球磨铸铁管压力等级:农地确权与集体建设用地入市

成都改革的新进展——农地确权与集体建设用地入市

李力行

北京大学国家发展研究院副教授

中国土地制度改革一直是社会关注的焦点。在部分地方政府债务风险暴露后，农村土地制度改革更是事关地方政府的“土地财政”和“土地金融”行为。李力行教授代表国发院土地制度改革综合课题组，借助成都土地改革的最新进展，说明土地制度改革可能是解决政府主导经济、地方政府深陷于债务问题的根本出路。

一、中国土地产权制度及其不良后果

首先向大家简单介绍一下中国土地产权制度的背景。中国的土地可划分为两大块：城市土地和农村土地。城市土地为国家所有，地方政府垄断城市土地的一级市场，通过批租制出让土地使用权。农村土地为集体所有，依用途划分为农地和建设用地，其流转权利不同。农地实行家庭联产承包责任制，允许农户自由流转承发经营权。而农村集体建设用地（包括宅基地、乡镇企业用地、公共事业用地等），其使用权被限制转让——这正是我们土地制度改革课题组研究关注的重点。

农村建设用地不能转让的制度安排是地方政府“土地财政”的基础。目前中国对土地实行用途管制制度，农用地和建设用地各有一套管理办法。在“耕地红线”的压力下，农用地转为建设用地有严格的指标控制，指标分配按照政府的行政层级分配。农村的存量集体建设用地就成为了宝贵的土地资源。在目前中国土地产权制度框架下，农村建设用地要服务于城市化，必须经政府征用。概括的说，城市和农村的土地“同地不同权”。

农村集体建设用地不可自由转让的制度安排，导致了很多不良后果。后果之一是城乡居民财产性收入差距扩大，并成为城乡居民总体收入差距扩大的主要原因。如图一所示，2009年城市居民人均收入已是农村居民人均收入的3.4倍。分别考察居民工资性收入和财产性收入可以发现，城乡居民工资性收入差距不断缩小，而城乡居民财产性收入差距却不断扩大，而这正是城乡居民总体收入的差距拉大的主要原因。

图一、2002-2009年中国城乡居民收入比

农村建设用地不可自由转让的不良后果之二是土地资源配置低效，其表现是多方面的。其一是“按行政等级配置土地资源”的制度安排与城市的集聚潜力不匹配，致使“城市化不足”与“城市化过度”同时存在。部分发展速度快但行政级别低的城市供地不足，同时部分发展速度较慢行政级别高的城市有大量闲置土地。其二是集体建设用地缺乏进入市场服务于城市化的合法通道，只能以非法的方式流转，出现了小产权房、工业园区“以租代征”等方式。现存农村集体建设用地存量达到2.5亿亩，2倍于城市总面积，大量限制，利用效率地下。同时，这部分土地以福利分配的方式分配给农户，农民普遍多占，由此导致城乡“两头挤占耕地”，耕地保护状况堪忧。土地资源配置的低效也使得“土地城市化”的速度快于“人口城市化”的速度。从图二可以看到，土地城市化率的速度2倍于人口城市化的速度。

图二、1982-2005年中国城市化水平和土地城市化水平

农村建设用地不可自由转让的不良后果之三是导致地方政府高度依赖土地进行融资。从图三可以看到，2010年地方政府土地出让收入几乎相当于地方预算收入的3/4。地方政府过度依赖土地进行融资的行为集聚了大量风险。长期来看，土地资源的稀缺性决定了“土地财政”不可持续；短期内，地方政府以土地抵押给银行大量贷款的“土地金融”行为面临高风险。 

图三、2003-2010年中国地方土地收入和地方预算收入

二、成都改革的进展

针对目前土地制度存在的问题，成都土地改革的目标是改变城乡土地产权不对等现状，为市场配置土地资源奠定基础。成都下辖户籍人口1100万左右，其中有500万农民，占地面积1.2万平方公里，包括20个区市县。从人口和影响范围来看，这不是一个普通的小规模土地试验，它的规模在欧洲就相当于一个国家。

成都改革的基础是农地确权，核心是土地流转。进行农地确权就是要把土地使用权和所有权明确到相应的农户和农村集体经济，即清晰界定农村土地、房屋、承包地、林地等财产权利，赋予农民有保障的转让权。土地确权包含了大量艰辛的工作，在此仅列举一些数字，具体不逐一细说。从2008年1月至2010年下半年，成都共颁发集体土地所有权证3.38万本，集体土地使用权证166万本，《农村土地承包经营权证》180万本（涉及1000万地块）。

在农地确权的同时，还需要大量的配套工作。为了把劳动力等生产要素释放出来，2010年成都提出了彻底的户籍制度改革的政策方案，着力加快生产要素在城乡间的自由流动。为了提高土地利用效率，避免农村土地乱修乱建，成都还率先进行城乡一体的规划。为了避免农村土地流转中收益分配出现问题，成都加强了新型村庄治理机制的建设。这一系列的配套改革，都是为了保障农地确权和流转能更好的发挥作用。

为了给大家一个直观的印象，这里我给大家展示几个图片。成都颁发的农村土地承包经营权证，承包期限一栏的标注为“长久”，符合中央关于农村土地承包经营权长久不变的精神。权证标明了地块的位置、边界，配有坐标以及详细的示意图，标明其邻居和四致，标明实测面积（土地实测面积和原来台账登记面积可能会不一致），这是明确农村财产关系的重要步骤，以便做到地块、证书、台账一致，形成一个可追溯的产权系统。农户自用的宅基地，获得农村集体建设用地使用权证，也没有终止期限，所有权则归农民集体所有。

在此我要强调我们研究的核心观点——合法转让权是财产性收入的基础，也是减少城乡收入差距不断扩大的根本解法。以上提到的大量艰苦的工作，都是为了在农地确权基础上，使土地作为生产要素自由流转，提高土地资源配置效率，减少城乡财产性收入差距。

三、成都土地流转案例

为了说明我们的观点，我在此列举三个成都土地流转的具体案例。流转案例一是08年汶川地震灾后进行的“联建”。08年汶川地震后，农村重建急需资金。在符合规划的前提下，农民自发寻找投资方，自愿流转部分宅基地以获得重建房屋的资金。由农户、集体、投资方签订三方协议流转土地使用权，投资方先为农户建新房，为集体修建道路等基础设施，然后得到流转部分的土地使用权。在此过程中，地方政府参与规划、监督、验收，验收合格后为农户和投资方分别颁发集体建设用地使用权证。农户在地震之后短短半年到一年的时间就住进新居，城市资金流入农村，土地要素流动起来，而耕地得到保护，效果明显。

汶川地震灾后联建案例有几个值得注意的地方。第一是农民自发寻找投资方，转让建设用地使用权，而不是被迫被政府征用。第二是农民、集体、投资方签订三方协议，将农户的部分建设用地退还给集体，然后再出让给投资方。村集体是土地的所有权者，因而是三方协议的参与者之一。第三是农户出让时已经留足了自住用的宅基地，而不是转让全部的建设用地。在图示的权证上标明，城市居民张先生通过土地联建获得了一块农村集体建设用地40年的土地使用权，这是历史上破天荒的第一次。即农民只需要出让40年的土地使用权就可以获取一大笔重建资金，但农民并没有丧失这一块土地的永久使用权。

农村建设用地使用权自由流转给农民带来巨大的收益。对比国有土地和集体土地价格，我们会得到一些有意思的发现。课题组在都江堰市收集了所有的联建信息，里面包含很多土地价格样本。将国有土地出让价格和和农村集体建设用地出让价格对比，并把乡镇按离市区的距离进行排列后，从图四可以看到，离市区越近，国有土地对集体土地的溢价越高。国有土地对集体土地的溢价可看成国有土地的权利溢价，集体土地权利弱于国有土地权利，不同权导致不同价。举一个具体的例子：现行的《担保法》不允许农村土地进行任何担保，但城市土地担保是合法的。有意思的是，随着离市区距离的增加，国有土地的溢价逐渐消失。在离城市最远的三个镇，集体土地的价格甚至超过了国有土地的价格。

图四、都江堰乡镇土地平均价格对比

流转案例二是锦江区农村集体建设用地使用权仿照国有土地进行拍卖。图示一家公司通过拍卖，以每亩80万的价格，获得农村集体建设用地40年使用权。我们注意到，每亩80万的价格仍然低于周边国有土地价格30%，这是集体土地和国有土地不同权导致的。尽管如此，农民通过出让40年土地使用权仍获得巨大收益，且并没有丧失土地的永久使用权。这两个案例都说明，一旦农村土地通过确权进行流转，可以为农民带来巨大收益。

流转案例三是农民自主拍卖集体建设用地使用权——这也是我们最新观察到的非常有意义的典型案例。在此要强调的一点是：这不仅仅是农民自愿同意的行为，更完全是农民自己主动的作为，最后在交易所公开拍卖使用权。08年汶川地震之后，都江堰天马镇金陵村2组房屋因损毁需要灾后重建。农民通过“统规自建”的方式修建新居，并吸收外组村民参加新居建设。统规自建即政府统一规划，各家农户自己设计。新村共183户，占地40亩，建筑面积2.3万平米，是容积率为1:1的两层小别墅，成本共1650万元。1650万在农村是非常大的一笔资金，筹措资金的方式是分散在各地的农民搬到新村集中居住后，将旧宅复垦换得指标。具体而言，原来分散居住的农户旧宅占地面积比较大，新居占地面积较小，从而节约出110亩建设用地，然后把110亩建设用地进行复垦。按照国土部“城乡建设用地增减挂钩”项目，每亩指标可获得15万元收益，这正好解决农民新居重建的资金问题。

故事到这儿还没有完。在初步解决居住问题后，2组的组长就想，如果集体建设用地全部以指标方式转让，今后发展集体经济到哪里去寻找土地资源呢？这也是中央决策部门和一些专家担心的问题——农民一旦失去土地，就失去了未来的发展权，失去未来分享更高收益的机会。事实上农民不傻，他们已经想到这个问题，并找到了相应的解决办法。在金陵村2组，村里议事会开会讨论，然后经由村民代表大会表决决定，110亩集体建设用地不全部用来复垦，而是从中留出34亩供本村发展使用，空缺的资金由村民自筹垫付。开始时村民想利用这块34亩土地建一个市场，但由于规划不符合、资金有限而没有实现。最后，村民决定将这块土地的使用权出让，以回笼资金，并吸引外来投资。于是这34亩建设用地在2010年12月在农村产权交易所挂牌拍卖，最后经过竞拍，以每亩44.2万元卖给一家房地产开发商，共获得1300余万元，远远超过用来复垦获得的每亩15万的收益。而在土地出让协议中明确规定，这一块建设用地上的树木不能砍，开发商在符合规划的前提下，在这一块川西林盘中修建经营性设施，所以房地产开发商决定开发一个养老型度假酒店，并优先雇佣村民工作。通过村组开会决定，拍卖所得溢价部分的70%由2组村民分配，30%留作村里发展之用，由此，村民通过出让建设用地获得了巨额的资金，并保留了发展的空间。在2组的村民中，有一个农户，自家有多达3亩的宅基地，但是房屋破旧、家庭贫困，一直娶不上媳妇。转让土地使用权后，他们家免费搬入了新居，同时还可以再得到一部分土地转让分配，很快也就娶亲了。这个鲜活的案例说明了土地产权改革和流转的巨大力量。

为了比较分析农地确权流转后究竟给农民带来多大收益，这里我向大家展示一下集体土地出让价格统计表。我们课题组把这三年来在成都调查收集的各种案例数据汇总到一起，在表一中归纳出20种土地转让情况，其中涉及农户数量、时间、交易双方、交易方式、交易期限，最后一栏是土地转让价格。比较发现，土地类型为农地时，征地和出租的收益是不同的。被征地的农民是永久失去了自己的土地，但只获得很低的补偿收入，只有每亩1.6万元。确立承包经营权后，出租农地，农民获得的租金其现值相当于每亩3.2万的，收益比征地情形高了1倍。土地类型为建设用地时，征地和联建或公开拍卖的收益差异更大。农村建设用地被征用，农民只获得每亩5.4万元的补偿，这一水平与全国平均的征地补偿相比已经很高。但如果农民拥有转让权，自主谈判，到市场上寻找买方的话，转让40-50年的土地使用权，土地的转让价就上升到66万，甚至高达231万。土地类型为建设用地指标时，指标通过增减挂钩项目在政府内部进行行政配置，价格为每亩15万。如果确权后土地指标通过公开拍卖、协议出让等方式流转，价格提高到每亩30万、40万不等。因此土地经由确权后进行流转，给农民带来了巨大的收益。

表一、成都集体土地出让价格统计

总而言之，集体建设用地入市意义巨大，影响深远。第一，农户在市场转让土地指标和实物土地资产，大幅度提高农民财产收入，改善城乡收入分配。第二，实现了城乡土地、人口、资金的双向对流。不仅让农村土地和人口流出去，还让城市资金找到投资的地方。第三，开辟了土地市场双轨制。原来城市土地只有一轨，也就是征地制度，政府垄断土地。集体建设用地入市，开辟了土地市场双轨制，为十七届三中全会提出的“减少征地”目标做出了实质上的准备。

减少征地有几点好处。首先是不再把政府放在农民的对立面，政府退出土地市场，不再作为交易参与者，而是作为监管者，这可以极大的减少社会冲突。其次是引导地方财政逐步转向财产税体制。农村土地确权和流转可以成为建立财产税制度的起点。最后是改变地方政府对“土地财政”、“土地金融”的依赖。事实上，土地制度可以说是地方融资平台巨额负债的基础。根据国研中心的调查，东南沿海基础市政设施建设的30%靠土地财政，60%靠土地融资，也就是将储备的土地抵押，从银行获得贷款。西部由于财政乏力，银行贷款占到基础设施建设的70%甚至更高。

课题组初步研究发现，将滞后一年的土地出让面积与银行一般贷款余额同比增长率进行比较（图五），可以发现，2003年后，两个序列呈现高度相关。这表明，银行贷款很大程度上是由土地所“撬动”，这也是构成现在地方政府融资平台风险的现实基础。如果不进行土地制度改革，地方政府债务风险即便在短期可以化解，但长期还是难以摆脱。

图五、2000-2011年中国土地出让面积和银行一般贷款余额同比增长率