偶看新闻京门风月从六品考试:人民网“城管十问”系列报道（1至10）
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人民网“城管十问”系列报道之一
“城管”的前世今生 城市管理制度从何而来？
人民网记者 田兴春 刘茸
2011年10月19日07:17 来源：人民网-法治频道
编者按：
城管，承担着城市市容秩序、环境卫生等诸多管理任务。这个集众多部门行政处罚权于一身的综合执法机构，其成立初衷是为了消除多头执法、交叉执法、重复执法、执法扰民等问题，近年来却一直饱受非议，城管执法引发的社会冲突成为社会热点。
在许多人眼里，城管是个既陌生又熟悉的机构。对城管制度从何而来，究竟管了哪些事，执法的依据是什么，为什么城管执法总和暴力联系在一起等疑问，恐怕一时难说清楚。带着这些疑问，人民网多位记者分赴北京、上海、南京、深圳、沈阳、西安、珠海、咸阳等八个城市实地采访。深入解读城市管理应该管什么、谁来管、怎么管？人民网与人民日报读者来信版、政治版联合推出“城管十问”系列报道，敬请关注。【点击进入专题页面】
依法拆除违章建筑、维护公众利益是城管的重要工作 吴典 摄
城管的名声实在说不上好。百度上搜索“城管”二字，除了其官方网址，其余绝大多数是有关城管的负面信息。被问到工作中最大的问题是什么，在北京做了27年城市管理工作的吴风说：“那还是群众的不理解、不支持。”
群众为什么就非得理解、支持城管不可呢？一提到“城管”，脑海中首先浮现出的是与城管对立的小摊小贩，他们怀里没有任何机构的许可证，只是无奈地寄望于在城市中找到他们生存所需要的宽容和许可。城管与他们之间的矛盾，几乎没有缓和过。
不过，吴风认为，城管要是三天不上街，城市肯定运转不下去。他说：“我对这份工作最大的感想，如果实话实说，许多人都会不可思议，说你太虚，太假。因为我是北京生、北京长的，从我小时候一直到现在，北京的面貌发生了巨大的变化。这些变化怎么来的？咱们北京市全体公民确实为北京市做出了贡献，但再一个，北京市要是没有城管这样一支全方位管理的队伍，肯定不行。”
那么城管出现之前，中国城市是什么样儿呢？
城管出现之前——谁来管理城市？
1997年相对集中处罚权改革试点之前，吴风还在市容办公室，做着跟户外广告、园林绿化和街头小贩打交道的工作。
上世纪70年代末、80年代初，改革开放序幕拉开，城市一些人为生活大胆走上街头做买卖，或谋生活，或操副业。随后数年间随着户籍制度的逐步松绑，大量的农村人口涌入城市。而城市也有大量工人随着国企改革而下岗。他们中相当一部分踩着前人的脚印选择了“练摊”为生。
吴风回忆，当时北京街头有不少是从沿海较发达地区批发各类商品、来北京倒卖的小贩。假冒的“苹果”牌牛仔裤、纸糊后上漆的假鞋，进价只有几元钱而一出手就是几倍十几倍的利润，就凭跑个差价，“个体户”就摇身变作了“万元户”。除了冒牌服装，没有质量保证的电器和其他日用品也在大量涌入尚未完全打开的市场。
北京那时还没有几栋像样的高楼大厦，动物园这样的批发市场也远未建成，商贩们席卷过狭窄的京城街道，成了管理者甚为头痛的难题。加上城市发展过程中带来的其他问题，市民私搭乱建的，路面上吐痰的、乱扔的，损毁市政、环卫、园林公共设施的，乱贴乱写的，城市脏乱差的情况在当时普遍存在。
一位在北京市生活了几十年的肖先生回忆，在人流量较大的路口，商贩随意摆摊设点，小扩音器发出的叫卖声和来来往往车辆的喇叭声震耳发聩；垃圾乱堆乱放；行人车辆通行不畅的状况是常态，四周居民深受其害。
城市需要文明有序的发展，与老百姓生活追求相违背的行为必定要被适当限制。一批与城市管理相关的执法队伍便应运而生了。
“市容的、交通的、公安的、工商的、园林的，搞综合整治。后来，陆续发展的还有卫生局的，市政府的。”吴风说。这些队伍，即是城管队伍的前身。到九十年代城管队伍建立伊始，队员多是从这些队伍中调配而来。
此时，“城市管理”这一概念还远没有进入老百姓的视野。
“当时的执法模式，按我们现在来说，实际就是胡乱执法。”回忆起《行政处罚法》通过之前的情形，吴风说：“执法基本上没什么商量。最早是骑自行车执法，不方便没收物品，屡次说还不走的时候，收秤是阻止交易继续的最有效办法。后来一个队伍就带一辆卡车，（见到小商小贩，）'哪儿来的，不该在这儿卖啊’，东西就给弄到卡车上去了。有时候是把车一卸，往边上一扔，收破烂的一来就给收走了。”
往回追溯，这大概是“城市管理综合执法”这一概念最早的来源。这个发端概念历经十多年，从上层到基层都曾经历不小的争议和各种力量的推演，几经波折，最终才落成了我们如今看到的“城管”这支队伍。
从城建监察到城市管理——归口管理的坎坷路
城管队伍成立之初究竟在内部经历了什么变动，如今从普通城管队员口中难知其详。但从资料中，我们仍能略识一二。
各地最早执行城管职能的队伍都不一样，有叫“市容监察队”的，“城管办”的，种类繁多。在当时的社会条件和思维方式下，让一个政府部门对这些执法队伍进行“归口管理”的呼声甚高。
由于不少队伍是各城市的建设部门设立的，自然也应该归口到建设部。1988年，国务院在批转建设部的“三定”方案中，明确了“由建设部负责归口管理、指导全国城建监察工作”，1991年，建设部设置了城建监察办公室。这就是全国城市管理相关队伍被叫做“城建监察”队伍的由来，工作范围主要包括城市规划、市政设施、公用事业（水、电、气）、市容环境卫生、园林绿化等五大块的行政执法。政府成立的市容监察大队等各类城市管理队伍被要求整体纳入到城建监察队伍中。
按照1992年建设部颁布的《城建监察规定》，这种“纳入”实际上执行十分灵活，因为各城建监察队伍的“组织形式、编制、执法内容、执法方式”都可以“由城市人民政府”按照一定的考量来确定。在这个背景下，执行三四年后，各地都膨胀出了数以百计的执法队伍。1996年前后，在北京市一级的行政执法队伍就多达127支，上海有142支，而杭州市则高达207支。
上街执法的队伍如此之多，甚至超过了城建监察队伍成立之前。市容、交通、公安、工商、园林、税务、环保、卫生、规划……这么多的队伍各自执法，要完全避免职能交叉和选择性执法几乎是不可能的事。重复执法和多头执法的情景再现了，甚至出现了“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的集体失察现象。1998年9月17日广州日报的《小月饼 究竟要挨多少刀？》披露了某月饼厂一个上午居然接待了四批检查队伍，令企业疲惫不堪，严重干扰了正常生产和经营秩序。
与此相关的群众反映也十分强烈。在这个背景下，《城建监察规定》升级到了1996年版本，把同年通过的《行政处罚法》里出现的新概念——“委托执法”，加入内容当中。自这支队伍成立以来从未召开过的全国城建监察工作会议，也于当年10月在成都召开了。
第二波改革开始推行。而这一场改革，是分别从建设部和国务院法制办两个方向进行的。
国务院法制办推行的叫做“城市管理综合执法试点”，属于“相对集中行政处罚权”改革项下内容。相对于以前政府职能划分成自上而下的“条条”，各管各领地，“相对集中行政处罚权”的思路保留了“条条”上端的审批、管理权的分开，而将一部分“条条”的末端集中在一起，要求它们的执法权综合到一支队伍，以适应城市发展下的新要求。
挟《行政处罚法》通过之势，“相对集中行政处罚权”的改革雷厉风行。1997年，“城市管理相对集中行政处罚权试点”在北京市宣武区开始，这被认为是全国第一支正式的城管队伍。它不再由建设部归口管理，而是完全由地方政府管理；综合执行此前城建监察队伍的各项执法权；名称也从“城建监察”变为了“城市管理”。这几点成为了其后城管队伍的基本特征。尽管后来各地的试点队伍，从编制、主管部门、分管方式到具体权限都有着各式各样的差异，但万变不离其宗，这几点成为全国各地形形色色的城管队伍用以彼此识别的“通用码”。
次年，试点就从宣武区铺开到了“城八区”，即北京市内非郊县的八个城区。原属西城区市容办公室的吴风，也就是从这一年开始，正式成为了一名城管。
吴典 摄
吴典 摄
城管队伍走过14年：变中求变
效果是显而易见的。国务院法制办公室原主任曹康泰在2002年8月举行的省、自治区、直辖市政府法制办主任会议上的讲话中肯定了推进相对集中行政处罚权工作的成效：“虽然执法队伍和人员减少，但是执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。以往多头执法体制下长期困扰政府的沿街私搭乱建、乱设摊点占道经营、随意设置牌匾广告、任意损坏公用设施等问题，基本上得到了解决。”
广州市试点前城市管理行政执法队伍3000人，试点后减为2000人，减少33%。深圳市现有编制800人，比试点前2200人减少63%。曹康泰说：“（各试点城市）从根本上改变了以往突击执法和运动式执法的状况，部门之间因职权交叉造成的行政执法中推诿扯皮、有利的事争着管、无利的事无人管的问题，基本上得到了解决。”
然而，虽然手握执法中的处罚大权，“横空出世”的城管和工商、交通、卫生等传统部门的地位仍有极大不同：后者从中央到地方，都有一个垂直的权力架构，所谓有“婆婆”；而城管，则主要是按照地方政府意志进行城市秩序的管控，在某种意义上，它并不是传统部门执法职能上的集合，而是各地城市政府的“别动队”。此后，各地城管执法时遇到的种种困惑，也与它“没有婆婆”的先天劣势有关。
此外，在执法的程序规则上，处罚法赋予城管执法队员的保障模式，远不足以用来完美回应社会各阶层对他们的要求与期待。据了解，在拥有地方立法权的地方政府中，为城管执法专门立法的比例也仅有50%左右。
至今已成立14年的城市管理综合行政执法队伍，仍面临身份、执法合法性等争议。能否克服早产儿的先天不足？能否在有效监督范围内被赋予更多的执法权？街头商贩能否有条件地合法化，以给予城管执法者松绑，让他们不再站在公共舆论的风口浪尖？这些，留待社会与法律给予它更多的答案。 敬请关注人民网“城管十问”系列报道之二：地位缺失 苦于编制 城管困惑“我是谁”？（本文采访对象吴风为化名
人民网“城管十问”系列报道之二
地位缺失 苦于编制 城管困惑“我是谁”？
人民网记者 贾玥 刘茸
南京城管队员街头执法。
试验、磨合了14年的中国城管制度，正处于不得不重新被审视的十字路口。
1996年出台的《行政处罚法》，为成立一个专门行政机关行使相对集中行政处罚权扫清了法律障碍；1997年城管制度全国试点；2002年大面积铺开。城管的诞生史说来十分清晰，但直至今天，一些城管自身看来十分基本的问题，仍未解决。
在大众舆论中城管普遍失语的现状下，他们自身的困惑并不为外界所闻。同样难为外界所知的是，令大众不满的城管的所作所为，与城管的境遇息息相关。8月，人民网记者来到南京、上海、沈阳和深圳等地，与当地城管领导、基层城管队长、城管队员面对面交流，听他们各自讲述种种“我究竟是谁？”的困惑。
地位缺失的城管
“难道要开罚单给上级单位？”
上海市近年来加快步伐推进行政体制改革，却在城管体制的探索中踯躅前行，甚至落在一些中小城市后面。
上海市现行城管体制的建立与2008年该市机构改革息息相关。在那一次的机构调整中，原绿化管理局和市容环境卫生局不再保留，转而成立绿化和市容管理局，同时挂上林业局、城市管理行政执法局的牌子。
这意味着，上海市城管执法局成为事实上的隶属于绿化市容局的“局内局”。据记者了解，绿化市容局内直接管理城管执法业务的仅有两个处：执法协调处和执法监督处，主要对各区县城管大队展开业务指导和检查。
“这种体制带来的结果是'重绿化、轻执法’。”上海市一位不愿透露姓名的城管队长告诉人民网记者，在日常工作中，城管大队常要服务于市容局的需要，为后者的管理缺失及时补位。而实际上，市容局下属的作业公司仍属于城管大队的执法对象，但现在没办法管，“难道开罚单给上级单位？”
按照国务院2002年《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中的要求，相对集中行政处罚权行使主体不能为政府部门内设或下设机构，应为本级政府直接领导的独立行政执法部门。上海某区城管行政执法局局长指出，这一决定在上海并未得到有力贯彻，各区县的城管大队既没有获得政府编制序列，没有行政机关身份，也没有越过部门对政府直接负责。
缺失城管管理综合协调机构，被视为上海城管体制的另一顽疾。上述不愿透露姓名的城管队长表示，在现有体制下，即使城管大队把执法中遇到的难题汇报给绿化市容局，后者也很难重视并组织力量加以解决。
上海并非是在城管综合管理上遇到困难的唯一城市。在全国来看，相比各传统行政管理部门，城市管理执法机构属于新设机关，上没有央级主管部门争取利益，下没有审批管理职能带来的“话事权”，处理跨部门和跨层级协调时常常吃闷亏。一位研究者告诉人民网记者，即使那些摆脱“局中局”身份的城管执法机构，也常常成为指哪打哪的“市长别动队”，不得不优先完成强制拆迁等“市政交办事项”，甚至承担原不属于自己权责范围内的工作。
而区县一级的城管执法队，同样陷入管理迷宫，面临多个部门的多层领导。例如，上海市徐汇、静安等区城管大队拥有对辖区内各支队队员的调动权，其他区县城管队员则由街道管理。深圳市将监督评比等纯管理项目和绿化、道桥、路灯等职能划归市局，环卫、执法等职能则下移到区和街道。北京市将分队大部分财权集中至区大队，仅少部分留给街道，但给予街道较多的人事监督权。
这些复杂的权力划转方式，来自“进一步规范执法行为”和“行政职能配置科学化”两种有冲突的力量对实际城管工作的拉扯。前者要求管理上收、强化监督，后者则要求权力下放、及时响应，但二者都是相对集中行政处罚权改革的指导思想。执行起来，就形成前述的困境。
近年来，沈阳等城市成立市级层面的城市管理委员会，牵头城管、工商、环保、规划等城市管理各部门，这一尝试被应松年等行政法学专家看作在现阶段适应城管发展的理想模式。
“城市管理委员会的作用相当于一个地位更高的综合执法局，在查处违法案件时，便于协调各部门关系，避免发生互相推诿与沟通不畅等状况。”应松年告诉记者。
上海南京路上的协管队员正在劝阻乞讨者。
苦于编制的城管
“挣得不如饭馆里的小姑娘”
在距离上海300公里之外的南京，有一群城管队员正因为尚未实现参公身份而苦恼。
小张，1997年参加了南京市首批城管执法队员考试，按照公务员录用程序，经过笔试、面试、政审、公示等环节，正式成为秦淮区城管执法大队中的一员。
当时的招考公告中公布，城管执法大队是参照公务员法管理的事业单位，即队员可享受公务员待遇。但十几年已过去，小张熬成了“老张”，这一承诺却由于种种原因仍未兑现。
编制问题悬而未决，直接导致队员收入微薄。1999年从部队转业至城管工作的老李，12年来月薪只上涨了600块。看着每个月两千出头的收入，老李笑称“挣得还不如饭馆里小姑娘”。而当年选择到街道任职的同级别转业干部，现在的月收入已超过7000元。
南京市各区县城管大队实行的是人头预算，由市区两级政府按1:1的比例拨款，因而各区县的财政实力直接决定预算高低，也间接影响到城管队员实际收入。
“人头预算的概念是，不仅包括城管队员的工资、福利，还涵盖工作经费、日常开支、汽车油费、保险等一系列支出。”秦淮区城管执法大队副队长贾乐瑶告诉记者，“简单说，如果队员们开着执法车多在街上巡查几圈，意味着到手的收入就要相应减少。”
秦淮区是南京市的老城区，由于财力有限，城管大队6.5万元的人头预算已经执行了三四年。比之财力较为雄厚的玄武区，这里的城管队员每年到手的收入要少了两三万。由于人事权掌握在各区县政府，加之待遇上存在一定落差，使得不同地区的城管队员很难相互流动。
“如果出现一名重症病人，队内的财政将会捉襟见肘。其他区曾经出现过一名患癌的队员，最后通过号召队员们互助捐款解决。”贾乐瑶说，“好在我们的队员身体结实，平常不怎么生病。”
由于身份及待遇问题一直没有解决，秦淮区城管大队在2003年之后就很少有新鲜血液输入，现在队员们的平均年龄已经达到38岁，骨干力量还是1997和1999年那两批。
与收入不相称的，是常年超负荷运转的工作状态。执法大队实行三班倒，队员需要24小时待命。无论当下是在吃饭还是休息，小张和同事们接到上级电话后，需要立即返回单位待命。2008年南京创建文明城市期间，小张连续10天早上6点出门、晚上12点到家，家中开始抱怨“一天到晚都在忙什么”。
“领导常对我们说，问题都会解决，我们坚持到现在，只为了给自己和家人一个交代。”小张说。
在其他地方，也有不少城管队员像小张一样等待着一个“身份”。人民网记者走访的几个城市中，北京、珠海、咸阳和西安市区实现了全员公务员待遇，上海市为全员事业编、参公待遇，其他地方则多是公务员编制、参公待遇事业编制和普通事业编制的混合体。
“在现有的法律框架下编制与执法主体资格无关。法律要求从事执法行为的人员应具备的资格，目前是通过各地法制办对人员进行培训，达标后颁发一张执法资格证书来实现的。”行政法学者杨小军告诉记者。
他认为，城管得不到更高编制的根本原因并非政府财政困难，“很多地方其实负担得起”。给不给编制，由机构编制委员会办公室（俗称“编办”）决定，理论上并非难题。但实践中，如何将有限的编制名额分配给各部门，各地政府在做决定时常要寻找“依据”。
“因为城管在中央没有主管机构，各类法律法规文件都缺少关于它的规定，没人为它说话，找不到依据，也就容易把它给遗漏了。”杨小军说。
地位缺失 苦于编制 城管困惑“我是谁”？ (3)
有名无分的协管
“最危险的工作，却拿着最低的薪水”
“我们做过一个调研，广州市和西安市的执法力量基本是按照城市人口的万分之四比例配备的。因为建设部有份文件规定，城市管理的执法人员比例要达到城市人口的万分之三到万分之五。但在沈阳，执法人员比目前只达到万分之二点九，还不计入大量的流动人口和新设街道办的原农村地区人口。”沈阳市城管执法局人事处处长王殿生告诉人民网记者。
他所说的“文件”，是指2008年11月1日起生效的住建部《城镇市容环境卫生劳动定额》，其中规定“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”配备。
但即使在达到这个标准的城市，执法人员仍然感觉“忙不过来”。西安市一名城管队员就告诉记者，他们每天从早晨六点工作到夜里十点，节假日常常加班，但连倒休也很难腾出空。
城管执法力量不足是个普遍现象。在不违反法律规定的前提下，引入其他社会力量协助城管工作，因而成为不少城市的默认选择。“协管员”这份职业，就在这个背景下应运而生。
“他们做的是最危险的工作，却拿着最低的薪水。他们是我们不可或缺的一员。”谈起协管，深圳市一位不愿透露姓名的城管队长对人民网记者说。
深圳拥有目前全国最为成熟的协管聘用制度。区政府负担协管员工资，与协管员个人或所属的保安公司签合同，视情况不同，每名协管一个月能挣到2000元至3000元左右。深圳城市管理宣教中心处长胡振华告诉记者，协管员并不能真正执法，出动时要由两个正式队员带领，实际执法也由他们进行，协管员只能从旁协助。
“我们经常遇到言语侮辱和身体推搡，有时候甚至被吐口水。”协管小史向记者展示自己脸上、胳膊上和身上的伤痕。他们的主要职责是巡逻，发现违法行为就向上汇报；执法中为了不发生肢体冲突，也不能放跑执法对象，他们常常手拉手围成圈当“肉盾”。总有人威胁他们说：下班后走着瞧。
但对政府而言，协管带来便利的同时也带来风险。前述不愿透露姓名的城管队长就承认，有些协管员的素质和忍耐力都不高，“容易给政府形象抹黑”。王殿生也表示，一两个正式队员带太多协管员，“有时候根本管不过来”。
南京城管队员赵阳在他的博客上讲了这样一个故事：有个餐馆擅自悬挂广告横幅，城管要求撤下时，老板说是城管中队长同意的，还说对方这两天已经到店里“看过”了，但听他描述的中队长姓名和体形特征，却完全是另一名协管员。赵阳说，这种事不是第一次发生，“嘴太馋、手太贪，不整肃队伍怎么行！”
一般老百姓很难分清协管和正式城管的区别。武汉大学出版的《中国城管网络形象分析报告》总结说，近年来不少暴力事件中都有协管员或外包人员的身影，这源自城管队伍对“雇佣军”的培训不够规范，监督管理不足，而此类事件也进一步影响了城管的形象。
更严重的是，“是临时人员干的”甚至可能被用来推卸责任。《报告》中提到，2010年发生于郑州的四起城管人员粗暴执法事件，事后城管部门都以此作为解释托辞。
实际上，即使摒除协管员因素，暴力执法事件对城管来说也不新鲜。在追求以最小投入达成最大执法效果的效率前提下，在与普通人生活圈最密切接触的执法一线上，肢体冲突常常不可避免。敬请关注人民网“城管十问”系列报道之三：城管执法，如何才能远离暴力？
人民网“城管十问”系列报道之三
城管，如何远离执法暴力？
人民网记者 李婧
2011年10月21日07:32 来源：人民网-法治频道
执法行动引来上百群众围观 段欣毅摄。
城管，这支队伍经常在中国式悲剧中出演不同角色。2006年，北京小贩崔英杰扎死城管队员李志强，被判死缓。2008年，湖北天门发生城管打死魏文华事件引起公众关注。2009年，沈阳小贩夏俊峰连续杀害两名城管队员，被判死刑，至今仍在死刑复核期。
城管为什么总是和“暴力执法”联系在一起？城管怎么做才能远离“暴力”？近日，人民网派出多支采访小组，深入了解各地城管执法现状。
城管“执法暴力”原因一：监管不力教育不严
2008年1月，湖北天门发生城管打死旁观者魏文华事件。事发时，魏文华见城管与村民发生冲突，下车用手机摄像。城管人员为此将魏文华打死。事后，天门市委市政府解释道：“该事件充分暴露了少数执法单位和执法人员素质低下，执法方式简单粗暴，法治观念淡薄，群众观念淡薄，以及对少数执法人员教育不严、管理不严、监督不严等问题。”
在接受记者采访中，各地城管也坦言队伍存在“教育不严、管理不严、监督不严”的问题。特别是在协管队员人数越来越多之后，这个问题更加突出。
由于全国各地城管执法力量普遍不足（详见《地位缺失 苦于编制 城管困惑“我是谁”？》），各地均大规模招收协管队员。协管队员多数属于聘用制，待遇低，流动快，难于管理。协管队员不遵守规章，也是违规执法现象发生的重要原因之一。
咸阳城管局局长邢万川介绍，咸阳城管监督员月薪只有900元，比当地的最低工资仅高100元。记者在沈阳采访得知，沈阳市有3000多聘用制协管员，主要是做事务性的工作，临时意识特别强，每个月960元，而工作却十分繁杂。
由于屡次发生“聘任制”人员与被处罚人产生冲突的事件。很多地区每年都要研究这些聘任制人员的管理问题。
城管“执法暴力”原因二:考核压力重
统计数据显示，2009年中国城镇化率已达46.59%，用了30年时间赶上了西方200年的城市化历程。2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示，有655个城市正计划“走向世界”， 200多个地级市中，竟有183个城市提出建立“现代化国际大都市”的目标，30多个城市提出要建中心商务区。在如此的国际化都市大跃进中，城市环境变成首当其冲的考核指标。
为了评价城市发展的水平，各类评比也应运而生。每次评比都带来环境上的更高要求，譬如某项评比对环境要求量化到城市道路两旁的人行道上100米之内不能多于三个烟头。“为了迎接评比，每次我们都要承担最重要的任务，曾经因为抽查不合格有城管执法队的领导当场被免职。”某地城管局领导感慨到。而这样由上至下的压力，最终落在了每个城管队员肩上，在执法过程中恐怕就很难耐心细致了。
南京市城管队员赵阳说，“人们普遍对城管打人予以关注，另一方面现实中城管被打的现象也颇为普遍，哪怕城管并没有过错，往往也很难得到人们的同情和理解。正是基于人们的这种态度，部分摊贩并不害怕城管，城管在执法中却总担心'说不清’，不敢执法。真正让城管'豁出去’的，大概只有两种情况：一是遇到重大检查、创建工作，执法不力要被问责；二是日常考核中因为摊点问题被扣了奖金，这股气可能就会撒到小贩身上了。问题出在哪里也就不言而明了。”
城管，如何远离执法暴力？
情绪激动的店主带领店员意图哄抢被暂扣的桌椅，并与城管队员发生推搡 段欣毅摄
小贩当着警察的面，用木棍去敲打城管人员.来源：海都网.
城管“执法暴力”原因三:暴力抗法越来越多
“近年来,城管打人事件经常在我国许多城市上演,且无论从数量或者强度,都呈现出上升的趋势。在网上搜索一下'城管打人’或者'暴力执法’等关键词,就能找到上万条关于这方面的报道,中国的城管执法似乎已经陷入了暴力执法和百姓暴力抗法的恶性循环。”这是《法制与社会》2009年第6期一篇题为《城管暴力执法案件反映的行政法问题》文章中的描述。作者王楠认为，城管“暴力执法”，和小贩的“暴力抗法”已成常态。
记者从采访中获悉，执法环境恶劣已经成为各地城管最头痛的问题。据海峡都市报报道，9月28日晚8时许，福州五四路新华都门口的人行道上，一名卖臭豆腐的小贩挥舞着一根木棍，将一名城管队员追得绕着执法车跑。警察赶往现场拔出手枪，他才缴械。
某地城管局负责人表示:“很多人认为对待街头摊贩，城管完全可以采取批评教育的方式。实际当中没有一个摊贩经过我们教育就不摆摊了。”
珠海市香洲区前山执法中队队长王迪兴告诉记者，城管执法还是以说服教育为主，但对那些屡次教育、劝解无效的，就要采取强制措施。一用“措施”，就会有冲突。“我们多数队员受伤，头上有刀伤、背上有咬伤、胳膊上有抓伤。”据介绍，仅珠海每年就发生百余起针对城管执法的暴力抗法事件。
深圳市南山区南山街道执法大队某队长不无感触地说：“不收商贩东西，他是讲道理的，如果多次劝导无效收扣东西时，他们就会'搏命’。曾遇到商贩用刀将自己手臂划破，自己往脸上擦上血迹，高喊'城管打人啦！’ 往地上一躺，引诱群众同情自己和发泄对城管的不满。”
如何消除执法暴力？
城管执法中出现暴力执法和暴力抗法的事实屡见报端，备受公众关注，也引起了各地城管部门的重视。对城管队员而言，执法暴力也不是他们所期待的。许多城管队员在接受采访时，均表示他们并不愿意暴力执法，“没有哪个城管希望每天的工作内容都是吵架、冲突，很多城管甚至相当害怕与摊贩发生冲突。”南京市城管队员赵阳坦言。在采访中，记者发现各地也采取了一些措施优化执法环境。
举措一：为文明执法制定“铁”的纪律
西安市规定执法时必须要有多个步骤，包括一敬礼、二亮证、三宣传、四纠违、五处罚，要求执法人员在执法时，必须严格按规定的步骤进行；上海市城管队还配备了摄像设备，将执法过程录制下来，一来保存证据，二来也为了威慑暴力执法和暴力抗法。
沈阳市行政执法局在执法工作中要求城管队员坚持做到“三在先”，即敬礼在先、示证在先、文明礼貌称呼在先。这在一定程度上缓解了城管与执法相对人之间的紧张关系。今年9月13日，沈阳市沈河区将对城管执法人员的廉洁情况实行“连坐制”，一旦执法人员未能自律，部门负责人也将承担责任。市民遇到执法人员，吃、拿、卡、要，等情况，可以进行举报，一旦查实，分局将对这名执法人员进行纪律处分，情节严重的将要移送司法机关。
举措二：提高门槛 招收高素质人才
目前，有些城市已经通过公务员考试来招考和录用城管队员了。西安城市管理综合执法局局长吕强介绍，西安市市区城管队员中除转业军人外，其余都是通过公务员考试招考的大学生。目前90%的城管队员具有本科以上文凭。这些人员进入城管队伍后，还要进行法律知识和专业技能培训才能上岗执法。
咸阳市的城管局长邢万川介绍，咸阳市的综合执法局是政府的职能部门。以转业军人、大学生为主，近两年还招有研究生。
上海、深圳、北京的城管队员的情况类似，都是与公务员一起招录。“入门标准”是有大学本科学历。
在这些城市，城管队员的“幸福指数”远远高于没有解决编制的“城管队员”，也留用了一批高素质人才，比如西安市东大街的“城管+商户信息管理系统”就是由队员自己研发的，这个系统可以详细记载每名商户经营地、招牌样式，以及违法记录。有违法记录却没有接受处罚的商户将面临更严厉的处罚。西安的“四权分离”处罚方式，也是由城管队员进行设置的，这项制度曾被70余个城市观摩学习过，提高了执法质量。可以说，高素质人才大大减少了“暴力”成分。
而对于协管队员的管理，一些地方城管局已经做到了统一招收，统一培训，直接管理。沈阳市行政执法局大东分局2009年曾招收一批大学生协管员，经过初选、笔试、面试、政审，最终择优选定50人试用，并明确协管员不参与现场执法，只负责宣传教育。
西安市综合执法局实行“四权”分离，这是队员正在按照书面材料对违法现象进行处罚。
举措三：开辟便民市场 给小贩生存空间
深圳社科院社会发展研究所副所长谢志岿表示，城管与小贩的矛盾，应该保持一种“动态的平衡”。一方面，大量小贩的存在造成不正当竞争，对正规商户经营造成严重影响，不能不有所管制；另一方面，在现有经济发展水平和经济结构下，有相当一部分人就业存在问题，生活没有保障，基于生存权大于秩序的考虑，政府有必要适当牺牲一点秩序，为这部分的生存留出空间。
西安城市管理综合执法局局长吕强表示，小商贩的产生是城市发展的一种必然。所以，与其一刀切不让摆摊，不如开辟便民市场。西安市从去年开始开辟了33个早市，让郊区的卖菜小贩集中在断头路等不影响市民生活的地方摆摊卖菜。早市一到8：30分便收摊，以保证市容整洁。
咸阳市也有类似的举措，政府出资开辟了100家店面，统一店头形成连锁，鼓励小贩到这些店面经营。如果小商贩守法经营，政府还要给小商贩奖励。
实际上在开辟便民市场方面，各地都有相应举措。去年，福建省福州市城区10余处"便民蔬菜早市"陆续开业，菜农可以挑担推车直接进入早市"摆摊设点"。城管部门对"便民蔬菜早市"只管理不收费。今年，天津开发区专门为建筑工地农民工提供服务的2个便民市场正式开始运营，为周边百姓提供方便。就在本月，云南曲靖主城区建立了26家蔬菜便民直销点。这些便民市场的开辟，一定程度上缓解了小贩与城管之间的对立矛盾。
举措四：强制执行与司法对接
执法就要有强制力，可是强制容易起冲突，怎么才能让执法者和被执法者减少冲突呢？西安莲湖区城管引入的司法强制是颇具创新的举措。
据西安市莲湖区城管执法局局长牛恺介绍,自2009年3月开始至今，莲湖区城管推行的标准化执法已形成了一套细化流程,实行“四权分离”。即：检查权、调查权、处罚权、强制权相分离，实现了权力的互相监督，改变过去随意执法的现象。
“四权分离”主要是指：立督办中心履行检查权，统一收集案源线索；中队根据督办的任务，依法行使调查权，不得随意对督办之外的内容进行选择性检查；三级审查行使处罚决定权，中队法制员、案件审理中心和分管领导按照权限对各环节进行审查；法院行使最终强制权，进行前置司法审查。
为保证行政处罚的执行力，莲湖区引入了“司法强制”——如果城管下达的行政处罚，商户不按时履行，法院将对商户强制执行。西安市莲湖区法院成立了全国第一家城管巡回法庭，实行非诉案件申请法院强制执行。
去年6月，莲湖区自强西路一姓杨的店老板把蔬菜摆到门外销售，对此，他一直置之不理。半个月后，老杨收到了区法院的一张传票，法院强制执行城管处罚决定。看到这一结果，老杨赶紧接受了处罚。
城管巡回法庭的负责人翟俊杰介绍，巡回法庭是从2009年5月开始的，至今已经执行了4000余案件。从程序来看，法院根据准予执行裁定书，带着司法警察到行政行为相对人处对其进行处罚，比城管对其进行处罚更具威慑力。在两年多的时间里，有70%的案件结案，只有50—60起案件采取了扣押、拘留、罚款等强制措施。截至目前，移交法院强制执行案件中，无一起行政复议和行政诉讼。
其实，城管有“暴力执法”恶名，除了本身有暴力执法现象之外，媒体的放大化、相对处罚权集中了社会矛盾、城市发展理念等等，也起到了很大作用。城管执法中遭遇暴力抗法现象也不容忽视，敬请关注人民网“城管十问”系列报道之四。
人民网“城管十问”系列报道之四
如何看待城管执法中的“暴力抗法”？
人民网记者 常红2011年10月24日07:24 来源：人民网-法治频道
珠海城管队员暂扣阮先生占道经营的桌椅 段欣毅摄.
一提起“城管”，似乎就让人联想到“打人”、“扣东西”等暴力执法行为。近年来，城管一直被指为城市民生矛盾的制造者，在一边倒的指责中声名狼藉。
然而，相对于城管的“暴力执法”，城管执法遭遇的“暴力抗法”也同样不容忽视。今年9月9日，深圳城管协管员被刺，一死三伤，再次触动社会神经。而人民网记者通过在多地的调查采访了解，不断出现的城管“被暴力”事件，在某种程度上，让城管的执法环境日趋紧张。
城管执法的另一面 “被暴力”频现
近年来城管“被暴力”时常见诸报端，引起社会关注度较高的如杀害城管的崔英杰案、夏俊峰案。而在城管执法当中，“暴力抗法”的情况屡见不鲜。城管队员受到严重伤害的情况时有发生，一些接受采访的城管队员表示，被打几乎成为家常便饭。
今年4月19日，重庆市华新街街道50岁的市政管理监察大队欧阳洪春中队长在拆除违规招牌时，被店主用刀刺伤肺部。
7月22日，西安市兴善寺附近一辆雁塔区城管执法车在巡查时遭遇钢珠袭击，所幸车内人员闪躲及时，未造成人员受伤。
8月16日，浙江台州市城市管理行政执法局路桥分局对路桥的4家夜排档进行整治时， 遭遇20多人手拿啤酒瓶、菜刀等对抗，3名城管队员被砍伤。
9月9日，深圳南山粤海街道办龙城路某饭店门口，四名城管协管员被一男子持刀砍伤。其中一人送医抢救无效死亡。
9月16日晚，广州白云区同和街城管执法队在例行巡查中遭遇暴力抗法，一名辅助执法队员头部被砸破，缝了四针，另有三名队员被砸伤。
重庆市欧阳洪春被刺伤后，江北区市政管理监察支队政委周宗华接受《重庆晚报》采访时表示，城管执法受阻，执法队员遭受辱骂推搡等事件，几乎天天都在上演。执法人员遭受暴力抗法受伤的事件也屡屡发生。仅去年一年，该区共发生86起恶性事件，120多名执法队员受伤住院，医药费高达23万多元。
感觉缺乏安全保障 城管眼中的“暴力抗法”
“动不动就说城管打人，实际上都是我们被打。”珠海市一城管执法队长说。很多地方城管局都有规定，如果城管队员在执法时与当事人发生冲突，必须“打不还手，骂不还口”，否则不仅医疗费用不予报销，还要严惩。
“我胳膊上有多处刀伤，抓痕现在还有。有时甚至被吐口水。面对各种委屈，自己要消化掉。” 深圳华强北的协管员领队小史在接受采访时挽起袖子，胳膊上的伤痕依然可见。更令小史苦恼的是，他工作中还经常会受到一些威胁，单独巡逻过程中会有陌生人搭话：“我知道你住在哪里，小心下班后你的性命！”所以，他还会为自己的安全担心，“如果下班遇到暴力伤害，我能不能算工伤？”
120医护人员被请来为倒地店员检查 段欣毅摄
“如果我们（执法）力度大，怕出事；力度不够，又无效果。如果我们放松，小贩就会'变本加利’。如果强行扣押，他们就会来制造混乱。我们的队员经常受伤，曾遇到小贩尾随执法人员，从后面突然袭击，用刀猛砍。”珠海市香洲区城管分局狮山中队队长龙荣烈如是说。“如何保护我们的人身权益？”
“仅珠海每年要发生百余起暴力抗法事件。城管局一直要求队员在执法时保持克制，但执法队员经常要面对恶语相向及暴力抵抗，我们的队员不好干。”珠海香洲区主管城管的副区长刘继汉说着这些，一度哽咽。
记者调查了解，城管队员普遍感觉缺乏安全保障。这不仅仅体现在执法过程中，还让城管队员感到难以接受的是事后处理的结果。
“在处理妨碍城管执法部门执行公务案件中，有关部门只当作一般民事纠纷调解处理，导致城管执法时没有威严，执法人员没有尊严。”深圳城管局局长蒙敬杭表示。
南京曾经有录像记录，一个队员被人打了五个耳光，队员连手都没敢抬。最后公安机关适用治安处罚法中民事纠纷处理，对打人者批评教育后就放了。“如果在执法中遇到阻碍，有人动手，我们基本不还手。”南京的城管执法队员说，如果在执法中动手打人或者还手，会被开除，把对方手抓住都会有人喊城管打人了，就会引起围观，舆论谴责。
“城管与小贩的纠纷适用治安处罚法，一般按照民事纠纷处理。这种情况如果出现在警察执法过程中，就属于妨碍公务。实际上根据最高检的司法解释，事业单位人员如果在执行公务过程中受到对抗，也属于妨碍公务。”南京某区城管执法大队队长告诉记者。
上海的喻锦雯副大队长说：“最高检有司法解释，阻挠城管执法应该是妨碍公务。但城管被侵犯，警方都按照民事纠纷处理，一般要有伤害后果，也是以赔偿解决。”
记者采访了解到，很多地方的城管与小贩之间的冲突，都被视为民事纠纷，适用治安管理处罚法来处理。就算有伤害结果也都是通过民事调解来赔偿。只有少数后果严重的恶性事件才会追究当事人的刑事责任。对于这种情况，上海公安部门一位不愿意透露姓名的警官表示，实际上为了化解纠纷，避免矛盾升级。即使是警民之间的冲突，一般也都不会按照妨碍公务罪追究刑事责任的。
“暴力抗法”何解？
“最大的问题是，我们文明执法，但执法对象不文明。多年来看，城管与小贩矛盾，成了政府与百姓矛盾的一个导火索。” 深圳的执法队长夏青山向记者表示。“社会秩序是建立在大家遵守法律的基础上的，如果大家都不遵守规矩，而一直由少部分人来管理，永远都是有冲突的。”
深圳市城管局局长蒙敬杭指出，城管执法“对事不对人”，缺乏威慑力。执法行为是对被破坏的社会秩序和管理秩序强力纠正的手段，应当具有至高无上的威慑力。但目前综合执法部门对抢建私房、无证诊所、无证经营等自然人的违法行为，往往是只对事不对人，只要其没有对他人造成人身伤害，就不能对其采取强制措施。应当从法律上对执法行为给予保障。蒙敬杭表示，舆论则普遍把违法自然人当成是“弱势群体”，认为对他们执法就是不人道、不人性，根本不从他们有没有违法，是不是守法上去认识问题。在这种舆论误导下，违法者即使认识到自己行为的违法性，也容易产生对抗情绪，不把执法者放在眼里。
“执法是要有严肃性的，市民应该遵守法律，但目前存在城管执法体制不被尊重的问题。”中央民族大学教授熊文钊说，“有些媒体将暴力城管的事情鼓噪得很混乱，给市民造成'城管执法就不是执法’的感觉，认为城管执法就可以抵抗，甚至打人。目前不少市民文明素质很落后，与我们经济发展的速度不能适应。这样，使得两方面的矛盾越来越激烈。”
目前，一些省市希望通过地方立法，明确侮辱殴打城管者须承担法律责任以保护城管队员的安全。今年10月，《成都市城市管理行政执法条例》草案特别明确指出，若侮辱、殴打城管执法人员或者阻挠其执行公务的人员也应承担的法律责任。
此外，各地也对城管执法行为进行规范，通过规范执法，以期减少暴力抗法发生。今年6月1日，石家庄市城市管理委员会印发《石家庄市城市管理行政执法人员行为规范》明确规定：严禁使用不礼貌用语；遭到侮辱谩骂时，执法人员严禁与管理相对人发生口角或肢体冲突。而8月底出台的《深圳经济特区城市管理综合执法条例(草案)》，更是针对城管被广为诟病的“暴力执法”规定了“辱骂、威胁、殴打当事人或者违法损毁当事人物品的”，将依法追究相关责任人的行政责任，涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。
要减少城管“被暴力”，国家行政学院教授杨小军认为，城管执法一定要有部门配合机制的硬约束，使处罚权能够与审批权、监督检查权等“上流”权限手段配合无隙。城管执法是一个典型的末端执法，要使末端执法权有效，必须与前端执法权相互衔接。通过立法规定的硬约束机制，实现权力手段之间、不同部门之间配合协调的无缝隙衔接，从而可能从根本上实现减少矛盾冲突和暴力事件的发生。
无论是“暴力执法”还是“暴力抗法”，所带来的都是大家所不愿意看到的结果。城管队员与普通百姓谁受到伤害都是悲剧，而那些严重伤害背后往往是一个个家庭的破碎与悲哀。如何杜绝这种的悲剧发生，仅有法律的约束，纪律的规范恐怕还不够。隐藏在背后的是城市“面子”与小贩“生存”之间的博弈。如何协调两者之间的关系，或许是避免暴力升级的核心问题。那么究竟是要小贩的“生存”，还是要维护城市环境的“面子”，莫非这是一对解不开的死结？
人民网“城管十问”系列报道之五
小贩“生存”与城管“面子”，一对解不开的死结？
人民网记者 段欣毅
2011年10月25日00:01 来源：人民网-法治频道
根据珠海市有关“店内经营”的规定，城管队员正在对违规的店主进行查处 段欣毅摄
“要生存，还是要面子？”每当出现城管与小贩冲突的新闻，社会舆论总会发出这样的质问。质问的对象除了作为当事一方的城管外，还有地方政府。“生存”与“面子”真是一对解不开的死结吗？2011年8月，人民网记者带着这个问题来到我国两个改革开放的前沿城市——深圳与珠海采访。
除了坚守别无选择
8月9日，人民网记者到达深圳。数日后，这里将举办第26届世界大学生夏季运动会。根据惯例，每逢重大国际性活动之前，城市的领导者都会要求对治安、市容等工作进行严格治理。
这种时期，街头小商贩也将备受“关照”，但即便如此，深圳的街头小商贩却仍在“坚守”。“要开大运会嘛，以前晚上九点、十点就出来了，现在要到午夜十一二点。”当地出租车司机告诉记者。
正如该司机所言，在深圳最繁华的华强北地区附近某路段，直到午夜十二时才看见有小贩陆续出摊。记者以普通游客身份与一位买小饰品的摊主攀谈。
记者：怎么才出来啊？这么晚了。
摊主：开大运会啊，城管管得严。
记者：那要摆到几点呢？
摊主：两三点吧。
记者：这么一会儿能挣到钱吗？又不是周末，没多少人啊。
摊主：这月肯定受影响，但不出摊吃什么啊？
“不出摊吃什么？”这个问题，小贩的“对立面”——城管也认为不可回避。深圳市城管局所属城管研究所所长胡振华主张，应该“跳出城管看城管”，小贩与城管矛盾的深层次根源在于社会保障尚不完善。
资料显示，在城市中的小贩多来自农村，年龄在30岁至50岁之间，除了养活自己外，还要抚育子女、赡养老人，生活负担相当沉重。但另一方面，他们掌握的劳动技术有限，就业难度大，即便能谋到一份工作，收入一般也很微薄，难以支撑整个家庭的开支。
深圳和珠海都是外来人口很多的城市，人民网记者在两市街头采访期间，许多小贩都向记者表示，但凡能有一份收入过得去的工作，谁愿意过这种成天被人撵的生活？
深圳社科院社会发展研究所副所长谢志岿认为，在市场经济和全球化的大背景下，优质资源向城市集中，城乡之间生活成本趋同，而收入差距扩大，迫使大量农村劳动力向城市转移，但城市的正式经济部门无法提供足够的就业机会，剩余的人就只有在非正式经济部门谋生。
大运会前夕，深圳的夜市依然红火，只是小贩都改在午夜时分才出摊 段欣毅摄 城管注定扮演“黑脸”
其实，与生活在社会底层的小贩相比，作为执法者的城管往往也没有更多选择余地，以至于在对城管的采访过程中，无论是城管领导还是基层执法队员，记者不断能听到“我们才是弱势群体”、“我们被妖魔化了”、“媒体对我们有偏见”等声音。
我国第一支城管队伍成立于1997年。为解决城市长期快速膨胀过程中伴生的许多管理难题，当时的政策设计者认为，建立专门的城市管理机构，赋予相对集中的行政处罚权，是现行体制下提高城市管理水平的有效途径。
这就注定城管在多数情况下将扮演“黑脸”的角色。深圳南山区一位城管干部对记者说：“其他一些部门的工作是让群众得实惠，即便没有付出100%的努力，也会得到表扬。但我们城管却是给人找麻烦，做得越多越挨骂！”事实也证明，自从城管队伍成立以来，关于城管的各种负面新闻几乎从未从媒体视线中消失。在网络上，各种调侃城管队伍，甚至带有羞辱意味的段子也比比皆是。
8月15日，在珠海市狮山路，经营着一家大排档的阮先生，因为店铺狭小必须占道经营而被查处。面对记者采访，阮先生对城管的执法却毫无怨言：“他们没有错，我知道他们是按照规定在执法，我只希望政府能给我们生活在底层的人更多宽容。”
阮先生“不怪城管怪政府”的话语也点出了城管在解决与小贩矛盾中的局限性。在目前的行政架构中，城管部门更多地是体现“执行”的职能，在政策制定方面的话语权则相对弱势。深圳大学当代中国政治研究所唐娟研究员认为：“小贩与城管双方的权利都是正当的。城管有时采取暴力执法，是因为我国目前的行政机关都处在压力型体制之下，任务指标被层层分解，各级官员必须'向上看’，这就极易导致工作重视结果而轻视过程。”
市容宽严谁说了算？
记者从采访中了解到，城管的工作压力主要来自于两个方面：一是市领导，一是市民。
与公安、交通等中央有“部”、省里有“厅”，市里有“局”的部门不同，城管机构在中央和各省政府（直辖市除外）层级没有专门的业务指导机构，各地城管执法尺度主要是依据“市容条例”等地方性法规。这些法规一定程度上反映了当地当任主要市领导的治理和发展理念。深圳市城管局局长蒙敬航告诉记者，对于小贩生存与市容环境之间如何平衡，各地市领导的观点存在分歧。
不过从总体来看，各地政府对市容的要求是偏严的。蒙敬航表示：“面子工程”也是“里子工程”，提升市容环境也等于提升投资环境和增强城市综合竞争力。记者了解到，这是市容备受各地领导重视的一个重要原因。于公，通过招商引资的途径发展经济和促进就业，带来的现实利益远大于放宽对小贩的管理所带来的好处；于私，对各地方领导的政绩考核中，经济成就都占最大权重。
另一方面，基层群众近年对市容问题关注的积极性也明显提升。但随着收入差距扩大，不同公民群体之间权利诉求也存在较大的鸿沟。部分人群开始追求高品质的生活环境，而其他人群则更看重“物美价廉”的生活，两者间仍然缺乏包容。
记者采访被珠海城管查处的阮先生时，一群旁观者围拢了上来。其中一个自称住在附近的居民对记者说：“我支持他，在他这里吃一个炒粉只要几块钱，现在不是每个人都吃得起大餐馆！”但阮先生也知道，之所以被查处，同样是因为有附近的居民举报了他。
深圳南山区某城管负责人告诉人民网记者，目前该区只要市民举报违法的情况属实即可立案，每一个案件的办理进度都会在联网的电脑中显示，有关领导可以随时查阅到，而办案情况与城管队员的考核息息相关。这样，普通市民的举报就可以迅速转化成上级领导的压力，并进而影响队员个人的切身利益。因此，对普通城管队员来说，深究哪方代表多数民意是没有意义的，因为上级往往不关心过程，何时结案才是考核的客观数据。据记者了解，一些城管采取激烈的执法手段就是由于案件的“限期”将至。
由此可见，城管队伍是被夹在了两种群众利益之间，但令他们感到十分委屈的是，在真正采取执法行动的时候，往往属于少数派的“原告”却“躲”起来了，变成城管与“被告”“单挑”。有城管队员不无感叹地对记者表示，同样为民办事，为何我们只闻骂声，不闻掌声？
城管执法队员在路边拉回一辆长期无人认领的三轮摩托 段欣毅摄
法律不敌“潜规则”？
上级的压力、复杂的民情、制度的困境、舆论的偏见……种种因素使城管对工作变得异常敏感。
记者在随珠海市香洲区城管分局体验执法的过程中，亲历了一次暴力抗法事件。执法过程中，店主情绪激动，不仅恶言挑衅，还多次率领手下伙计试图抢回被暂扣的桌椅。眼见违法设备将被拉走，一店员被城管队员推搡时佯装被殴，倒在执法车前拦住去路，以期制造“城管打人”的事故。不过城管分局一早已特意安排了人员将整个执法过程拍摄了下来，机关干部说：“这是留着在遭受莫名之冤时作为呈堂证供。”
某城管干部私下向人民网记者透露：“如果不是遇到什么大检查，或者领导盯得紧，我们很少采取强硬手段。”
据记者了解，由于彼此“太熟悉”，而且都不希望发生过激事件，一些地方的城管与小贩之间事实上已经形成了默契的“潜规则”。比如，小贩对城管上下班时间都心中有谱。一日午后，在珠海街头，一个卖菠萝蜜的小贩就对记者说，他就是趁城管午休的时间出来“活动”的。
此外，积极“配合”城管工作也是小贩群体中一条通行的生存法则。城管巡逻一开始都会口头警告，而小贩一旦“活动”时不小心碰上城管，就“听话收一阵”，等他们离开后再摆出来。这条法则的好处是让城管队员容易向上级交代：不是城管不作为，也不是执法没有效果。等他们再出动，案件已经刷新，可以原样循环。
某城管队员表示：“我们也是没有办法，不敢出事。（如果）发生冲突，公安不会说小贩妨碍公务，一般只会当普通民事案件（处理），把当事双方都带走。”
蒙敬航认为，相较于公安机关，城管执法往往是“对事不对人”，仅对违法物品有处置权，缺乏威慑力，如果当事人拒绝配合，连其姓名、住址都无法知道，这一点让城管的执法效率大为降低。
“潜规则”带来了“和谐”，却冷落了法律。如果这种非法的默契长期存在，遭到嘲讽的最终必然是政府的公信力。但是，小贩与城管同为“弱势群体”，如果不这样又将怎样呢？
为民开通“六尺巷”
我国古代有一个关于“六尺巷”的典故。据《桐城县志》记载，清康熙年间宰相张英老家人与邻居吴家因宅基发生争执。两家宅地都是祖业，年代久远，界限成了一笔糊涂账。两家互不相让，张家人只好飞书抵京把事情告诉张英，想让张英打招呼“摆平”吴家。张英阅过来信，释然一笑，挥起大笔写了一首打油诗：“千里传书只为墙，让他三尺又何妨。万里长城今犹在，不见当年秦始皇。”得张英复信，家人知其心意，主动将垣墙拆让三尺。邻居吴家见“宰相肚里能撑船”，深受感动，也后退三尺建墙。于是两宅之间留下了一条六尺宽的小巷，成为传世美谈。“六尺巷”的典故告诉世人，唯有包容谦让，才能使邻里和睦、社会和谐。
小贩屡禁不绝，与城管冲突不断，一定程度上是过去我国城市发展只重数字不重民生的历史苦果。要解决这对矛盾，首先应当反思的是城市治理和发展的理念。
资料显示，我国有许多地级市都提出要建设成为国际化大都市。今年初国家发布的“十二五”规划，则反复强调城市化要“积极稳妥”，要求与工业化和农业现代化同步、与新农村建设相协调。这也要求有关城市的建设与发展需要回归理性，回归现实。
“生存”与“面子”并非一对解不开的死疙瘩，关键在于城市的“宰相”们有没有如张英般“能撑船的肚量”。目前部分城市的“市容条例”过于严格，等于让被迫“城市化”的农村劳动力，特别是失地农民，“被断了后路又被堵了前门。”而一些城市也意识到，完全禁止小贩，采取“一刀切”的办法，既影响到部分基层群众的生存，也降低了市民生活的便利性，于是创新采取了允许小贩限时段、限地域经营等措施，取得良好效果。
谢志岿认为，从目前我国经济发展的现实出发，可以适当牺牲一点“秩序”来保障民生。
深圳市知名基层工作者敖建南告诉人民网记者，目前深圳居民反映强烈的是空气污染、噪音污染严重的烧烤摊档和夜间露天大排档问题，但对类似补衣修鞋等便民服务的小摊点，反而希望多设立一些。
不过，在呼吁政府更宽容地对待小贩的同时，也应当看到，“小贩经济”的负面效果如食品安全的隐忧、环境卫生污染、道路交通受影响等，同样真实存在。因此，完全放开也不符合城市发展的需求。
专家建议，可以尝试对商品和服务种类，通过居民自治机构，在征得同意的情况下实行许可制的管理方法。
深圳大学当代中国政治研究所唐娟研究员在台湾的士林夜市看到，即便一个摊位很小的店主，所使用的纸杯都是特制的，印有门店的Logo、网址、电话等。据此，她认为，如果解决了“产权”问题，让摊贩能够相对“固定”经营，便能培养他们的品牌意识，增强自我约束的能力，卫生及品质问题就能自然消解。
小贩与城管在相互博弈中维持平衡。尽管有些小贩能理解城管的苦衷，但媒体与社会舆论却一边倒的站在小贩这边，谴责的矛头指向了城管。那么媒体眼中的城管又是什么样子呢？请看人民网“城管十问”第六期：中国城管是否被传媒妖魔化？
人民网“城管十问”系列报道之六
中国城管是否被传媒妖魔化？
人民网记者 杨成
2011年10月26日00:07 来源：人民网-法治频道
老人被高空坠物砸伤被误传为城管打人
在中国，城管绝对是负面形象的代言人。曾有个笑话讲道：“一妇女包被抢，高喊‘抢劫啦，抓贼呀！’众人视而不见。她灵机一动喊道‘城管打人啦！’顿时路人蜂拥而上，揪住那人，拳打脚踢。”老百姓眼中城管是何地位，在此可见一斑。
Above the Law? China's Bully Law-Enforcement Officers（凌驾于法律之上？中国暴力执法者）——这是2009年美国《时代周刊》一篇描写中国城管暴力执法的文章标题。类似的文章，在国内的各大媒体并不鲜见，几乎每周都会有关于城管暴力执法的报道。
在百度上搜索“城管打人”关键词，会有210多万个检索结果，囊括文字、图片和视频。在新浪微博，仅九月份就有近八万多条“城管打人”的微博转发，平均每天2000多条。只看这些内容，或许会让人以为，城管队员的工作就是不停地打人。
媒体眼中的城管 负面形象为主
“城管的设立初衷是更好地为城市和社会服务，但现实中，普通民众对于城管的印象却与此迥异，这与城管定位不准确、管理混乱以及现实执法不当密切相关，但也与大众媒介对其建构的媒介形象及其对受众影响有关。”武汉大学信息管理学院的沈阳教授表示。
今年5月，沈阳主编的《中国城管网络形象分析报告》出炉。报告选取的2010年与城管相关的180条新闻中，负面报道占44.2%，正面报道和中立报道则分别为32.6% 、22.7%。而根据报告的分析，城管的负面新闻更容易被网络媒体转载，其相关报道量达 696 条，占总相关报道量的 40.16%，多于正面和中立新闻的26.6%、33.24%。其中，与暴力相关的新闻是城管负面新闻的主要来源，占负面新闻的65%。
在报告中选取了十二家国外主流媒体，包括BBC、CNN、《纽约时报》、《华尔街日报》等知名国际媒体，发现有九家关注过中国城管。从2008 年到 2010 年合计27 条相关报道中，24条是对城管负面新闻的报道。可见城管也是以负面形象走进国际视野的。
国外媒体之所以开始关注中国城管，与两件暴力致死事件相关：2006 年北京小贩崔英杰刺死城管李志强、2008 年魏文华拍摄天门市城管暴力执法被殴致死。对于这两起事件，特别是魏文华事件，外国主流媒体进行了较为详细的报道。而在2009年，“城管打人要不见血”的“城管手册事件”曝光后，“chengguan”成为不少外媒报道的热门词，作为新的中文英语也为国人所知。
城管的网络形象 “暴力执法者”
谈到城管的网络形象，不得不从微博说起。在新浪微博上搜索“城管”，相关讯息达580万条以上，搜索热词包括“城管打人”、“城管挡不住”、“城管威武”、“钉子户大战城管”等负面内容。对此，《中国城管网络形象分析报告》分析，互联网上对城管的情绪性评价来自多方，包括普通网民、媒体、官方机构等，而在微博中，对城管的情绪则主要来自“草根”，可见普通网民对城管“难有好感”。
腾讯网的一项“你如何看待中国城管”调查中，更是使用了“一群暴力狂 没人性的家伙”、“执行工具 体制的牺牲者”等选项，而调查结果显示超过85%的人选择了这两个选项。认为城管是“一群暴力狂 没人性的家伙”的腾讯网友接近60%。
网上恶搞城管也成了一道“风景线”，正如本文开头所引用的段子一样，网友恶搞的手法多种多样。《中国城管网络形象分析报告》调查认为：网友主要手段是通过对游戏、照片的移植、拼凑和修改，或以调侃、嘲讽或是游戏的心态恶搞关于城管的文字、图片和视频，对原文本的意义进行了“再创造”，逐步将城管纯化为一个负面的“暴力执法者”形象。
被误传为城管抓小姐的照片 媒体上城管负面形象形成因素
对于城管负面形象的形成，除了城管执法本身存在很多问题之外，沈阳认为，媒体报道不客观、存在偏差以及预设立场是原因之一，“有些媒体报道在选择与城管有关的新闻线索时，会选择有城管与小贩冲突的消息，来抓读者眼球。” 同时，“城管自身管理不到位，以及市民街头对城管执法的体验，都直接影响城管形象。而城管与外界沟通太少，态度封闭，也使得城管的职业形象降分。一旦负面新闻报道出来，城管往往回应不够及时，造成媒体的信息来源多来自当事人一方或从旁观者口中得到，从而缺乏城管自己的声音。”
据调查，网络爆料的新闻通常来自普通民众，由这类新闻的性质可见，网民倾向于关注城管的负面信息。在有一条正面新闻和一条负面新闻的情况下，网民通常只会看到负面新闻，而对正面新闻“过滤”。此外，正面新闻也十分容易遭二次解读演变为负面信息，譬如一条“武汉城管扫马路”的新闻，就被网友质疑作秀。
在互联网时代，信息传递时往往会被曲解甚至是歪曲，与城管相关的新闻与评论更是如此。近期一条题为《昆明30余名“城管”打死17岁少年》的新闻，其中所指称的30名“城管”，实际上是街道雇佣的保安人员，打人事件源于保安公司老板指使下的拆迁纠纷，与城管行政执法并无关系。但是标题冠以“城管”，最后都把帐算到了城管头上。就在几天前，北京某街道领导（曾任城管队长）杀害情妇的新闻报道，新浪网在转载时题目就被改为《城管大队长杀害情妇》，似乎只有包含“城管”才会变成新闻热点。
而网上一些本与城管无关的图片也常常被贴上“城管”标签。例如，一微博用户发布老人被高空坠物砸伤照片，并称是城管打人后的场面，这轻易就让人相信这是城管所为。该消息被广泛转载，很少有人深究图片与信息是否匹配、真实。
此外，还有一些图片没有详细说明，于是图中人的行为被人臆造为城管所为。例如，一张昆明联防队员解救自杀女子的照片被误传为“城管抓小姐”。这种无中生有的行为对城管现有形象更是雪上加霜。
城管执法难言之隐
明星姚晨在接受《南方人物周刊》采访时曾说，“我相信，如果城管用温和的语调去跟摆摊的人沟通，让他们有尊严地离开，就不会发生那么多恶性事件了。……城管在滥用手中权力的时候，百姓是没有尊严的。他不单践踏别人的尊严，也践踏了城管这个职业的尊严。”
对于这样的观点，某地城管局负责人表示：“很多人认为对待街头摊贩，城管完全可以采取批评教育的方式。实际当中，没有一个摊贩经过我们教育，甚至再三的说服教育，就回去了，就不摆摊了，没有一个摊贩是这样的，这是不可能的。”正如网友“贝的黑匣子”在微博上的留言：“温和的态度可以解决一些问题，但是不能解决所有问题。离开？离开以后生意怎么做，不摆摊家里怎么买米，孩子怎么交学费，老人怎么买药？在生存面前，尊严靠后站。”
城管与小贩之间存在天生的“矛盾”，恐怕只靠“温和执法”是不能解决的。然而，在疏堵结合的城市管理中，城管只负责“堵”。如果疏导不到位的话，“堵”只能让城管处于社会矛盾的风口浪尖，进退维谷。
“媒体也好，围观群众也好，看到的都是城管执法队员与小贩冲突的结果，而没有人愿意关注整个过程。有些小贩甚至是规劝过三番五次仍不听劝，这时候我们上去暂扣工具和物品，就变成了城管抢东西了。有时候他们谩骂我们，甚至是动手打我们，如果我们自我保护，或者是把他拉开，就变成城管打人了。”某城管局负责人说，“很多情况下，执行现场我们嗓门稍微高一些，老百姓就会围上来，前面几个人或许还知道怎么回事，外圈的人就开始嚷嚷‘城管打人了’，然后起哄。这个时候，当事人打你几拳，也不好怎么办。被打个巴掌却站着不动，对于三四十岁的城管队员来说并不现实。”
如何避免被刻意妖魔化 积极应对加社会宽容
城管要想改变被刻意妖魔化的宿命，沈阳认为，首先要注重队伍的自身建设。“城管近年的负面新闻很多都来自粗暴执法，这与当下一些城管队员素质不高有密切关系，在信息传播迅速的网络时代，城管要想维护形象，需要擅于与媒体打交道，学会通过媒体传递正确的信息。”沈阳表示，负面新闻出现时，城管不应用“执法需要”、“意外”来推托责任，而应在第一时间摆出一个易于让群众接受的姿态。
沈阳建议，城管在应对负面新闻时，不要试图阻塞消息，应尽快将核心事实公布于众，制止更不利的谣言传播；每一次表态都需要有合理的证据作为支撑；不论主要责任在哪一方，都要表现出负责任的姿态；如果有错，应该坚决处理当事责任人；“不要保持沉默，应主动设置新闻议程，并谨慎对待各种质疑；学会道歉，道歉是现代社会成本最低的和解方式。”沈阳说。
另外，《中国城管网络形象分析报告》认为：网民对于城管的一边倒的负面认知，虽然存在多种客观因素，但与少数网友自身的媒介素养整体不高，容易相信涉及城管的流言有一定关联。媒介素养强调受众对于信息的判断和理解能力，能够知道媒介信息在制造、生产和传递过程中受到来自文化、经济、政治和技术诸力量的作用。不少网友对于媒介信息的判断能力有限，缺乏批判精神，在网络上对城管的误读现象比比皆是，这妨碍了对城管这个群体的真实认知。
要想创建舒适、整洁的城市环境，一方面需要城市规划要科学合理，另一方面城市管理制度需规范完善。当然，最后也离不开社会各界的理解和支持。沈阳市城管执法局采用城市合作共建的方式，让每一个被管理者成为城市美好环境的合作创建者，让他们参与城市环境建设，同时也让他们进一步理解城管的工作。城市建设需要每个人参与，自觉约束不良行为，在面对与城管有关信息传递的同时，少一些情绪的宣泄，多一分理智，客观地判断，谨慎地表达观点。
当然，想要赢得理解首先要被大众了解，城管究竟管了哪些事，恐怕能说清楚的人并不多。请看人民网“城管十问”系列报道之七：城管究竟能管什么？
人民网“城管十问”系列报道之七
综合执法之惑 城管究竟能管什么？
人民网记者 杨成
2011年10月27日00:18 来源：人民网-法治频道
南京市秦淮区城管执法大队在执法 “因调查处理你乱设摊点一案，依据《行政处罚法》第三十七条规定，本行政机关对你的ＸＸ物品进行先行登记保存，物品清单如下……”这是北京市某区城管行政执法暂扣物品通知书上的内容。大多数人认为城管就是管理街头摊贩的，对城管执法的印象定格在扣押小贩三轮车、抢小贩秤的场景中。而对城管究竟能管什么、实际管了多少事，则缺乏了解。对城管执法所依据法律，恐怕就更少人深究了。
城管究竟能管什么？
城管究竟能管什么，某地城管局负责人颇感无奈地调侃“城管是上管天，下管地，中间还要管空气。”以上海市为例，城管行政执法权包括11个方面，共167项。除了市容、环境、绿化、水务、工商、建设、规划等方面，还要管理公共场所招牌文字使用是否规范、宠物随地便溺、居民饲养鸡鸭鹅兔等细枝末节的事情。北京市城管执法权更是多达14个方面300多项，并且每隔几个月还要调整一次。
“连城管队员都背不下来具体都有哪些执法权。”某地城管局负责人讲。各地城管执法权随城市规模的发展不断膨胀，在吸收其他部门行政执法权同时，也适时地增加新的执法内容。今年9月起实施的《广州市城市管理综合执法细则》相比1999年的旧《细则》，将城管的执法权从64项增至232项，这是继2001年、2006年后，广州城管历史上第三次大规模扩权，12年间翻了四倍。
城管综合执法权，始于1996年《行政处罚法》确立的“相对集中行政处罚权”。该法规定了“省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，这是我国城管队伍建立的基本法律依据。国务院2002年发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。该文下发以后，我国城市管理领域的相对集中行政处罚权制度在全国全面铺开。
“相对集中行政处罚权”实际要解决“八个大盖帽管不了一个破草帽”的现象，所谓“八个大盖帽”涉及市容、规划、绿化、市政、环境、工商、交管等方面执法部门。通过“相对集中处罚权”统统划入城管综合执法，缓解了之前城市管理存在多头执法、职责交叉、重复处罚等问题。不过，城管执法的步伐，稍作停顿就大踏步地向前迈出了。为了城市管理上的便利，各地政府根据当地具体情况，在八类执法权之外不断授予城管新的执法权。城管的执法权力变成8+X，并随着城市化进程的发展不断膨胀。“最初城管执法权是8+X，之后X所包含的执法权已经远远大于8了。”国家行政学院教授杨小军说。
在8+X模式下城管执法权趋于“泛滥”。“城管管的事包括老百姓希望管的、其他部门不愿意管的，以及领导要求管的。”城管队员小张抱怨道：“主要是领导要求管的。”地方各级领导要求城管管的事占了很大一部分，事实上城管“执法”内容远远超越了法律规定的范畴。有些时候城管队员甚至执行没有任何法律授权的任务。“很多城管执法队被地方领导要求参与到普通拆迁工作中，城管大队成为地方政府随意指挥的队伍。”杨小军说。参与拆迁工作，往往会使城管队员成为矛盾的焦点，也容易激化事态，发生极端暴力事件。城管队员小刘在参与拆迁工作被拆迁户用刀扎伤，由于这不是行政执法行为，这起伤害事件只能以民事纠纷处理。伤人者也只得以故意伤害处理，而不能算作妨碍公务。
城管执法队不但受地方各级政府统辖、指挥，就连基层领导都能够随意指派他们做事。由于很多城市城管行政执法权被下放到基层，行政执法队员也就被派驻到了街道办事处。因此，街道办事处主任亦“有权”指挥城管队员在辖区内做很多“分外”的事情，包括治安、消防、安全、卫生等工作内容，城管队员都被要求参与。“像查缴非法小锅炉、发放耗子药都要我们配合去做。”城管队员小张说到。
城管行政执法权之困
尽管城管执法范围宽泛，但在行使执法权时，很多权力只是形同虚设。“实际上我们40%以上的执法权根本无法执行。”城管队员小张说，由于城管执法所行使的大部分是行政处罚权，也使得城管队员在执法中遇到重重阻力。“比如说宠物随地便溺，按规定是由城管处以罚款，但是遇到不讲理的人根本不听，扭头就走。我们既不能限制人家自由，也不能要求人家出示身份证明，所以只能是自己清理干净。”城管队员小张语气中透出无奈与委屈。“在查处渣土车违法装载的情况时，由于没有拦截行驶车辆的权力，一般没有交管部门配合我们根本无法执法。”对于这种现象，某地城管局负责人表示：“各部门都把不愿意管的事交给了城管执法，但却保留一些权力。这就造成很多执法权断裂，我们只有处罚权，却没有其他处置权。无法执法行为很普遍。”
虽然一些部门的行政处罚权集中给了城管，但这些部门仍保留一些执法权。交叉执法的情况还仍时有发生。如街头贩卖盗版光盘，城管执法监察大队要管，文化综合执法大队也要管，而版权局、公安经侦部门也会管。这样多头执法极易造成混乱。
对于城管暂扣物品处置目前还没有明确的法律规定，这也是引起较多社会争议的问题。城管队员小赵的朋友曾讥笑他：“你们吃水果还要钱啊”，对此，小赵很无奈。很多时候暂扣的物品，如蔬菜、水果如何处理一直是城管队的难题。为了避免误解，上海城管执法大队曾尝试把无人领取的蔬菜、水果送到养老院和部队。后来觉得这样做不妥遂改变了做法，新鲜蔬菜水果过了保鲜期仍无人领取，就直接交由环卫部门销毁。为了避免非议和弄虚作假，销毁现场还通过拍照、录像保留证据。最难处理的还是被扣留的违法物品，如盗版光盘、假冒商标的商品等。在移送有关部门过程中，文化执法队、版权局、工商机关和公安机关，都要求达到一定标准才可以立案移交。这些违法物品还存在鉴别真伪的问题。“城管队员不是专家，在没有权利人配合的情况下，根本无法辨别是否是盗版和侵权产品”。上海某区城管队队长表示，“因此，如果当事人交纳了罚款，只好将这些涉嫌违法的物品再退还给他们。”
2012年1月1日，《行政强制法》将正式施行。根据该部法律，城管行政执法所能采取的强制措施，只有查封、扣押等不包括限制人身自由的强制权力。“由于街头摊贩具有很强的流动性，如果城管执法无权扣押其用于经营的商品和工具，那么做出处罚决定就会流于形式。根本不会有人主动交罚款。”某地城管局负责人表示。“只有扣押物品的价值高于罚款，才会有商贩来交罚款。”这部法律出台之前城管对采取扣押手段往往底气不足，正如本文开头所引用的北京某区城管暂扣通知书一样，通常会借助《行政处罚法》规定的登记保存之名而行扣押之实。此前，城管强制执法所依据的法规也是五花八门。譬如《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第八条规定，城管执法部门可以实施法律、法规规定的与集中行使行政处罚权相关的行政调查权和行政强制权。《上海市市容环境卫生管理条例》第二十五条第二款规定：“任何单位和个人不得占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道及其他公共场所设摊经营、兜售物品，影响市容环境卫生。违反规定的……，城管执法部门可以暂扣当事人经营兜售的物品和与违法行为有关的工具……”。
虽然城管依照《行政强制法》可以行使部分强制权，但限制人身自由的强制权只能由公安机关行使。“强制权与处罚权的割裂，也导致了城管执法中矛盾冲突升级的现象时有发生。只要你暂扣小贩的工具或者物品，必然会发生肢体接触，这时候很难把握。即使发生推搡，也可能被围观群众认为是城管打人了”，某地城管局负责人讲到。对于强制权力如何使用一直存在争议，接受采访的城管执法队员几乎异口同声地希望能增加城管执法的强制权力，包括限制人身自由的权力。可是《行政强制法》立法初衷恰恰是限制和规范强制权力的滥用，2005年12月第一次审议的《行政强制法(草案)》甚至有过“在市容监管中除违禁物品外，行政机关不得扣押经营者经营的商品”的规定，虽然今年年初通过的《行政强制法》恢复了城管行政机关查封和扣押等强制权力，但与城管队员加大强制权力的期望相差甚远。
统一立法的呼声
《行政强制法》通过后，城管强制执法虽然有了统一的法律依据，但有些地方法规如不及时修改，恐怕也会遇到法律适用的问题。譬如上海城管的执法权是通过《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》授权给城管执法局，城管执法局再委托给城管执法大队行使查封、暂扣等强制措施，而《行政强制法》明确规定行政强制措施权不得委托。
今年9月，深圳市人大常委会初审《深圳经济特区城市管理综合执法条例（草案）》，条例草案将正式明确城管执法范围及相关执法程序。“由于国家立法机关一直没有统一的城市管理综合执法方面的法律出台，各地政府只好自己来制定地方法规了。”杨小军表示。
没有统一立法带来了一系列的问题，目前各地城管执法都是间接引用的，从行政法规到地方法规、地方规章横跨几十部法规。由于城管“借法执法”所借法规数量庞大，常常出现适用法律不当带来的麻烦。“有一次拆除违章建筑时，由于一直找不到当事人，根据《南京市容环境管理条例》可以张贴送达的规定，我们把通知书张贴在违章建筑上。在规定的时限内当事人没有自行拆除，我们进行了拆除，结果被告上了法院。”南京某区城管大队贾副大队长通过一个实例来说明法律适用带来的问题，“结果因为民诉法规定送达方式有邮寄送达、公告送达和留置送达等形式，唯独没有张贴送达。我们最后败诉了。可是我们执法时是严格按照地方法规规定行使的”。
“城管执法统一立法要解决的问题，包括明确城管大队的性质，其在政府机关中处于什么序列。以及城管执法直接的法律依据，规范和限定城管的主要任务，与其他部门职责明确划分。”杨小军表示。“法律还需要明确城管执法时的基本规则和统一程序，对扣押的财物处置也要有明确的规定。”
“归根结底，城管要解决的无非就是两点，一是自身姓甚名谁的问题，一是执法依据和权限的问题。”杨小军最后表示。
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行政处罚：是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。
行政处罚的种类：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得、没收非法财物；
（四）责令停产停业；
（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
（六）行政拘留；
（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
人民网"城管十问"系列报道之八
国外"城管"什么样？
人民网记者 李叶 实习生 倪力
2011年10月28日00:21 来源：人民网-法治频道
“城管”，对于中国人而言，一点也不陌生。但与此相对的是，当你翻看国外的报纸或网页时，却很少能读到与“城管”相关的内容，更鲜见发生于城管与市民之间的激烈冲突与矛盾。有媒体报道称，德国的城市管理体制与中国最为相近，秩序局是其除警察局之外的主要行政执法部门。“城市管理？秩序局？这么中国化的概念我还是第一次听说。”在德国留学三年的徐洁面对记者的提问显得有些措手不及，她甚至到现在连“秩序局”的德语发音都不知道。
国外也有小摊小贩，他们的“城管”都在哪里呢？
国外“城管”与小贩也上演“猫捉老鼠”
印度首都新德里萨罗基尼市场，人民日报记者任彦对它是再熟悉不过了。在印度工作生活了近五年，他常去这个地方。
萨罗基尼市场位于新德里比较富裕的南区，是一个很有名的综合性市场。市场内大约有4000名没有执照的流动性小摊小贩，贩卖一些手机套、首饰和衣服等日常用品。
每天下午4时许，也就是天刚刚凉下去的时候，总是萨罗基尼市场最热闹的时候，不过并不是因为顾客增多，而是一辆满载警察的卡车会驶进市场里。据任彦介绍，萨罗基尼市场内的通道很狭窄，恰好只够一辆卡车行驶，所以满载警察的卡车总是慢悠悠地前进，车上的警察虽然人手一根木棍，但表情却是一脸的轻松，甚至有些懒散。而市场内的小贩显然比这些警察机警得多，当市场外响起熟悉的卡车轰鸣声，他们便会交头接耳，互相传递消息，然后包裹起东西散去。
当然也有些不机灵的小贩被警察抓住，他们的东西会被扔到卡车上去，不过整个过程并不暴力，冲突性不强。
这场看似“游戏”的场景在萨罗基尼市场经常上演，警察与小贩仿佛已经培养出一种默契，警察例行公事般地从街道间穿过，小贩全部消失不见，警察一走，小贩又从市场的各个角落“钻”了出来。
与印度相似，美国的“城管”也是警察。每个星期六的早晨8点，21岁的韩国人朴俊勇都会从中国城出发，穿过两个街区，早早地赶到位于旧金山市中心的Ｍacy百货商场。不过他并不是去购物，而是推着他的小推车走进了商场旁的一条小巷子里，他在此处卖一些小物件。
朴俊勇在聊天中告诉记者，这样的生活开始于2009年4月。每到周末，他都会推着小推车准时来到这条小巷，偶尔也会去渔人码头，卖一些衣服、帽子、围巾还附带一些纪念品，“在旺季的时候，一个礼拜能有两三百美元的收入，淡季的话十几美元的情况也时常发生”。
像朴俊勇这样的年轻人在旧金山并不少见，他们大多都是非法移民，在街头摆摊是他们收入的重要来源。美国并没有直接的行政部门管辖路边摊贩，一般由警察监管。摆摊两年来，朴俊勇只被警察处罚过一次，“那是在2009年6月，我就在渔人码头附近摆摊，结果被警察抓住，以占用人行道的名义罚了250美元。”说起这次唯一的被罚经历，朴俊勇依然心有余悸。
与美国相比，花园城市国家新加坡，对小摊小贩的管理要严格得多。
对于年近50岁的杨光耀来说，今年7月5日是一个略显尴尬的日子。那天他与往常一样来到家附近的地铁口，摆起赖以为生的水果摊。那天的顾客并不多，所以一旦有人经过他总是卖力地招揽。在上午10点左右有几个人径直向他走来，杨光耀刚想向来人推销自己的水果，那几人却是小贩稽查员。
移民新加坡的张季向记者讲述了他所看到的上面这一幕。他说，新加坡国家环境局下设小贩署，小贩署的稽查队每四人一组，配备一名持枪保安负责对非法小贩的取缔工作。
张季说，稽查员向杨光耀了解情况之后，拿出手机叫来了一辆卡车，将他的水果一并罚没。但这个过程里，稽查员与杨光耀的交谈都是轻声细语的，离他们三五步远的人群根本听不到他们交谈的内容。杨光耀也很配合稽查员的工作，并没有争吵与冲突，由于他是初犯，除了罚没物品外并没有受到额外的罚款。
国外的制度与执法 划区管理摊贩 包容是关键词
在记者采访的国家里，没有发现像中国“城管”这样一个专门对城市进行综合执法的管理部门或机构。比如在印度，城市管理从行政机构上是属于市政府的一项工作，具体到执行是由街区、社区警察来负责。与印度相似的还有美国、法国、意大利等国家，具体到管理流动摊贩这一问题上，均是由当地的警察负责。
虽然没有专门设置“城管”这样的特殊机构，但这并不意味着这些国家不重视对流动摊贩的管理。在一些管理流动摊贩比较有经验的国家，大多都会制定相对完备的法律，对“谁来管理、如何管理”这些问题有详细的规定。以日本为例，它在城市管理方面主要依靠《轻犯罪法》，该法制定于1958 年，在1983 年修正。乱买卖、乱停靠、公共场合插队、违法建筑等共计34项都属于轻犯罪行为，警察可以依法对有这些行为的人进行处理。
而在与中国城市化进程相近的印度，针对如何更有效地管理摊贩这一问题，2007年曾发生了一场全国性的大讨论。当时印度最高法院批准了有关治理沿街叫卖的条令，其中包括禁止在路边做餐饮生意。任彦回忆起当时的情况说：“那时有两种意见，一种支持法院的做法，但是治理效果不明显；还有就是一些媒体界、法律界人士，他们认为摊贩当然需要有序管理，但是只靠一纸命令强行把他们驱赶走，这是做不到的，也是不人性的。”这场讨论最终促成了印度政府在2009年出台《关于城市街头摊贩的国家政策》，相关条文规定：“对街头摊贩以可承受的价格、在方便的地方为百姓提供必要商品的积极作用予以认可”。在此过程中，“印度全国街头小贩联合会”发挥了不小的作用。这个协会由印度全国各地的540个街头商贩组织、工会和非政府组织组成。“作为谈判的一方，他们很有力量的，”任彦说。
印度的《关于城市街头摊贩的国家政策》还借用了在国际上对流动摊贩最常见的管理办法——划区管理，即通过开辟专门区域供流动摊贩活动。根据《关于城市街头摊贩的国家政策》，印度通过划分“允许经营区”，“限制经营区”和“禁止经营区”对街头摊贩进行规范管理。和印度很相似的还有韩国的首尔，他们把全市划分成“绝对禁止区域”、“相对禁止区域”和“诱导区域”。
在划分空间区域的基础上，一些西方国家还会对时间有所限定。比如在德国留学的徐洁就告诉记者，在他们大学图书馆前的广场，每个星期五的早上都会有一个“集会”，流动摊贩可以卖一些水果蔬菜。在美国也有政府专门划区的Ｆarmers' market（农贸市场），一般是在双休日开，直销一些农产品，而客户群则以市场附近的居民和过路者居多。中国政法大学终身教授应松年在美国见过这样的市场，还从卖水果的摊贩处得知：他们来自郊区，当地农民协会跟政府商量，准许他们周末到专门开辟的区域卖水果。应松年对记者说：“他们早晨8点开始卖东西，晚上11点回家。那天8点还没有到，我想买东西，他们不让我买。他们说时间不到，时间到了才行。”
但国外的摊贩也并非都如应教授遇到的摊贩那样守规矩，仍会有一些人在非法区域活动。据武汉大学信息管理学院教授沈阳介绍，各国针对此类现象通常采用“柔性执法”方式，松紧有度，一方面在执法时有一定的弹性，适当的时候可以“睁只眼闭只眼”，另一方面在原则性问题上没有回旋余地。在泰国，只要给行人留出一米宽的过道，警察对小贩一般驱散即可，即使抓住也不没收摊贩财物；在韩国，只要小贩不影响他人的正常生活和起码的社会秩序，并约束自己的行为，政府默许他们经营；在法国，只要小贩不扰乱社会秩序、不影响交通，对小贩以教育、劝阻为主，即使将摊贩带走也不没收财物。
丁大伟是人民日报驻西班牙记者。据他介绍，西班牙小摊贩不像中国那么集中和成规模，从事这一行业的大多为吉普赛人和其他国家的移民。在马德里的大街上尤其是类似地铁口这样的人群密集地，经常能够看到在地上摆着小摊卖皮包、皮夹或者CD的小商贩。对于这些讨生活的小摊贩，西班牙警察经常会睁一只眼闭一只眼，只要不太影响交通秩序或者市容市貌，一般不会太理会。如果要进行处理的话，也一般以劝说为主。
丁大伟曾经去马德里著名的跳蚤市场——拉斯特罗市场买东西，看见那里有一些偷偷摆摊卖旧物品的市民。由于在市场里正式摆摊是要交费的，那些偷偷摆摊的人如果被警察发现会被劝阻，所以这些人看到警察过来会立马把装货的毛巾一卷，换地走人。丁大伟还询问过一个警察，对这些非法商贩怎么处理。警察回答说：“我们会尽可能地保护正规经营者的权益，但发生经济危机了，谁没点难处啊。”
上海黄浦区城管大队副队长喻锦雯曾去新加坡考察城市管理。给她留下深刻印象的是，在新加坡，小贩被集中到小贩中心集中管理，政府将摊位廉价租给摊贩，并专门有一批人负责摊位食品卫生稽查工作。小贩中心成为了新加坡的一道“风景”。
对于小贩的管理历程，新加坡前总理李光耀在其回忆录中如此描述道：“60年代，数以千计的人在人行道和大街上售卖食物，完全不理会交通、卫生和其他问题。结果是街道垃圾成堆，造成堵塞，腐烂的食物散发出恶臭异味，四处凌乱污秽不堪，市区的许多角落都变成贫民窟。”“我们无法取缔这些非法小贩和霸王车司机，必须等到1971年以后，当我们能够提供许多工作机会时，法律才得以执行，街道才得以整顿。我们发出熟食小贩执照，把小贩从人行道和马路上移到附近严格建造，备有输水管、阴沟和垃圾处置系统的熟食中心。到80年代，所有小贩都获得徙置安排。他们当中有好些厨艺一流，游客闻风而至……”
我国城管自身在其14年的发展中也在不断求索、创新，希望吸取优秀的经验与做法，敬请关注人民网“城管十问”系列报道之九。
人民网“城管十问”系列报道之九
各地城管创新，能否破解城市管理难题?
2011年10月31日00:33 人民网记者赵艳红 来源：人民网
1.西安市莲湖区一家宾馆的牌匾悬挂涉嫌违反了相关规定，城管执法队员先进行上门调查取证，核对这家宾馆的营业执照等材料，并现场制作《调查询问笔录》和《现场勘验笔录》。人民网记者赵艳红摄
西安市雁塔东侧的雁引路40号，一座园林式仿唐建筑的花园饭店，见证了中国城管发展史上的一件大事。2008年5月18日，全国城管行政执法理论研讨会在这里落幕，来自全国32个城市的城管执法机关代表达成并共同签署了《西安共识》，提出“管理城市，就是要为市民营造满意的城市环境秩序”的理念。此前此后，各地城管为此做出了诸多探索。
创新，源于理念之变
8月末，在西安市大明宫遗址公园，人民网记者发现了一个卖雪糕的婆婆，有两位城管队员也发现了她。记者下意识打开手机视频功能，想着没准会录下城管暴力的一幕。没想到，那位看起来年纪稍长一些的城管，掏出了钱，买下了婆婆所有的雪糕。婆婆沉默了一会儿，说：“你们老这样，我以后就不能再来这卖了。要不就是难为你们了。”
这位城管叫王文林，是西安市曲江新区执法局直属第三大队的大队长，做城管之前，他是名复员的老兵。
“在景区内占道摆摊经营，会对景区的环境秩序造成不好的影响。但是这位老婆婆确实生活不容易，有难处。” 面对记者，王文林坦言，有违法行为必须纠正，但是面对老百姓，也有心软的时候。
以前在部队的时候，讲的是“军民鱼水情”，当兵的就是百姓心中“最可爱的人”，可当了城管，一下子就成了部分百姓心中“最可恶的人”。这其中的落差，让王文林琢磨了很久。“我们每天在外面这么辛苦，不就是为了管理好遗址公园，让市民和游客们有个休闲的好去处吗?这也是为百姓服务啊。只是跟当兵那会儿的抢险救灾，分工不同罢了。” 王文林跟队员们说，当城管不能简单地没收东西，要让老百姓心里服气。“就像那位买雪糕的老婆婆，我买她几次雪糕，她以后就不好意思再来了。”
这让记者想起西安市城管执法局局长吕强讲过的一句话：管面子也要顾肚子。
吕强在内部培训会议上或者在基层调研时多次强调，每一名城管执法队员，要想明白你是谁、为了谁、依靠谁。不能强势地认为我是执法者、你是被执法者，而是想办法化解问题，管面子也要顾肚子，把提高城市管理水平跟改善市民生活结合起来。
“管住一个城市不难，和谐管理一个城市很难。城管必须要有服务意识，首先领导要有这样的意识。”肖持纲的话很中肯。肖持纲是《西安日报》的一位老记者，跑市容市政新闻10余年，2005年西安市城管执法局成立开始就跑这个口的新闻。用他的话说，公权力赋予城管执法局是一个管理部门，但若想和谐管理好一个城市，城管执法部门，必须同时把自己看做是为老百姓服务的部门。城管工作模式和理念的创新，首先来自于理念，特别是城市领导者理念的创新。
告别单打独斗，争取全社会理解、支持
学校周边常是小摊贩聚集之地，一方面影响市容环境、阻碍交通，另一方面卫生状况无法保证。放学高峰时段，在沈阳铁路实验中学校的大门口，记者却没有看到摊贩占道、交通堵塞的场面。一位女城管队员，正在校门口巡视。
她叫李丽，是沈阳市城市管理行政执法局和平分局西塔女子大队队员，每天都负责在这里定时定点巡视，早晨上学、下午放学、晚自修放学时段，校门口都会出现她的身影。一天三次的往返，风雨无阻。家长们告诉记者，看到这位城管在门口巡视，感觉很放心。
为有效解决占道经营、露天烧烤、乱堆乱放、私拆乱改供热管线、违章搭建问题，2009年初，沈阳市行政执法局以行政执法勤务区为单位，与全市学校、医院、居民社区、物业公司、供热单位分别签订共建协议，开展共建活动，充分发动社会力量参与城市管理执法工作。
共建双方互相确定联络员，建立经常性的联系沟通机制，通过登门走访、发放《致共建单位一封信》、定期召开征求意见会等形式，共同研究城市管理存在的问题和解决措施。执法局与共建单位各有明确的分工：对能够通过教育引导等管理手段解决的问题，由共建单位自己解决，对需要通过行政处罚来解决的问题，共建单位及时通知和配合执法人员进行处理，形成了执法部门与共建单位良性互动的工作格局。
貌似简单的一张张共建协议，体现了执法理念的转变。“在沈阳，城市管理早已超越了'行政处罚’的概念，变'事后处罚为前置服务’，服务做好了，矛盾自然就减少了，”沈阳市城市管理行政执法局副局长张长胜说，市容环境已由过去的靠执法部门单打独斗，转变为全社会理解、支持、乃至参与。
2.在大明宫遗址公园定点值守的城管队员。人民网记者赵艳红摄
引入市场机制，由管理城市向经营城市转变
有城管私底下抱怨说，城管就像个筐，别的部门不管的，都往里面装。以深圳市为例，该市城管目前容纳了综合执法、市政路灯、园林、环卫、爱国卫生、林业等多项职能。城市管理是一种执法行为更是一种公共服务，如何提供更加文明、高效、和谐的城市管理服务是摆在城市管理者面前的一道难题。
深圳的破题思路，是引入市场机制，由管理城市向经营城市转变。
2009年上半年，《深圳市综合配套总体改革方案》出台，提出 “完善社会管理制度，创新社会管理方式，扩大和改善公共服务，形成多元化的公共服务供给模式”，其中明确“结合行政管理体制改革，充分发挥社会组织作用，将各部门可由社会组织承担的事项，交由社会组织承担，加快建立和完善政府向社会组织购买服务的制度”。
深圳市的公园，在绿化管养、清洁管养、保安等业务方面都全部实行了市场化。这种由政府出资向市场购买专业化的公共服务的模式，有利于公共服务的专业化和精细化。
西安市莲湖区城管执法局也在引入市场机制方面做出了尝试。走在莲湖区的大街小巷，记者发现，这里的“野广告”比其他地方要少得多。2009年5月份开始，莲湖区城管执法局采取面向社会公开招投标的形式，组织专家和工程技术人员深入4家应标企业实际考察，最终选定陕西君泓科技发展有限公司，作为莲湖区“野广告”治理的合作伙伴。从2009年7月1日开始试运转，承包了辖区内72条主干道的“野广告”清理和预防工作。“野广告”清除人员骑着电动车，不间断巡查，发现目标后，采用野广告清除剂、口香糖清除机、野广告清除车等高科技“新式武器”，将城市设施的“牛皮癣”一扫而光。
随着城市的发展，提供更加人性化与专业精细的管理服务成为城市管理的必然趋势，而由政府出资向市场购买专业化的公共服务成为一种新趋势。然而，将城管职能服务外包，是否能够实现提高管理效能的制度创新初衷？作为购买方的政府部门如何对物业公司进行绩效评估？深圳市的做法是，在市场化的基础上实行末位淘汰制。西安莲湖区执法局则建立了相应的检查、监督、考评机制，依据“野广告”治理的优劣直接与企业经济利益挂钩，年底进行奖惩兑现。
3.记者在西安市莲湖区城管执法服务大厅，看到了“减免处罚记录表”。人民网记者赵艳红摄
推行标准化执法，由行政管理模式向法制化模式转变
西安市莲湖区法院四楼，一些人排队缴纳罚款。这里，就是全国首个“城管执法巡回法庭”的所在地。店主张先生懊悔地说：“之前我出店经营，有城管上门劝告过我。我想着你又不能砸我店面，也不能关了我的店门，就一直赖着没理，谁料想前两天接到了法院的传票，还附有我占道经营的现场照片。”
扫描近年来见诸报端的有关城管的冲突事件，大多起因于城管在现场采取行政强制措施，引发媒体所代表的“民意”不断对城管执法的合法性和合理性进行质疑。
“把执行工作交给法院，厘清了我们的权力界限，避免城管队员跟行政相对人直接发生经济关系，也就避免了直接冲突。”西安市莲湖区城管执法局局长副局长程华如是说。
引入司法强制，是莲湖城管推行“标准化执法”的一个举措。莲湖区城管执法局建立了检查权、调查权、处罚权、强制权相分离的制度。“四权分离”之后，莲湖区城管执法的检查权由局督办中心统一行使；调查权由各中队按督办任务行使；处罚权由中队法制员、局法制科、分管副局长三级审查行使，对案情复杂和处罚超过5000元的还要召开案审会；强制权交由莲湖区法院城管巡回法庭行使。同时还出台规定，收回各中队的空白法律文书，取消了罚款票据，当事人只凭正式的处罚决定到指定银行缴纳罚金，这就从源头上防止了乱罚款。
“城管执法不公，是导致百姓跟城管对立情绪的最主要问题。”程华指出，执法者自由裁量权的空间过大，不可避免地会带来执法人员人为因素的存在和行政处罚随意性的产生。例如，同是出店占道经营，按照相关规定，可以处罚1000元，也可以处罚3000元;一个流动占道，最低处罚20元，最高可处罚200元。处罚额度1000元—3000元，20元—200元，这中间的杠杠就叫执法者的“自由裁量权”。2009年年初以来，莲湖区城管执法局对城管涉及的40多部法律条文进行整合，并制定出台了《城管执法行政处罚自由裁量权细化标准》，对工作中常遇到的72种违法行为在法定裁量幅度内细化成2-4个档次，使之由长变短，弹性变为刚性，最大幅度地压缩了行政处罚权的“弹性空间”。借鉴莲湖区经验，西安市随后也出台了《行政处罚自由裁量权执行标准》。
概括以上，不难看出莲湖城管“标准化执法”的框架，用西安市城管执法局局长吕强的话说，就是用程序法规范执法行为，用细化的自由裁量权压缩实体法的“弹性空间”，用司法的最终强制力和违法成本的付出实现长效管理，从而带动执法理念、执法手段、执法方式等整个工作体系，由普通的行政管理模式，向真正意义上的法制化模式转变。
西北政法大学行政法学院院长王周户评价：“人可以对抗行政权力，却不能对抗司法权力。莲湖城管转变陈旧执法方式，积极发挥法院作用保障法律强制力，值得借鉴。”
数字化城管 实现城市管理效能质的飞跃
沈阳市沈河区监督员小王，每天都会在自己负责的辖区内巡查。2011年3月21日10时30分，他巡查至风雨坛街道、五爱社区时，发现在风雨坛街114号楼下路段，存在大面积积水现象。经了解，积水是地下自来水主管道破裂所致，小王立即将案件上报至市数字化城管监督指挥中心。该中心立即受理，并于10时41分将该案件通过系统网络派遣沈阳市水务集团处理。市水务集团接到案件后立即责成沈河区自来水营业处工作人员到现场设立了围挡，并于22日下午将漏点修复，恢复了路面的通畅。
这是一次成功地运用数字化城市管理系统解决问题的案例。据沈阳市数字化城管中心处长李凯介绍，该市数字化城管系统是把目前城市管理区域划分成若干个万米大单元网格，把城市管理的对象划分为部件和事件：部件即所谓的市政设施、固定设施类，比如交警设施、市政设施、井盖、路灯等；事件就是自然或者人为因素导致破坏的情况，比如像小造田、垃圾、流动沙坑等，随时发生的归为事件。全市400多名数字化城管监督员，每天在自己的责任网格内进行巡查。监督员手里有一部“城管通”，实际上就是智能手机，发现问题进行拍照、上报，还有相应的语音 信息、视频信息都可以上报。
数字化管理系统，也帮了西安城管很大的忙。2010年6月24日，西安市莲湖区城管标准化执法管理系统开始运行。你只要输入违规者的违规事实及时间、地段、情节等细节因素，系统将自动给出标准的处罚金额。为减少输入时的人为因素，输入信息将大部采用该局已经开通的辖区“违规检查摄像车”采集的同步传输违规信息。该系统是一个开放的系统，所有执法环节都通过网络流转，普通市民可对运转情况实施监督。这个被誉为“电脑法官”的执法管理系统，突破了城管执法过程中的人情“关”，使城管执法办案更加客观、公开、公平。
包括沈阳、西安在内的很多城市，都在数字化城市管理方面有所突破。然而在国内最早做出探索的城市，是北京。2004年，北京东城区尝试借助现代信息技术，整合现有城市管理资源，创建了网格化管理模式。该模式立足于城市管理体制、机制和方式的创新，理顺市区两级政府与专业管理部门的城市管理职责，力求建立政府监督协调、企业规范运作、市民广泛参与，各司其职、各尽其能、相互配合的城市管理联动机制，该模式引起了中央、建设部及社会各界的广泛关注，并有效促进了城市管理水平的提高。2005年7月19日，建设部在东城区召开“全国数字化城市管理现场会”，由东城区首创的城市管理新模式被正式推向全国。
采访手记：采访过北京、西安、沈阳、深圳等几个城市，可以发现，各地的城管都在不断的探索中，都试图打破目前的执法困境，并且已经有所为，但依然都存在这样那样的困惑。借用肖持纲的话：“城管现在要管的事情，是社会发展到现阶段，必然存在的问题和矛盾。目前没有哪个模式能彻底解决城管面临的所有问题。西安以及其他城市城管的创新，都是在社会发展的当前阶段，做出了有益的探索。”
敬请关注人民网“城管十问”系列报道之十。
人民网“城管十问”系列报道终篇
中国城管走向何方?
2011年11月01日00:42 国家行政学院法学部副主任、教授、博导 杨小军 来源：人民网
10月26日，上海市城管执法局举行“上海市城管执法系统2011年度队列会操比赛暨十佳文明规范执法标兵表彰会”，检验日常严格训练的成果。
城市管理，是指以城市这个系统为对象而进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。但在现行制度中，“城管”、“城管执法”则显然不是这个广泛意义上城市管理的缩写，而是有特定含义的城市管理与执法，即以城市市容市貌秩序环境卫生等为核心的相关城市管理。
城管执法，是行政管理体制改革的产物，其特点是集中部分行政职权于一个机构统一行使。以消除多头执法、交叉执法和重复执法等弊端。目前，这种集中职能权限的机构改革，还有行政许可权集中(政务服务中心等)和文化综合执法权的集中等。在改革过程中，各地也逐步建立起来了一套新的体制和职责权限。但同时，也都面临着新体制与现行通常体制之间的不协调、不一致，甚至是冲突。另外，在媒体报道、影视作品中，城管的形象不尽如人意。在老百姓的口口相传里，城管的口碑似乎总有“恶”的一面。伴随着中国的城镇化进程，城管在城市管理中的作用越来越重要，人们的生活、工作与城管的关系越来越密切，越来越离不开城管，各级政府对城管的“依赖”和需要也越来越明显。
城管执法的建设、改革、规范究竟应当走向何方?怎样才能建立起来一支党和人民都满意的城管执法队伍?城管执法怎样才能做到既有效又和谐?
一、城管机构性质：行政执法机关
城管执法机构，究竟应该是什么性质的机构?应该是政府部门、行政机关?还是既可以是政府机关也可以是事业单位?这些问题，似乎不能由各个地方政府根据自己的编制能力、重视程度、财政经费以及人为因素等自行确定。机构性质的确定，有它自身的规律和规范，最根本的还是取决于机构的职能任务。总的来讲，承担国家社会管理任务的，履行国家机构职能的，就应该是国家机关性质。
其一，现行城管执法机构的职能，最初都是从规划、市政、园林、市容、工商、公安等政府机关职能中划转出来的，也就是说，城管执法机构的职能来源，就是政府机关原来的城管职能，这个性质不会也不能因为划转集中到了城管执法机构，政府机关的职能就发生性质上的改变。城管执法机构职能，从过去的6项职能，到今天的不断增加(即所谓X项职能)，甚至还部分增加了维护社会稳定的职能等。这些原来的6项职能和不断增加的新的职能，无一不是政府职能。既然城管的基本职能是政府固有的城市管理执法职能，那么拥有和行使行政职能的机构，理所当然的应当是行政机关。
其二，城管执法机构的职权，是以相对集中行政处罚权为核心的，其他职权(如监督检查权等)也都是围绕着、依附于行政处罚权的。明年生效的《行政强制法》也统一将行政强制权赋予给了城管执法机构。在行政职权种类中，有许可审批权、监督检查权、强制措施权、处罚权、强制执行权、裁决权、认定权等，行政处罚权和行政强制权是行政职权的范畴，无论是世界各国制度，还是我国建国以来的历史发展，处罚权、强制权历来都是国家职权。行政处罚权和相应的行政强制权，是一种具有国家强制力的公权力，也是直接涉及公民、法人、其他组织权利义务的公共权力，国家强制力特征非常明显，这类权力的行使应当由国家(通过国家机关)直接行使，而不是交由其他非国家机构、单位代为行使。否则，就不能做到“名正言顺”。所以，以行使行政处罚权为核心的城管执法机构，行使的正是政府机关典型的行政职权。
其三，城管执法机构履行的是国家社会管理职能，面对的是社会大众。与一些党政机关主要履行内部管理职能(如档案、机关事务管理、编制、人事等)不同，城管执法机构的职权主要是对城市的社会管理，如违法建设拆除，占道经营管理，户外广告管理，无证摊贩取缔等。采用的手段，多具有强制性和涉权性。这种面对社会大众的城市社会管理，只有政府根据法律的规定才能够进行，不是也不应该是非国家机关性质的单位可以作为的。这个问题关系到国家职权的严肃性，关系到政府的权威和形象。过去我们要求，非警察不能从事警察事务，现在我们说，非国家机关也不能从事国家管理社会的公共事务。
我认为，无论是从城管执法机构的职能，还是从城管执法机构的职权，以及城管执法机构的社会管理任务等方面，都应当明确，城管执法机构的职能任务，属于典型的政府职能，只能由政府机关执掌和行使。也就是说，履行城管执法职能和行使城管执法职权的机构，应当是国家行政机关，而不是其他性质的机构和单位。进而言之，我们现在把各地城管执法机构定性为事业编制的事业单位，实际上是把典型的国家职能交由非国家机关的单位去行使，这既不合法合规，也不严肃合理。就像我们不能把各级政府定性为事业编制一样，我们也不能把长期和主要行使行政职权的机构定性为事业编制。这种体制既不符合国家职能应当由国家机关履行的基本要求，也不利于城管事业的改革和发展。改变目前这种非国家机关行使国家职能的怪现象，是我们行政管理体制改革应当关注的问题之一。
二、城管执法体制：无行业主管部门
在政府管理的机构和事业中，目前没有行业主管部门的机构有两个：一个是各地的行政(政务)审批服务中心，另外一个就是城管执法机构。各地城管执法机构属于地方市、县政府的执法机构，省级政府和中央政府中没有单独的城管执法机构主管部门。可以说，城管执法机构目前属于所谓无行业主管部门的执法机构。
无行业主管部门的执法机构体制，是行政管理体制改革和探索的产物，也是城市管理事务地方化和综合化的反映。现在的问题是，这种体制探索至今，已经逐渐显露出一些问题，值得关注。
问题之一，与现行的行政管理体制之间不协调。我们多年形成的行政机构体制，是自上而下的行业管理体制，从县(区)——市——省——中央四级行业管理体制，几乎各个行政机关都是这样，唯独城管执法机构和行政(政务)审批服务中心例外。从机构改革角度看，无行业主管部门也是一种探索，但现在的问题是，我们在整个大行政管理体制背景下，没有给无行业主管部门的体制提供足够的制度支持和体制支持，使得这种无行业主管部门的探索成为了“孤立无援”的一个“怪物”。其他执法机构的运行和体制，都是按照行业主管部门这个大体制在运转，自然又顺畅，城管执法机构的运行和体制则无法使用这个大体制和大背景。因此，城市管理行政执法缺乏体制支持，处处制肘，随时可能面临新的问题和“存废”危机。
问题之二，把城管执法事务看成是纯属市、县地方事务目前缺乏足够的法律依据。城管执法机构属于地方城市政府，不属于省政府和中央政府，这是事实。这个事实的逻辑结论似乎告诉我们，城管执法事务应当属于市、县地方事务、城市事务，其实不然。因为迄今为止并没有哪部法律规定城管执法事务属于市、县地方事务和城市事务，而且，很多法律法规规定的城管事务其实倒是非地方事务。违法建设的规定是城乡规划法的规定，占道经营的规定是规划和道路交通法律法规规定的，等等。换言之，城管执法的很多“标准”都是中央的法律法规规定的，而不是地方的法规和规章规定的。所以，从立法规定内容看，把城管执法事务看成是地方事务和城市事务，实际上是缺乏足够法律支持的。从现行法律法规规定看，城管事务更符合行业管理事务的特征，即从中央到地方的事务。这样，就出现了一个矛盾，即城管执法机构管理着从中央到地方的事务，体制归属上却没有从中央到地方的体制相协调。
问题之三，城管执法事务和城管执法机构的诉求难以得到反映。城管执法机构成立和开展工作以来，一直存在着诉求难达上级政府和中央的困难，这是困扰着城管执法机构多年的一个不可忽视的问题。其他执法机构如规划、建设、房地产管理、道路交通、工商管理、市政、园林、旅游等，都可以自下而上地反映诉求，唯独城管执法机构的诉求按照程序一般也就到达所在城市政府。这样，诸多问题在省政府和中央政府及其部门决策的时候，可能忽略掉城管执法机构和城管执法事业的利益。例如，编制问题、身份问题、执法手段问题、机构协调问题以及行业培训等等。虽然自下而上、上下一般齐的体制，也存在着多种弊端需要改革，但无行业主管部门的体制目前存在的问题和困难更多更大更新，不可忽视。
我认为，解决城管执法机构体制问题可以有两条途径：一是回归大体制，仍然按照现行的行业管理体制，建立自上而下的城管执法机构体制，也就是通常所说的给城管在省和中央确定“婆婆”即主管部门。这个途径实际上是一个回归的途径，最大的好处就是非常契合现行的行政管理体制，很多体制问题和事业问题都可以迎刃而解。但这是一个后退的道路，等于宣布了相对集中处罚权制度和综合执法制度改革探索的失败，不可取。二是坚持无行业主管部门体制的探索，但从立法上给予足够的支持，使得城管执法机构和城管执法事业不靠“人”(主管部门)而靠制度(法律规定)。也就是说，通过专门的城管立法，把城管执法机构的性质、编制、城管执法人员的身份、城管执法的职能职权、手段、城管执法的标准、城管执法的协调机制、城管执法队伍的建设培训等，一一明确规定下来，用国家法律和配套法规的形式，给城管机构体制和城管执法体制以足够支持，使它能够独立前行。
三、城管执法职能：综合执法
城管执法体制，是行政管理体制改革和探索的产物。因此，对当前城管执法体制面临的这样和那样的问题，不能就事论事，也不能从部门角度看问题，而应该放在行政管理体制改革和探索的大背景下来考虑。
部门职能界限模糊，多头执法、交叉执法、重复执法，是多年来行政管理体制存在的一个顽症。当初探索城管执法体制改革，实行相对集中处罚权制度，其目的就是要解决在城市管理执法中存在的上述问题，从体制上避免“八个大盖帽管不住一顶破草帽”现象。
现在，由于城管执法毕竟是体制改革和探索的新产物，体制、机制、制度还是方式方法、规范化等方面，都还存在着一些问题需要解决。对于这些问题，有两种态度：一是继续集中城管执法权，二是分散还权于各个执法部门。我认为，我们应当继续改革和探索城管执法体制，积极推进城管执法权的集中，而不是也不应该是还权于各个部门，走回老路上去。不仅如此，相对集中处罚权制度的改革，要进一步深化，逐步走向城管综合执法职能。
其一，还权于各个部门，就会重演“八个大盖帽管不住一顶破草帽”现象。现有的行业管理体制，无法避免职能交叉和界限模糊弊端，部门越多，执法权越大，越能发生界限不清和职能交叉重复问题，这些问题虽然可以通过部门的协调体制来作些弥补，但体制弊端仍然是存在的，无法从根本上解决问题。从当前社会管理广泛角度看，这个问题不仅出现在城市管理领域，不少领域也面临着同样的问题。如食品安全监管职能和体制，目前是分段监管、各司其职。但由于监管部门太多，分段太多，所谓各司其职事实上很难做到。从而导致食品安全监管的诸多问题。如“四个部门管不了一根豆芽菜”，“十几个部门管不住一头猪”，“七八个部门管不好一勺奶粉”，等等。这些现象，足以说明，推行综合执法职能，不仅是城管的方向，也应当是行政管理职能体制改革的方向。
其二，现代城市管理的综合性，决定了城管执法的集中性。我国在积极推进城镇化建设，城镇的高速发展和建设实际上已经给我们展现了城市管理的新特性，那就是综合性、牵连性。城市的交通问题，不仅仅是交通部门的可以单方面解决的问题，它涉及到城市规划、建设和服务设施的提供，城市的小商贩问题，也不仅仅是市场监管方面的问题，它牵涉就业、附近农村经济发展阶段、发展模式、市场准入门槛、商业服务布局、供求关系以及居民生活习惯等方面。牵一发而动全身，是城市管理综合性的体现。城市事务的综合性，需要集中的管理机构才能够有效的管理，这是事务的本质所决定了的。所以，我认为，现代城市管理执法权不仅不能分散，而且随着城镇化建设发展的水平，还应当进一步的集中。
其三，部门集中和权力集中，都是行政管理体制改革的方向。在行政管理体制改革中，我们采用过大部门体制，把职能交叉重复较多的管理部门进行合并综合，形成新的大部门制。除此之外，我认为，行政职权的集中或者综合也应当是一个体制改革的方向。比如，各地方推行的行政(政务)审批权集中改革，是将行政审批许可权进行集中，统一规范，减少流程，方便和服务于社会大众。城管执法是将以行政处罚权为中心的执法权进行集中，减少和避免行政执法权之间的交叉重复。无论是部门的集中，还是事权的集中，都应当成为行政管理体制改革的方法和方向。
虽然城管的综合职能不仅限于某个单一的方面，而是集中一些部门职能的综合执法职能。但是，这个集中的综合职能也应当是无限制、无规律、无范围的“大城管”。其实，城管职能的核心还是城市的市容市貌秩序环境卫生等，以及与这些职能相关联的其他职能。所以，需要规范城管的综合职能，地方政府不能随意地把需要办的事、想要办的事、难办的事、没有人办的事等，都交给城管负责。城管不是也不应当是可以随意增加事项的“大箩筐”，城管也不应当成为各地的“二政府”。经过多年的体制改革和实践，我认为已经到了需要固化和能够固化城管执法职能的时候了，需要进一步规范城管的综合执法职能，使之适当、合理。
城管执法机构以处罚权为核心，并有相应的强制查封、扣押权。这样的职权和执法手段，是否能够保证处罚权的行使?这是个问题。解决这些问题，主要是两个方面：一是适当增加城管执法的权限手段，使其处罚权能够真正行使有效。例如，查验身份证件的手段，快速处理查扣小件物品的手段等。二是部门配合机制的硬约束，使处罚权能够与审批权、监督检查权等“上流”权限手段配合无隙。城管执法权，是一个典型的末端执法权。要使末端执法权有效，必须与前端执法权相互衔接。目前，这个衔接主要靠人为因素发挥作用，即协调前端部门配合。由于是人为因素为主，所以，不具有固定性和长期性，因人而异，因时而异，因事而异，导致效率低下，行政成本很高。解决这个问题的最有效办法，当然是把需要配合协调的权力手段都集中给一个部门，使这个部门有自上而下的所有权力。但这不符合城管改革的初衷和原则。所以，既要坚持城管改革的初衷，又要使协调配合有效有力，只能增强协调配合的硬约束。增强协调配合的法治化程度，降低人为因素的作用。通过立法规定的硬约束机制，实现权力手段之间、不同部门之间配合协调的无缝隙衔接。舍此没有其他办法。
杨小军（国家行政学院法学部副主任、教授）
四、城管执法标准：以人为本与法治化
城管执法，涉及的领域众多，事项繁杂。主要有城市建设规划执法、城市市政执法、城市园林执法、市容市貌执法、小商小贩管理执法、车辆停放执法等。所有这些城管执法，都面临着一个管理标准问题，即按照什么标准、要求、目标来进行管理和实施监管执法。
我认为，城管执法的标准，应当是法治化的标准，也就是由立法确立的各项规范与执法规范和标准。城市管理，涉及到方方面面的利益和权利义务，涉及到政府对城市秩序的目标，也涉及到在城市生活工作的人们对城市的利用和满足其需求等诸多问题。有人以摆摊设点为生，自然希望开放宽松的管理标准。有车辆停放需求的人们，当然以方便停放使用为要求。居住休息的人群，会要求城管严管环境污染，给自己留一份安宁的空间。政府举办大型社会活动，都会集中整治城市秩序。这些要求和目的，在一定程度上是相互冲突的，因为各自背后的利益并不完全一致。城市管理和执法，也就面临着诸多的利益分歧和“众口难调”的局面。只有坚持法治原则，在立法上平衡各方利益，以立法形式选择和确定城市管理和执法的标准。
坚持城管执法的法治化标准，就是要防止和减少人治标准。在当前的城市管理执法中，存在着人治标准的倾向。有些城市管理执法，时常以一届班子的喜好为标准，甚至以主要领导个人的喜好为标准。例如，有的地方，为了创建“国际化大都市”形象，把本地的人力、机动三轮车营运予以取缔打击。而有的地方，为了支持古城文化建设，由人为建立人力三轮车运营的队伍。上一届政府班子大搞旧城改造，下一届政府班子又轰轰烈烈地建设古城一条街，等等。人为因素、人治因素极大，法治的硬约束成份较低，城市建设与执法管理缺乏规律性和长期标准，来回折腾，让人无所适从。尤其是城市举办大型社会活动其间，都要进行集中整治。除了强化监管外，实际上也提高了很多新的城市管理执法内容标准。大型社会活动结束后，往往又回归原状。给人们的感觉，城市管理执法就是“一阵一阵”的。这种来回折腾和“一阵一阵”的执法监管，是城管执法标准人治化的集中体现，极大地损害了城管执法的权威性，也增加了人们挑战这个标准的投机心里，长此以往，城管执法就变成了“猫捉老鼠”的游嬉。
城管执法的标准，必须走法治化道路。城管执法的标准，应当以立法形式固定下来，细化明确出来。城市的道路、交通、建筑、商贩、市容市貌、卫生安全等，都是城市的重要构成要素，是建设、管理、维护所必不可少的重要内容。不仅能够法治化，而且也完全可以法治化。以立法标准规范政府的城管执法，以立法标准管理公民法人的行为。树立法律的权威，才能够长治久安。
城管执法标准应当是法治化标准，但这个法治化标准也应当是实事求是的标准。城市的管理者们在制定立法确定标准的过程中，要结合本地城市的发展阶段和经济社会情况，制定城管执法标准。“大”而“高”的标准，不是所有城市都应当趋之若鹜的目标。“国际化”、“现代化”也不一定符合本地实际情况。所以，实事求是地制定城管执法标准，既要符合城市管理的特点，也要符合经济社会发展的状况，还要有自身城市的文化与特点。不能搞成千城一面，大小不分，发展阶段不清。
因此，制定城管执法标准过程，就应当是一个集中民意和反映民智的过程。城市，是市民的城市，是每一个在城市生活、生产、居住的人的城市，与民众切身利益息息相关。因此，无论是城管执法的立法标准，还是城管执法更为细化的规则等，应当是“官”和“民”共同意志的反映，而不是“官方”强加给广大市民的标准。例如，对临时的“马路市场”整治问题，不能只讲秩序，也要讲方便居民生活。在维护秩序和方便居民生活之间找到一个现阶段和本地区合适的道路，需要管理者与当地居民协商讨论，不是一句“取缔”就可以简单解决的问题。实事求是地说，城管执法之所以经常不被老百姓说好，其中一个重要原因，就是标准上的“自说自话”和方法上的简单粗暴。这个状况必须改变，把人治标准变为法治标准，把单方面的标准变成双方面的标准，把固执的标准变成协商基础上的标准。以人为本，毕竟是我们最大的法治和政治，城管执法更需要体现以人为本。
结语
城管执法改革已经有了十几年的历程，全国各地副省级城市、地级城市、县级城市，大多有了自己的城管执法机构和城管事务，但却长期缺少一个直接的城管立法。在一定意义上说，各地城管是在“借法执法”。很多城管执法中的问题，缺乏理直气壮的处理依据。这个现状，与城管执法在城市管理和执法中的地位作用很不相配，与城市管理和执法在行政管理和执法中的地位和作用很不相配，与加强和创新社会管理的需求很不相配，与依法治国建设法治政府的目标很不相配。中国的城镇化发展，必须伴随着城市管理与执法的法治化发展。法治化的城管执法，必须解决两个城管执法核心问题：城管执法“姓甚名谁”，即自身的法律地位问题;以及城管执法怎么管的问题，包括管什么和管的方法手段等。
编后语：
人民网“城管十问”系列报道今天暂告一段落，但人民网关注城管、探讨城管的工作仍在继续。有网友留言：人民网推出“城管十问”的探讨，是抓住了城管之惑根源，推出“城管十问”报道的目的就是不再有“城管十问”。与广大网友、城管工作者以及专家学者等社会各界人士共同探讨城市管理中的难题，寻求减少不和谐因素、加强社会管理的有效途径是我们报道的初衷。真诚希望有关部门能够重新审视“城管”的困惑，共同破解城市管理中的诸多难题。
非常感谢给予人民网采访报道大力支持的各界朋友，也非常感谢对“城管十问”系列报道给予特别关注的广大网友。我们深知，您们的积极参与和热诚关注，也是对社会的一种奉献。
真诚欢迎网友与我们继续探讨“城管”话题。进入留言
“城管”的前世今生 城市管理制度从何而来？
人民网记者 田兴春 刘茸
2011年10月19日07:17 来源：人民网-法治频道
编者按：
城管，承担着城市市容秩序、环境卫生等诸多管理任务。这个集众多部门行政处罚权于一身的综合执法机构，其成立初衷是为了消除多头执法、交叉执法、重复执法、执法扰民等问题，近年来却一直饱受非议，城管执法引发的社会冲突成为社会热点。
在许多人眼里，城管是个既陌生又熟悉的机构。对城管制度从何而来，究竟管了哪些事，执法的依据是什么，为什么城管执法总和暴力联系在一起等疑问，恐怕一时难说清楚。带着这些疑问，人民网多位记者分赴北京、上海、南京、深圳、沈阳、西安、珠海、咸阳等八个城市实地采访。深入解读城市管理应该管什么、谁来管、怎么管？人民网与人民日报读者来信版、政治版联合推出“城管十问”系列报道，敬请关注。【点击进入专题页面】
依法拆除违章建筑、维护公众利益是城管的重要工作 吴典 摄
城管的名声实在说不上好。百度上搜索“城管”二字，除了其官方网址，其余绝大多数是有关城管的负面信息。被问到工作中最大的问题是什么，在北京做了27年城市管理工作的吴风说：“那还是群众的不理解、不支持。”
群众为什么就非得理解、支持城管不可呢？一提到“城管”，脑海中首先浮现出的是与城管对立的小摊小贩，他们怀里没有任何机构的许可证，只是无奈地寄望于在城市中找到他们生存所需要的宽容和许可。城管与他们之间的矛盾，几乎没有缓和过。
不过，吴风认为，城管要是三天不上街，城市肯定运转不下去。他说：“我对这份工作最大的感想，如果实话实说，许多人都会不可思议，说你太虚，太假。因为我是北京生、北京长的，从我小时候一直到现在，北京的面貌发生了巨大的变化。这些变化怎么来的？咱们北京市全体公民确实为北京市做出了贡献，但再一个，北京市要是没有城管这样一支全方位管理的队伍，肯定不行。”
那么城管出现之前，中国城市是什么样儿呢？
城管出现之前——谁来管理城市？
1997年相对集中处罚权改革试点之前，吴风还在市容办公室，做着跟户外广告、园林绿化和街头小贩打交道的工作。
上世纪70年代末、80年代初，改革开放序幕拉开，城市一些人为生活大胆走上街头做买卖，或谋生活，或操副业。随后数年间随着户籍制度的逐步松绑，大量的农村人口涌入城市。而城市也有大量工人随着国企改革而下岗。他们中相当一部分踩着前人的脚印选择了“练摊”为生。
吴风回忆，当时北京街头有不少是从沿海较发达地区批发各类商品、来北京倒卖的小贩。假冒的“苹果”牌牛仔裤、纸糊后上漆的假鞋，进价只有几元钱而一出手就是几倍十几倍的利润，就凭跑个差价，“个体户”就摇身变作了“万元户”。除了冒牌服装，没有质量保证的电器和其他日用品也在大量涌入尚未完全打开的市场。
北京那时还没有几栋像样的高楼大厦，动物园这样的批发市场也远未建成，商贩们席卷过狭窄的京城街道，成了管理者甚为头痛的难题。加上城市发展过程中带来的其他问题，市民私搭乱建的，路面上吐痰的、乱扔的，损毁市政、环卫、园林公共设施的，乱贴乱写的，城市脏乱差的情况在当时普遍存在。
一位在北京市生活了几十年的肖先生回忆，在人流量较大的路口，商贩随意摆摊设点，小扩音器发出的叫卖声和来来往往车辆的喇叭声震耳发聩；垃圾乱堆乱放；行人车辆通行不畅的状况是常态，四周居民深受其害。
城市需要文明有序的发展，与老百姓生活追求相违背的行为必定要被适当限制。一批与城市管理相关的执法队伍便应运而生了。
“市容的、交通的、公安的、工商的、园林的，搞综合整治。后来，陆续发展的还有卫生局的，市政府的。”吴风说。这些队伍，即是城管队伍的前身。到九十年代城管队伍建立伊始，队员多是从这些队伍中调配而来。
此时，“城市管理”这一概念还远没有进入老百姓的视野。
“当时的执法模式，按我们现在来说，实际就是胡乱执法。”回忆起《行政处罚法》通过之前的情形，吴风说：“执法基本上没什么商量。最早是骑自行车执法，不方便没收物品，屡次说还不走的时候，收秤是阻止交易继续的最有效办法。后来一个队伍就带一辆卡车，（见到小商小贩，）'哪儿来的，不该在这儿卖啊’，东西就给弄到卡车上去了。有时候是把车一卸，往边上一扔，收破烂的一来就给收走了。”
往回追溯，这大概是“城市管理综合执法”这一概念最早的来源。这个发端概念历经十多年，从上层到基层都曾经历不小的争议和各种力量的推演，几经波折，最终才落成了我们如今看到的“城管”这支队伍。
从城建监察到城市管理——归口管理的坎坷路
城管队伍成立之初究竟在内部经历了什么变动，如今从普通城管队员口中难知其详。但从资料中，我们仍能略识一二。
各地最早执行城管职能的队伍都不一样，有叫“市容监察队”的，“城管办”的，种类繁多。在当时的社会条件和思维方式下，让一个政府部门对这些执法队伍进行“归口管理”的呼声甚高。
由于不少队伍是各城市的建设部门设立的，自然也应该归口到建设部。1988年，国务院在批转建设部的“三定”方案中，明确了“由建设部负责归口管理、指导全国城建监察工作”，1991年，建设部设置了城建监察办公室。这就是全国城市管理相关队伍被叫做“城建监察”队伍的由来，工作范围主要包括城市规划、市政设施、公用事业（水、电、气）、市容环境卫生、园林绿化等五大块的行政执法。政府成立的市容监察大队等各类城市管理队伍被要求整体纳入到城建监察队伍中。
按照1992年建设部颁布的《城建监察规定》，这种“纳入”实际上执行十分灵活，因为各城建监察队伍的“组织形式、编制、执法内容、执法方式”都可以“由城市人民政府”按照一定的考量来确定。在这个背景下，执行三四年后，各地都膨胀出了数以百计的执法队伍。1996年前后，在北京市一级的行政执法队伍就多达127支，上海有142支，而杭州市则高达207支。
上街执法的队伍如此之多，甚至超过了城建监察队伍成立之前。市容、交通、公安、工商、园林、税务、环保、卫生、规划……这么多的队伍各自执法，要完全避免职能交叉和选择性执法几乎是不可能的事。重复执法和多头执法的情景再现了，甚至出现了“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的集体失察现象。1998年9月17日广州日报的《小月饼 究竟要挨多少刀？》披露了某月饼厂一个上午居然接待了四批检查队伍，令企业疲惫不堪，严重干扰了正常生产和经营秩序。
与此相关的群众反映也十分强烈。在这个背景下，《城建监察规定》升级到了1996年版本，把同年通过的《行政处罚法》里出现的新概念——“委托执法”，加入内容当中。自这支队伍成立以来从未召开过的全国城建监察工作会议，也于当年10月在成都召开了。
第二波改革开始推行。而这一场改革，是分别从建设部和国务院法制办两个方向进行的。
国务院法制办推行的叫做“城市管理综合执法试点”，属于“相对集中行政处罚权”改革项下内容。相对于以前政府职能划分成自上而下的“条条”，各管各领地，“相对集中行政处罚权”的思路保留了“条条”上端的审批、管理权的分开，而将一部分“条条”的末端集中在一起，要求它们的执法权综合到一支队伍，以适应城市发展下的新要求。
挟《行政处罚法》通过之势，“相对集中行政处罚权”的改革雷厉风行。1997年，“城市管理相对集中行政处罚权试点”在北京市宣武区开始，这被认为是全国第一支正式的城管队伍。它不再由建设部归口管理，而是完全由地方政府管理；综合执行此前城建监察队伍的各项执法权；名称也从“城建监察”变为了“城市管理”。这几点成为了其后城管队伍的基本特征。尽管后来各地的试点队伍，从编制、主管部门、分管方式到具体权限都有着各式各样的差异，但万变不离其宗，这几点成为全国各地形形色色的城管队伍用以彼此识别的“通用码”。
次年，试点就从宣武区铺开到了“城八区”，即北京市内非郊县的八个城区。原属西城区市容办公室的吴风，也就是从这一年开始，正式成为了一名城管。
吴典 摄
吴典 摄
城管队伍走过14年：变中求变
效果是显而易见的。国务院法制办公室原主任曹康泰在2002年8月举行的省、自治区、直辖市政府法制办主任会议上的讲话中肯定了推进相对集中行政处罚权工作的成效：“虽然执法队伍和人员减少，但是执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。以往多头执法体制下长期困扰政府的沿街私搭乱建、乱设摊点占道经营、随意设置牌匾广告、任意损坏公用设施等问题，基本上得到了解决。”
广州市试点前城市管理行政执法队伍3000人，试点后减为2000人，减少33%。深圳市现有编制800人，比试点前2200人减少63%。曹康泰说：“（各试点城市）从根本上改变了以往突击执法和运动式执法的状况，部门之间因职权交叉造成的行政执法中推诿扯皮、有利的事争着管、无利的事无人管的问题，基本上得到了解决。”
然而，虽然手握执法中的处罚大权，“横空出世”的城管和工商、交通、卫生等传统部门的地位仍有极大不同：后者从中央到地方，都有一个垂直的权力架构，所谓有“婆婆”；而城管，则主要是按照地方政府意志进行城市秩序的管控，在某种意义上，它并不是传统部门执法职能上的集合，而是各地城市政府的“别动队”。此后，各地城管执法时遇到的种种困惑，也与它“没有婆婆”的先天劣势有关。
此外，在执法的程序规则上，处罚法赋予城管执法队员的保障模式，远不足以用来完美回应社会各阶层对他们的要求与期待。据了解，在拥有地方立法权的地方政府中，为城管执法专门立法的比例也仅有50%左右。
至今已成立14年的城市管理综合行政执法队伍，仍面临身份、执法合法性等争议。能否克服早产儿的先天不足？能否在有效监督范围内被赋予更多的执法权？街头商贩能否有条件地合法化，以给予城管执法者松绑，让他们不再站在公共舆论的风口浪尖？这些，留待社会与法律给予它更多的答案。 敬请关注人民网“城管十问”系列报道之二：地位缺失 苦于编制 城管困惑“我是谁”？（本文采访对象吴风为化名
人民网“城管十问”系列报道之二
地位缺失 苦于编制 城管困惑“我是谁”？
人民网记者 贾玥 刘茸
南京城管队员街头执法。
试验、磨合了14年的中国城管制度，正处于不得不重新被审视的十字路口。
1996年出台的《行政处罚法》，为成立一个专门行政机关行使相对集中行政处罚权扫清了法律障碍；1997年城管制度全国试点；2002年大面积铺开。城管的诞生史说来十分清晰，但直至今天，一些城管自身看来十分基本的问题，仍未解决。
在大众舆论中城管普遍失语的现状下，他们自身的困惑并不为外界所闻。同样难为外界所知的是，令大众不满的城管的所作所为，与城管的境遇息息相关。8月，人民网记者来到南京、上海、沈阳和深圳等地，与当地城管领导、基层城管队长、城管队员面对面交流，听他们各自讲述种种“我究竟是谁？”的困惑。
地位缺失的城管
“难道要开罚单给上级单位？”
上海市近年来加快步伐推进行政体制改革，却在城管体制的探索中踯躅前行，甚至落在一些中小城市后面。
上海市现行城管体制的建立与2008年该市机构改革息息相关。在那一次的机构调整中，原绿化管理局和市容环境卫生局不再保留，转而成立绿化和市容管理局，同时挂上林业局、城市管理行政执法局的牌子。
这意味着，上海市城管执法局成为事实上的隶属于绿化市容局的“局内局”。据记者了解，绿化市容局内直接管理城管执法业务的仅有两个处：执法协调处和执法监督处，主要对各区县城管大队展开业务指导和检查。
“这种体制带来的结果是'重绿化、轻执法’。”上海市一位不愿透露姓名的城管队长告诉人民网记者，在日常工作中，城管大队常要服务于市容局的需要，为后者的管理缺失及时补位。而实际上，市容局下属的作业公司仍属于城管大队的执法对象，但现在没办法管，“难道开罚单给上级单位？”
按照国务院2002年《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中的要求，相对集中行政处罚权行使主体不能为政府部门内设或下设机构，应为本级政府直接领导的独立行政执法部门。上海某区城管行政执法局局长指出，这一决定在上海并未得到有力贯彻，各区县的城管大队既没有获得政府编制序列，没有行政机关身份，也没有越过部门对政府直接负责。
缺失城管管理综合协调机构，被视为上海城管体制的另一顽疾。上述不愿透露姓名的城管队长表示，在现有体制下，即使城管大队把执法中遇到的难题汇报给绿化市容局，后者也很难重视并组织力量加以解决。
上海并非是在城管综合管理上遇到困难的唯一城市。在全国来看，相比各传统行政管理部门，城市管理执法机构属于新设机关，上没有央级主管部门争取利益，下没有审批管理职能带来的“话事权”，处理跨部门和跨层级协调时常常吃闷亏。一位研究者告诉人民网记者，即使那些摆脱“局中局”身份的城管执法机构，也常常成为指哪打哪的“市长别动队”，不得不优先完成强制拆迁等“市政交办事项”，甚至承担原不属于自己权责范围内的工作。
而区县一级的城管执法队，同样陷入管理迷宫，面临多个部门的多层领导。例如，上海市徐汇、静安等区城管大队拥有对辖区内各支队队员的调动权，其他区县城管队员则由街道管理。深圳市将监督评比等纯管理项目和绿化、道桥、路灯等职能划归市局，环卫、执法等职能则下移到区和街道。北京市将分队大部分财权集中至区大队，仅少部分留给街道，但给予街道较多的人事监督权。
这些复杂的权力划转方式，来自“进一步规范执法行为”和“行政职能配置科学化”两种有冲突的力量对实际城管工作的拉扯。前者要求管理上收、强化监督，后者则要求权力下放、及时响应，但二者都是相对集中行政处罚权改革的指导思想。执行起来，就形成前述的困境。
近年来，沈阳等城市成立市级层面的城市管理委员会，牵头城管、工商、环保、规划等城市管理各部门，这一尝试被应松年等行政法学专家看作在现阶段适应城管发展的理想模式。
“城市管理委员会的作用相当于一个地位更高的综合执法局，在查处违法案件时，便于协调各部门关系，避免发生互相推诿与沟通不畅等状况。”应松年告诉记者。
上海南京路上的协管队员正在劝阻乞讨者。
苦于编制的城管
“挣得不如饭馆里的小姑娘”
在距离上海300公里之外的南京，有一群城管队员正因为尚未实现参公身份而苦恼。
小张，1997年参加了南京市首批城管执法队员考试，按照公务员录用程序，经过笔试、面试、政审、公示等环节，正式成为秦淮区城管执法大队中的一员。
当时的招考公告中公布，城管执法大队是参照公务员法管理的事业单位，即队员可享受公务员待遇。但十几年已过去，小张熬成了“老张”，这一承诺却由于种种原因仍未兑现。
编制问题悬而未决，直接导致队员收入微薄。1999年从部队转业至城管工作的老李，12年来月薪只上涨了600块。看着每个月两千出头的收入，老李笑称“挣得还不如饭馆里小姑娘”。而当年选择到街道任职的同级别转业干部，现在的月收入已超过7000元。
南京市各区县城管大队实行的是人头预算，由市区两级政府按1:1的比例拨款，因而各区县的财政实力直接决定预算高低，也间接影响到城管队员实际收入。
“人头预算的概念是，不仅包括城管队员的工资、福利，还涵盖工作经费、日常开支、汽车油费、保险等一系列支出。”秦淮区城管执法大队副队长贾乐瑶告诉记者，“简单说，如果队员们开着执法车多在街上巡查几圈，意味着到手的收入就要相应减少。”
秦淮区是南京市的老城区，由于财力有限，城管大队6.5万元的人头预算已经执行了三四年。比之财力较为雄厚的玄武区，这里的城管队员每年到手的收入要少了两三万。由于人事权掌握在各区县政府，加之待遇上存在一定落差，使得不同地区的城管队员很难相互流动。
“如果出现一名重症病人，队内的财政将会捉襟见肘。其他区曾经出现过一名患癌的队员，最后通过号召队员们互助捐款解决。”贾乐瑶说，“好在我们的队员身体结实，平常不怎么生病。”
由于身份及待遇问题一直没有解决，秦淮区城管大队在2003年之后就很少有新鲜血液输入，现在队员们的平均年龄已经达到38岁，骨干力量还是1997和1999年那两批。
与收入不相称的，是常年超负荷运转的工作状态。执法大队实行三班倒，队员需要24小时待命。无论当下是在吃饭还是休息，小张和同事们接到上级电话后，需要立即返回单位待命。2008年南京创建文明城市期间，小张连续10天早上6点出门、晚上12点到家，家中开始抱怨“一天到晚都在忙什么”。
“领导常对我们说，问题都会解决，我们坚持到现在，只为了给自己和家人一个交代。”小张说。
在其他地方，也有不少城管队员像小张一样等待着一个“身份”。人民网记者走访的几个城市中，北京、珠海、咸阳和西安市区实现了全员公务员待遇，上海市为全员事业编、参公待遇，其他地方则多是公务员编制、参公待遇事业编制和普通事业编制的混合体。
“在现有的法律框架下编制与执法主体资格无关。法律要求从事执法行为的人员应具备的资格，目前是通过各地法制办对人员进行培训，达标后颁发一张执法资格证书来实现的。”行政法学者杨小军告诉记者。
他认为，城管得不到更高编制的根本原因并非政府财政困难，“很多地方其实负担得起”。给不给编制，由机构编制委员会办公室（俗称“编办”）决定，理论上并非难题。但实践中，如何将有限的编制名额分配给各部门，各地政府在做决定时常要寻找“依据”。
“因为城管在中央没有主管机构，各类法律法规文件都缺少关于它的规定，没人为它说话，找不到依据，也就容易把它给遗漏了。”杨小军说。
地位缺失 苦于编制 城管困惑“我是谁”？ (3)
有名无分的协管
“最危险的工作，却拿着最低的薪水”
“我们做过一个调研，广州市和西安市的执法力量基本是按照城市人口的万分之四比例配备的。因为建设部有份文件规定，城市管理的执法人员比例要达到城市人口的万分之三到万分之五。但在沈阳，执法人员比目前只达到万分之二点九，还不计入大量的流动人口和新设街道办的原农村地区人口。”沈阳市城管执法局人事处处长王殿生告诉人民网记者。
他所说的“文件”，是指2008年11月1日起生效的住建部《城镇市容环境卫生劳动定额》，其中规定“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”配备。
但即使在达到这个标准的城市，执法人员仍然感觉“忙不过来”。西安市一名城管队员就告诉记者，他们每天从早晨六点工作到夜里十点，节假日常常加班，但连倒休也很难腾出空。
城管执法力量不足是个普遍现象。在不违反法律规定的前提下，引入其他社会力量协助城管工作，因而成为不少城市的默认选择。“协管员”这份职业，就在这个背景下应运而生。
“他们做的是最危险的工作，却拿着最低的薪水。他们是我们不可或缺的一员。”谈起协管，深圳市一位不愿透露姓名的城管队长对人民网记者说。
深圳拥有目前全国最为成熟的协管聘用制度。区政府负担协管员工资，与协管员个人或所属的保安公司签合同，视情况不同，每名协管一个月能挣到2000元至3000元左右。深圳城市管理宣教中心处长胡振华告诉记者，协管员并不能真正执法，出动时要由两个正式队员带领，实际执法也由他们进行，协管员只能从旁协助。
“我们经常遇到言语侮辱和身体推搡，有时候甚至被吐口水。”协管小史向记者展示自己脸上、胳膊上和身上的伤痕。他们的主要职责是巡逻，发现违法行为就向上汇报；执法中为了不发生肢体冲突，也不能放跑执法对象，他们常常手拉手围成圈当“肉盾”。总有人威胁他们说：下班后走着瞧。
但对政府而言，协管带来便利的同时也带来风险。前述不愿透露姓名的城管队长就承认，有些协管员的素质和忍耐力都不高，“容易给政府形象抹黑”。王殿生也表示，一两个正式队员带太多协管员，“有时候根本管不过来”。
南京城管队员赵阳在他的博客上讲了这样一个故事：有个餐馆擅自悬挂广告横幅，城管要求撤下时，老板说是城管中队长同意的，还说对方这两天已经到店里“看过”了，但听他描述的中队长姓名和体形特征，却完全是另一名协管员。赵阳说，这种事不是第一次发生，“嘴太馋、手太贪，不整肃队伍怎么行！”
一般老百姓很难分清协管和正式城管的区别。武汉大学出版的《中国城管网络形象分析报告》总结说，近年来不少暴力事件中都有协管员或外包人员的身影，这源自城管队伍对“雇佣军”的培训不够规范，监督管理不足，而此类事件也进一步影响了城管的形象。
更严重的是，“是临时人员干的”甚至可能被用来推卸责任。《报告》中提到，2010年发生于郑州的四起城管人员粗暴执法事件，事后城管部门都以此作为解释托辞。
实际上，即使摒除协管员因素，暴力执法事件对城管来说也不新鲜。在追求以最小投入达成最大执法效果的效率前提下，在与普通人生活圈最密切接触的执法一线上，肢体冲突常常不可避免。敬请关注人民网“城管十问”系列报道之三：城管执法，如何才能远离暴力？
人民网“城管十问”系列报道之三
城管，如何远离执法暴力？
人民网记者 李婧
2011年10月21日07:32 来源：人民网-法治频道
执法行动引来上百群众围观 段欣毅摄。
城管，这支队伍经常在中国式悲剧中出演不同角色。2006年，北京小贩崔英杰扎死城管队员李志强，被判死缓。2008年，湖北天门发生城管打死魏文华事件引起公众关注。2009年，沈阳小贩夏俊峰连续杀害两名城管队员，被判死刑，至今仍在死刑复核期。
城管为什么总是和“暴力执法”联系在一起？城管怎么做才能远离“暴力”？近日，人民网派出多支采访小组，深入了解各地城管执法现状。
城管“执法暴力”原因一：监管不力教育不严
2008年1月，湖北天门发生城管打死旁观者魏文华事件。事发时，魏文华见城管与村民发生冲突，下车用手机摄像。城管人员为此将魏文华打死。事后，天门市委市政府解释道：“该事件充分暴露了少数执法单位和执法人员素质低下，执法方式简单粗暴，法治观念淡薄，群众观念淡薄，以及对少数执法人员教育不严、管理不严、监督不严等问题。”
在接受记者采访中，各地城管也坦言队伍存在“教育不严、管理不严、监督不严”的问题。特别是在协管队员人数越来越多之后，这个问题更加突出。
由于全国各地城管执法力量普遍不足（详见《地位缺失 苦于编制 城管困惑“我是谁”？》），各地均大规模招收协管队员。协管队员多数属于聘用制，待遇低，流动快，难于管理。协管队员不遵守规章，也是违规执法现象发生的重要原因之一。
咸阳城管局局长邢万川介绍，咸阳城管监督员月薪只有900元，比当地的最低工资仅高100元。记者在沈阳采访得知，沈阳市有3000多聘用制协管员，主要是做事务性的工作，临时意识特别强，每个月960元，而工作却十分繁杂。
由于屡次发生“聘任制”人员与被处罚人产生冲突的事件。很多地区每年都要研究这些聘任制人员的管理问题。
城管“执法暴力”原因二:考核压力重
统计数据显示，2009年中国城镇化率已达46.59%，用了30年时间赶上了西方200年的城市化历程。2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示，有655个城市正计划“走向世界”， 200多个地级市中，竟有183个城市提出建立“现代化国际大都市”的目标，30多个城市提出要建中心商务区。在如此的国际化都市大跃进中，城市环境变成首当其冲的考核指标。
为了评价城市发展的水平，各类评比也应运而生。每次评比都带来环境上的更高要求，譬如某项评比对环境要求量化到城市道路两旁的人行道上100米之内不能多于三个烟头。“为了迎接评比，每次我们都要承担最重要的任务，曾经因为抽查不合格有城管执法队的领导当场被免职。”某地城管局领导感慨到。而这样由上至下的压力，最终落在了每个城管队员肩上，在执法过程中恐怕就很难耐心细致了。
南京市城管队员赵阳说，“人们普遍对城管打人予以关注，另一方面现实中城管被打的现象也颇为普遍，哪怕城管并没有过错，往往也很难得到人们的同情和理解。正是基于人们的这种态度，部分摊贩并不害怕城管，城管在执法中却总担心'说不清’，不敢执法。真正让城管'豁出去’的，大概只有两种情况：一是遇到重大检查、创建工作，执法不力要被问责；二是日常考核中因为摊点问题被扣了奖金，这股气可能就会撒到小贩身上了。问题出在哪里也就不言而明了。”
城管，如何远离执法暴力？
情绪激动的店主带领店员意图哄抢被暂扣的桌椅，并与城管队员发生推搡 段欣毅摄
小贩当着警察的面，用木棍去敲打城管人员.来源：海都网.
城管“执法暴力”原因三:暴力抗法越来越多
“近年来,城管打人事件经常在我国许多城市上演,且无论从数量或者强度,都呈现出上升的趋势。在网上搜索一下'城管打人’或者'暴力执法’等关键词,就能找到上万条关于这方面的报道,中国的城管执法似乎已经陷入了暴力执法和百姓暴力抗法的恶性循环。”这是《法制与社会》2009年第6期一篇题为《城管暴力执法案件反映的行政法问题》文章中的描述。作者王楠认为，城管“暴力执法”，和小贩的“暴力抗法”已成常态。
记者从采访中获悉，执法环境恶劣已经成为各地城管最头痛的问题。据海峡都市报报道，9月28日晚8时许，福州五四路新华都门口的人行道上，一名卖臭豆腐的小贩挥舞着一根木棍，将一名城管队员追得绕着执法车跑。警察赶往现场拔出手枪，他才缴械。
某地城管局负责人表示:“很多人认为对待街头摊贩，城管完全可以采取批评教育的方式。实际当中没有一个摊贩经过我们教育就不摆摊了。”
珠海市香洲区前山执法中队队长王迪兴告诉记者，城管执法还是以说服教育为主，但对那些屡次教育、劝解无效的，就要采取强制措施。一用“措施”，就会有冲突。“我们多数队员受伤，头上有刀伤、背上有咬伤、胳膊上有抓伤。”据介绍，仅珠海每年就发生百余起针对城管执法的暴力抗法事件。
深圳市南山区南山街道执法大队某队长不无感触地说：“不收商贩东西，他是讲道理的，如果多次劝导无效收扣东西时，他们就会'搏命’。曾遇到商贩用刀将自己手臂划破，自己往脸上擦上血迹，高喊'城管打人啦！’ 往地上一躺，引诱群众同情自己和发泄对城管的不满。”
如何消除执法暴力？
城管执法中出现暴力执法和暴力抗法的事实屡见报端，备受公众关注，也引起了各地城管部门的重视。对城管队员而言，执法暴力也不是他们所期待的。许多城管队员在接受采访时，均表示他们并不愿意暴力执法，“没有哪个城管希望每天的工作内容都是吵架、冲突，很多城管甚至相当害怕与摊贩发生冲突。”南京市城管队员赵阳坦言。在采访中，记者发现各地也采取了一些措施优化执法环境。
举措一：为文明执法制定“铁”的纪律
西安市规定执法时必须要有多个步骤，包括一敬礼、二亮证、三宣传、四纠违、五处罚，要求执法人员在执法时，必须严格按规定的步骤进行；上海市城管队还配备了摄像设备，将执法过程录制下来，一来保存证据，二来也为了威慑暴力执法和暴力抗法。
沈阳市行政执法局在执法工作中要求城管队员坚持做到“三在先”，即敬礼在先、示证在先、文明礼貌称呼在先。这在一定程度上缓解了城管与执法相对人之间的紧张关系。今年9月13日，沈阳市沈河区将对城管执法人员的廉洁情况实行“连坐制”，一旦执法人员未能自律，部门负责人也将承担责任。市民遇到执法人员，吃、拿、卡、要，等情况，可以进行举报，一旦查实，分局将对这名执法人员进行纪律处分，情节严重的将要移送司法机关。
举措二：提高门槛 招收高素质人才
目前，有些城市已经通过公务员考试来招考和录用城管队员了。西安城市管理综合执法局局长吕强介绍，西安市市区城管队员中除转业军人外，其余都是通过公务员考试招考的大学生。目前90%的城管队员具有本科以上文凭。这些人员进入城管队伍后，还要进行法律知识和专业技能培训才能上岗执法。
咸阳市的城管局长邢万川介绍，咸阳市的综合执法局是政府的职能部门。以转业军人、大学生为主，近两年还招有研究生。
上海、深圳、北京的城管队员的情况类似，都是与公务员一起招录。“入门标准”是有大学本科学历。
在这些城市，城管队员的“幸福指数”远远高于没有解决编制的“城管队员”，也留用了一批高素质人才，比如西安市东大街的“城管+商户信息管理系统”就是由队员自己研发的，这个系统可以详细记载每名商户经营地、招牌样式，以及违法记录。有违法记录却没有接受处罚的商户将面临更严厉的处罚。西安的“四权分离”处罚方式，也是由城管队员进行设置的，这项制度曾被70余个城市观摩学习过，提高了执法质量。可以说，高素质人才大大减少了“暴力”成分。
而对于协管队员的管理，一些地方城管局已经做到了统一招收，统一培训，直接管理。沈阳市行政执法局大东分局2009年曾招收一批大学生协管员，经过初选、笔试、面试、政审，最终择优选定50人试用，并明确协管员不参与现场执法，只负责宣传教育。
西安市综合执法局实行“四权”分离，这是队员正在按照书面材料对违法现象进行处罚。
举措三：开辟便民市场 给小贩生存空间
深圳社科院社会发展研究所副所长谢志岿表示，城管与小贩的矛盾，应该保持一种“动态的平衡”。一方面，大量小贩的存在造成不正当竞争，对正规商户经营造成严重影响，不能不有所管制；另一方面，在现有经济发展水平和经济结构下，有相当一部分人就业存在问题，生活没有保障，基于生存权大于秩序的考虑，政府有必要适当牺牲一点秩序，为这部分的生存留出空间。
西安城市管理综合执法局局长吕强表示，小商贩的产生是城市发展的一种必然。所以，与其一刀切不让摆摊，不如开辟便民市场。西安市从去年开始开辟了33个早市，让郊区的卖菜小贩集中在断头路等不影响市民生活的地方摆摊卖菜。早市一到8：30分便收摊，以保证市容整洁。
咸阳市也有类似的举措，政府出资开辟了100家店面，统一店头形成连锁，鼓励小贩到这些店面经营。如果小商贩守法经营，政府还要给小商贩奖励。
实际上在开辟便民市场方面，各地都有相应举措。去年，福建省福州市城区10余处"便民蔬菜早市"陆续开业，菜农可以挑担推车直接进入早市"摆摊设点"。城管部门对"便民蔬菜早市"只管理不收费。今年，天津开发区专门为建筑工地农民工提供服务的2个便民市场正式开始运营，为周边百姓提供方便。就在本月，云南曲靖主城区建立了26家蔬菜便民直销点。这些便民市场的开辟，一定程度上缓解了小贩与城管之间的对立矛盾。
举措四：强制执行与司法对接
执法就要有强制力，可是强制容易起冲突，怎么才能让执法者和被执法者减少冲突呢？西安莲湖区城管引入的司法强制是颇具创新的举措。
据西安市莲湖区城管执法局局长牛恺介绍,自2009年3月开始至今，莲湖区城管推行的标准化执法已形成了一套细化流程,实行“四权分离”。即：检查权、调查权、处罚权、强制权相分离，实现了权力的互相监督，改变过去随意执法的现象。
“四权分离”主要是指：立督办中心履行检查权，统一收集案源线索；中队根据督办的任务，依法行使调查权，不得随意对督办之外的内容进行选择性检查；三级审查行使处罚决定权，中队法制员、案件审理中心和分管领导按照权限对各环节进行审查；法院行使最终强制权，进行前置司法审查。
为保证行政处罚的执行力，莲湖区引入了“司法强制”——如果城管下达的行政处罚，商户不按时履行，法院将对商户强制执行。西安市莲湖区法院成立了全国第一家城管巡回法庭，实行非诉案件申请法院强制执行。
去年6月，莲湖区自强西路一姓杨的店老板把蔬菜摆到门外销售，对此，他一直置之不理。半个月后，老杨收到了区法院的一张传票，法院强制执行城管处罚决定。看到这一结果，老杨赶紧接受了处罚。
城管巡回法庭的负责人翟俊杰介绍，巡回法庭是从2009年5月开始的，至今已经执行了4000余案件。从程序来看，法院根据准予执行裁定书，带着司法警察到行政行为相对人处对其进行处罚，比城管对其进行处罚更具威慑力。在两年多的时间里，有70%的案件结案，只有50—60起案件采取了扣押、拘留、罚款等强制措施。截至目前，移交法院强制执行案件中，无一起行政复议和行政诉讼。
其实，城管有“暴力执法”恶名，除了本身有暴力执法现象之外，媒体的放大化、相对处罚权集中了社会矛盾、城市发展理念等等，也起到了很大作用。城管执法中遭遇暴力抗法现象也不容忽视，敬请关注人民网“城管十问”系列报道之四。
人民网“城管十问”系列报道之四
如何看待城管执法中的“暴力抗法”？
人民网记者 常红2011年10月24日07:24 来源：人民网-法治频道
珠海城管队员暂扣阮先生占道经营的桌椅 段欣毅摄.
一提起“城管”，似乎就让人联想到“打人”、“扣东西”等暴力执法行为。近年来，城管一直被指为城市民生矛盾的制造者，在一边倒的指责中声名狼藉。
然而，相对于城管的“暴力执法”，城管执法遭遇的“暴力抗法”也同样不容忽视。今年9月9日，深圳城管协管员被刺，一死三伤，再次触动社会神经。而人民网记者通过在多地的调查采访了解，不断出现的城管“被暴力”事件，在某种程度上，让城管的执法环境日趋紧张。
城管执法的另一面 “被暴力”频现
近年来城管“被暴力”时常见诸报端，引起社会关注度较高的如杀害城管的崔英杰案、夏俊峰案。而在城管执法当中，“暴力抗法”的情况屡见不鲜。城管队员受到严重伤害的情况时有发生，一些接受采访的城管队员表示，被打几乎成为家常便饭。
今年4月19日，重庆市华新街街道50岁的市政管理监察大队欧阳洪春中队长在拆除违规招牌时，被店主用刀刺伤肺部。
7月22日，西安市兴善寺附近一辆雁塔区城管执法车在巡查时遭遇钢珠袭击，所幸车内人员闪躲及时，未造成人员受伤。
8月16日，浙江台州市城市管理行政执法局路桥分局对路桥的4家夜排档进行整治时， 遭遇20多人手拿啤酒瓶、菜刀等对抗，3名城管队员被砍伤。
9月9日，深圳南山粤海街道办龙城路某饭店门口，四名城管协管员被一男子持刀砍伤。其中一人送医抢救无效死亡。
9月16日晚，广州白云区同和街城管执法队在例行巡查中遭遇暴力抗法，一名辅助执法队员头部被砸破，缝了四针，另有三名队员被砸伤。
重庆市欧阳洪春被刺伤后，江北区市政管理监察支队政委周宗华接受《重庆晚报》采访时表示，城管执法受阻，执法队员遭受辱骂推搡等事件，几乎天天都在上演。执法人员遭受暴力抗法受伤的事件也屡屡发生。仅去年一年，该区共发生86起恶性事件，120多名执法队员受伤住院，医药费高达23万多元。
感觉缺乏安全保障 城管眼中的“暴力抗法”
“动不动就说城管打人，实际上都是我们被打。”珠海市一城管执法队长说。很多地方城管局都有规定，如果城管队员在执法时与当事人发生冲突，必须“打不还手，骂不还口”，否则不仅医疗费用不予报销，还要严惩。
“我胳膊上有多处刀伤，抓痕现在还有。有时甚至被吐口水。面对各种委屈，自己要消化掉。” 深圳华强北的协管员领队小史在接受采访时挽起袖子，胳膊上的伤痕依然可见。更令小史苦恼的是，他工作中还经常会受到一些威胁，单独巡逻过程中会有陌生人搭话：“我知道你住在哪里，小心下班后你的性命！”所以，他还会为自己的安全担心，“如果下班遇到暴力伤害，我能不能算工伤？”
120医护人员被请来为倒地店员检查 段欣毅摄
“如果我们（执法）力度大，怕出事；力度不够，又无效果。如果我们放松，小贩就会'变本加利’。如果强行扣押，他们就会来制造混乱。我们的队员经常受伤，曾遇到小贩尾随执法人员，从后面突然袭击，用刀猛砍。”珠海市香洲区城管分局狮山中队队长龙荣烈如是说。“如何保护我们的人身权益？”
“仅珠海每年要发生百余起暴力抗法事件。城管局一直要求队员在执法时保持克制，但执法队员经常要面对恶语相向及暴力抵抗，我们的队员不好干。”珠海香洲区主管城管的副区长刘继汉说着这些，一度哽咽。
记者调查了解，城管队员普遍感觉缺乏安全保障。这不仅仅体现在执法过程中，还让城管队员感到难以接受的是事后处理的结果。
“在处理妨碍城管执法部门执行公务案件中，有关部门只当作一般民事纠纷调解处理，导致城管执法时没有威严，执法人员没有尊严。”深圳城管局局长蒙敬杭表示。
南京曾经有录像记录，一个队员被人打了五个耳光，队员连手都没敢抬。最后公安机关适用治安处罚法中民事纠纷处理，对打人者批评教育后就放了。“如果在执法中遇到阻碍，有人动手，我们基本不还手。”南京的城管执法队员说，如果在执法中动手打人或者还手，会被开除，把对方手抓住都会有人喊城管打人了，就会引起围观，舆论谴责。
“城管与小贩的纠纷适用治安处罚法，一般按照民事纠纷处理。这种情况如果出现在警察执法过程中，就属于妨碍公务。实际上根据最高检的司法解释，事业单位人员如果在执行公务过程中受到对抗，也属于妨碍公务。”南京某区城管执法大队队长告诉记者。
上海的喻锦雯副大队长说：“最高检有司法解释，阻挠城管执法应该是妨碍公务。但城管被侵犯，警方都按照民事纠纷处理，一般要有伤害后果，也是以赔偿解决。”
记者采访了解到，很多地方的城管与小贩之间的冲突，都被视为民事纠纷，适用治安管理处罚法来处理。就算有伤害结果也都是通过民事调解来赔偿。只有少数后果严重的恶性事件才会追究当事人的刑事责任。对于这种情况，上海公安部门一位不愿意透露姓名的警官表示，实际上为了化解纠纷，避免矛盾升级。即使是警民之间的冲突，一般也都不会按照妨碍公务罪追究刑事责任的。
“暴力抗法”何解？
“最大的问题是，我们文明执法，但执法对象不文明。多年来看，城管与小贩矛盾，成了政府与百姓矛盾的一个导火索。” 深圳的执法队长夏青山向记者表示。“社会秩序是建立在大家遵守法律的基础上的，如果大家都不遵守规矩，而一直由少部分人来管理，永远都是有冲突的。”
深圳市城管局局长蒙敬杭指出，城管执法“对事不对人”，缺乏威慑力。执法行为是对被破坏的社会秩序和管理秩序强力纠正的手段，应当具有至高无上的威慑力。但目前综合执法部门对抢建私房、无证诊所、无证经营等自然人的违法行为，往往是只对事不对人，只要其没有对他人造成人身伤害，就不能对其采取强制措施。应当从法律上对执法行为给予保障。蒙敬杭表示，舆论则普遍把违法自然人当成是“弱势群体”，认为对他们执法就是不人道、不人性，根本不从他们有没有违法，是不是守法上去认识问题。在这种舆论误导下，违法者即使认识到自己行为的违法性，也容易产生对抗情绪，不把执法者放在眼里。
“执法是要有严肃性的，市民应该遵守法律，但目前存在城管执法体制不被尊重的问题。”中央民族大学教授熊文钊说，“有些媒体将暴力城管的事情鼓噪得很混乱，给市民造成'城管执法就不是执法’的感觉，认为城管执法就可以抵抗，甚至打人。目前不少市民文明素质很落后，与我们经济发展的速度不能适应。这样，使得两方面的矛盾越来越激烈。”
目前，一些省市希望通过地方立法，明确侮辱殴打城管者须承担法律责任以保护城管队员的安全。今年10月，《成都市城市管理行政执法条例》草案特别明确指出，若侮辱、殴打城管执法人员或者阻挠其执行公务的人员也应承担的法律责任。
此外，各地也对城管执法行为进行规范，通过规范执法，以期减少暴力抗法发生。今年6月1日，石家庄市城市管理委员会印发《石家庄市城市管理行政执法人员行为规范》明确规定：严禁使用不礼貌用语；遭到侮辱谩骂时，执法人员严禁与管理相对人发生口角或肢体冲突。而8月底出台的《深圳经济特区城市管理综合执法条例(草案)》，更是针对城管被广为诟病的“暴力执法”规定了“辱骂、威胁、殴打当事人或者违法损毁当事人物品的”，将依法追究相关责任人的行政责任，涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。
要减少城管“被暴力”，国家行政学院教授杨小军认为，城管执法一定要有部门配合机制的硬约束，使处罚权能够与审批权、监督检查权等“上流”权限手段配合无隙。城管执法是一个典型的末端执法，要使末端执法权有效，必须与前端执法权相互衔接。通过立法规定的硬约束机制，实现权力手段之间、不同部门之间配合协调的无缝隙衔接，从而可能从根本上实现减少矛盾冲突和暴力事件的发生。
无论是“暴力执法”还是“暴力抗法”，所带来的都是大家所不愿意看到的结果。城管队员与普通百姓谁受到伤害都是悲剧，而那些严重伤害背后往往是一个个家庭的破碎与悲哀。如何杜绝这种的悲剧发生，仅有法律的约束，纪律的规范恐怕还不够。隐藏在背后的是城市“面子”与小贩“生存”之间的博弈。如何协调两者之间的关系，或许是避免暴力升级的核心问题。那么究竟是要小贩的“生存”，还是要维护城市环境的“面子”，莫非这是一对解不开的死结？
人民网“城管十问”系列报道之五
小贩“生存”与城管“面子”，一对解不开的死结？
人民网记者 段欣毅
2011年10月25日00:01 来源：人民网-法治频道
根据珠海市有关“店内经营”的规定，城管队员正在对违规的店主进行查处 段欣毅摄
“要生存，还是要面子？”每当出现城管与小贩冲突的新闻，社会舆论总会发出这样的质问。质问的对象除了作为当事一方的城管外，还有地方政府。“生存”与“面子”真是一对解不开的死结吗？2011年8月，人民网记者带着这个问题来到我国两个改革开放的前沿城市——深圳与珠海采访。
除了坚守别无选择
8月9日，人民网记者到达深圳。数日后，这里将举办第26届世界大学生夏季运动会。根据惯例，每逢重大国际性活动之前，城市的领导者都会要求对治安、市容等工作进行严格治理。
这种时期，街头小商贩也将备受“关照”，但即便如此，深圳的街头小商贩却仍在“坚守”。“要开大运会嘛，以前晚上九点、十点就出来了，现在要到午夜十一二点。”当地出租车司机告诉记者。
正如该司机所言，在深圳最繁华的华强北地区附近某路段，直到午夜十二时才看见有小贩陆续出摊。记者以普通游客身份与一位买小饰品的摊主攀谈。
记者：怎么才出来啊？这么晚了。
摊主：开大运会啊，城管管得严。
记者：那要摆到几点呢？
摊主：两三点吧。
记者：这么一会儿能挣到钱吗？又不是周末，没多少人啊。
摊主：这月肯定受影响，但不出摊吃什么啊？
“不出摊吃什么？”这个问题，小贩的“对立面”——城管也认为不可回避。深圳市城管局所属城管研究所所长胡振华主张，应该“跳出城管看城管”，小贩与城管矛盾的深层次根源在于社会保障尚不完善。
资料显示，在城市中的小贩多来自农村，年龄在30岁至50岁之间，除了养活自己外，还要抚育子女、赡养老人，生活负担相当沉重。但另一方面，他们掌握的劳动技术有限，就业难度大，即便能谋到一份工作，收入一般也很微薄，难以支撑整个家庭的开支。
深圳和珠海都是外来人口很多的城市，人民网记者在两市街头采访期间，许多小贩都向记者表示，但凡能有一份收入过得去的工作，谁愿意过这种成天被人撵的生活？
深圳社科院社会发展研究所副所长谢志岿认为，在市场经济和全球化的大背景下，优质资源向城市集中，城乡之间生活成本趋同，而收入差距扩大，迫使大量农村劳动力向城市转移，但城市的正式经济部门无法提供足够的就业机会，剩余的人就只有在非正式经济部门谋生。
大运会前夕，深圳的夜市依然红火，只是小贩都改在午夜时分才出摊 段欣毅摄 城管注定扮演“黑脸”
其实，与生活在社会底层的小贩相比，作为执法者的城管往往也没有更多选择余地，以至于在对城管的采访过程中，无论是城管领导还是基层执法队员，记者不断能听到“我们才是弱势群体”、“我们被妖魔化了”、“媒体对我们有偏见”等声音。
我国第一支城管队伍成立于1997年。为解决城市长期快速膨胀过程中伴生的许多管理难题，当时的政策设计者认为，建立专门的城市管理机构，赋予相对集中的行政处罚权，是现行体制下提高城市管理水平的有效途径。
这就注定城管在多数情况下将扮演“黑脸”的角色。深圳南山区一位城管干部对记者说：“其他一些部门的工作是让群众得实惠，即便没有付出100%的努力，也会得到表扬。但我们城管却是给人找麻烦，做得越多越挨骂！”事实也证明，自从城管队伍成立以来，关于城管的各种负面新闻几乎从未从媒体视线中消失。在网络上，各种调侃城管队伍，甚至带有羞辱意味的段子也比比皆是。
8月15日，在珠海市狮山路，经营着一家大排档的阮先生，因为店铺狭小必须占道经营而被查处。面对记者采访，阮先生对城管的执法却毫无怨言：“他们没有错，我知道他们是按照规定在执法，我只希望政府能给我们生活在底层的人更多宽容。”
阮先生“不怪城管怪政府”的话语也点出了城管在解决与小贩矛盾中的局限性。在目前的行政架构中，城管部门更多地是体现“执行”的职能，在政策制定方面的话语权则相对弱势。深圳大学当代中国政治研究所唐娟研究员认为：“小贩与城管双方的权利都是正当的。城管有时采取暴力执法，是因为我国目前的行政机关都处在压力型体制之下，任务指标被层层分解，各级官员必须'向上看’，这就极易导致工作重视结果而轻视过程。”
市容宽严谁说了算？
记者从采访中了解到，城管的工作压力主要来自于两个方面：一是市领导，一是市民。
与公安、交通等中央有“部”、省里有“厅”，市里有“局”的部门不同，城管机构在中央和各省政府（直辖市除外）层级没有专门的业务指导机构，各地城管执法尺度主要是依据“市容条例”等地方性法规。这些法规一定程度上反映了当地当任主要市领导的治理和发展理念。深圳市城管局局长蒙敬航告诉记者，对于小贩生存与市容环境之间如何平衡，各地市领导的观点存在分歧。
不过从总体来看，各地政府对市容的要求是偏严的。蒙敬航表示：“面子工程”也是“里子工程”，提升市容环境也等于提升投资环境和增强城市综合竞争力。记者了解到，这是市容备受各地领导重视的一个重要原因。于公，通过招商引资的途径发展经济和促进就业，带来的现实利益远大于放宽对小贩的管理所带来的好处；于私，对各地方领导的政绩考核中，经济成就都占最大权重。
另一方面，基层群众近年对市容问题关注的积极性也明显提升。但随着收入差距扩大，不同公民群体之间权利诉求也存在较大的鸿沟。部分人群开始追求高品质的生活环境，而其他人群则更看重“物美价廉”的生活，两者间仍然缺乏包容。
记者采访被珠海城管查处的阮先生时，一群旁观者围拢了上来。其中一个自称住在附近的居民对记者说：“我支持他，在他这里吃一个炒粉只要几块钱，现在不是每个人都吃得起大餐馆！”但阮先生也知道，之所以被查处，同样是因为有附近的居民举报了他。
深圳南山区某城管负责人告诉人民网记者，目前该区只要市民举报违法的情况属实即可立案，每一个案件的办理进度都会在联网的电脑中显示，有关领导可以随时查阅到，而办案情况与城管队员的考核息息相关。这样，普通市民的举报就可以迅速转化成上级领导的压力，并进而影响队员个人的切身利益。因此，对普通城管队员来说，深究哪方代表多数民意是没有意义的，因为上级往往不关心过程，何时结案才是考核的客观数据。据记者了解，一些城管采取激烈的执法手段就是由于案件的“限期”将至。
由此可见，城管队伍是被夹在了两种群众利益之间，但令他们感到十分委屈的是，在真正采取执法行动的时候，往往属于少数派的“原告”却“躲”起来了，变成城管与“被告”“单挑”。有城管队员不无感叹地对记者表示，同样为民办事，为何我们只闻骂声，不闻掌声？
城管执法队员在路边拉回一辆长期无人认领的三轮摩托 段欣毅摄
法律不敌“潜规则”？
上级的压力、复杂的民情、制度的困境、舆论的偏见……种种因素使城管对工作变得异常敏感。
记者在随珠海市香洲区城管分局体验执法的过程中，亲历了一次暴力抗法事件。执法过程中，店主情绪激动，不仅恶言挑衅，还多次率领手下伙计试图抢回被暂扣的桌椅。眼见违法设备将被拉走，一店员被城管队员推搡时佯装被殴，倒在执法车前拦住去路，以期制造“城管打人”的事故。不过城管分局一早已特意安排了人员将整个执法过程拍摄了下来，机关干部说：“这是留着在遭受莫名之冤时作为呈堂证供。”
某城管干部私下向人民网记者透露：“如果不是遇到什么大检查，或者领导盯得紧，我们很少采取强硬手段。”
据记者了解，由于彼此“太熟悉”，而且都不希望发生过激事件，一些地方的城管与小贩之间事实上已经形成了默契的“潜规则”。比如，小贩对城管上下班时间都心中有谱。一日午后，在珠海街头，一个卖菠萝蜜的小贩就对记者说，他就是趁城管午休的时间出来“活动”的。
此外，积极“配合”城管工作也是小贩群体中一条通行的生存法则。城管巡逻一开始都会口头警告，而小贩一旦“活动”时不小心碰上城管，就“听话收一阵”，等他们离开后再摆出来。这条法则的好处是让城管队员容易向上级交代：不是城管不作为，也不是执法没有效果。等他们再出动，案件已经刷新，可以原样循环。
某城管队员表示：“我们也是没有办法，不敢出事。（如果）发生冲突，公安不会说小贩妨碍公务，一般只会当普通民事案件（处理），把当事双方都带走。”
蒙敬航认为，相较于公安机关，城管执法往往是“对事不对人”，仅对违法物品有处置权，缺乏威慑力，如果当事人拒绝配合，连其姓名、住址都无法知道，这一点让城管的执法效率大为降低。
“潜规则”带来了“和谐”，却冷落了法律。如果这种非法的默契长期存在，遭到嘲讽的最终必然是政府的公信力。但是，小贩与城管同为“弱势群体”，如果不这样又将怎样呢？
为民开通“六尺巷”
我国古代有一个关于“六尺巷”的典故。据《桐城县志》记载，清康熙年间宰相张英老家人与邻居吴家因宅基发生争执。两家宅地都是祖业，年代久远，界限成了一笔糊涂账。两家互不相让，张家人只好飞书抵京把事情告诉张英，想让张英打招呼“摆平”吴家。张英阅过来信，释然一笑，挥起大笔写了一首打油诗：“千里传书只为墙，让他三尺又何妨。万里长城今犹在，不见当年秦始皇。”得张英复信，家人知其心意，主动将垣墙拆让三尺。邻居吴家见“宰相肚里能撑船”，深受感动，也后退三尺建墙。于是两宅之间留下了一条六尺宽的小巷，成为传世美谈。“六尺巷”的典故告诉世人，唯有包容谦让，才能使邻里和睦、社会和谐。
小贩屡禁不绝，与城管冲突不断，一定程度上是过去我国城市发展只重数字不重民生的历史苦果。要解决这对矛盾，首先应当反思的是城市治理和发展的理念。
资料显示，我国有许多地级市都提出要建设成为国际化大都市。今年初国家发布的“十二五”规划，则反复强调城市化要“积极稳妥”，要求与工业化和农业现代化同步、与新农村建设相协调。这也要求有关城市的建设与发展需要回归理性，回归现实。
“生存”与“面子”并非一对解不开的死疙瘩，关键在于城市的“宰相”们有没有如张英般“能撑船的肚量”。目前部分城市的“市容条例”过于严格，等于让被迫“城市化”的农村劳动力，特别是失地农民，“被断了后路又被堵了前门。”而一些城市也意识到，完全禁止小贩，采取“一刀切”的办法，既影响到部分基层群众的生存，也降低了市民生活的便利性，于是创新采取了允许小贩限时段、限地域经营等措施，取得良好效果。
谢志岿认为，从目前我国经济发展的现实出发，可以适当牺牲一点“秩序”来保障民生。
深圳市知名基层工作者敖建南告诉人民网记者，目前深圳居民反映强烈的是空气污染、噪音污染严重的烧烤摊档和夜间露天大排档问题，但对类似补衣修鞋等便民服务的小摊点，反而希望多设立一些。
不过，在呼吁政府更宽容地对待小贩的同时，也应当看到，“小贩经济”的负面效果如食品安全的隐忧、环境卫生污染、道路交通受影响等，同样真实存在。因此，完全放开也不符合城市发展的需求。
专家建议，可以尝试对商品和服务种类，通过居民自治机构，在征得同意的情况下实行许可制的管理方法。
深圳大学当代中国政治研究所唐娟研究员在台湾的士林夜市看到，即便一个摊位很小的店主，所使用的纸杯都是特制的，印有门店的Logo、网址、电话等。据此，她认为，如果解决了“产权”问题，让摊贩能够相对“固定”经营，便能培养他们的品牌意识，增强自我约束的能力，卫生及品质问题就能自然消解。
小贩与城管在相互博弈中维持平衡。尽管有些小贩能理解城管的苦衷，但媒体与社会舆论却一边倒的站在小贩这边，谴责的矛头指向了城管。那么媒体眼中的城管又是什么样子呢？请看人民网“城管十问”第六期：中国城管是否被传媒妖魔化？
人民网“城管十问”系列报道之六
中国城管是否被传媒妖魔化？
人民网记者 杨成
2011年10月26日00:07 来源：人民网-法治频道
老人被高空坠物砸伤被误传为城管打人
在中国，城管绝对是负面形象的代言人。曾有个笑话讲道：“一妇女包被抢，高喊‘抢劫啦，抓贼呀！’众人视而不见。她灵机一动喊道‘城管打人啦！’顿时路人蜂拥而上，揪住那人，拳打脚踢。”老百姓眼中城管是何地位，在此可见一斑。
Above the Law? China's Bully Law-Enforcement Officers（凌驾于法律之上？中国暴力执法者）——这是2009年美国《时代周刊》一篇描写中国城管暴力执法的文章标题。类似的文章，在国内的各大媒体并不鲜见，几乎每周都会有关于城管暴力执法的报道。
在百度上搜索“城管打人”关键词，会有210多万个检索结果，囊括文字、图片和视频。在新浪微博，仅九月份就有近八万多条“城管打人”的微博转发，平均每天2000多条。只看这些内容，或许会让人以为，城管队员的工作就是不停地打人。
媒体眼中的城管 负面形象为主
“城管的设立初衷是更好地为城市和社会服务，但现实中，普通民众对于城管的印象却与此迥异，这与城管定位不准确、管理混乱以及现实执法不当密切相关，但也与大众媒介对其建构的媒介形象及其对受众影响有关。”武汉大学信息管理学院的沈阳教授表示。
今年5月，沈阳主编的《中国城管网络形象分析报告》出炉。报告选取的2010年与城管相关的180条新闻中，负面报道占44.2%，正面报道和中立报道则分别为32.6% 、22.7%。而根据报告的分析，城管的负面新闻更容易被网络媒体转载，其相关报道量达 696 条，占总相关报道量的 40.16%，多于正面和中立新闻的26.6%、33.24%。其中，与暴力相关的新闻是城管负面新闻的主要来源，占负面新闻的65%。
在报告中选取了十二家国外主流媒体，包括BBC、CNN、《纽约时报》、《华尔街日报》等知名国际媒体，发现有九家关注过中国城管。从2008 年到 2010 年合计27 条相关报道中，24条是对城管负面新闻的报道。可见城管也是以负面形象走进国际视野的。
国外媒体之所以开始关注中国城管，与两件暴力致死事件相关：2006 年北京小贩崔英杰刺死城管李志强、2008 年魏文华拍摄天门市城管暴力执法被殴致死。对于这两起事件，特别是魏文华事件，外国主流媒体进行了较为详细的报道。而在2009年，“城管打人要不见血”的“城管手册事件”曝光后，“chengguan”成为不少外媒报道的热门词，作为新的中文英语也为国人所知。
城管的网络形象 “暴力执法者”
谈到城管的网络形象，不得不从微博说起。在新浪微博上搜索“城管”，相关讯息达580万条以上，搜索热词包括“城管打人”、“城管挡不住”、“城管威武”、“钉子户大战城管”等负面内容。对此，《中国城管网络形象分析报告》分析，互联网上对城管的情绪性评价来自多方，包括普通网民、媒体、官方机构等，而在微博中，对城管的情绪则主要来自“草根”，可见普通网民对城管“难有好感”。
腾讯网的一项“你如何看待中国城管”调查中，更是使用了“一群暴力狂 没人性的家伙”、“执行工具 体制的牺牲者”等选项，而调查结果显示超过85%的人选择了这两个选项。认为城管是“一群暴力狂 没人性的家伙”的腾讯网友接近60%。
网上恶搞城管也成了一道“风景线”，正如本文开头所引用的段子一样，网友恶搞的手法多种多样。《中国城管网络形象分析报告》调查认为：网友主要手段是通过对游戏、照片的移植、拼凑和修改，或以调侃、嘲讽或是游戏的心态恶搞关于城管的文字、图片和视频，对原文本的意义进行了“再创造”，逐步将城管纯化为一个负面的“暴力执法者”形象。
被误传为城管抓小姐的照片 媒体上城管负面形象形成因素
对于城管负面形象的形成，除了城管执法本身存在很多问题之外，沈阳认为，媒体报道不客观、存在偏差以及预设立场是原因之一，“有些媒体报道在选择与城管有关的新闻线索时，会选择有城管与小贩冲突的消息，来抓读者眼球。” 同时，“城管自身管理不到位，以及市民街头对城管执法的体验，都直接影响城管形象。而城管与外界沟通太少，态度封闭，也使得城管的职业形象降分。一旦负面新闻报道出来，城管往往回应不够及时，造成媒体的信息来源多来自当事人一方或从旁观者口中得到，从而缺乏城管自己的声音。”
据调查，网络爆料的新闻通常来自普通民众，由这类新闻的性质可见，网民倾向于关注城管的负面信息。在有一条正面新闻和一条负面新闻的情况下，网民通常只会看到负面新闻，而对正面新闻“过滤”。此外，正面新闻也十分容易遭二次解读演变为负面信息，譬如一条“武汉城管扫马路”的新闻，就被网友质疑作秀。
在互联网时代，信息传递时往往会被曲解甚至是歪曲，与城管相关的新闻与评论更是如此。近期一条题为《昆明30余名“城管”打死17岁少年》的新闻，其中所指称的30名“城管”，实际上是街道雇佣的保安人员，打人事件源于保安公司老板指使下的拆迁纠纷，与城管行政执法并无关系。但是标题冠以“城管”，最后都把帐算到了城管头上。就在几天前，北京某街道领导（曾任城管队长）杀害情妇的新闻报道，新浪网在转载时题目就被改为《城管大队长杀害情妇》，似乎只有包含“城管”才会变成新闻热点。
而网上一些本与城管无关的图片也常常被贴上“城管”标签。例如，一微博用户发布老人被高空坠物砸伤照片，并称是城管打人后的场面，这轻易就让人相信这是城管所为。该消息被广泛转载，很少有人深究图片与信息是否匹配、真实。
此外，还有一些图片没有详细说明，于是图中人的行为被人臆造为城管所为。例如，一张昆明联防队员解救自杀女子的照片被误传为“城管抓小姐”。这种无中生有的行为对城管现有形象更是雪上加霜。
城管执法难言之隐
明星姚晨在接受《南方人物周刊》采访时曾说，“我相信，如果城管用温和的语调去跟摆摊的人沟通，让他们有尊严地离开，就不会发生那么多恶性事件了。……城管在滥用手中权力的时候，百姓是没有尊严的。他不单践踏别人的尊严，也践踏了城管这个职业的尊严。”
对于这样的观点，某地城管局负责人表示：“很多人认为对待街头摊贩，城管完全可以采取批评教育的方式。实际当中，没有一个摊贩经过我们教育，甚至再三的说服教育，就回去了，就不摆摊了，没有一个摊贩是这样的，这是不可能的。”正如网友“贝的黑匣子”在微博上的留言：“温和的态度可以解决一些问题，但是不能解决所有问题。离开？离开以后生意怎么做，不摆摊家里怎么买米，孩子怎么交学费，老人怎么买药？在生存面前，尊严靠后站。”
城管与小贩之间存在天生的“矛盾”，恐怕只靠“温和执法”是不能解决的。然而，在疏堵结合的城市管理中，城管只负责“堵”。如果疏导不到位的话，“堵”只能让城管处于社会矛盾的风口浪尖，进退维谷。
“媒体也好，围观群众也好，看到的都是城管执法队员与小贩冲突的结果，而没有人愿意关注整个过程。有些小贩甚至是规劝过三番五次仍不听劝，这时候我们上去暂扣工具和物品，就变成了城管抢东西了。有时候他们谩骂我们，甚至是动手打我们，如果我们自我保护，或者是把他拉开，就变成城管打人了。”某城管局负责人说，“很多情况下，执行现场我们嗓门稍微高一些，老百姓就会围上来，前面几个人或许还知道怎么回事，外圈的人就开始嚷嚷‘城管打人了’，然后起哄。这个时候，当事人打你几拳，也不好怎么办。被打个巴掌却站着不动，对于三四十岁的城管队员来说并不现实。”
如何避免被刻意妖魔化 积极应对加社会宽容
城管要想改变被刻意妖魔化的宿命，沈阳认为，首先要注重队伍的自身建设。“城管近年的负面新闻很多都来自粗暴执法，这与当下一些城管队员素质不高有密切关系，在信息传播迅速的网络时代，城管要想维护形象，需要擅于与媒体打交道，学会通过媒体传递正确的信息。”沈阳表示，负面新闻出现时，城管不应用“执法需要”、“意外”来推托责任，而应在第一时间摆出一个易于让群众接受的姿态。
沈阳建议，城管在应对负面新闻时，不要试图阻塞消息，应尽快将核心事实公布于众，制止更不利的谣言传播；每一次表态都需要有合理的证据作为支撑；不论主要责任在哪一方，都要表现出负责任的姿态；如果有错，应该坚决处理当事责任人；“不要保持沉默，应主动设置新闻议程，并谨慎对待各种质疑；学会道歉，道歉是现代社会成本最低的和解方式。”沈阳说。
另外，《中国城管网络形象分析报告》认为：网民对于城管的一边倒的负面认知，虽然存在多种客观因素，但与少数网友自身的媒介素养整体不高，容易相信涉及城管的流言有一定关联。媒介素养强调受众对于信息的判断和理解能力，能够知道媒介信息在制造、生产和传递过程中受到来自文化、经济、政治和技术诸力量的作用。不少网友对于媒介信息的判断能力有限，缺乏批判精神，在网络上对城管的误读现象比比皆是，这妨碍了对城管这个群体的真实认知。
要想创建舒适、整洁的城市环境，一方面需要城市规划要科学合理，另一方面城市管理制度需规范完善。当然，最后也离不开社会各界的理解和支持。沈阳市城管执法局采用城市合作共建的方式，让每一个被管理者成为城市美好环境的合作创建者，让他们参与城市环境建设，同时也让他们进一步理解城管的工作。城市建设需要每个人参与，自觉约束不良行为，在面对与城管有关信息传递的同时，少一些情绪的宣泄，多一分理智，客观地判断，谨慎地表达观点。
当然，想要赢得理解首先要被大众了解，城管究竟管了哪些事，恐怕能说清楚的人并不多。请看人民网“城管十问”系列报道之七：城管究竟能管什么？
人民网“城管十问”系列报道之七
综合执法之惑 城管究竟能管什么？
人民网记者 杨成
2011年10月27日00:18 来源：人民网-法治频道
南京市秦淮区城管执法大队在执法 “因调查处理你乱设摊点一案，依据《行政处罚法》第三十七条规定，本行政机关对你的ＸＸ物品进行先行登记保存，物品清单如下……”这是北京市某区城管行政执法暂扣物品通知书上的内容。大多数人认为城管就是管理街头摊贩的，对城管执法的印象定格在扣押小贩三轮车、抢小贩秤的场景中。而对城管究竟能管什么、实际管了多少事，则缺乏了解。对城管执法所依据法律，恐怕就更少人深究了。
城管究竟能管什么？
城管究竟能管什么，某地城管局负责人颇感无奈地调侃“城管是上管天，下管地，中间还要管空气。”以上海市为例，城管行政执法权包括11个方面，共167项。除了市容、环境、绿化、水务、工商、建设、规划等方面，还要管理公共场所招牌文字使用是否规范、宠物随地便溺、居民饲养鸡鸭鹅兔等细枝末节的事情。北京市城管执法权更是多达14个方面300多项，并且每隔几个月还要调整一次。
“连城管队员都背不下来具体都有哪些执法权。”某地城管局负责人讲。各地城管执法权随城市规模的发展不断膨胀，在吸收其他部门行政执法权同时，也适时地增加新的执法内容。今年9月起实施的《广州市城市管理综合执法细则》相比1999年的旧《细则》，将城管的执法权从64项增至232项，这是继2001年、2006年后，广州城管历史上第三次大规模扩权，12年间翻了四倍。
城管综合执法权，始于1996年《行政处罚法》确立的“相对集中行政处罚权”。该法规定了“省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，这是我国城管队伍建立的基本法律依据。国务院2002年发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。该文下发以后，我国城市管理领域的相对集中行政处罚权制度在全国全面铺开。
“相对集中行政处罚权”实际要解决“八个大盖帽管不了一个破草帽”的现象，所谓“八个大盖帽”涉及市容、规划、绿化、市政、环境、工商、交管等方面执法部门。通过“相对集中处罚权”统统划入城管综合执法，缓解了之前城市管理存在多头执法、职责交叉、重复处罚等问题。不过，城管执法的步伐，稍作停顿就大踏步地向前迈出了。为了城市管理上的便利，各地政府根据当地具体情况，在八类执法权之外不断授予城管新的执法权。城管的执法权力变成8+X，并随着城市化进程的发展不断膨胀。“最初城管执法权是8+X，之后X所包含的执法权已经远远大于8了。”国家行政学院教授杨小军说。
在8+X模式下城管执法权趋于“泛滥”。“城管管的事包括老百姓希望管的、其他部门不愿意管的，以及领导要求管的。”城管队员小张抱怨道：“主要是领导要求管的。”地方各级领导要求城管管的事占了很大一部分，事实上城管“执法”内容远远超越了法律规定的范畴。有些时候城管队员甚至执行没有任何法律授权的任务。“很多城管执法队被地方领导要求参与到普通拆迁工作中，城管大队成为地方政府随意指挥的队伍。”杨小军说。参与拆迁工作，往往会使城管队员成为矛盾的焦点，也容易激化事态，发生极端暴力事件。城管队员小刘在参与拆迁工作被拆迁户用刀扎伤，由于这不是行政执法行为，这起伤害事件只能以民事纠纷处理。伤人者也只得以故意伤害处理，而不能算作妨碍公务。
城管执法队不但受地方各级政府统辖、指挥，就连基层领导都能够随意指派他们做事。由于很多城市城管行政执法权被下放到基层，行政执法队员也就被派驻到了街道办事处。因此，街道办事处主任亦“有权”指挥城管队员在辖区内做很多“分外”的事情，包括治安、消防、安全、卫生等工作内容，城管队员都被要求参与。“像查缴非法小锅炉、发放耗子药都要我们配合去做。”城管队员小张说到。
城管行政执法权之困
尽管城管执法范围宽泛，但在行使执法权时，很多权力只是形同虚设。“实际上我们40%以上的执法权根本无法执行。”城管队员小张说，由于城管执法所行使的大部分是行政处罚权，也使得城管队员在执法中遇到重重阻力。“比如说宠物随地便溺，按规定是由城管处以罚款，但是遇到不讲理的人根本不听，扭头就走。我们既不能限制人家自由，也不能要求人家出示身份证明，所以只能是自己清理干净。”城管队员小张语气中透出无奈与委屈。“在查处渣土车违法装载的情况时，由于没有拦截行驶车辆的权力，一般没有交管部门配合我们根本无法执法。”对于这种现象，某地城管局负责人表示：“各部门都把不愿意管的事交给了城管执法，但却保留一些权力。这就造成很多执法权断裂，我们只有处罚权，却没有其他处置权。无法执法行为很普遍。”
虽然一些部门的行政处罚权集中给了城管，但这些部门仍保留一些执法权。交叉执法的情况还仍时有发生。如街头贩卖盗版光盘，城管执法监察大队要管，文化综合执法大队也要管，而版权局、公安经侦部门也会管。这样多头执法极易造成混乱。
对于城管暂扣物品处置目前还没有明确的法律规定，这也是引起较多社会争议的问题。城管队员小赵的朋友曾讥笑他：“你们吃水果还要钱啊”，对此，小赵很无奈。很多时候暂扣的物品，如蔬菜、水果如何处理一直是城管队的难题。为了避免误解，上海城管执法大队曾尝试把无人领取的蔬菜、水果送到养老院和部队。后来觉得这样做不妥遂改变了做法，新鲜蔬菜水果过了保鲜期仍无人领取，就直接交由环卫部门销毁。为了避免非议和弄虚作假，销毁现场还通过拍照、录像保留证据。最难处理的还是被扣留的违法物品，如盗版光盘、假冒商标的商品等。在移送有关部门过程中，文化执法队、版权局、工商机关和公安机关，都要求达到一定标准才可以立案移交。这些违法物品还存在鉴别真伪的问题。“城管队员不是专家，在没有权利人配合的情况下，根本无法辨别是否是盗版和侵权产品”。上海某区城管队队长表示，“因此，如果当事人交纳了罚款，只好将这些涉嫌违法的物品再退还给他们。”
2012年1月1日，《行政强制法》将正式施行。根据该部法律，城管行政执法所能采取的强制措施，只有查封、扣押等不包括限制人身自由的强制权力。“由于街头摊贩具有很强的流动性，如果城管执法无权扣押其用于经营的商品和工具，那么做出处罚决定就会流于形式。根本不会有人主动交罚款。”某地城管局负责人表示。“只有扣押物品的价值高于罚款，才会有商贩来交罚款。”这部法律出台之前城管对采取扣押手段往往底气不足，正如本文开头所引用的北京某区城管暂扣通知书一样，通常会借助《行政处罚法》规定的登记保存之名而行扣押之实。此前，城管强制执法所依据的法规也是五花八门。譬如《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第八条规定，城管执法部门可以实施法律、法规规定的与集中行使行政处罚权相关的行政调查权和行政强制权。《上海市市容环境卫生管理条例》第二十五条第二款规定：“任何单位和个人不得占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道及其他公共场所设摊经营、兜售物品，影响市容环境卫生。违反规定的……，城管执法部门可以暂扣当事人经营兜售的物品和与违法行为有关的工具……”。
虽然城管依照《行政强制法》可以行使部分强制权，但限制人身自由的强制权只能由公安机关行使。“强制权与处罚权的割裂，也导致了城管执法中矛盾冲突升级的现象时有发生。只要你暂扣小贩的工具或者物品，必然会发生肢体接触，这时候很难把握。即使发生推搡，也可能被围观群众认为是城管打人了”，某地城管局负责人讲到。对于强制权力如何使用一直存在争议，接受采访的城管执法队员几乎异口同声地希望能增加城管执法的强制权力，包括限制人身自由的权力。可是《行政强制法》立法初衷恰恰是限制和规范强制权力的滥用，2005年12月第一次审议的《行政强制法(草案)》甚至有过“在市容监管中除违禁物品外，行政机关不得扣押经营者经营的商品”的规定，虽然今年年初通过的《行政强制法》恢复了城管行政机关查封和扣押等强制权力，但与城管队员加大强制权力的期望相差甚远。
统一立法的呼声
《行政强制法》通过后，城管强制执法虽然有了统一的法律依据，但有些地方法规如不及时修改，恐怕也会遇到法律适用的问题。譬如上海城管的执法权是通过《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》授权给城管执法局，城管执法局再委托给城管执法大队行使查封、暂扣等强制措施，而《行政强制法》明确规定行政强制措施权不得委托。
今年9月，深圳市人大常委会初审《深圳经济特区城市管理综合执法条例（草案）》，条例草案将正式明确城管执法范围及相关执法程序。“由于国家立法机关一直没有统一的城市管理综合执法方面的法律出台，各地政府只好自己来制定地方法规了。”杨小军表示。
没有统一立法带来了一系列的问题，目前各地城管执法都是间接引用的，从行政法规到地方法规、地方规章横跨几十部法规。由于城管“借法执法”所借法规数量庞大，常常出现适用法律不当带来的麻烦。“有一次拆除违章建筑时，由于一直找不到当事人，根据《南京市容环境管理条例》可以张贴送达的规定，我们把通知书张贴在违章建筑上。在规定的时限内当事人没有自行拆除，我们进行了拆除，结果被告上了法院。”南京某区城管大队贾副大队长通过一个实例来说明法律适用带来的问题，“结果因为民诉法规定送达方式有邮寄送达、公告送达和留置送达等形式，唯独没有张贴送达。我们最后败诉了。可是我们执法时是严格按照地方法规规定行使的”。
“城管执法统一立法要解决的问题，包括明确城管大队的性质，其在政府机关中处于什么序列。以及城管执法直接的法律依据，规范和限定城管的主要任务，与其他部门职责明确划分。”杨小军表示。“法律还需要明确城管执法时的基本规则和统一程序，对扣押的财物处置也要有明确的规定。”
“归根结底，城管要解决的无非就是两点，一是自身姓甚名谁的问题，一是执法依据和权限的问题。”杨小军最后表示。
链接：
行政处罚：是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。
行政处罚的种类：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得、没收非法财物；
（四）责令停产停业；
（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
（六）行政拘留；
（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
人民网"城管十问"系列报道之八
国外"城管"什么样？
人民网记者 李叶 实习生 倪力
2011年10月28日00:21 来源：人民网-法治频道
“城管”，对于中国人而言，一点也不陌生。但与此相对的是，当你翻看国外的报纸或网页时，却很少能读到与“城管”相关的内容，更鲜见发生于城管与市民之间的激烈冲突与矛盾。有媒体报道称，德国的城市管理体制与中国最为相近，秩序局是其除警察局之外的主要行政执法部门。“城市管理？秩序局？这么中国化的概念我还是第一次听说。”在德国留学三年的徐洁面对记者的提问显得有些措手不及，她甚至到现在连“秩序局”的德语发音都不知道。
国外也有小摊小贩，他们的“城管”都在哪里呢？
国外“城管”与小贩也上演“猫捉老鼠”
印度首都新德里萨罗基尼市场，人民日报记者任彦对它是再熟悉不过了。在印度工作生活了近五年，他常去这个地方。
萨罗基尼市场位于新德里比较富裕的南区，是一个很有名的综合性市场。市场内大约有4000名没有执照的流动性小摊小贩，贩卖一些手机套、首饰和衣服等日常用品。
每天下午4时许，也就是天刚刚凉下去的时候，总是萨罗基尼市场最热闹的时候，不过并不是因为顾客增多，而是一辆满载警察的卡车会驶进市场里。据任彦介绍，萨罗基尼市场内的通道很狭窄，恰好只够一辆卡车行驶，所以满载警察的卡车总是慢悠悠地前进，车上的警察虽然人手一根木棍，但表情却是一脸的轻松，甚至有些懒散。而市场内的小贩显然比这些警察机警得多，当市场外响起熟悉的卡车轰鸣声，他们便会交头接耳，互相传递消息，然后包裹起东西散去。
当然也有些不机灵的小贩被警察抓住，他们的东西会被扔到卡车上去，不过整个过程并不暴力，冲突性不强。
这场看似“游戏”的场景在萨罗基尼市场经常上演，警察与小贩仿佛已经培养出一种默契，警察例行公事般地从街道间穿过，小贩全部消失不见，警察一走，小贩又从市场的各个角落“钻”了出来。
与印度相似，美国的“城管”也是警察。每个星期六的早晨8点，21岁的韩国人朴俊勇都会从中国城出发，穿过两个街区，早早地赶到位于旧金山市中心的Ｍacy百货商场。不过他并不是去购物，而是推着他的小推车走进了商场旁的一条小巷子里，他在此处卖一些小物件。
朴俊勇在聊天中告诉记者，这样的生活开始于2009年4月。每到周末，他都会推着小推车准时来到这条小巷，偶尔也会去渔人码头，卖一些衣服、帽子、围巾还附带一些纪念品，“在旺季的时候，一个礼拜能有两三百美元的收入，淡季的话十几美元的情况也时常发生”。
像朴俊勇这样的年轻人在旧金山并不少见，他们大多都是非法移民，在街头摆摊是他们收入的重要来源。美国并没有直接的行政部门管辖路边摊贩，一般由警察监管。摆摊两年来，朴俊勇只被警察处罚过一次，“那是在2009年6月，我就在渔人码头附近摆摊，结果被警察抓住，以占用人行道的名义罚了250美元。”说起这次唯一的被罚经历，朴俊勇依然心有余悸。
与美国相比，花园城市国家新加坡，对小摊小贩的管理要严格得多。
对于年近50岁的杨光耀来说，今年7月5日是一个略显尴尬的日子。那天他与往常一样来到家附近的地铁口，摆起赖以为生的水果摊。那天的顾客并不多，所以一旦有人经过他总是卖力地招揽。在上午10点左右有几个人径直向他走来，杨光耀刚想向来人推销自己的水果，那几人却是小贩稽查员。
移民新加坡的张季向记者讲述了他所看到的上面这一幕。他说，新加坡国家环境局下设小贩署，小贩署的稽查队每四人一组，配备一名持枪保安负责对非法小贩的取缔工作。
张季说，稽查员向杨光耀了解情况之后，拿出手机叫来了一辆卡车，将他的水果一并罚没。但这个过程里，稽查员与杨光耀的交谈都是轻声细语的，离他们三五步远的人群根本听不到他们交谈的内容。杨光耀也很配合稽查员的工作，并没有争吵与冲突，由于他是初犯，除了罚没物品外并没有受到额外的罚款。
国外的制度与执法 划区管理摊贩 包容是关键词
在记者采访的国家里，没有发现像中国“城管”这样一个专门对城市进行综合执法的管理部门或机构。比如在印度，城市管理从行政机构上是属于市政府的一项工作，具体到执行是由街区、社区警察来负责。与印度相似的还有美国、法国、意大利等国家，具体到管理流动摊贩这一问题上，均是由当地的警察负责。
虽然没有专门设置“城管”这样的特殊机构，但这并不意味着这些国家不重视对流动摊贩的管理。在一些管理流动摊贩比较有经验的国家，大多都会制定相对完备的法律，对“谁来管理、如何管理”这些问题有详细的规定。以日本为例，它在城市管理方面主要依靠《轻犯罪法》，该法制定于1958 年，在1983 年修正。乱买卖、乱停靠、公共场合插队、违法建筑等共计34项都属于轻犯罪行为，警察可以依法对有这些行为的人进行处理。
而在与中国城市化进程相近的印度，针对如何更有效地管理摊贩这一问题，2007年曾发生了一场全国性的大讨论。当时印度最高法院批准了有关治理沿街叫卖的条令，其中包括禁止在路边做餐饮生意。任彦回忆起当时的情况说：“那时有两种意见，一种支持法院的做法，但是治理效果不明显；还有就是一些媒体界、法律界人士，他们认为摊贩当然需要有序管理，但是只靠一纸命令强行把他们驱赶走，这是做不到的，也是不人性的。”这场讨论最终促成了印度政府在2009年出台《关于城市街头摊贩的国家政策》，相关条文规定：“对街头摊贩以可承受的价格、在方便的地方为百姓提供必要商品的积极作用予以认可”。在此过程中，“印度全国街头小贩联合会”发挥了不小的作用。这个协会由印度全国各地的540个街头商贩组织、工会和非政府组织组成。“作为谈判的一方，他们很有力量的，”任彦说。
印度的《关于城市街头摊贩的国家政策》还借用了在国际上对流动摊贩最常见的管理办法——划区管理，即通过开辟专门区域供流动摊贩活动。根据《关于城市街头摊贩的国家政策》，印度通过划分“允许经营区”，“限制经营区”和“禁止经营区”对街头摊贩进行规范管理。和印度很相似的还有韩国的首尔，他们把全市划分成“绝对禁止区域”、“相对禁止区域”和“诱导区域”。
在划分空间区域的基础上，一些西方国家还会对时间有所限定。比如在德国留学的徐洁就告诉记者，在他们大学图书馆前的广场，每个星期五的早上都会有一个“集会”，流动摊贩可以卖一些水果蔬菜。在美国也有政府专门划区的Ｆarmers' market（农贸市场），一般是在双休日开，直销一些农产品，而客户群则以市场附近的居民和过路者居多。中国政法大学终身教授应松年在美国见过这样的市场，还从卖水果的摊贩处得知：他们来自郊区，当地农民协会跟政府商量，准许他们周末到专门开辟的区域卖水果。应松年对记者说：“他们早晨8点开始卖东西，晚上11点回家。那天8点还没有到，我想买东西，他们不让我买。他们说时间不到，时间到了才行。”
但国外的摊贩也并非都如应教授遇到的摊贩那样守规矩，仍会有一些人在非法区域活动。据武汉大学信息管理学院教授沈阳介绍，各国针对此类现象通常采用“柔性执法”方式，松紧有度，一方面在执法时有一定的弹性，适当的时候可以“睁只眼闭只眼”，另一方面在原则性问题上没有回旋余地。在泰国，只要给行人留出一米宽的过道，警察对小贩一般驱散即可，即使抓住也不没收摊贩财物；在韩国，只要小贩不影响他人的正常生活和起码的社会秩序，并约束自己的行为，政府默许他们经营；在法国，只要小贩不扰乱社会秩序、不影响交通，对小贩以教育、劝阻为主，即使将摊贩带走也不没收财物。
丁大伟是人民日报驻西班牙记者。据他介绍，西班牙小摊贩不像中国那么集中和成规模，从事这一行业的大多为吉普赛人和其他国家的移民。在马德里的大街上尤其是类似地铁口这样的人群密集地，经常能够看到在地上摆着小摊卖皮包、皮夹或者CD的小商贩。对于这些讨生活的小摊贩，西班牙警察经常会睁一只眼闭一只眼，只要不太影响交通秩序或者市容市貌，一般不会太理会。如果要进行处理的话，也一般以劝说为主。
丁大伟曾经去马德里著名的跳蚤市场——拉斯特罗市场买东西，看见那里有一些偷偷摆摊卖旧物品的市民。由于在市场里正式摆摊是要交费的，那些偷偷摆摊的人如果被警察发现会被劝阻，所以这些人看到警察过来会立马把装货的毛巾一卷，换地走人。丁大伟还询问过一个警察，对这些非法商贩怎么处理。警察回答说：“我们会尽可能地保护正规经营者的权益，但发生经济危机了，谁没点难处啊。”
上海黄浦区城管大队副队长喻锦雯曾去新加坡考察城市管理。给她留下深刻印象的是，在新加坡，小贩被集中到小贩中心集中管理，政府将摊位廉价租给摊贩，并专门有一批人负责摊位食品卫生稽查工作。小贩中心成为了新加坡的一道“风景”。
对于小贩的管理历程，新加坡前总理李光耀在其回忆录中如此描述道：“60年代，数以千计的人在人行道和大街上售卖食物，完全不理会交通、卫生和其他问题。结果是街道垃圾成堆，造成堵塞，腐烂的食物散发出恶臭异味，四处凌乱污秽不堪，市区的许多角落都变成贫民窟。”“我们无法取缔这些非法小贩和霸王车司机，必须等到1971年以后，当我们能够提供许多工作机会时，法律才得以执行，街道才得以整顿。我们发出熟食小贩执照，把小贩从人行道和马路上移到附近严格建造，备有输水管、阴沟和垃圾处置系统的熟食中心。到80年代，所有小贩都获得徙置安排。他们当中有好些厨艺一流，游客闻风而至……”
我国城管自身在其14年的发展中也在不断求索、创新，希望吸取优秀的经验与做法，敬请关注人民网“城管十问”系列报道之九。
人民网“城管十问”系列报道之九
各地城管创新，能否破解城市管理难题?
2011年10月31日00:33 人民网记者赵艳红 来源：人民网
1.西安市莲湖区一家宾馆的牌匾悬挂涉嫌违反了相关规定，城管执法队员先进行上门调查取证，核对这家宾馆的营业执照等材料，并现场制作《调查询问笔录》和《现场勘验笔录》。人民网记者赵艳红摄
西安市雁塔东侧的雁引路40号，一座园林式仿唐建筑的花园饭店，见证了中国城管发展史上的一件大事。2008年5月18日，全国城管行政执法理论研讨会在这里落幕，来自全国32个城市的城管执法机关代表达成并共同签署了《西安共识》，提出“管理城市，就是要为市民营造满意的城市环境秩序”的理念。此前此后，各地城管为此做出了诸多探索。
创新，源于理念之变
8月末，在西安市大明宫遗址公园，人民网记者发现了一个卖雪糕的婆婆，有两位城管队员也发现了她。记者下意识打开手机视频功能，想着没准会录下城管暴力的一幕。没想到，那位看起来年纪稍长一些的城管，掏出了钱，买下了婆婆所有的雪糕。婆婆沉默了一会儿，说：“你们老这样，我以后就不能再来这卖了。要不就是难为你们了。”
这位城管叫王文林，是西安市曲江新区执法局直属第三大队的大队长，做城管之前，他是名复员的老兵。
“在景区内占道摆摊经营，会对景区的环境秩序造成不好的影响。但是这位老婆婆确实生活不容易，有难处。” 面对记者，王文林坦言，有违法行为必须纠正，但是面对老百姓，也有心软的时候。
以前在部队的时候，讲的是“军民鱼水情”，当兵的就是百姓心中“最可爱的人”，可当了城管，一下子就成了部分百姓心中“最可恶的人”。这其中的落差，让王文林琢磨了很久。“我们每天在外面这么辛苦，不就是为了管理好遗址公园，让市民和游客们有个休闲的好去处吗?这也是为百姓服务啊。只是跟当兵那会儿的抢险救灾，分工不同罢了。” 王文林跟队员们说，当城管不能简单地没收东西，要让老百姓心里服气。“就像那位买雪糕的老婆婆，我买她几次雪糕，她以后就不好意思再来了。”
这让记者想起西安市城管执法局局长吕强讲过的一句话：管面子也要顾肚子。
吕强在内部培训会议上或者在基层调研时多次强调，每一名城管执法队员，要想明白你是谁、为了谁、依靠谁。不能强势地认为我是执法者、你是被执法者，而是想办法化解问题，管面子也要顾肚子，把提高城市管理水平跟改善市民生活结合起来。
“管住一个城市不难，和谐管理一个城市很难。城管必须要有服务意识，首先领导要有这样的意识。”肖持纲的话很中肯。肖持纲是《西安日报》的一位老记者，跑市容市政新闻10余年，2005年西安市城管执法局成立开始就跑这个口的新闻。用他的话说，公权力赋予城管执法局是一个管理部门，但若想和谐管理好一个城市，城管执法部门，必须同时把自己看做是为老百姓服务的部门。城管工作模式和理念的创新，首先来自于理念，特别是城市领导者理念的创新。
告别单打独斗，争取全社会理解、支持
学校周边常是小摊贩聚集之地，一方面影响市容环境、阻碍交通，另一方面卫生状况无法保证。放学高峰时段，在沈阳铁路实验中学校的大门口，记者却没有看到摊贩占道、交通堵塞的场面。一位女城管队员，正在校门口巡视。
她叫李丽，是沈阳市城市管理行政执法局和平分局西塔女子大队队员，每天都负责在这里定时定点巡视，早晨上学、下午放学、晚自修放学时段，校门口都会出现她的身影。一天三次的往返，风雨无阻。家长们告诉记者，看到这位城管在门口巡视，感觉很放心。
为有效解决占道经营、露天烧烤、乱堆乱放、私拆乱改供热管线、违章搭建问题，2009年初，沈阳市行政执法局以行政执法勤务区为单位，与全市学校、医院、居民社区、物业公司、供热单位分别签订共建协议，开展共建活动，充分发动社会力量参与城市管理执法工作。
共建双方互相确定联络员，建立经常性的联系沟通机制，通过登门走访、发放《致共建单位一封信》、定期召开征求意见会等形式，共同研究城市管理存在的问题和解决措施。执法局与共建单位各有明确的分工：对能够通过教育引导等管理手段解决的问题，由共建单位自己解决，对需要通过行政处罚来解决的问题，共建单位及时通知和配合执法人员进行处理，形成了执法部门与共建单位良性互动的工作格局。
貌似简单的一张张共建协议，体现了执法理念的转变。“在沈阳，城市管理早已超越了'行政处罚’的概念，变'事后处罚为前置服务’，服务做好了，矛盾自然就减少了，”沈阳市城市管理行政执法局副局长张长胜说，市容环境已由过去的靠执法部门单打独斗，转变为全社会理解、支持、乃至参与。
2.在大明宫遗址公园定点值守的城管队员。人民网记者赵艳红摄
引入市场机制，由管理城市向经营城市转变
有城管私底下抱怨说，城管就像个筐，别的部门不管的，都往里面装。以深圳市为例，该市城管目前容纳了综合执法、市政路灯、园林、环卫、爱国卫生、林业等多项职能。城市管理是一种执法行为更是一种公共服务，如何提供更加文明、高效、和谐的城市管理服务是摆在城市管理者面前的一道难题。
深圳的破题思路，是引入市场机制，由管理城市向经营城市转变。
2009年上半年，《深圳市综合配套总体改革方案》出台，提出 “完善社会管理制度，创新社会管理方式，扩大和改善公共服务，形成多元化的公共服务供给模式”，其中明确“结合行政管理体制改革，充分发挥社会组织作用，将各部门可由社会组织承担的事项，交由社会组织承担，加快建立和完善政府向社会组织购买服务的制度”。
深圳市的公园，在绿化管养、清洁管养、保安等业务方面都全部实行了市场化。这种由政府出资向市场购买专业化的公共服务的模式，有利于公共服务的专业化和精细化。
西安市莲湖区城管执法局也在引入市场机制方面做出了尝试。走在莲湖区的大街小巷，记者发现，这里的“野广告”比其他地方要少得多。2009年5月份开始，莲湖区城管执法局采取面向社会公开招投标的形式，组织专家和工程技术人员深入4家应标企业实际考察，最终选定陕西君泓科技发展有限公司，作为莲湖区“野广告”治理的合作伙伴。从2009年7月1日开始试运转，承包了辖区内72条主干道的“野广告”清理和预防工作。“野广告”清除人员骑着电动车，不间断巡查，发现目标后，采用野广告清除剂、口香糖清除机、野广告清除车等高科技“新式武器”，将城市设施的“牛皮癣”一扫而光。
随着城市的发展，提供更加人性化与专业精细的管理服务成为城市管理的必然趋势，而由政府出资向市场购买专业化的公共服务成为一种新趋势。然而，将城管职能服务外包，是否能够实现提高管理效能的制度创新初衷？作为购买方的政府部门如何对物业公司进行绩效评估？深圳市的做法是，在市场化的基础上实行末位淘汰制。西安莲湖区执法局则建立了相应的检查、监督、考评机制，依据“野广告”治理的优劣直接与企业经济利益挂钩，年底进行奖惩兑现。
3.记者在西安市莲湖区城管执法服务大厅，看到了“减免处罚记录表”。人民网记者赵艳红摄
推行标准化执法，由行政管理模式向法制化模式转变
西安市莲湖区法院四楼，一些人排队缴纳罚款。这里，就是全国首个“城管执法巡回法庭”的所在地。店主张先生懊悔地说：“之前我出店经营，有城管上门劝告过我。我想着你又不能砸我店面，也不能关了我的店门，就一直赖着没理，谁料想前两天接到了法院的传票，还附有我占道经营的现场照片。”
扫描近年来见诸报端的有关城管的冲突事件，大多起因于城管在现场采取行政强制措施，引发媒体所代表的“民意”不断对城管执法的合法性和合理性进行质疑。
“把执行工作交给法院，厘清了我们的权力界限，避免城管队员跟行政相对人直接发生经济关系，也就避免了直接冲突。”西安市莲湖区城管执法局局长副局长程华如是说。
引入司法强制，是莲湖城管推行“标准化执法”的一个举措。莲湖区城管执法局建立了检查权、调查权、处罚权、强制权相分离的制度。“四权分离”之后，莲湖区城管执法的检查权由局督办中心统一行使；调查权由各中队按督办任务行使；处罚权由中队法制员、局法制科、分管副局长三级审查行使，对案情复杂和处罚超过5000元的还要召开案审会；强制权交由莲湖区法院城管巡回法庭行使。同时还出台规定，收回各中队的空白法律文书，取消了罚款票据，当事人只凭正式的处罚决定到指定银行缴纳罚金，这就从源头上防止了乱罚款。
“城管执法不公，是导致百姓跟城管对立情绪的最主要问题。”程华指出，执法者自由裁量权的空间过大，不可避免地会带来执法人员人为因素的存在和行政处罚随意性的产生。例如，同是出店占道经营，按照相关规定，可以处罚1000元，也可以处罚3000元;一个流动占道，最低处罚20元，最高可处罚200元。处罚额度1000元—3000元，20元—200元，这中间的杠杠就叫执法者的“自由裁量权”。2009年年初以来，莲湖区城管执法局对城管涉及的40多部法律条文进行整合，并制定出台了《城管执法行政处罚自由裁量权细化标准》，对工作中常遇到的72种违法行为在法定裁量幅度内细化成2-4个档次，使之由长变短，弹性变为刚性，最大幅度地压缩了行政处罚权的“弹性空间”。借鉴莲湖区经验，西安市随后也出台了《行政处罚自由裁量权执行标准》。
概括以上，不难看出莲湖城管“标准化执法”的框架，用西安市城管执法局局长吕强的话说，就是用程序法规范执法行为，用细化的自由裁量权压缩实体法的“弹性空间”，用司法的最终强制力和违法成本的付出实现长效管理，从而带动执法理念、执法手段、执法方式等整个工作体系，由普通的行政管理模式，向真正意义上的法制化模式转变。
西北政法大学行政法学院院长王周户评价：“人可以对抗行政权力，却不能对抗司法权力。莲湖城管转变陈旧执法方式，积极发挥法院作用保障法律强制力，值得借鉴。”
数字化城管 实现城市管理效能质的飞跃
沈阳市沈河区监督员小王，每天都会在自己负责的辖区内巡查。2011年3月21日10时30分，他巡查至风雨坛街道、五爱社区时，发现在风雨坛街114号楼下路段，存在大面积积水现象。经了解，积水是地下自来水主管道破裂所致，小王立即将案件上报至市数字化城管监督指挥中心。该中心立即受理，并于10时41分将该案件通过系统网络派遣沈阳市水务集团处理。市水务集团接到案件后立即责成沈河区自来水营业处工作人员到现场设立了围挡，并于22日下午将漏点修复，恢复了路面的通畅。
这是一次成功地运用数字化城市管理系统解决问题的案例。据沈阳市数字化城管中心处长李凯介绍，该市数字化城管系统是把目前城市管理区域划分成若干个万米大单元网格，把城市管理的对象划分为部件和事件：部件即所谓的市政设施、固定设施类，比如交警设施、市政设施、井盖、路灯等；事件就是自然或者人为因素导致破坏的情况，比如像小造田、垃圾、流动沙坑等，随时发生的归为事件。全市400多名数字化城管监督员，每天在自己的责任网格内进行巡查。监督员手里有一部“城管通”，实际上就是智能手机，发现问题进行拍照、上报，还有相应的语音 信息、视频信息都可以上报。
数字化管理系统，也帮了西安城管很大的忙。2010年6月24日，西安市莲湖区城管标准化执法管理系统开始运行。你只要输入违规者的违规事实及时间、地段、情节等细节因素，系统将自动给出标准的处罚金额。为减少输入时的人为因素，输入信息将大部采用该局已经开通的辖区“违规检查摄像车”采集的同步传输违规信息。该系统是一个开放的系统，所有执法环节都通过网络流转，普通市民可对运转情况实施监督。这个被誉为“电脑法官”的执法管理系统，突破了城管执法过程中的人情“关”，使城管执法办案更加客观、公开、公平。
包括沈阳、西安在内的很多城市，都在数字化城市管理方面有所突破。然而在国内最早做出探索的城市，是北京。2004年，北京东城区尝试借助现代信息技术，整合现有城市管理资源，创建了网格化管理模式。该模式立足于城市管理体制、机制和方式的创新，理顺市区两级政府与专业管理部门的城市管理职责，力求建立政府监督协调、企业规范运作、市民广泛参与，各司其职、各尽其能、相互配合的城市管理联动机制，该模式引起了中央、建设部及社会各界的广泛关注，并有效促进了城市管理水平的提高。2005年7月19日，建设部在东城区召开“全国数字化城市管理现场会”，由东城区首创的城市管理新模式被正式推向全国。
采访手记：采访过北京、西安、沈阳、深圳等几个城市，可以发现，各地的城管都在不断的探索中，都试图打破目前的执法困境，并且已经有所为，但依然都存在这样那样的困惑。借用肖持纲的话：“城管现在要管的事情，是社会发展到现阶段，必然存在的问题和矛盾。目前没有哪个模式能彻底解决城管面临的所有问题。西安以及其他城市城管的创新，都是在社会发展的当前阶段，做出了有益的探索。”
敬请关注人民网“城管十问”系列报道之十。
人民网“城管十问”系列报道终篇
中国城管走向何方?
2011年11月01日00:42 国家行政学院法学部副主任、教授、博导 杨小军 来源：人民网
10月26日，上海市城管执法局举行“上海市城管执法系统2011年度队列会操比赛暨十佳文明规范执法标兵表彰会”，检验日常严格训练的成果。
城市管理，是指以城市这个系统为对象而进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。但在现行制度中，“城管”、“城管执法”则显然不是这个广泛意义上城市管理的缩写，而是有特定含义的城市管理与执法，即以城市市容市貌秩序环境卫生等为核心的相关城市管理。
城管执法，是行政管理体制改革的产物，其特点是集中部分行政职权于一个机构统一行使。以消除多头执法、交叉执法和重复执法等弊端。目前，这种集中职能权限的机构改革，还有行政许可权集中(政务服务中心等)和文化综合执法权的集中等。在改革过程中，各地也逐步建立起来了一套新的体制和职责权限。但同时，也都面临着新体制与现行通常体制之间的不协调、不一致，甚至是冲突。另外，在媒体报道、影视作品中，城管的形象不尽如人意。在老百姓的口口相传里，城管的口碑似乎总有“恶”的一面。伴随着中国的城镇化进程，城管在城市管理中的作用越来越重要，人们的生活、工作与城管的关系越来越密切，越来越离不开城管，各级政府对城管的“依赖”和需要也越来越明显。
城管执法的建设、改革、规范究竟应当走向何方?怎样才能建立起来一支党和人民都满意的城管执法队伍?城管执法怎样才能做到既有效又和谐?
一、城管机构性质：行政执法机关
城管执法机构，究竟应该是什么性质的机构?应该是政府部门、行政机关?还是既可以是政府机关也可以是事业单位?这些问题，似乎不能由各个地方政府根据自己的编制能力、重视程度、财政经费以及人为因素等自行确定。机构性质的确定，有它自身的规律和规范，最根本的还是取决于机构的职能任务。总的来讲，承担国家社会管理任务的，履行国家机构职能的，就应该是国家机关性质。
其一，现行城管执法机构的职能，最初都是从规划、市政、园林、市容、工商、公安等政府机关职能中划转出来的，也就是说，城管执法机构的职能来源，就是政府机关原来的城管职能，这个性质不会也不能因为划转集中到了城管执法机构，政府机关的职能就发生性质上的改变。城管执法机构职能，从过去的6项职能，到今天的不断增加(即所谓X项职能)，甚至还部分增加了维护社会稳定的职能等。这些原来的6项职能和不断增加的新的职能，无一不是政府职能。既然城管的基本职能是政府固有的城市管理执法职能，那么拥有和行使行政职能的机构，理所当然的应当是行政机关。
其二，城管执法机构的职权，是以相对集中行政处罚权为核心的，其他职权(如监督检查权等)也都是围绕着、依附于行政处罚权的。明年生效的《行政强制法》也统一将行政强制权赋予给了城管执法机构。在行政职权种类中，有许可审批权、监督检查权、强制措施权、处罚权、强制执行权、裁决权、认定权等，行政处罚权和行政强制权是行政职权的范畴，无论是世界各国制度，还是我国建国以来的历史发展，处罚权、强制权历来都是国家职权。行政处罚权和相应的行政强制权，是一种具有国家强制力的公权力，也是直接涉及公民、法人、其他组织权利义务的公共权力，国家强制力特征非常明显，这类权力的行使应当由国家(通过国家机关)直接行使，而不是交由其他非国家机构、单位代为行使。否则，就不能做到“名正言顺”。所以，以行使行政处罚权为核心的城管执法机构，行使的正是政府机关典型的行政职权。
其三，城管执法机构履行的是国家社会管理职能，面对的是社会大众。与一些党政机关主要履行内部管理职能(如档案、机关事务管理、编制、人事等)不同，城管执法机构的职权主要是对城市的社会管理，如违法建设拆除，占道经营管理，户外广告管理，无证摊贩取缔等。采用的手段，多具有强制性和涉权性。这种面对社会大众的城市社会管理，只有政府根据法律的规定才能够进行，不是也不应该是非国家机关性质的单位可以作为的。这个问题关系到国家职权的严肃性，关系到政府的权威和形象。过去我们要求，非警察不能从事警察事务，现在我们说，非国家机关也不能从事国家管理社会的公共事务。
我认为，无论是从城管执法机构的职能，还是从城管执法机构的职权，以及城管执法机构的社会管理任务等方面，都应当明确，城管执法机构的职能任务，属于典型的政府职能，只能由政府机关执掌和行使。也就是说，履行城管执法职能和行使城管执法职权的机构，应当是国家行政机关，而不是其他性质的机构和单位。进而言之，我们现在把各地城管执法机构定性为事业编制的事业单位，实际上是把典型的国家职能交由非国家机关的单位去行使，这既不合法合规，也不严肃合理。就像我们不能把各级政府定性为事业编制一样，我们也不能把长期和主要行使行政职权的机构定性为事业编制。这种体制既不符合国家职能应当由国家机关履行的基本要求，也不利于城管事业的改革和发展。改变目前这种非国家机关行使国家职能的怪现象，是我们行政管理体制改革应当关注的问题之一。
二、城管执法体制：无行业主管部门
在政府管理的机构和事业中，目前没有行业主管部门的机构有两个：一个是各地的行政(政务)审批服务中心，另外一个就是城管执法机构。各地城管执法机构属于地方市、县政府的执法机构，省级政府和中央政府中没有单独的城管执法机构主管部门。可以说，城管执法机构目前属于所谓无行业主管部门的执法机构。
无行业主管部门的执法机构体制，是行政管理体制改革和探索的产物，也是城市管理事务地方化和综合化的反映。现在的问题是，这种体制探索至今，已经逐渐显露出一些问题，值得关注。
问题之一，与现行的行政管理体制之间不协调。我们多年形成的行政机构体制，是自上而下的行业管理体制，从县(区)——市——省——中央四级行业管理体制，几乎各个行政机关都是这样，唯独城管执法机构和行政(政务)审批服务中心例外。从机构改革角度看，无行业主管部门也是一种探索，但现在的问题是，我们在整个大行政管理体制背景下，没有给无行业主管部门的体制提供足够的制度支持和体制支持，使得这种无行业主管部门的探索成为了“孤立无援”的一个“怪物”。其他执法机构的运行和体制，都是按照行业主管部门这个大体制在运转，自然又顺畅，城管执法机构的运行和体制则无法使用这个大体制和大背景。因此，城市管理行政执法缺乏体制支持，处处制肘，随时可能面临新的问题和“存废”危机。
问题之二，把城管执法事务看成是纯属市、县地方事务目前缺乏足够的法律依据。城管执法机构属于地方城市政府，不属于省政府和中央政府，这是事实。这个事实的逻辑结论似乎告诉我们，城管执法事务应当属于市、县地方事务、城市事务，其实不然。因为迄今为止并没有哪部法律规定城管执法事务属于市、县地方事务和城市事务，而且，很多法律法规规定的城管事务其实倒是非地方事务。违法建设的规定是城乡规划法的规定，占道经营的规定是规划和道路交通法律法规规定的，等等。换言之，城管执法的很多“标准”都是中央的法律法规规定的，而不是地方的法规和规章规定的。所以，从立法规定内容看，把城管执法事务看成是地方事务和城市事务，实际上是缺乏足够法律支持的。从现行法律法规规定看，城管事务更符合行业管理事务的特征，即从中央到地方的事务。这样，就出现了一个矛盾，即城管执法机构管理着从中央到地方的事务，体制归属上却没有从中央到地方的体制相协调。
问题之三，城管执法事务和城管执法机构的诉求难以得到反映。城管执法机构成立和开展工作以来，一直存在着诉求难达上级政府和中央的困难，这是困扰着城管执法机构多年的一个不可忽视的问题。其他执法机构如规划、建设、房地产管理、道路交通、工商管理、市政、园林、旅游等，都可以自下而上地反映诉求，唯独城管执法机构的诉求按照程序一般也就到达所在城市政府。这样，诸多问题在省政府和中央政府及其部门决策的时候，可能忽略掉城管执法机构和城管执法事业的利益。例如，编制问题、身份问题、执法手段问题、机构协调问题以及行业培训等等。虽然自下而上、上下一般齐的体制，也存在着多种弊端需要改革，但无行业主管部门的体制目前存在的问题和困难更多更大更新，不可忽视。
我认为，解决城管执法机构体制问题可以有两条途径：一是回归大体制，仍然按照现行的行业管理体制，建立自上而下的城管执法机构体制，也就是通常所说的给城管在省和中央确定“婆婆”即主管部门。这个途径实际上是一个回归的途径，最大的好处就是非常契合现行的行政管理体制，很多体制问题和事业问题都可以迎刃而解。但这是一个后退的道路，等于宣布了相对集中处罚权制度和综合执法制度改革探索的失败，不可取。二是坚持无行业主管部门体制的探索，但从立法上给予足够的支持，使得城管执法机构和城管执法事业不靠“人”(主管部门)而靠制度(法律规定)。也就是说，通过专门的城管立法，把城管执法机构的性质、编制、城管执法人员的身份、城管执法的职能职权、手段、城管执法的标准、城管执法的协调机制、城管执法队伍的建设培训等，一一明确规定下来，用国家法律和配套法规的形式，给城管机构体制和城管执法体制以足够支持，使它能够独立前行。
三、城管执法职能：综合执法
城管执法体制，是行政管理体制改革和探索的产物。因此，对当前城管执法体制面临的这样和那样的问题，不能就事论事，也不能从部门角度看问题，而应该放在行政管理体制改革和探索的大背景下来考虑。
部门职能界限模糊，多头执法、交叉执法、重复执法，是多年来行政管理体制存在的一个顽症。当初探索城管执法体制改革，实行相对集中处罚权制度，其目的就是要解决在城市管理执法中存在的上述问题，从体制上避免“八个大盖帽管不住一顶破草帽”现象。
现在，由于城管执法毕竟是体制改革和探索的新产物，体制、机制、制度还是方式方法、规范化等方面，都还存在着一些问题需要解决。对于这些问题，有两种态度：一是继续集中城管执法权，二是分散还权于各个执法部门。我认为，我们应当继续改革和探索城管执法体制，积极推进城管执法权的集中，而不是也不应该是还权于各个部门，走回老路上去。不仅如此，相对集中处罚权制度的改革，要进一步深化，逐步走向城管综合执法职能。
其一，还权于各个部门，就会重演“八个大盖帽管不住一顶破草帽”现象。现有的行业管理体制，无法避免职能交叉和界限模糊弊端，部门越多，执法权越大，越能发生界限不清和职能交叉重复问题，这些问题虽然可以通过部门的协调体制来作些弥补，但体制弊端仍然是存在的，无法从根本上解决问题。从当前社会管理广泛角度看，这个问题不仅出现在城市管理领域，不少领域也面临着同样的问题。如食品安全监管职能和体制，目前是分段监管、各司其职。但由于监管部门太多，分段太多，所谓各司其职事实上很难做到。从而导致食品安全监管的诸多问题。如“四个部门管不了一根豆芽菜”，“十几个部门管不住一头猪”，“七八个部门管不好一勺奶粉”，等等。这些现象，足以说明，推行综合执法职能，不仅是城管的方向，也应当是行政管理职能体制改革的方向。
其二，现代城市管理的综合性，决定了城管执法的集中性。我国在积极推进城镇化建设，城镇的高速发展和建设实际上已经给我们展现了城市管理的新特性，那就是综合性、牵连性。城市的交通问题，不仅仅是交通部门的可以单方面解决的问题，它涉及到城市规划、建设和服务设施的提供，城市的小商贩问题，也不仅仅是市场监管方面的问题，它牵涉就业、附近农村经济发展阶段、发展模式、市场准入门槛、商业服务布局、供求关系以及居民生活习惯等方面。牵一发而动全身，是城市管理综合性的体现。城市事务的综合性，需要集中的管理机构才能够有效的管理，这是事务的本质所决定了的。所以，我认为，现代城市管理执法权不仅不能分散，而且随着城镇化建设发展的水平，还应当进一步的集中。
其三，部门集中和权力集中，都是行政管理体制改革的方向。在行政管理体制改革中，我们采用过大部门体制，把职能交叉重复较多的管理部门进行合并综合，形成新的大部门制。除此之外，我认为，行政职权的集中或者综合也应当是一个体制改革的方向。比如，各地方推行的行政(政务)审批权集中改革，是将行政审批许可权进行集中，统一规范，减少流程，方便和服务于社会大众。城管执法是将以行政处罚权为中心的执法权进行集中，减少和避免行政执法权之间的交叉重复。无论是部门的集中，还是事权的集中，都应当成为行政管理体制改革的方法和方向。
虽然城管的综合职能不仅限于某个单一的方面，而是集中一些部门职能的综合执法职能。但是，这个集中的综合职能也应当是无限制、无规律、无范围的“大城管”。其实，城管职能的核心还是城市的市容市貌秩序环境卫生等，以及与这些职能相关联的其他职能。所以，需要规范城管的综合职能，地方政府不能随意地把需要办的事、想要办的事、难办的事、没有人办的事等，都交给城管负责。城管不是也不应当是可以随意增加事项的“大箩筐”，城管也不应当成为各地的“二政府”。经过多年的体制改革和实践，我认为已经到了需要固化和能够固化城管执法职能的时候了，需要进一步规范城管的综合执法职能，使之适当、合理。
城管执法机构以处罚权为核心，并有相应的强制查封、扣押权。这样的职权和执法手段，是否能够保证处罚权的行使?这是个问题。解决这些问题，主要是两个方面：一是适当增加城管执法的权限手段，使其处罚权能够真正行使有效。例如，查验身份证件的手段，快速处理查扣小件物品的手段等。二是部门配合机制的硬约束，使处罚权能够与审批权、监督检查权等“上流”权限手段配合无隙。城管执法权，是一个典型的末端执法权。要使末端执法权有效，必须与前端执法权相互衔接。目前，这个衔接主要靠人为因素发挥作用，即协调前端部门配合。由于是人为因素为主，所以，不具有固定性和长期性，因人而异，因时而异，因事而异，导致效率低下，行政成本很高。解决这个问题的最有效办法，当然是把需要配合协调的权力手段都集中给一个部门，使这个部门有自上而下的所有权力。但这不符合城管改革的初衷和原则。所以，既要坚持城管改革的初衷，又要使协调配合有效有力，只能增强协调配合的硬约束。增强协调配合的法治化程度，降低人为因素的作用。通过立法规定的硬约束机制，实现权力手段之间、不同部门之间配合协调的无缝隙衔接。舍此没有其他办法。
杨小军（国家行政学院法学部副主任、教授）
四、城管执法标准：以人为本与法治化
城管执法，涉及的领域众多，事项繁杂。主要有城市建设规划执法、城市市政执法、城市园林执法、市容市貌执法、小商小贩管理执法、车辆停放执法等。所有这些城管执法，都面临着一个管理标准问题，即按照什么标准、要求、目标来进行管理和实施监管执法。
我认为，城管执法的标准，应当是法治化的标准，也就是由立法确立的各项规范与执法规范和标准。城市管理，涉及到方方面面的利益和权利义务，涉及到政府对城市秩序的目标，也涉及到在城市生活工作的人们对城市的利用和满足其需求等诸多问题。有人以摆摊设点为生，自然希望开放宽松的管理标准。有车辆停放需求的人们，当然以方便停放使用为要求。居住休息的人群，会要求城管严管环境污染，给自己留一份安宁的空间。政府举办大型社会活动，都会集中整治城市秩序。这些要求和目的，在一定程度上是相互冲突的，因为各自背后的利益并不完全一致。城市管理和执法，也就面临着诸多的利益分歧和“众口难调”的局面。只有坚持法治原则，在立法上平衡各方利益，以立法形式选择和确定城市管理和执法的标准。
坚持城管执法的法治化标准，就是要防止和减少人治标准。在当前的城市管理执法中，存在着人治标准的倾向。有些城市管理执法，时常以一届班子的喜好为标准，甚至以主要领导个人的喜好为标准。例如，有的地方，为了创建“国际化大都市”形象，把本地的人力、机动三轮车营运予以取缔打击。而有的地方，为了支持古城文化建设，由人为建立人力三轮车运营的队伍。上一届政府班子大搞旧城改造，下一届政府班子又轰轰烈烈地建设古城一条街，等等。人为因素、人治因素极大，法治的硬约束成份较低，城市建设与执法管理缺乏规律性和长期标准，来回折腾，让人无所适从。尤其是城市举办大型社会活动其间，都要进行集中整治。除了强化监管外，实际上也提高了很多新的城市管理执法内容标准。大型社会活动结束后，往往又回归原状。给人们的感觉，城市管理执法就是“一阵一阵”的。这种来回折腾和“一阵一阵”的执法监管，是城管执法标准人治化的集中体现，极大地损害了城管执法的权威性，也增加了人们挑战这个标准的投机心里，长此以往，城管执法就变成了“猫捉老鼠”的游嬉。
城管执法的标准，必须走法治化道路。城管执法的标准，应当以立法形式固定下来，细化明确出来。城市的道路、交通、建筑、商贩、市容市貌、卫生安全等，都是城市的重要构成要素，是建设、管理、维护所必不可少的重要内容。不仅能够法治化，而且也完全可以法治化。以立法标准规范政府的城管执法，以立法标准管理公民法人的行为。树立法律的权威，才能够长治久安。
城管执法标准应当是法治化标准，但这个法治化标准也应当是实事求是的标准。城市的管理者们在制定立法确定标准的过程中，要结合本地城市的发展阶段和经济社会情况，制定城管执法标准。“大”而“高”的标准，不是所有城市都应当趋之若鹜的目标。“国际化”、“现代化”也不一定符合本地实际情况。所以，实事求是地制定城管执法标准，既要符合城市管理的特点，也要符合经济社会发展的状况，还要有自身城市的文化与特点。不能搞成千城一面，大小不分，发展阶段不清。
因此，制定城管执法标准过程，就应当是一个集中民意和反映民智的过程。城市，是市民的城市，是每一个在城市生活、生产、居住的人的城市，与民众切身利益息息相关。因此，无论是城管执法的立法标准，还是城管执法更为细化的规则等，应当是“官”和“民”共同意志的反映，而不是“官方”强加给广大市民的标准。例如，对临时的“马路市场”整治问题，不能只讲秩序，也要讲方便居民生活。在维护秩序和方便居民生活之间找到一个现阶段和本地区合适的道路，需要管理者与当地居民协商讨论，不是一句“取缔”就可以简单解决的问题。实事求是地说，城管执法之所以经常不被老百姓说好，其中一个重要原因，就是标准上的“自说自话”和方法上的简单粗暴。这个状况必须改变，把人治标准变为法治标准，把单方面的标准变成双方面的标准，把固执的标准变成协商基础上的标准。以人为本，毕竟是我们最大的法治和政治，城管执法更需要体现以人为本。
结语
城管执法改革已经有了十几年的历程，全国各地副省级城市、地级城市、县级城市，大多有了自己的城管执法机构和城管事务，但却长期缺少一个直接的城管立法。在一定意义上说，各地城管是在“借法执法”。很多城管执法中的问题，缺乏理直气壮的处理依据。这个现状，与城管执法在城市管理和执法中的地位作用很不相配，与城市管理和执法在行政管理和执法中的地位和作用很不相配，与加强和创新社会管理的需求很不相配，与依法治国建设法治政府的目标很不相配。中国的城镇化发展，必须伴随着城市管理与执法的法治化发展。法治化的城管执法，必须解决两个城管执法核心问题：城管执法“姓甚名谁”，即自身的法律地位问题;以及城管执法怎么管的问题，包括管什么和管的方法手段等。
编后语：
人民网“城管十问”系列报道今天暂告一段落，但人民网关注城管、探讨城管的工作仍在继续。有网友留言：人民网推出“城管十问”的探讨，是抓住了城管之惑根源，推出“城管十问”报道的目的就是不再有“城管十问”。与广大网友、城管工作者以及专家学者等社会各界人士共同探讨城市管理中的难题，寻求减少不和谐因素、加强社会管理的有效途径是我们报道的初衷。真诚希望有关部门能够重新审视“城管”的困惑，共同破解城市管理中的诸多难题。
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