版、档案事业发展，繁荣文学艺术创作，加强文物和非物质文化遗产保护。积极开展对外文化交流，增强中华文化国际影响力。大力发展公共体育事业，广泛开展全民健身运动，提高人民的身体素质。中华民族不仅能够创造经济奇迹，也一定能够创造新的文化辉煌。 

    (六)着力保障和改善民生，促进社会和谐进步 

    改善民生是经济发展的根本目的。只有着力保障和改善民生，经济发展才有持久的动力，社会进步才有牢固的基础，国家才能长治久安。 

    千方百计扩大就业。这是保障和改善民生的头等大事。今年就业形势依然严峻，工作上不能有丝毫松懈。要继续实施积极的就业政策。中央财政拟投入433亿元用于促进就业。重点做好高校毕业生、农民工、就业困难人员就业和退伍转业军人就业安置工作。2009年到期的“五缓四减三补贴”就业扶持政策延长一年。加强政策支持和就业指导，鼓励高校毕业生到城乡基层、中西部地区和中小企业就业；拓宽就业、择业、创业渠道，鼓励自主创业、自谋职业等多种形式的灵活就业，以创业带动就业。建立健全公共投资带动就业的机制。继续加强职业技能培训，重点提高农民工和城乡新增劳动力的就业能力。完善就业服务体系，健全劳动力输出输入地区协调协作机制，引导劳动力特别是农民工有序流动。加快建立统一规范的人力资源市场。维护劳动者合法权益，构建和谐的劳动关系。我们要通过持之以恒的努力，创造更多的就业机会，让广大劳动者各尽所能、各得其所。 

    加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系。扎实推进新型农村社会养老保险试点，试点范围扩大到23%的县。加快解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题。将全国130万“老工伤”人员全部纳入工伤保险范围。积极推进农民工参加社会保险。加强城乡低保工作，逐步提高保障水平，切实做到动态管理、应保尽保。加强残疾人社会保障和服务体系建设，进一步落实好扶残助残的各项政策，为他们平等参与社会生活创造更好的环境。企业退休人员基本养老金今年再提高10%。各级政府要进一步增加社会保障投入，中央财政拟安排3185亿元。要多渠道增加全国社会保障基金，加强监管，实现保值增值。鼓励和支持慈善事业发展。我们要加快构建更加完善的社会保障安全网，使人民生活有基本保障、无后顾之忧。

     改革收入分配制度。合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现。我们不仅要通过发展经济，把社会财富这个“蛋糕”做大，也要通过合理的收入分配制度把“蛋糕”分好。要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，兼顾效率与公平，走共同富裕的道路。一要抓紧制定调整国民收入分配格局的政策措施，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。加大财政、税收在收入初次分配和再分配中的调节作用。创造条件让更多群众拥有财产性收入。二要深化垄断行业收入分配制度改革。完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策。严格规范国有企业、金融机构经营管理人员特别是高管的收入，完善监管办法。三要进一步规范收入分配秩序。保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入，逐步形成公开透明、公正合理的收入分配秩序，坚决扭转收入差距扩大的趋势。 

    促进房地产市场平稳健康发展。要坚决遏制部分城市房价过快上涨势头，满足人民群众的基本住房需求。一是继续大规模实施保障性安居工程。中央财政拟安排保障性住房专项补助资金632亿元，比上年增加81亿元。建设保障性住房300万套，各类棚户区改造住房280万套。扩大农村危房改造试点范围。各级政府要切实负起责任，严格执行年度建设计划，确保土地、资金和优惠政策落实到位。二是继续支持居民自住性住房消费。增加中低价位、中小套型普通商品房用地供应，加快普通商品房项目审批和建设进度。规范发展二手房市场，倡导住房租赁消费。盘活住房租赁市场。三是抑制投机性购房。加大差别化信贷、税收政策执行力度。完善商品房预售制度。四是大力整顿和规范房地产市场秩序。完善土地收入管理使用办法，抑制土地价格过快上涨。加大对圈地不建、捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为的查处力度。 

    加快推进医药卫生事业改革发展。积极稳妥推进医药卫生体制改革，全面落实五项重点工作。继续扩大基本医疗保障覆盖面。今年要把城镇居民基本医保和新农合的财政补助标准提高到120元，比上年增长50%，并适当提高个人缴费标准。开展农村儿童白血病、先天性心脏病医疗保障试点，尽力为这些不幸的儿童和家庭提供更多帮助。在60%政府举办的基层医疗卫生机构实施基本药物制度，其他医疗机构也要优先选用基本药物。推进基本药物集中采购和统一配送。基本完成城乡基层医疗卫生机构建设规划，大规模开展适宜人才培养和培训。进一步完善支持村卫生室建设和乡村医生发展的政策措施。完善基层医疗卫生机构补偿机制，落实岗位绩效工资。开展社区首诊试点，推动形成基层医疗卫生机构和医院功能区分合理、协作配合、互相转诊的服务体系。切实加强甲型H1N1流感等重大传染病防控和慢性病、职业病、地方病防治，提高突发公共卫生事件应急处置能力。开展公立医院改革试点，坚持基本医疗的公益性方向，创新体制机制，充分调动医务人员积极性，提高服务质量，控制医疗费用，改善医患关系。大力支持社会资本兴办医疗卫生机构，在服务准入、医保定点等方面一视同仁。扶持和促进中医药、民族医药事业发展。医药卫生事业改革发展关系人民身体健康和家庭幸福，我们要克服一切困难，把这个世界性难题解决好。 

    做好人口和计划生育工作。继续稳定低生育水平。做好流动人口计划生育服务工作。落实好农村妇女妇科疾病定期检查和住院分娩补助政策。加强出生缺陷干预，开展免费孕前优生健康检查试点，做好孕产妇和婴幼儿保健工作。继续实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和西部地区少生快富工程。切实保护好妇女和未成年人权益。加强应对人口老龄化战略研究，加快建立健全养老社会服务体系，让老年人安享晚年生活。

     (七)坚定不移推进改革，进一步扩大开放 

    今年要继续深化重点领域和关键环节改革，努力实现新的突破。 

    我们要继续推进国有经济布局和结构战略性调整。加快大型国有企业特别是中央企业母公司的公司制改革，实现产权多元化，完善法人治理结构。加快推进垄断性行业改革，推进公用事业改革，切实放宽市场准入，积极引入竞争机制。着力营造多种所有制经济公平竞争的市场环境，更好地促进非公有制经济发展。 

    深化资源性产品价格和环保收费改革，是节约能源资源、保护环境、实现可持续发展的重要举措。要扩大用电大户与发电企业直接交易试点，推行居民用电用水阶梯价格制度，健全可再生能源发电定价和费用分摊机制。完善农业用水价格政策。改革污水处理、垃圾处理收费制度。扩大排污权交易试点。在推进这些改革中要注意协调好各方面利益关系，决不能让低收入群众的基本生活受到影响。 

    要继续推进财税体制改革。健全公共财政体系。完善财政转移支付制度，加大一般性转移支付，增强地方政府提供基本公共服务的能力。健全省以下财政管理体制，完善县级基本财力保障机制，推进省直管县财政管理方式改革。全面编制中央和地方政府性基金预算，试编社会保险基金预算，完善国有资本经营预算制度。增强财政预算的透明度。继续做好增值税转型工作。推进资源税改革。统一内外资企业和个人城建税、教育费附加制度。 

    健全金融体系是应对国际金融危机冲击的重要举措。要继续完善国有控股金融机构公司治理，改善经营管理机制，提高风险管控能力。继续推动政策性金融机构改革。稳步推进资产管理公司转型。深化农村信用社改革。推动中小金融机构规范发展。大力发展金融市场，鼓励金融创新。推进跨境贸易人民币结算试点，逐步发展境外人民币金融业务。推进存款保险制度建设。加快发展农业保险。 

    要按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，在科学分类的基础上，积极稳妥推进事业单位改革。 

    我们的改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革以及其他各领域的改革。没有政治体制改革，经济体制改革和现代化建设就不可能成功。要发展社会主义民主，切实保障人民当家作主的民主权利，特别是选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。进一步扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，让广大群众更好地参与管理基层公共事务。要依法治国，健全法制，特别要重视那些规范和监督权力运行的法律制度建设。创新政府立法工作的方法和机制，扩大立法工作的公众参与。 

    我们要全面适应国际形势变化和国内发展要求，拓展对外开放的广度和深度。 

    稳定发展对外贸易。今年的主要着力点是拓市场、调结构、促平衡。坚持实施市场多元化战略和以质取胜战略，落实和完善出口退税、出口信贷、出口信用保险等各项政策措施，继续改善海关、质检、外汇等方面的服务。巩固传统市场，大力开拓新兴市场。优化出口产品结构，稳定劳动密集型产品出口，扩大机电产品和高新技术产品出口，大力发展服务贸易和服务外包，努力培育出口品牌和营销网络，继续严格控制“两高一资”产品出口。积极推进加工贸易转型升级。促进进出口平衡发展，重点扩大先进技术装备、关键零部件和国内紧缺物资进口，稳定各项进口促进政策和便利化措施，敦促发达国家放宽高新技术产品出口限制。 

    推动利用外资和对外投资协调发展。优化利用外资结构，鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保产业，鼓励跨国公司在华设立地区总部等各类功能性机构，鼓励中外企业加强研发合作。鼓励外资参与国内企业改组改造和兼并重组，加快建立外资并购安全审查制度。促进“引资”与“引智”相结合。引导外资向中西部地区转移和增加投资。加快实施“走出去”战略，鼓励符合国外市场需求的行业有序向境外转移产能，支持有条件的企业开展海外并购，深化境外资源互利合作，提高对外承包工程和劳务合作的质量。进一步简化各类审批手续，落实企业境外投资自主权。“走出去”的企业要依法经营，规避风险，防止恶性竞争，维护国家整体利益和良好形象。 

    深化多边双边经贸合作。加强和改善与发达国家的经贸关系，深化与发展中国家的互利合作，认真落实中非务实合作八项新举措。发挥经济高层对话和双边经贸联委会作用。加快自由贸易区建设步伐。积极参与多哈回合谈判，推动早日达成更加合理、平衡的谈判结果。反对各种形式的保护主义，妥善处理贸易摩擦。 

    上海世博会即将拉开帷幕。要加强与各参展国家、地区和国际组织的合作，把上海世博会办成一届成功、精彩、难忘的盛会，办成一届促进人类文明进步，促进科技创新，促进我国与世界各国交流合作、共同发展的盛会。

    (八)努力建设人民满意的服务型政府

    一年来，政府自身改革和建设取得新进展。为应对各种困难，我们特别注意发扬民主、倾听基层群众意见，重视维护群众利益。广大公务员兢兢业业、勤勉尽责，为保增长、保民生、保稳定作出了积极贡献。但是政府工作与人民的期望还有较大差距。职能转变不到位，对微观经济干预过多，社会管理和公共服务比较薄弱；一些工作人员依法行政意识不强；一些领导干部脱离群众、脱离实际，形式主义、官僚主义严重；一些领域腐败现象易发多发。我们要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。 

    我们要全面正确履行政府职能，更加重视公共服务和社会管理。加快健全覆盖全民的公共服务体系，全面增强基本公共服务能力。健全重大自然灾害、突发公共安全事件应急处理机制。加强防灾减灾能力建设。加强食品药品质量监管，做好安全生产工作，遏制重特大事故发生。 

    要适应新形势，推进社会管理体制改革和创新，合理调节社会利益关系。认真解决企业改制、征地拆迁、环境保护、劳动争议、涉法涉诉等领域损害群众利益的突出问题，保障人民群众的合法权益。加强和改进信访工作。改善流动人口管理和服务。加强社会治安综合治理，着力解决突出治安问题，防范和依法严厉打击各类违法犯罪活动，维护国家安全和社会稳定。 

    要努力提高执行力和公信力。坚持决策的科学化、民主化，使各项政策更加符合实际、经得起检验。加强对政策执行情况的检查监督，做到令行禁止。强化行政问责，对失职渎职、不作为和乱作为的，要严肃追究责任。各地区、各部门对中央的决策部署要执行有力，绝不允许各自为政。各级行政机关及其公务员要自觉遵守宪法和法律，严格依法行政。切实改进行政执法工作，努力做到规范执法、公正执法、文明执法。加快建立健全决策、执行、监督相互制约又相互协调的行政运行机制。 

    要把反腐倡廉建设摆在重要位置，这直接关系政权的巩固。各级领导干部特别是高级干部要坚决执行中央关于报告个人经济和财产，包括收入、住房、投资，以及配偶子女从业等重大事项的规定，并自觉接受纪检部门的监督。要把查处违法违纪大案要案，作为反腐败的重要任务。充分发挥监察、审计部门的作用，加强对行政权力运行的监督。要建立健全惩治和预防腐败体系的各项制度，特别要健全公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域的管理制度，增强制度约束力。要坚持勤俭行政，反对铺张浪费，不断降低行政成本。严格控制楼堂馆所建设，禁止高档装修办公楼，加快公务接待、公车使用等制度改革，从严控制公费出国出境。切实精简会议和文件，特别要减少那些形式重于内容的会议、庆典和论坛。要深入推进政务公开，完善各类公开办事制度和行政复议制度，创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。 

    我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。

     各位代表！ 

    促进民族团结，实现共同进步，是中华民族的生命、力量和希望所在。要巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。认真落实中央支持少数民族和民族地区发展的政策措施，优先支持边疆民族地区加快发展。加快完成边境一线地区危旧房改造，实施游牧民定居工程。新型农村社会养老保险要优先在边境县、民族地区贫困县试点。加大扶持人口较少民族发展力度。继续推进兴边富民行动。重视保护少数民族文化遗产和民族地区生态环境。切实做好少数民族流动人口公共服务、就业和管理工作，保障他们的合法权益。同时，加强国家意识、公民意识教育，旗帜鲜明地反对民族分裂，维护祖国统一。要让少数民族和民族地区各族群众充分感受到祖国大家庭的温暖。 

    我们要全面贯彻党的宗教工作基本方针，依法管理宗教事务。发挥宗教界人士和信教群众在促进经济发展和社会和谐中的积极作用。 

    我们要认真贯彻党的侨务政策。维护海外侨胞、归侨侨眷的合法权益，支持他们传承中华文化，参与祖国现代化建设和促进和平统一大业。 

    各位代表！ 

    过去一年，国防和军队现代化建设取得新的成就。人民解放军和武警部队圆满完成国庆首都阅兵、重点地区维稳等重大任务，为维护国家安全和发展利益发挥了重要作用。新的一年，要紧紧围绕党和国家工作大局，着眼全面履行新世纪新阶段军队历史使命，按照革命化现代化正规化相统一的原则，加强军队全面建设。以增强打赢信息化条件下局部战争能力为核心，提高应对多种安全威胁、完成多样化军事任务的能力。大力加强军队思想政治建设。加快全面建设现代后勤步伐。加强国防科研和武器装备建设。依法治军、从严治军，提高军队正规化水平。积极稳妥地深化国防和军队改革。加强武警部队现代化建设，增强执勤、处置突发事件、反恐、维稳能力。加强国防动员和后备力量建设。各级政府要一如既往地关心支持国防和军队建设，巩固和发展军政军民团结。 

    各位代表！ 

    我们将坚定不移地贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，全力支持香港、澳门保持长期繁荣稳定。支持香港巩固并提升国际金融、贸易、航运中心地位，发展优势产业，培育新的经济增长点。支持澳门发展旅游休闲产业，促进经济适度多元化。要认真实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要，积极推进港珠澳大桥等大型跨境基础设施建设和珠海横琴岛开发，深化粤港澳合作，密切内地与港澳的经济联系。伟大祖国永远是香港、澳门的坚强后盾。只要特别行政区政府与各界人士同心协力，包容共济，共同维护繁荣稳定发展的大局，香港、澳门的明天一定会更加美好。 

    过去的一年，两岸关系在新的历史起点上取得重要进展，呈现和平发展良好势头。两岸交流合作不断深入，全面直接双向“三通”得以实现。经济关系正常化迈出重要步伐，经济合作制度化建设逐步推进。两岸关系持续改善和发展，给两岸同胞带来了实实在在的利益。在新的一年里，我们要继续坚持发展两岸关系、促进祖国和平统一的大政方针，牢牢把握两岸关系和平发展的主题，不断开创两岸关系和平发展新局面。密切两岸经贸金融交往，深化产业合作，支持在大陆的台资企业发展，维护台胞合法权益。鼓励有条件的大陆企业赴台投资。支持海峡西岸经济区在两岸交流合作中发挥先行先试作用。通过商签两岸经济合作框架协议，促进互利共赢，建立具有两岸特色的经济合作机制。拓展文化教育交流，共同弘扬中华文化。加强两岸民众和社会各界交流，共同分享两岸关系和平发展成果，进一步凝聚推动两岸关系和平发展的共识。坚持大陆和台湾同属一个中国，巩固两岸关系和平发展的政治基础，增强两岸政治互信。我们坚信，全体中华儿女同心协力，祖国完全统一的宏伟大业一定能够实现！ 

    各位代表！ 

    过去的一年，外交工作取得新的重大成绩。我国积极参加应对国际金融危机、气候变化等国际合作，在一系列重大多边会议上发挥了独特的建设性作用。我们积极开展全方位外交，与各大国、周边国家和广大发展中国家的对话合作稳步推进。大力加强人文等领域外交。有效维护我国公民和法人在海外的合法权益。 

    新中国外交走过了60年光辉历程，在国际舞台上留下了闪光足迹。我们将继承发扬光荣传统，始终高举和平、发展、合作旗帜，坚持独立自主的和平外交政策，坚持走和平发展道路，奉行互利共赢的开放战略，推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界，为我国现代化建设创造良好的外部环境。新的一年，我们将继续以20国集团金融峰会等重大多边活动为主要平台，积极参与国际体系变革进程，维护发展中国家利益。统筹协调好双边外交与多边外交、国别区域外交与各领域外交工作，推动我国与各大国、周边国家和发展中国家的关系全面深入发展。紧紧抓住中国-东盟自贸区全面建成、上海合作组织召开峰会等契机，积极推进区域合作。进一步做好应对气候变化、能源资源合作等方面的对外工作，在妥善解决热点问题和全球性问题中发挥建设性作用。中国政府和人民愿与国际社会携手努力，共同应对风险挑战，共同分享发展机遇，为世界和平与发展作出新贡献！ 

    各位代表！ 

    艰辛成就伟业，奋斗创造辉煌。让我们在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，凝聚起亿万人民的智慧和力量，再接再厉，开拓进取，全面完成“十一五”规划的各项任务，不断夺取改革开放和社会主义现代化建设事业的新胜利！ 

     注释： 

    1、应对国际金融危机的一揽子计划：是指我国在应对国际金融危机中出台的一系列政策措施组合。主要包括四个方面：一是全面促进经济平稳较快发展，大规模增加政府投资，实施总额4万亿元的两年投资计划，其中中央政府拟新增1.18万亿元，实行结构性减税，扩大国内需求；二是大范围实施调整振兴产业规划，提高国民经济整体竞争力；三是大力推进自主创新，增强发展后劲；四是大幅度提高社会保障水平，扩大城乡就业，促进社会事业发展。 

    2、“三网”融合：是指电信网、广播电视网和互联网融合发展，实现三网互联互通、资源共享，为用户提供话音、数据和广播电视等多种服务。加快推进三网融合对于提高国民经济信息化水平，满足人民群众日益多样的生产、生活服务需求，形成新的经济增长点，具有重要意义。 

    3、物联网：是指通过信息传感设备，按照约定的协议，把任何物品与互联网连接起来，进行信息交换和通讯，以实现智能化识别、定位、跟踪、监控和管理的一种网络。它是在互联网基础上延伸和扩展的网络。 

    4、森林碳汇：是指森林系统减少大气中二氧化碳浓度的过程、活动或机制。森林植物在生长过程中通过光合作用吸收二氧化碳、放出氧气，并把大气中的二氧化碳固定在植被和土壤中。 

    5、“五缓四减三补贴”就业扶持政策：是指为应对国际金融危机，有关部门于2008年底出台的一系列减轻企业负担、稳定就业局势的措施。主要包括：允许困难企业在一定期限内缓缴养老、失业、医疗、工伤、生育五项社会保险费；阶段性降低城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等四项社会保险费率；使用失业保险基金向困难企业支付社会保险补贴或岗位补贴，使用就业专项资金支持困难企业开展职工在岗培训。为保持积极就业政策的连续性和稳定性，这些政策的执行期均延长到2010年底。 

    6、医药卫生体制改革的五项重点工作：是指为深化医药卫生体制改革，实现2020年基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度、实现人人享有基本医疗卫生服务的改革目标，在2009-2011年需要重点抓好的五项改革。主要包括：加快推进基本医疗保障制度建设，初步建立国家基本药物制度，健全基层医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务均等化，推进公立医院改革试点。 

7、中非务实合作八项新举措：是指2009年11月8日温家宝总理代表中国政府在中非合作论坛第四届部长级会议上宣布的推进中非合作的新措施。主要包括：在建立中非应对气候变化伙伴关系、加强科技合作、增加非洲融资能力、扩大对非产品开放市场、加强农业合作、深化医疗卫生合作、加强人力资源开发和教育合作、扩大人文交流等八个方面，采取一系列措施，推进中非合作。

  云南省国土面积39.4万平方公里，北回归线横贯本省南部。全境东西最大横距864.9公里，南北最大纵距900公里，占全国陆地总面积的4.1%，居全国第八位。全省土地面积中，山地约占84%，高原、丘陵约占10%，盆地、河谷约占6%。平均海拔2000米左右，最高海拔6740米，最低海拔76.4米。

    从地理位置看，云南北依广袤的亚洲大陆，南连位于辽阔的太平洋和印度洋之间的东南亚半岛，处在东南季风和西南季风控制之下，受西藏高原区的影响，形成了复杂多样的自然地理环境。云南省与邻国的边界线总长为4061公里。云南自古就是中国连接东南亚各国的陆路通道。

    云南省共有16个州（市），129个县（市）。８个州市的25个县市与３个国家接壤，其中11个县市与邻国隔江相望。

    云南省2006年末总人口数近4810万人，省会昆明市，人口600万人，面积2.1万平方公里。云南省少数民族人口约占总人口的三分之一，是中国少数民族人口超过1000万人的3个省、区（广西、云南、贵州）之一。全国55个少数民族中，云南有51个，其中人口超过5000人的世居少数民族就有25个。白、哈尼、傣、傈僳、佤、拉祜、纳西、景颇、布朗、普米、怒、德昂、独龙、基诺等15个少数民族为云南所独有，各具特色的民族文化，是云南民族文化产业发展的优势和基础。

最佳答案云南省省情

一、概况

云南省，简称云或滇，位于中华人民共和国西南边陲，在北纬21°8′32〃～29°15′8〃，东经97°31′39〃～106°11′47〃之间。省会昆明市。总面积39.4万平方公里，占全国面积的4.11％，在全国各省级行政区中排名第八名。东与广西壮族自治区和贵州省毗邻，北以金沙江为界与四川省隔江相望，西北隅与西藏自治区相连，西部与缅甸唇齿相依，南部和东南部分别与老挝、越南接壤，共有陆地边境线4061公里。北回归线从本省南部的普洱、红河、文山等州市境内横穿而过。总人口4450.4万(2005年)，占全国人口3.36％，人口数量排名为第十二名，人口出生率为14.72‰，死亡率为6.75‰。其中城镇人口1312.9万人，乡村人口3137.5万人。丽江古城、三江并流和石林是云南省拥有的世界遗产，其中三江并流是中国唯一一项符合世界自然遗产全部四条标准的世界自然遗产。 

二、行政区划

省会：昆明市。 

云南省设有地级市8个、少数民族自治州8个。其下管辖的市辖区12个、县级市9个、县79个、少数民族自治县29个。 

昆明市：盘龙区、五华区、官渡区、西山区、东川区、安宁市、呈贡县、晋宁县、富民县、宜良县、嵩明县、石林彝族自治县、禄劝彝族苗族自治县、寻甸回族彝族自治县。 

曲靖市：麒麟区、宣威市、马龙县、沾益县、富源县、罗平县、师宗县、陆良县、会泽县。 

玉溪市：红塔区、江川县、澄江县、通海县、华宁县、易门县、峨山彝族自治县、新平彝族傣族自治县、元江哈尼族彝族傣族自治县。 

保山市：隆阳区、施甸县、腾冲县、龙陵县、昌宁县。 

昭通市：昭阳区、鲁甸县、巧家县、盐津县、大关县、永善县、绥江县、镇雄县、彝良县、威信县、水富县。 

丽江市：古城区、永胜县、华坪县、玉龙纳西族自治县、宁蒗彝族自治县。 

普洱市：思茅区、宁洱哈尼族彝族自治县、墨江哈尼族自治县、景东彝族自治县、景谷傣族彝族自治县、镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县、江城哈尼族彝族自治县、孟连傣族拉祜族佤族自治县、澜沧拉祜族自治县、西盟佤族自治县。 

临沧市：临翔区、凤庆县、云县、永德县、镇康县、双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县、耿马傣族佤族自治县、沧源佤族自治县。 

德宏傣族景颇族自治州：潞西市、瑞丽市、梁河县、盈江县、陇川县。 

怒江僳僳族自治州：泸水县、福贡县、贡山独龙族怒族自治县、兰坪白族普米族自治县。 

迪庆藏族自治州：香格里拉县、德钦县、维西僳僳族自治县。 

大理白族自治州：大理市、祥云县、宾川县、弥渡县、永平县、云龙县、洱源县、剑川县、鹤庆县、漾濞彝族自治县、南涧彝族自治县、巍山彝族回族自治县。 

附录云南省省情综述楚雄彝族自治州：楚雄市、双柏县、牟定县、南华县、姚安县、大姚县、永仁县、元谋县、武定县、禄丰县。 

红河哈尼族彝族自治州：蒙自县（州政府所在地）、个旧市、开远市、绿春县、建水县、石屏县、弥勒县、泸西县、元阳县、红河县、金平苗族瑶族傣族自治县、河口瑶族自治县、屏边苗族自治县。 

文山壮族苗族自治州：文山县、砚山县、西畴县、麻栗坡县、马关县、丘北县、广南县、富宁县。 

西双版纳傣族自治州：景洪市、勐海县、勐腊县。 

三、自然资源

云南省有“动物王国”、“植物王国”、“有色金属王国”和“药材之乡“的美誉。全国162种自然矿产中,云南目前已发现可用矿产150余种，占全国已发现矿产种类的93%，其中保储量的潜在价值可达3万亿元。按潜在价值计，燃料矿产约占40%，金属矿产占7.3%，非金属矿产约占52.7%。已探明储量的矿种有92种，矿产地2700处。在保有储量矿产中，有13%的矿种居全国前列，2/3的矿种在长江流域及南部地区占重要位置，其中居全国第一的矿种有锌、铅、锡、镉、铟、铊、蓝石棉等。 

植物：云南是全国植物种类最多的省份，不仅有热带、亚热带、温带、寒温带植物种类，而且还有许多古老、衍生、特有的以及从国外引种的植物。在全国近3万种高等植物中，云南就有1.8万种，占全国总数的一半还多。 

云南省雨量充沛，河流湖泊众多，多年平均产水量2222亿立方米，加上过境水量1600亿立方米，两项合计人均拥有约1万立方米，为全国人均拥有量的4倍。丰富的水资源形成了丰富的水能资源，并且成为最大的能源优势。由于地形缘故，河流落差都很大，蕴藏有巨大的水能资源。云南省参与的“西电东送”工程大部分的电能都来自环保的水能发电。 

主要特色物种：滇金丝猴、绿孔雀、浣熊（小熊猫）、蟒、亚洲象、抗浪鱼、望天树、跳舞草、丽江云杉、巴西橡胶树、油棕、三七等。 

四、地形气候

云南地形极为复杂，大体上西北部是高山深谷的横断山区，东部和南部是云贵高原。最高峰是西北部迪庆藏族自治州德钦县的梅里雪山，其主峰卡瓦格博峰海拔6740米。最低点是河口县的元江河谷，海拔仅有76.4米。整个云南西北高、东南低，有94%多的面积是山地，仅有不到6%是坝子、湖泊之类。个别县市的山地比重竟然超过了98%。 

云南气候大致与地形相对应。西北部的高山深谷区为山地立体气候区，从海拔几百米上升至几千米的陡坡上真可谓是“十里不同天”，著名的滇金丝猴就出没于此。而北回归线以南的西双版纳、普洱南部等地则属于热带季雨林气候，即全年高温如夏，雨季主要集中在夏秋。东北部的曲靖北部和昭通气候为亚热带季风气候，四季分明，夏热冬冷，雨热同季。全省其他大部分地域属于低纬高原气候，“四季如春”是这里的真实写照。影响云南的季风来自孟加拉湾，叫做孟湾季风。这是一股带着大量水汽的气流，全国大部分季风气候区的降水也来自于这股季风（在中国的季风气候区，太平洋季风的主要作用是推动雨带北移，而降雨的水分来自于印度洋季风）。 

五、地质地貌

云南省的地貌，以云南元江谷地和云岭山脉南段的宽谷为界，云南全省大致可以分为东西两大地形区。云南东部为滇东、滇中高原，称云南高原，属云贵高原的西部，云南平均海拔在2000米上下。云南这里主要是波状起伏的低山和浑圆丘陵，发育着各种类型的岩溶地貌，其中有著名的云南石林、丘北普者黑、罗平多依河、宜良九乡溶洞、建水燕子洞、泸西阿庐古洞等风景旅游区。云南西部为横断山脉纵谷区，高山与峡谷相间，云南地势雄奇险峻，其中以三江并流最为壮观。一般来说，云南西北部海拔在3000～4000米；云南西南部海拔在1500～2200米；云南靠边境地区地势渐趋和缓，海拔只在800～1000米，个别地区下降至500米以下，是云南热带和亚热带地区之所在。 

在全云南省起伏纵横的高原山地之中，断陷盆地星罗棋布。云南省这些盆地又称“坝子”，地势较为平坦，有河流通过，土壤层较厚，多为经济发达区。云南全省面积在1平方公里以上的坝子共有1445个，面积在100平方公里以上的坝子有49个，云南最大的坝子在云南陆良县，面积为771.99平方公里。名列前10位的坝子还有：昆明坝（763.6平方公里）、洱海坝（601平方公里）、昭鲁坝（524.76平方公里）、曲沾坝（435.82平方公里）、固东坝（432.79平方公里）、嵩明坝（414.6平方公里）、平远街坝（406.88平方公里）、盈江坝（339.99平方公里）、蒙自坝（217平方公里）。 

云南省也是一个很大的“地质博物馆”。禄丰县的早期侏罗纪地层中曾出土大量蜥脚类恐龙化石，留存较为完整，现已在县城建成恐龙博物馆供游人参观。另外，澄江县的帽天山更是地质界中的“明星”，因为这里出土了数量多、种类丰富、留存完好的寒武纪多细胞生物的化石，有力地证明了“寒武纪生物大爆炸”的存在。昆明市东川区也是全国闻名的“泥石流博物馆”，早期这里因为大规模不科学地开采铜矿，再加上气候、地形等原因影响，形成了较大规模的泥石流频发地段，泥石流现象比较典型。 

六、水力资源

1.水系

云南省地跨六大水系，具体如下： 

（1）长江水系：金沙江、泸沽湖、螳螂川、滇池、小江等水系均属长江水系。 

 (2)珠江水系，发源于云南曲靖，在云南境内的一段称作南盘江，最终流向广东、香港、澳门等地。云南段流域中有抚仙湖等高原湖泊。 

 (3)元江（红河）水系，发源于大理白族自治州境内，出境后经越南河内注入北部湾。 

 (4)澜沧江（湄公河）水系，发源于青海玉树，经西藏流入云南，出境后经老挝、柬埔寨、泰国、越南注入南海。云南段的流域内有著名的洱海。 

 (5)怒江（萨尔温江）水系，发源于西藏流经云南，出境后经缅甸注入印度洋东北部的安达曼海。 

 (6)伊洛瓦底江流域，有数条微小的支流发源于德宏景颇族傣族自治州内（大盈江、瑞丽江等），发源不久后即出境进入缅甸。 

2.湖泊： 

（1）滇池曾被誉为“高原明珠”，是中国西南地区最大的湖泊。湖泊面积300平方公里，流域面积2920平方公里，平均水深4.4米，最深处为10米，蓄水量为12.9亿立方米。平均水资源量5.7亿立方米，属水资源缺少地区，且年际变化大，存在连续丰水、连续枯水长周期变化的特点。 

（2）洱海是云南省第二大高原湖泊，湖泊面积250平方公里，流域面积2565平方公里，平均水深20.5米，蓄水量28.8亿立方米，多年平均水资源量8.25亿立方米，大小入湖河流117条，洱海流域主要包括大理市和洱源县18个乡镇。 

（3）抚仙湖是我国第二深水湖泊，是云南省蓄水量最大的湖泊。湖泊面积212平方公里，流域面积674.69平方公里，最大水深157.3米，平均水深87.0米，蓄水量189.3亿立方米，其中大的河道有27条。抚仙湖流域包括玉溪市的澄江、江川、华宁三县七个乡镇。 

（4）程海是一个内陆封闭型高原深水湖泊，没有出流，流域面积318.3平方公里，湖泊面积74.6平方公里，平均水深25.7米，最大水深35米，蓄水量19.8亿立方米。程海地处金沙江干热地带，湖面蒸发量大约是流域降水量的3倍，水量长期入不敷出，导致湖泊水位持续下降，直至1994年“引水补海”工程完工后，湖泊水位趋于稳定。 

（5）泸沽湖位于云南省西北部和四川省西南部的两省交界处，是我国第三大深水湖泊。湖面面积50.1平方公里，其中云南境内30.3平方公里。流域面积247.6平方公里，云南部分107平方公里。最大水深93.5米，平均水深40.3米，蓄水量22.52亿立方米。泸沽湖云南部分属丽江地区宁蒗县永宁乡落水行政村，主要居住着摩梭人、彝族和普米族。 

（6）杞麓湖位于玉溪市通海县,是一个封闭型高原湖泊，湖泊面积35.9平方公里，流域面积354.2平方公里，最大水深6.8米，平均水深4米，蓄水量1.7亿立方米。主要入湖河流3条，洪水年湖水经湖东南面的岳家营落水洞岩溶裂隙泄洪至曲江。 

（7）星云湖是抚仙湖的上游湖泊，通过2.2公里的隔河与抚仙湖相联。湖泊面积34.7平方公里，流域面积386平方公里，平均水深5.91米，最大水深9.5米，蓄水量1.84亿立方米。大小入湖河流14条，多年平均水资源量7684万立方米，多年平均流入抚仙湖水量约2400万立方米/年。 

（8）阳宗海湖泊面积31.9平方公里，平均水深20米，最大水深29.7米，流域面积192平方公里，蓄水量6.04亿立方米，多年平均水资源量3500万立方米，湖泊分属昆明市的宜良县、呈贡县和玉溪市的澄江县。

（9）云南省九大高原湖泊分布在滇中、滇南、滇西和滇西北，分属昆明市、玉溪市、大理州、丽江市和红河州；其中滇池、程海和泸沽湖属长江水系，抚仙湖、杞麓湖、异龙湖、星云湖和阳宗海属珠江水系，洱海属澜沧江水系。异龙湖是九个湖泊中最小的湖泊，湖泊面积30.63平方公里,流域面积360.4平方公里,平均水深2.75米,最大水深6.55米,蓄水量1.13亿立方米,异龙湖流域包括红河州石屏县5个乡镇。

九大高原湖泊从整体上看具有四大功能：一是支持大都市发展；二是支持农业，特别是现代农业的发展；三是支持旅游业的发展；四是支持特色产品的开发。云南省九大高原湖泊的四大功能及其湖区经济在云南省经济发展中的战略地位和作用举足轻重。

云南省九大高原湖泊流域涉及昆明、大理、玉溪、丽江、红河五个地（州、市）的17个县（市、区）；1998年末流域人口384.45万人，占全省总人口的9.3％，国内生产总值525.1亿元，占同期全省国内生产总值的29.4％。

七、经济发展

2007年全省生产总值(GDP)完成4721.77亿元，比上年增长12.3%，增速比上年加快0.4个百分点。第一产业增加值868.09亿元，增长6.1%；第二产业增加值2040.44亿元，增长15.1%；第三产业增加值1813.24亿元，增长12.1%。三次产业结构由上年的18.7∶42.8∶38.5调整为18.4∶43.2∶38.4。全省人均GDP达到10496元（按年末汇率折合1437美元），比上年增长11.5%。非公有制经济创造增加值1764亿元，占全省生产总值的比重达37.4%，比上年提高0.9个百分点。全省财政总收入完成1111.3亿元，比上年增长25.3%。地方财政一般预算收入完成486.7亿元，比上年增长28.1%；其中增值税完成85.72亿元，增长27.0%；营业税112.47亿元，增长25.7%；企业所得税55.51亿元，增长34.4%。全省地方一般预算支出完成1134.7亿元，比上年增长27.0%，其中，用于交通运输、教育、科技、医疗卫生、社会保障和就业的支出分别增长122.3%、14.1%、19.3%、31.1%和26.9%。

2007年云南省实现社会消费品零售总额1394.54亿元,比上年增长17.3%。分地域看，城市实现消费品零售额771.32亿元,增长18.3%；县及县以下实现消费品零售额623.23亿元，增长16.1%。分行业看，批发和零售业零售额1070.94亿元，增长15.8%；住宿和餐饮业零售额231.88亿元，增长22.4%；其他行业零售额91.72亿元，增长22.4%。

在限额以上批发和零售业零售额中，粮油类零售额比上年增长44.9%，肉禽蛋类增长21.3%，汽车类零售额比上年增长9.9%，石油及制品类增长7.9%，文化办公用品类增长23.8%，通讯器材类增长39.1%，家用电器和音像器材类增长24.9%，建筑及装潢材料类增长1.7倍，家具类增长82.7%，中西药品类增长26.6%，化妆品类增长10.1%，金银珠宝类增长1.09倍。

对外经济方面，云南省2007年外贸进出口总额完成87.8亿美元，比上年增长41.0%。其中出口完成47.36亿美元，比上年增长39.6%；进口完成40.44亿美元，比上年增长42.4%。全年对亚洲出口36.3亿美元，增长36.6%；对欧盟出口4.22亿美元，增长25.2%；对东盟出口21.75亿美元，增长32.5%；对非洲出口0.66亿美元，增长66.2%。共批准利用外资项目170个，合同外资9.66亿美元，比上年增长21.1%，实际外商直接投资3.95亿美元，比上年增长30.5%。

云南已形成和正在建设的支柱产业是：烟草产业、生物资源开发创新产业、矿产业、旅游业、电力产业。

八、交通情况

机场：全省已拥有飞往省外的有昆明至北京、上海、广州、成都、海口、汕头、重庆、沈阳、哈尔滨、武汉、西安、兰州、杭州、厦门、南宁、深圳、贵阳、长沙、桂林等19条国内航线；飞往省内的有昆明至景洪、芒市、思茅3条航线；通往国外及地区的有至曼谷、仰光、万象、香港4条航线。2005年，航空货物周转量1.23亿吨公里，增长4.2%；航空完成旅客周转量56.39亿人公里，增长7.7%。其中昆明巫家坝国际机场为一级机场。

铁路：南（宁）昆（明）铁路全长886公里，是连接广西、贵州、云南三省区的出海通道，在云南境内线路长度306公里，为国家一级干线，一次建成电气化。广（通）大（理）铁路，全长213公里，为国家二级干线。昆阳至玉溪南的昆玉铁路，全长56.3公里，是玉溪地区自筹资金修建的云南省地方铁路。2005年铁路完成货物周转量270.37亿吨公里，增长4.0%；完成旅客周转量41.04亿人公里，增长10.0%。

公路：在云南，出行的主要方式就是公路交通。国家二级以上高等级公路958公里，三级公路7571公里，四级公路52248公里。云南省公路已基本形成以昆明市为中心（枢纽），辐射全省，边接四川、贵州、广西、西藏和周边国家缅甸、老挝、越南和泰国公路的公路交通网。2005年公路完成货物周转量381.96亿吨公里，增长4.6%；公路完成旅客周转量233.12亿人公里，增长2.6%。现已开通的高速公路有：昆石高速（昆明－石林）、昆安高速（昆明－安宁）、昆曲高速（昆明－曲靖）、昆玉高速（昆明－玉溪）、昆楚高速（安宁－楚雄）、楚大高速（楚雄－大理）、大保高速（大理－保山）、玉元高速（玉溪－元江）、元磨高速（元江－磨黑）、思小高速（磨黑－磨憨）、平锁高速（弥勒－平远）、保瑞高速（保山－瑞丽）。经过云南省的国道共有7条，分别是：108国道、213国道、214国道、320国道、323国道、324国道、326国道。

九、民族状况

云南是中国少数民族最多的省份，全国56个民族中，云南就有52个。云南总人口4144万，少数民族占38.07%，彝族、白族、哈尼族、壮族、傣族、苗族、僳僳族、回族、拉祜族、佤族、纳西族、瑶族、藏族、景颇族、布朗族、普米族、怒族、阿昌族、基诺族、蒙古族、独龙族、满族、水族、布依族等20多个民族的人口都超过8000人。云南少数民族人口呈多样化分布：一些民族既有一定的聚居区，又杂散居于其他民族中；一些民族高度集中于一个地、州甚至一个县、一个乡中；有的民族杂散居于城镇及交通沿线，以村寨聚居；有的民族散居于城镇。人口在5000人以上、并有一定聚居区的25个民族，主要聚居于平坝地区和边疆河谷的有回、满、白、纳西、蒙古、壮、傣、阿昌、布依、水等10个民族，人口约450万；主要聚居于半山区的有哈尼、瑶、拉祜、佤、景颇、布朗、德昂、基诺等8个民族和部分彝族，人口约500万；主要居住在高山区的有苗、僳僳、藏、普米、怒、独龙等6个民族和部分彝族，人口约400万。全省没有一个单一民族的县，回族、彝族在全省绝大多数县都有分布。在各省级行政区中，它的少数民族总人口（1433万）名列第2位（仅次于广西）。少数民族占总人口的比重为33.41%，居全国各省级行政区的第7位（次于西藏、新疆、青海、广西、贵州、宁夏）。其中人数最多的彝族占总人口的11％。

十一、宗教文化

可统计的403万信仰宗教者中，90%以上是少数民族。

佛教：合法宗教场所2333处，可统计的佛教信徒约256万余人。主要有三大教派：小乘佛教，几乎是傣族、布朗族和德昂族的全民信仰。藏传佛教（喇嘛教），几乎是藏族全民信仰，在迪庆州等藏区，每个有人居住的地方都有寺院和经幡。云南最有名的藏传佛教寺院是香格里拉县的噶丹松赞林寺（“小布达拉宫”）。大乘佛教，汉族中有一部分信仰。被列为汉族地区全国重点寺院的有：大理白族自治州宾川县鸡足山祝圣寺、铜瓦殿，以及昆明筇竹寺、圆通寺、华亭寺。

伊斯兰教：回族穆斯林几乎遍布云南全境，共约62万余人，清真寺810处。每个回族村庄高高耸立的邦克楼是云南醒目的景观之一。在元明清三代，1872年大理杜文秀回民政权被镇压之前，穆斯林在云南总人口中曾经占有很大的比重，并控制了该省商业（马帮）。

基督教：云南省可统计的基督教徒约53万余人，合法宗教场所2050处。信奉基督教的主要有：西北部怒江僳僳族自治州的僳僳族以及怒族、独龙族；东北部昭通市、武定县等地的苗族以及彝族；西南部中缅边境的德宏傣族景颇族自治州的景颇族；思茅市澜沧县（有著名的糯福教堂）的拉祜族和佤族。怒江僳僳族自治州的贡山县信仰基督教者的比重达到85％，可能是中国基督徒比重最高的一个县。2004年，昆明重建了百年教堂三一圣堂（1903年内地会创立，今名三一国际礼拜堂）。

历史上，英美传教士对云南一些少数民族的社会文化产生过巨大影响。原有的拜物教和巫术衰落，一夫一妻制取代了群婚制和血缘婚，酗酒、赌博现象消失，创制了10种民族文字（景颇文、苗文、拉祜文、佤文、西僳僳文和东僳僳文等），并创办现代学校。

道教：云南省可统计的道教信徒约24万人，合法宗教场所127处，包括大理白族自治州巍山县的巍宝山以及昆明金殿、黑龙潭等。

天主教：云南省可统计的天主教徒约6.6万余人，合法宗教场所58处。曾经建立昭通、昆明、大理3个主教区和西康教区的云南总铎区（在迪庆藏族自治州，有著名的茨中教堂）。

东巴教：历史上，丽江的纳西族中曾流行过东巴教。

本主崇拜：为大理白族普遍信仰。

历史文化名城：昆明、大理、丽江、建水、巍山。

著名文化载体：摩梭人、东巴文化（东巴古乐、东巴文字）、白族三月街、彝族火把节、傣族泼水节、云南民歌。

方言：大部分人说汉语的西南官话，类似于相邻的四川省和贵州省。与重庆市、陕西省、山西省、河南省等地语言能彼此相通。

十二、历史沿革

汉代以前：公元前3世纪，楚国大将庄峤进入滇池地区，建立滇国。公元前221年，秦始皇统一六国，在云南东北部设立郡县（今曲靖），并开五尺道联系内地。公元前109年，汉武帝派将军郭昌入滇征服西南夷，设立益州郡和24个县，郡治滇池县（今曲靖），开辟通往缅甸和印度的商道。

三国时期：225年蜀国丞相诸葛亮率大军降服“南中”大姓孟获。320年爨（Cuàn）氏入滇，爨琛在昆川（今曲靖）称王，爨氏统治维持400年。

唐朝时期：738年洱海地区的蒙舍诏部落首领皮罗阁兼并其他五诏，建立南诏国，被唐朝封为云南王。次年建都太和城(今大理市)。902年南诏国权臣郑买嗣夺位自立，改国号大长和。929年赵善政灭大长和国，建立大天兴，次年东川节度使杨干贞灭大天兴国，改国号大义宁。937年白族段思平灭大义宁，建立大理国，都城大理。疆域包括现在的云南省，贵州省，四川省西南部，缅甸北部地区，以及老挝与越南的少数地区。

元明清时期：1253年忽必烈派蒙古军队征服大理国，1276年正式建立云南行省。色目人赛典赤任平章政事，省会中庆路（昆明）。在云南开发重要的铜矿和银矿，产量占全国一半以上。大批色目人及少量蒙古人移居云南，形成今天的回族和蒙古族。1381年明朝洪武皇帝派大将傅友德、沐英率军队攻占云南，灭元朝梁王，汉族移民开始大批进入云南。明朝末年，南明永历皇帝逃亡到云南。清朝初年，1659年，派平西王吴三桂追捕永历。1662年吴三桂从缅甸抓回永历皇帝，在昆明绞死，吴三桂驻守云南。1856年－1873年，云南回民以大理为中心建立了杜文秀政权。晚清时期，英国征服缅甸，法国征服越南，两国势力对云南产生一定影响。边境地区开放了几处通商口岸：腾冲、蒙自、思茅。1910年，法国投资的滇越铁路（中国境内部分今名昆河铁路）通车。1909年清朝实行新政，云南编立新军，成立陆军讲武堂。

清朝以后：1911年10月30日（重阳节），蔡锷、唐继尧率新军发动重九起义，脱离清朝。1915年12月25日，蔡锷、唐继尧又在此发动反对袁世凯的护国运动。

民国时期：滇军在云南形成割据局面，先后有唐继尧、龙云（1928年－1945年）等统治云南。抗日战争期间，1938年付出极大代价的滇缅公路修通，成为中国与境外联系唯一的交通线。1942年有10余万中国远征军从云南进入缅甸配合英军与日军作战，日军击败英军，沿滇缅公路进至惠通桥，隔怒江与中国军队对峙2年。1938年－1946年，清华大学、北京大学、南开大学在昆明联合办学，称为国立西南联合大学。

新中国时期：1960年代三线建设（将工厂搬到京广铁路以西、长城以南、韶关以北内陆地区）时期，修通了联系云南与内地的铁路，1966年贵昆铁路通车，1970年成昆铁路通车。

陆良有云南省最大的坝子， 素有“滇东粮仓”之称， 也是云南最大的蚕桑、烤烟、生猪基地县。著名的“爨龙颜碑”位于境内，是爨文化的发祥地之一。南昆铁路穿境而过，公路比较发达，交通便利。极具特色的中国陆良国际彩色沙雕节曾在这里成功举办。旅游产业具有潜力。

概        况

    位置面积  陆良位于云南东部，地处东经103°22′～104°02′、北纬24°44′～ 25° 18′之间。东邻罗平县，西靠宜良县，南连师宗、石林县，北接马龙县。总面积2018平方公里，陆良坝子面积771.99 平方公里，约占总面积的38.3%，为云南第一大坝子。县城中枢镇，海拔1840米，距省会昆明130公里，距曲靖市区65公里。 　

    历史沿革  陆良是云南开发较早的地区之一。西汉元封二年（公元前109年）始置同劳县，属益州郡。东晋更名为同乐县，属建宁郡。宋大理时为落温部（即三十七部之一）。元时改为陆梁州，隶曲靖路。明洪武三十一年（1398年）更设六凉卫。清康熙八年（1669年）裁卫归州，移州治于卫城。民国元年（1912年）改名为六凉县，民国二年（1913年）又改名为陆良县。中华人民共和国成立之后，属宜良专区，1954年改属曲靖专区。1997年5月曲靖撤地设市，属曲靖市。 　

    行政区划  2003年，全县辖中枢、三岔河、马街、召夸、芳华、大莫古、板桥、小百户8个镇，活水、核桃村、双箐口3个乡及陆良华侨农场。下设136个村民委员会。　

    人口民族  2003年，年末总人口60.18万人，其中农业人口53.46万人，非农业人口6.72万人。人口密度为每平方公里298人。居住着汉、回、彝等26个民族，其中少数民族人口0.89人，占总人口的1.48%。

地理气候  陆良是个典型的高原山间盆地，东、西、北三面环山，西南面岗丘起伏，中部是开阔的“陆良大坝子”，整个地势北高南低，最高海拔2687米，最低海拔1640米，山地、丘陵、盆地相间分布。主要河流有：南盘江、杜公河、麦子河、永清河、板桥河、阎芳河等20余条，总长240余公里。气候属北亚热带季风气候，具有冬无严寒、夏无酷暑、春暖干旱、秋凉湿润，降雨集中的特点。年均降雨量944.0毫米，年均相对湿度74%，年均气温14.8℃，年均日照2122.6小时，年均无霜期244天。

编辑本段基本概况

云贵高原第一大坝——陆良县。全县东西长65.6千米，南北宽62.8千米，总面积2096平方千米（一说2018.82平方千米）。终年气候温和，春暖干旱，秋凉湿润，冬无严寒较干燥，夏无酷热而多雨，年均气温14.7℃，极端最高气温31.4℃（1958年6月1日），极端最低气温-17℃（1999年1月9日）。年降雨量979.6毫米。2006年末全县总户数14.26万户，总人口61.99万人，其中农业人口55.11万人，非农业人口68736人，少数民族人口10132人。。 　　境内全省人口最大的乡镇三岔河，素有“田园风光，鱼米水乡”之称 每当夏季，万亩荷花，碧叶蓝天，翠盘滚珠，满塘花红叶绿，千里荷香轻送，轻舟盈盈、白鹬齐飞，驾舟彩莲，享受与自然亲近之美境。冬天，潭水清澈见底，浅水处游鱼可见，荡舟撒网，即捕即食，清、醇、甜、香、实为一盘，风味独特之美食。型冬干夏湿气候区。

编辑本段行政区划

陆良县

本数据来源于百度地图，最终结果以百度地图数据为准。

　陆良县辖8个镇、2个乡：中枢镇、板桥镇、三岔河镇、马街镇、召夸镇、大莫古镇、芳华镇、小百户镇、活水乡、龙海乡。

编辑本段历史沿革

据《云南省陆良地志资料》：“陆良，夏属梁州外境，故元陆梁州，取夏属梁州之义。”“时值六月阴霾清冷，因有‘信是深山六月寒’之句，逐易‘陆’为‘六’，易‘梁’为‘凉’，取清凉之义。”“凉”义近于薄，文嫌不驯，改“凉”为“良”。1913年设陆良县。 　　2000年，陆良县辖7个镇、4个乡。　根据第五次人口普查数据：全县总人口581764人，其中各乡镇人口（人）： 中枢镇 103380 板桥镇 85582 三岔河镇 106639 马街镇 97727 召夸镇 29912 大莫古镇 45112 芳华镇 30665 活水乡 15505 核桃村乡 13903 双箐口乡 15079 小百户乡 38260。 　　2001年，全县辖8个镇、3个乡：中枢镇、板桥镇、三岔河镇、马街镇、召夸镇、大莫古镇、小百户镇、芳华镇、活水乡、核桃村乡、双箐口乡。 　　2006年，撤销核桃村乡，其所辖雨麦红、沙锅村2个村委会划归活水乡管辖，所辖核桃村、大新村、小寨3个村委会划归双箐口乡管辖，并将行政区划调整后的双箐口乡更名为龙海乡。新设立的龙海乡管辖原双箐口乡管辖的行政区域范围和原核桃村乡的核桃村、大新村、小寨3个村委会，乡政府驻原双箐口乡政府驻地。

编辑本段曲靖市陆良县地方土特产

【陆良县】.长毛兔的饲养和蚕茧产量皆居全省首位。特产板鸭和蜜香梨。 　　【马街镇】：蜜香梨。芳华镇双合村：以高产烤烟著称。 　　【大莫古乡】：萝卜丝、乳饼。

编辑本段陆良经济

国家和省商品粮、生猪基地县。西汉置同劳县 ,晋置同乐县,南齐为宁州及建宁郡治。属中亚热带湿润气候区,年均降水量977.3毫米,年日照时数为2293.1小时,年均温14.7℃。324和326国道过境,南昆铁路经县召夸镇,并建陆良站。工业以磷化工、建筑建材、造纸、机械修配、农机制造、水电、蚕丝绸加工、皮革制品、天然气开发、食品加工业为重点,带动全县乡镇企业发展。为全国电气化试点县之一。农业主产稻谷、烤烟、玉米、小麦、蚕豆、马铃薯、蚕茧、油菜籽，出产生猪、禽蛋、牛奶、奶山羊。中等教育发展迅速。有师范学校1所,技工学校1所,职业中学1所,中学22所。境内文物古迹有爨龙颜碑、千佛塔(省重点文物保护单位)、钟灵书院和东岳宫,风景游览地有彩色沙林。龙海山区在1948年是省革命根据地之一,1930年陆良旧州暴动,打响了云南反蒋救国第一枪。1949年曾在此地沙锅村成立龙海山区行政委员会和龙海山区游击大队、陆良县临时人民政府。境内有国有陆良华侨农场,居住着从印度、缅甸、印尼、越南等归国的华侨。

（一）、农业简介

陆良县是一个典型的农业大县，种植业是全县农村经济的主体,主要以粮食、烤烟、蚕桑、畜牧、蔬菜、水产、经济林木发展为主。在粮食生产中，全县粮食总产稳定在2.2—2.3亿公斤,主要以玉米、马铃薯、蚕豆、小麦、杂粮生产为主.烤烟以发展优质烟叶为主,种植面积15万亩左右,收购量35.16万担,产值1.8亿元．蚕桑生产现在桑园面积７万亩，年收购鲜茧4600吨,目前正在发展桑园面积,产鲜茧及丝绸加工居全省之首,蚕丝绸工农业总产值已达1.8亿元。畜牧生产以生猪、仔猪、羊、牛发展为主，年外销仔猪10万头以上，出栏肉锗51万头。菜牛8000头，菜羊2.5万只,禽100万只,畜牧业总产值(90年不变价)达到3.89亿元。蔬菜水产生产,其中蔬菜水产产值达1.43亿元．经济林发展主要以核桃、板栗、翠竹为主。

（二）自然资源情况

陆良县海拔1840米，属亚热带高原季风型冬干夏湿气候区，具有冬无严寒，夏无酷暑，春暖干旱，秋凉湿润的特点，年平均气温5326，年平均气温14.7,年总积温5326,年降雨量为900—1000毫米,无霜期249天,年日照时数2442.5小时,年太阳辐射量为125.2千卡/平方厘米，年径流量8.5亿立方米,南盘江过境流量12亿立方米左右,光能利用率为1.5%,土壤多为红壤、黄壤、棕红壤，土层深厚、肥沃，光、热、水资源充沛。

（三）、产业结构调整和产业化经营情况

粮食生产现已发展优质水稻9万亩，优质高专用型玉米3.5万亩,优质白芸豆1万亩,优质菜用型马铃薯发展5万亩,优质菜用型蚕豆1万亩,优质双低油菜4万亩。蚕桑、烤烟以发展优质产品为主，实行生产、收购、加工、销售一条龙，年销售烟叶35.16担,蚕茧4600吨。地方各优质鲇鱼已发展到6000亩,年产量达100吨以上。蔬菜生产以外销为主。种子产业化已形制种、收购、加工、包衣销售一条龙，年生产量100万公斤以上，优质米加工量已达50万公斤，实行优质优价。

（四）、农贸市场建设及特色农产品介绍

全县已建成各类农贸市场20个。特色产品主要有优质共菜用型马铃薯、优质菜用型蚕豆、优质大米、优质小杂粮、地方优质水产品鲇鱼、优质烟叶、优质千佛牌丝绸产品等地方特产。

（五）、重大农业科技措施推广完成情况

主要以优质农产品开发为主，加大优质新品种的引进、试验、示范、推广、以及绿色食品的开发。

（六）、部、省、市重点项目完成情况

1、国家农业综合开发项目，优质米项目建设1.6万亩。 　　2、中央、省、市优质专用型玉米建设项目新建1.5万亩、改造2万亩。 　　3、旱作节水高产栽培技术3.6万亩。 　　4、优质水稻新品种推广9万亩。 　　5、专用型玉米推广3.5万亩。 　　6、脱毒马铃薯及加工型品种推广4.5万亩。 　　7、水稻简化育秧技术推广5000亩。 　　8、水稻主要病虫害综防技术12万亩。 　　9、土壤平衡施肥技术36万亩。

编辑本段2008年陆良县经济社会发展公报

一、综合

2008全年实现生产总值72.05亿元，比上年增长14.1%。其中：第一产业27.01亿元，比上年增长10.2% ；第二产业26.18亿元，比上年增长16.2%；第三产业18.86亿元，比上年增长16.2 %；一、二、三产业的比重为37:36:27 。人均GDP突破万元大关，达11655元（按年末汇率折合1704美元），比上年增长20.4%。工农业现价总产值120.96亿元，比上年增长22.8 %；工农业产值的比重为59:41 。

二、工业

全年完成现价工业总产值709581万元，比上年增长17.05%。其中：国有工业 108081万元，集体工业11952万元，其他工业589548 万元。在工业总产值中：轻工业219524万元，比上年增长18.02%；重工业490057万元，比上年增长16.62%；轻重工业产值的比重为31:69 。 　　主要工业产品产量。发电量52526万度，比上年下降8.5%；供电量76103万度，比上年增长23.26%；氮肥（折纯量）1293吨 ，比上年下降79.21%；磷肥（折纯量）9136吨，比上年增长63.32%；水泥264万吨，比上年增长38.02%；配合饲料29406吨，比上年增长4.81 %；天然气590万立方米，比上年下降56.87 %；机制纸67425吨，比上年增长26.63%；生丝1165吨，比上年增长70.57%；氧气1296514 万立方米，比上年增长65.53%;味精11606吨，比上年增长14.11 %；黄磷30822吨，比上年增长64.89%；塑料制品1532吨，比上年增长53.97%；红矾钠18498吨，比上年增长24.71%；硫酸（折纯量）158770吨，比上年增长32.05%。 　　全县规模以上独立核算工业企业48个，完成现价总产值457800万元，比上年增长21.58%；工业增加值137651万元，比上年增长22.32 %。

三、农业

全年完成现价农林牧渔服务业总产值500015万元，比上年增长34.48%。其中：农业产值193347万元，比上年增长10.41%；林业产值14362万元，比上年增长25.67%；牧业产值274586万元，比上年增长54.81%；渔业产值7015万元，比上年增长43.1%；服务业产值10705万元，比上年增长56.12%。 　　1、粮食生产。全年粮食播种面积801600亩，粮食总产量263944吨，比上年增长1.18%。其中：稻谷101399 吨，比上年增长3.67%；包谷52306吨，比上年增长12.56%；蚕豆10509吨，比上年减少43.18%；小麦2679吨，比上年减少47.16%；薯类77057吨，比上年增加30546吨，增长65.67%。 　　2、经济作物。油料5053吨，比上年减少7.08%；烤烟25541吨，比上年增长25.17%；蚕茧11409吨，比上年增长50.44% 。 　　3、林业生产。本年新增造林面积7万亩，森林总面积达101.8万亩，森林覆盖率达34.11%。 　　4、畜牧业生产。全年生猪出栏1125488头，比上年增长23.04%；生猪年末存栏635426头，比上年增长16.69%；猪肉产量116313吨，比上年增长25.42%；大牲畜存栏83998头，比上年增长0.38%；羊年末存栏243273只，比上年增长22.76%；牛羊肉产量9039吨，比上年增长66.9%。 　　5、蔬菜水果生产。全县蔬菜种植面积179099亩，产量286982吨；水果产量28906吨。 　　6、农业机械化生产。全县农业机械总动力35361万瓦特，农机从业人员13546人。机耕面积501974亩，机播面积8225亩，机电灌溉面积51606亩，机械植保作业面积16100亩，机械收获面积17170亩。 　　7、水利行业。全年共完成各类水利工程1384件，投入工日280.07万个，完成投资6314.26万元；水库总数107座，库容量达18771万立方米，水利工程供水量25516万立方米。

四、节能减排

预计全县万元GDP能耗降至 1.95吨标煤，比上年下降5.3%，节能5.3 万吨标煤，工业废气中二氧化硫减排 520 吨、生活废气中二氧化硫减排624吨、化学需氧量减排101吨，工业废水排放达标率、烟尘排放达标率、二氧化硫排放达标率、粉尘排放达标率、废弃物处理利用率分别达92.3%、98.08%、86.02%、97.49%、100%。淘汰落后生产工艺，加快结构性减排初见成效。淘汰落后水泥机立窑生产线9条，间歇转炉2台，铬盐生产企业1家，政策性破产1家，捣毁8家土法炼油、2家土法炼焦、11家炼铁炼锌企业以及22座石灰窑。

五、固定资产投资

全社会固定资产投资完成321300万元，比上年增长25.07%。其中：基本建设249438万元，房地产开发42000万元，农村私人投资29862万元。

六、交通邮电

全年重点在建公路项目4个26公里，累计完成投资16550万元。完成养护里程1700公里，好路率达65%。 　　全年完成货运量940万吨，比上年增长3.64%；货物周转量79578万吨公里，比上年增长8.7%；客运量833万人，比上年增长6.52%；旅客周转量44128万人公里，比上年增长6.5%。 　　邮电通信。全年完成邮电业务收入13482万元，比上年增长11.84%。其中：邮政业务收入880万元；电信业务收入1834万元，年末拥有固定电话用户40600户、宽带网数据用户8620户、电信通用户2058户、来电显示25319户；移动通信业务收入10768万元。

七、商业贸易

消费品市场保持快速增长态势。全县实现社会消费品零售总额14416万元，增长24.23%，比上年加快3.64个百分点。农业生产资料销售额41088万元，增长22.1%；农副产品采购总额72955万元，增长19.0%；烤烟收购量24000吨，增长5.03%；蚕茧收购量5343吨，增长26.43% 。 　　（一）城乡消费品市场均实现同步较快增长。城市市场实现消费品零售额98394万元，增长23.89%，农村市场实现45722万元，增长24.94%。 　　（二）各行业消费品零售额均保持快速增长势头。批发零售贸易业完成118169万元，增长22.83%；住宿餐饮业完成23417万元，增长31.94%；其他行业零售额完成2530万元，增长22.82%。 　　（三）非公有制经济已成为商贸流通企业的主力军。非公有制经济实现消费品零售额104931万元，占全部消费品零售额的72.8%，非公有制经济成为商贸流通的主力军。

八、财政金融保险

财税工作。全年县域内完成财政总收入55981万元，比上年增长17.9%。其中：上划中央“两税”累计完成16361万元，比上年增长10.6%；地方一般预算收入30006万元，比上年增长19.1%。财政支出98766万元，比上年增长34.9%。 　　金融部门。年末金融机构各项存款余额434003万元，比上年增长16.18 %；其中企业存款107236万元，比上年减少6.25%；各项贷款余额245231万元，比上年减少0.3%；现金收入1418939万元，比上年增长16.31%；现金支出1445178万元，比上年增长11.55%；净投放26239万元，比上年减少65.28%。 　　社会财产保险。全年完成保费收入2682万元，支付赔款1679万元，综合赔付率62.6%，实现利润351万元；机动车辆保险费1432万元，企业财产保险费204万元，家财保险费16万元，意外保险费125万元，责任保险费103万元，农业保险费683万元。 　　人寿保险。全年完成保险费收入5790万元，其中：新单保险费2090万元，短期险539万元，团险709万元，中介业务1650万元。办理赔案5001件，赔付金额601万元。

九、教育

全县教职工总数6857人，其中：专任教师6605人，高中教师学历合格率94.7%，比上年上升3.28个百分点；初中教师学历合格率98%，比上年上升0.34个百分点；小学教师学历合格率99.7%，比上年上升0.31个百分点。 　　1、学前教育。全县有幼儿园152所，其中公办6所，民办144所，其它2所，在园（班）幼儿18033人（公办幼儿学前班2532人，私立幼儿园15452人），入园率达70.47%。 　　2、初等教育。全县有完全小学145所，教学点112个，教学班1807个，在校学生70334人。小学入学率达117.27%，巩固率98.39%。 　　3、初中教育。全县有初级中学17所（含九年一贯制学校2所），547个教学班，在校学生38330人。初中入学率达99.12 %，巩固率98.76%。 　　4、高中阶段教育。全县有完中8所210个教学班，在校学生12439人，高中招生4416人，大专以上上线3290人，中专、中师录取1665人；职业技术学校1所，在校学生2315人；中等师范1 所，在校学生848人。 　　5、成人中、初等教育。全县有农民文化技术学校139所，其中乡（镇）办10所，村办129所，年内共办各类技术培训285个项目，培训60820次；开办扫盲班65班，扫除文盲4014人，文盲率下降到2.9%。