制度建设是反腐倡廉的治本之策，是从源头上预防腐败的重要保证。制度的终极价值体现在制度是否得到普遍遵守和严格执行，制度执行力是制度建设的生命线。胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全会上也指出，抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高制度执行力，制度的效用取决于制度执行力。因此，在建立科学严密完备管用的制度体系的同时，增强制度的执行力成为亟待解决的重点课题。*

    一、反腐倡廉制度执行中存在的问题

    反腐倡廉工作实践证明，制度执行力的强弱与腐败风险的大小有着紧密的联系，制度的执行力与一个地区的腐败发生率成反比。客观说来，目前反腐倡廉制度比较健全，执行较为得力，群众基本满意，但同时也应该看到，当前在很多地方和部门不同程度地存在反腐倡廉制度执行力不足的问题，有的还很突出。一是一些制度规范过于原则，内容弹性过大，可操作性不强，而且

    重实体、轻程序，导致有些实体性规定在实践中难以落实。二是

    制度在执行中走样。少数党员干部人治思想严重，制度执行意识不强，在执行制度上不坚持原则，甚至带头破坏制度，拿原则做交易，将严肃的制度庸俗化；有的“选择性”执行制度，对己有利的就执行，对己不利的就打折扣、搞变通。三是制度执行雷声大雨点小，存在失之于软，失之于宽的惩处不力的问题。四是对制度执行情况进行监督、评价的机制大都没有建立。

    二、反腐制度执行乏力的原因分析

    　 1、反腐制度缺乏科学性。有限理性理论证明，人总是受时空社会历史的限制，精力、思维的有限性和能力的有限性，加上每个人对制度的考虑、看法、观点不同，由少数人制定出来的制度要约束多数人时，都不可避免要出现一些漏洞。一是制度设计缺乏正当性考量。制度制定者对当地反腐倡廉的形势和趋势研究不够，对制度的供求现状缺乏必要的了解，对党风廉政建设和反腐败工作实践缺乏充分把握，制度的制定者在设计制度时缺乏合理性与正当性考量，制度建设的要求很难切合实际，更谈不上制度优势。二是反腐制度的责任条款普遍缺失。现有的一些制度存在内容空洞、要求笼统、难于操作，而且许多制度没有责任条款，现行的很多制度的内容只是重在提醒和警告，对违反者的惩处力度不够，违反制度的成本太低，制度的权威受到藐视，尊严受到挑战。三是反腐制度体系不完备。在制度反腐的号召下，形形色色的制度如雨后春笋层出不穷，一时间制度泛滥成灾，条条框框到处都是，但这些为制度而制度的规范，没有形成完备的制度体系，制度与制度之间存在矛盾与冲突，下级制度与上级制度存在抵触，制度的整体约束力不强，无法形成制约合力。

    2、反腐制度执行的大环境缺失。一是制度的宣传普及不够。制度作为一种行为规范，行为人对制度的熟知程度对制度的执行产生深刻的影响，熟知是遵守制度的前提。当前的许多制度，出台后讲在会上、贴在墙上，对制度内容的学习和掌握往往被忽视，导致有些党员干部分不清哪些能做哪些不能做应该怎么做，违反了制度规定还浑然不觉。二是制度执行理念存在偏差。个别领导人治思想浓厚，个别地方潜规则盛行。少数领导干部热衷于以个人的意志制定制度、以个人的权力推行制度，自己则凌驾于制度之上，认为遵守制度束缚改革创新，限制个人作用的发挥，削弱了手中的权力，以制度的例外遵守作为自已权力的象征，以致形成不执行制度习以为常、违犯制度心安理得等不良习气，导致制度规范被异化成了一张白纸。三是制度执行保障机制不健全。少数部门和单位只满足于制定和出台制度，要求党员干部执行制度也仅限于一般号召，而没有从基本原则、职责权限、监督检查和结果运用入手建立执行制度的保障机制，不仅调动不起执行制度的积极性，还为个别人执行制度留下了自由裁量的空间，使违犯制度现象有了可乘之机。

    三、三步走提高反腐倡廉制度的执行力

     深入推进反腐倡廉建设，必须以改革的思路和创新的办法，切实提高反腐倡廉制度执行力，保证反腐倡廉各项制度落到实处，不断提高反腐倡廉建设的科学化水平。

     　 第一步，从制度设计入手，加快制度立改创废的步伐，以科学严密完备管用的制度打牢执行基础。恶法非法，一项不好的制度还不如没有制度，制度设计的科学性是执行力的前提。制度设计是否科学合理，针对性是否明晰，对执行过程是否顺利和执行目标能否实现发挥着关键作用。一是制度设计要有的放矢。当经济社会发展到一个新的时期、新的阶段，反腐倡廉工作也会面临新的形势和新的要求。制度设计要立足腐败现象易发多发领域和关键环节，立足群众反映强烈的问题，立足本地区本部门本行业党风政风行风现状特别是存在的突出问题，分析根本原因和主要症结，查找制度缺失和漏洞，研究制定解决问题的办法措施，不能照搬照套上级或外地已有的制度。例如隆回县年初出台的《关于作风建设违纪违规的处理规定》，针对该县作风建设中存在的浅层和深层次问题进行的制度设计，该《规定》用语明确，规定什么事可以做什么事不可以做，可以这样做而不可以那样做，针对十二类具体问题设定制度条款，每一种行为都有明确的处理规定。该《规定》弹性小，可操作性强，成为该县党员干部不可逾越的鸿沟。二是要正确处理制度的安定性和前赡性的问题。制度是要求所针对的对象普遍遵守的行为规范，是行为对象的行动指南，制度一经实施就具有一定权威性,不宜朝令夕改。与此同时，随着社会主义市场经济的建立和不断完善，各项改革的不断深化，反腐倡廉工作已经渗透到社会生活的各个方面，需要制度来规范的情况也在不断增多，许多新问题不断涌现，制度一出台就已经滞后于现实。因此，制度设计就要有一定的提前量，针对新时期反腐倡廉的新情况、新动向，针对制度制定和执行过程中存在的问题，对制度要及时进行废改立创，对不适应、不严密、不配套、不具体和不便执行的制度，要及时补充、修订和完善；对工作急需、条件成熟但还没有的制度，要在充分调研论证的基础上尽快制定。制度的安定性与前赡性是一对矛盾共同体，要在确保制度安定性的前提下，应对新形式新问题适时对制度进行更新，不断完善反腐倡廉制度体系，推动制度反腐走向深入。三是要充分注重制度设计的系统性。每一项制度虽然相对独立，但都是置身于一个体系之中，惩防体系本质上是一整套系统的制度，反腐倡廉的制度体系不仅是整个体系的核心，而且是整个体系的重要载体，反腐倡廉的教育、监督、改革、惩处归根到底要通过制度建设来固定、保障和促进。制度设计要从系统的角度审视制度建设，既要着重加强重点领域及关键环节等方面的制度创新，增强制度配套性、系统性，又要防止和克服跨部门、跨行业相关廉政制度之间的脱节或矛盾的现象，强化制度的协同性。制度设计要着眼于整体规范，突出制度之间的关联性，注重发挥制度链和惩防体系的整体约束功能，对权力存在的领域实现制度全覆盖。

    　 第二步，从制度实施入手，加强制度的宣传教育监督评估，以普遍认知人人遵守的态势营造优越的执行环境。一是加强制度宣传，营造制度顺利施行的大环境。一项新的制度出台后，要采取行之有效的宣传措施，进行广泛深入的宣传，做到人人知晓制度，才能自觉遵守制度。破除潜规则的暗流，坚决打击经济、政治领域以及行业“潜规则”，深入进行“制度观”教育，使制度理念逐步渗透到人们的行为准则、价值观念、道德标准以及思维方式、思维习惯之中，形成遵守制度、依制度办事的良好氛围。隆回县年初出台了一系列规章制度，在制度的宣传上，要求每一项制度要进行专题学习，参与学习的人员要在制度文本上签字。县纪委宣教室将新制度制成红色小册子，年初一次性印制2.8万余册，做到全县党政干部人手一册。为了考查干部对制度的掌握情况，组织反腐制度大抽考，考试不及格的办学习班集中学习。通过宣传教育，提高制度的透明度、影响力和普及率，营造人人遵守制度、个个执行制度的良好氛围。二是加强制度执行的过程控制，建立常态化的监督机制。在制度执行和落实过程中，客观上还存在制定制度的初衷与制度执行的效果之间有落差。纪检监察机关在制度的执行和落实中要充分履行监督检查职责，切实督促制度落实，把对制度贯彻执行情况的监督检查，与党风廉政建设责任制考核检查和效能监察有机结合起来，把制度的执行情况作为目标管理和年终考核的依据。制度执行既要注重结果，更要注重过程控制，对制度执行建立常态化的督查机制，开展经常性检查，推进各项制度顺利施行。 三是强化制度的科学评估，建立制度执行反馈机制。把反腐倡廉制度的评估、完善、清理工作作为纪检监察机关的一项经常性工作，通过制度执行情况系统评估和有关案件剖析，掌握制度特别是新颁布制度执行情况，实现对制度执行过程的有效控制，多方面收集执行制度的信息，了解、掌握制度执行过程中的问题和制度本身的缺陷，进而研究制定矫正措施，确保制度的执行力在改进和完善中不断得到提升。要建立起执行力评价体系，评价制度的优劣、评价制度设计的效力，是制度本身存在缺陷的，要进行修正；是人为原因造成制度不能落实的，要提出纠偏措施；需要细化的，要尽快制定实施细则；需要制定配套制度的要抓紧制定，使制度在执行和落实中不断达到优胜劣汰的效果。

     第三步，从责任追究入手，提高制度执行的的权威性与震慑力，以制度的完全彻底执行将反腐倡廉建设推向深入。一些制度不落实，很大程度上是因为违反制度的行为没有及时受到查处，纪检监察机关要始终把严肃执纪、加强责任追究摆到突出重要的位置。一是要切实加强对违反制度行为的追究。制度建设最终要落实到对违反制度的惩处上，纪检监察机关要主动出击，加大对违反制度的查处力度，提高反腐倡廉制度执行力。对制度执行要明确细化责任，建立机制，严肃案件查处，严格责任追究。隆回县自开展作风建设以来，创新工作模式，采取明查暗访、地毯式巡查等，查出了一批违反作风建设处理规定的国家工作人员。在制度执行过程中，该县始终坚持制度约束没有例外的原则，对查出的违纪违规行为，杜绝说情风，坚决查处到位，并第一时间将处理结果通报全县。 二是要切实加强对领导干部带头干扰破坏制度行为的追究。领导干部重视制度规范、带头执行制度是制度得以落实的重要因素。当前有个别领导干部缺乏按制度办事的观念，成了不执行制度的特殊群体，凌驾于制度之上。一旦领导干部不能自觉执行制度，制度的执行就无从谈起，群众就会自然而然对制度的权威性产生怀疑。因此，要把制度的落实纳入党风廉政建设责任制的落实之中，督促各级领导干部把贯彻执行制度作为大事来抓，带头坚持制度、自觉遵守制度、认真落实制度，对领导干部带头破坏制度、有意干扰制度的行为加强责任追究，真正形成法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的氛围。 三是要切实加强对变通制度、打擦边球行为的追究。从监督检查情况看，不少制度基层都在执行，但却存在执行中变通、有利的就执行、不利的就不执行、打擦边球的现象，导致内部制度执行涣散，甚至导致腐败案件时有发生。因此，要及早解决这些问题，不能因为小就不追究，也不能以罚代究，必须把各项制度落实中的责任追究与严格实行党政领导干部问责制有机结合起来，坚决防止小过酿成大过、小错拖成大错。