汽车雨刮器水箱漏水:公共财政框架中的财政监督

一、公共财政与财政监督紧密相连，不可分割
1、关于公共财政框架
构建公共财政的主要内容包括推行部门预算和绩效预算、实行国库集中支付制度以及实行政府集中采购等。公共财政的核心含义是为社会高效率的、最大限度地提供公共产品，并随着我国经济体制改革的进程，使财政性资金逐步退出竞争性和盈利性的生产领域。明确划分政府投资与社会投资的界限。公共产品的资金来源主要是纳税人提供的税收收入。按照定义，税收是对政府提供的公共产品的价值补偿。从我国的体制来看，人民代表大会委托政府来行使公共产品提供的职能。但是由于委托代理关系存在一定的制度障碍，很容易造成财政资金的部分使用不能充分代表广大人民群众的利益。所以需要有专门的机构来对财政资金的使用效益以及使用结构进行监督。从这一角度来说，财政监督的一个主要方向是要监督财政资金的来源以及使用是否符合广大人民群众的利益。那么公共财政体制下财政支出应该能够而且必须是能够有利于经济发展，有利于最广大人民群众福利水平的提高，所以财政监督的最终目标也应该是监督财政资金的来源与支出是否符合经济发展的要求。财政监督工作应该是服从并服务于公共财政框架的建立。财政监督工作方式与方法也必然要随着财政体制改革的进展而不断地发展。因而，公共财政框架应该是我们从事财政监督工作的重要指导思想。
2、财政监督的涵义
财政监督是一个含义非常广泛的概念，泛指由国家权力机关、政府财政部门以及专业审计部门对于财政资金使用的规模、结构、效率以及合法性和合规性的监督管理。狭义的财政监督一般是指财政部门内部的监督机构对财政资金的使用进行的监督管理，这种监督管理一般包括对内部业务部门规章制度以及工作流程的监督，以及对于使用财政预算支出的单位是否遵守国家法律法规的监督管理。在古典的、传统的监督概念中，监督的目的是为了发现和确认缺点、错误、偏差或给公共财产造成的损失。这是一种典型的事后监督状况，在事后监督体系中，监督本身也可以评估监督的效果。但是，随着公共财政体制的建立，随着我国各项改革的进展，有必要改变一些对监督的目的和结果的看法。
第一，改变“发现问题”和“预防问题发生”之间的关系。也就是说，我们需要认清监督检查的主要作用以及最终需要达到的目的。我们认为，监督的主要作用不应该局限于发现和确认偏差以及已经存在的问题行为，而应该是预防并阻止产生这类行为的产生。发现和确认偏差与舞弊行为——当然这也是监督的目的之一，但不是主要的。这是因为监督如果失去监督的依据，它不仅不能防止偏差和舞弊行为的发生，而且只有到最后才能发现和确认那些被忽视的偏差和舞弊行为。监督的依据一是国家的法律法规，其次就是各业务单位制定的规章制度与操作流程。因而从这一角度来说，内部监督非常重要。从目前的财政监督工作来说，我们的重点可能还在发现和确认已经存在的偏差行为上。但是随着财政监督工作的逐步推进，我们的重点应该是不断地向预防问题发生的方面转移。将预防的重点放在监督活动的整体上，预防变成了监督的主要目的。但是，这丝毫也不会影响发现、揭露和处罚在经济和社会活动中产生的偏差和错误。还有一个要求就是，任何发现偏差或损失的行动不能局限也不能停止在发现的阶段，应该继续深入直到找出解决问题办法，阻止被证实的消极的现象再次发生。
第二，监督的结果，需要通过一定的决策机制，来改进我们的制度措施，以及通过监督检查来改进我们监督检查的方法。我们认为，监督检查的结果不应该局限于确认、消灭以及预防发生舞弊行为、偏差和缺点的措施上，而应该扩大到改进未来的监督检查工作的措施上。我们认为，如果消灭和预防措施跟不上，那么那些问题行为还会继续保留在被检查的单位。我们已经习惯于将监督只看作是一种追朔既往的行动，只回顾实施监督的作用、活动和业务，很少提及正在进行中的监督的作用、活动和业务，对未来的监督工作很少提及。鉴于这种情况，我们认为，应将监督看作是一种指导性的活动，更多地是着眼于未来。
3、财政监督服从并服务于公共财政框架
从我国财政改革的方向，或者从公共财政框架的构建，可以得出以下几点初步结论：
1、财政监督的目标之一就是应维护预算的完整性和严肃性。将所有的财政性收入都纳入财政监督的视野，这里的财政收入包括预算内收入和预算外收入，同时还应包括制度外的收入，对于已经确定好的财政支出规模和财政支出结构，应按照预算的编制计划执行，不能出现随意性，以维护预算的严肃性。
2、财政改革的一个重要的目的就是要提高财政资金的使用效益，那么毫无疑问，财政监督的发展方向应该是向绩效监督发展。从“财政”到“公共财政”，改革的目的之一就是要提高财政资金的使用效益。提高财政资金使用效益的途径大致可以分为两种：一种是财政资金只用于确需财政资金的领域。如果有些领域可以用其他性质的资金来融资，或者其他资金的效率要高于财政资金，那么财政资金应该退出；有些领域是只能使用财政资金，如果使用其他来源的资金则容易出现社会的不公，甚至危及社会的稳定。前者如竞争性的领域，后者如行政经费。这种对于财政资金用途的定位，无疑是提高财政资金使用效益的一种重要的途径。第二种途径是通过适当的评价机制，来确定财政资金的使用效益。例如可以通过“成本-效益分析法”或“最低费用选择法”等来评价财政资金使用的效益。“绩效监督”是根据“绩效预算”类推出来的一个词语，目前还没有找到出处。根据绩效预算的含义，我们可以将绩效监督定义如下：绩效监督是财政监督的一种方法，是一种以评价财政支出效益为目标的一种监督模式，其目的是为了评价某一财政性支出项目需要的财政资金的最低数量，或者某一财政性支出项目，在既定的财政支出规模下，能够产生最大的社会效益。
3、从原则上来说，评价财政监督工作是否取得成效的标准，应该是看财政监督工作是否促进了经济发展。特定的财政支出必然会产生特定的受益群体，例如财政加大经常性支出的规模，那么政府的公务人员的待遇将会提高；如果政府加大基本建设投资的规模，那么基本建设单位将从中受益；如果政府提高所得税税率或者提高所得税的边际税率，那么高收入阶层的负担将会加重；如果政府加大对低收入阶层的转移支付，那么低收入阶层的福利水平将提高。因而，财政监督的最终目标是要看财政收支是否有利于并促进经济发展。
4、财政监督是财政管理体系的重要组成部分。从我国宏观调控以及经济发展的角度来看，财政在当前宏观调控中的地位越来越重要。面对如此繁重的任务，我们必须加强和规范财政管理，大力推进财政管理制度改革，构建公共财政框架，建立现代财政管理系统。这一系统应该包括以下三个方面的内容：科学的管理制度、先进的管理手段、严密的执法监督体系。财政监督在财政管理及整个经济监督体系中的地位日益增强，成为整顿经济秩序和加强财政管理的重要手段。
5、财政监督工作要满足公共财政体制改革的需要。既然财政监督内在于公共财政框架，内在于现行的财政管理体系，那么毫无疑问财政监督应该服从并服务于当前的财政体制改革以及公共财政框架的建立的需要。财政改革的目标是要建立起符合市场经济体制的公共财政基本框架，实行财政管理的规范化和法制化，提高财政资金运行的质量和效益。只有进一步加强财政监督，规范财政管理，才能实现各项财政政策目标。
4、把握财政监督工作脉络的基本原则
第一，处理好监督与服务的关系
财政监督的目的是为了促进财政经济工作和各项事业的健康有序发展，因此在履行职责过程中，除了具有对经济活动进行监督的作用以外，还具有对经济发展提供服务的职能。为了更好地发挥财政监督的作用，就必须强化服务功能，使财政的监督与服务取得统一。一是通过财政监督，为财政经济的健康发展创造和提供条件。二是通过对各部门各单位经济活动的监督，将各单位经营管理中存在的问题反馈给政府和有关部门，及时制定相应的对策，帮助各单位改善经营管理，促进公平竞争，提高效益。三是通过监督，维护财经纪律，整顿财经秩序，确保国民经济的协调发展。因此，监督与服务是不可分的，监督的目的是为了搞好服务，而搞好服务又必须加强监督。
第二，处理好预防与堵漏的关系
预防一般是指事前监督和事中监督的任务，而堵漏一般是事中监督和事后监督的职责。金莲淑同志提出的财政监督检查工作的思路值得借鉴：在整个财政监督检查机制中，事前审核、事中监控主要由各财政业务机构来完成；财政监督检查专门机构应将工作的重点放在对重要事项的专项检查上。这样有利于监督检查专门机构与财政业务机构科学分工，发挥各自的特长，相互配合，相互促进，在整体上建立起事前审核、事中监控、事后检查的财政监督机制。同时，监督检查专门机构在财政监督工作中应处于主导地位，承担起财政检查工作应有的职责。所以在我们的实际工作中，应坚持预防为主，防堵结合，这样可以及时发现问题，防止事态扩大，减少一切不必要的损失，增强监督的有效性和及时性。
第三，处理好奖励和处罚之间的关系
对于在财政监督工作出现的优秀事迹要大张旗鼓地进行宣传和适当的奖励；对于扰乱财经秩序的行为要进行严厉的打击，并追究有关领导人的责任。通过奖励与处罚相结合，树立遵纪守法的良好社会风尚，并不断加强财政干部队伍建设。
二、北京市的财政监督实践及其完善
1998年3月，北京市财政局根据规范财政管理，健全内部监督的形势需要，设立了监督检查处（监督检查分局），专司财政监督职能。监督检查处成立后的主要工作：第一是对机关内部各单位实施监督检查。首先对局属单位的资金账户进行清理整顿，并将全部的行政性收费纳入了专户存储；其次从1998年4季度起，监督检查处开始了对局属10个主要职能处室财政财务收支活动进行了检查。第二是对财政收入混库进行调查。会同市国税局、地税局、工商局、审计局完成了对十八个区县“引税”行为的调查，代市政府印发了市财政局等五部门《关于纠正不正当引税行为的若干意见》。第三是加强制度建设，规范工作行为。制定了《北京市财政监督检查工作规程》，转发了《财政部关于财政部门追究扰乱财经秩序违法违纪人员责任若干问题的通知》。2000年机构改革后，原监督检查处得到了保留和充实，更名重组了财政监督处，新组建了监督检查分局，整个监督检查队伍由原来的17人扩大到现在的36人。监督机构重组后，主要做了如下工作：（1）、推进相关规章制度建设。起草并出台了《北京市财政局内部监督管理办法》，健全了内部监督管理制度。印发了《北京市财政局聘用注册会计师进行各项财政检查的暂行办法》，规范了局机关内部利用社会审计力量进行财政检查的行为。印发了《北京市会计信息质量抽查公告管理办法》，增强《会计法》执法检查的效果。（2）、强化对财政机关内部的监督检查。开展了对局内业务处室和局属事业单位同级审计前的全面检查并且采用了延伸检查方式，对检查中发现的预算批复率偏低，部分财政支出使用超范围等问题，提出有针对性的整改建议。对机关内部财政资金审批程序和拨付手续实施核查。清理整顿银行账户，重新确认了局属各处室及事业单位的资金账户，明确了局内资金账户的开设和撤消应先报监督处审核。规范银行账户移交手续，对有账户的单位移交给国库处的过程进行了监交。完成了对局内处级领导干部轮岗、离任审计的核查工作。内部检查工作形成了制度。（3）、大力强化专项检查。制定印发了《2001年财政监督检查工作目标责任制》，明确了检查范围，落实了部门和个人的责任。致力于开展多种形式的专项检查，监督检查工作方式由自行组织和实施监督检查转变为监督检查部门牵头组织、协调全局各职能部门的监督检查工作。结合财政部门对国有企业管理方式的转变，开展了对经社会审计机构审计的国有企业年度会计报表的核查工作；开展了中央国债转贷资金的管理、使用及国债项目工程质量的监督检查。开展了卫生专项资金的检查，检查了13个市属医院、市区卫生局及其下属医院市级财政专项资金1.37亿元；会同有关部门完成了对粮食流通体制改革情况的执法监察。通过开展专项检查，既反映了资金使用中的问题，也暴露出各级财政部门管理上的漏洞。（4）、严于律己，提高财政监督干部队伍素质，明确提出了“服务管理，有为有位；监督管理，强位有为”的监督口号。
在实践过程中，我们认为当前财政监督工作中仍然存在一些问题或不足，主要表现在：
1、财政监督的覆盖面窄。由于在财税物价大检查取消以后，地方财政监督的范围没有得到及时的明确，造成监督的范围、职责模糊不清，实际监督面狭窄；监督的方式方法，仍以直接的事后检查为主，针对既定的财务会计结果进行查处，没有对事前、事中的行为进行监控；而对新的经济行为、交易方式，如企业改制、资产重组以及政府采购、转移支付等的监督约束很少。在监督对象上也缺乏针对性。因而，大大降低了监督检查的效率和效果。
2、财政监督方式不规范。长期以来，由于受到财政监督职责权限等因素的影响，财政监督工作主要是对财经领域的某些突出问题采取综合或专项治理的方式进行。从方式方法上看，表现为突击性、专项性检查多，日常监督少；从时间上看，表现为集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少；从监督内容看，表现为对财政收入检查较多，对财政支出监督少；对某个单一事项或某个环节检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪问效少。由于上述诸多因素的影响，致使很多财经违纪违规问题都在既成事实后才被发现，从而造成财政、税务等经济领域的违法现象屡查屡犯，并呈逐年上升趋势。目前，虽然强调根据新的形势来调整财政监督方式，做到“四个结合”，即事前、事中与事后监督检查相结合，财政监督与财政具体业务管理相结合，日常监督与专项检查、抽查相结合，处理事与处理人相结合。但以事前、事中监督检查为主要内容的监督检查机制尚未建立起来，这种多样化全方位的财政监督方式，暂时还难以在实际工作中得以有效运用。
3、财政监督体系不健全，财政监督与其他社会监督的关系尚未完全理顺。我国的经济监督体系主要是由财政监督、审计监督、税务稽查、银行监督以及其他社会监督等构成的。这些监督部门都是根据部门属性确定各自的监督职责，基本上都是以预算收支、财务收支、资金周转以及其他经济运行质量作为监督对象。虽然在日常工作中各自监督的侧重点不同，但由于没有从法律上严格规定各自的工作边界，因而实际工作中很难避免相互扯皮或多头检查的现象。
经过调查研究和反复讨论，我们提出了我市今后加强财政监督工作的主要思路。
1、提高对财政监督重要性的认识，将财政监督落到实处
首先，各级财政部门要认识到加强财政监督，具有非常重要的现实意义。无论是发达国家还是发展中国家，在议会（国会）监督和审计监督之外，都普遍重视财政监督在维护财税秩序、规范分配行为、保障宏观调控和防止奢侈腐败中的作用。其次，各级财政部门要认识到开展财政监督的目的和出发点是要通过监督发现问题，分析原因，加强管理。第三，各级财政部门要认识到财政监督是更高层次的管理。财政监督机制应当涵盖财政收支，体现财政管理特色，具备对财政运行全过程预警、监测、分析、矫正的功能。因此财政监督必须具有一个科学、合理的职责定位，即对内规范内部管理，对外监督财政收支。第四，各级财政部门要认识到财政监督职能的发挥可以降低和防范财政风险。通过财政监督，堵塞漏洞，惩治腐败，既可增加收入，又能有效提高支出效率，可以有效的防止财政收支失衡。
2、处理好与有关各方的关系，提高财政监督检查的效能
首先要处理好与其他经济监督部门的关系。要确立财政监督在经济监督中的地位，推进财政监督向纵深方向发展。通过协调关系，对经济监督机关的监督范围进行明确的分工，以减少部门之间的业务牵制。财政部门可以联合审计、国税、地税部门，成立专门班子，共同行使监督职能，还可以通过建立监督检查工作联席会议制度、文件资料相互抄送制度，定期组织经济监督部门，互通信息，交流经验，避免重复检查，提高经济监督的综合效果。
其次要处理好与社会监督的关系。我市现有专职财政检查人员不足200人，仅仅依靠这支队伍难以保证《会计法》的严格执行和会计信息资料的真实、可靠，而目前我市会计师事务所一类的中介机构有将近一万人，人员素质相对较高，审计力量相当强，并且社会中介机构对会计人员监管的力度也在不断提高。社会审计机构和人员是各级财政部门开展监督检查工作可以借鉴的一支很重要力量。财政部门一方面要充分利用并组织好社会中介机构和人员协助开展财政监督；另一方面也要加强对社会中介机构执业质量的监督管理。
第三要处理好财政监督专门机构与财政机关内部各职能部门之间的关系。财政监督的重要内容之一是对财政分配全过程进行的审查复核，其大部分工作是由财政机关内部的职能机构来完成的，而且各职能机构还要承担相应的管理职能，因此财政监督的高效实施要借助于财政机关内部其他职能部门的工作成果。为了提高财政监督的权威性，财政监督部门在使用财政分配、管理部门信息资料的同时，要对其工作成果，进行严格审查监督，纠正其不合理、不合规的地方。
第四要处理好与被监督对象的关系。财政部门要做好财政监督的宣传工作，把财政监督的意义、目标、范围、方法通过各种有效的宣传形式，向社会各界做好宣传。特别是在财政部门行使监督职权时，对所有的被监督对象要一视同仁，让被监督对象理解财政监督，自觉接受财政监督，配合支持财政监督。
3、完善财政监督检查体系，促进财政管理水平的提高
首先要抓好内部监督。对财政部门内部各处室执行财政法规情况进行监督，管好资金分配源头，严格资金审批程序和业务操作规程，实行权力制约。一是建立健全财政内部监管制度，制定配套的机关财务管理制度，完善财政内部各业务机构内部资金的审批办法；二是将财政机关内部各项资金纳入监督范围，规范管理，对资金使用情况进行跟踪检查；三是进行内部审计。强化对机关内部财务收支和执行财经纪律情况的监督检查，督促其建立内部监控制度。内部监督的重点要放在抓整改，把财政监督工作寓于整改之中，监督与整改同步进行，促进财政监督的有效性。
其次要抓好外部监督。财政监督贯穿财政管理的事前、事中、事后多层次、全过程，对财政管理的各个环节要做到监督到位。包括对财政收支预算、财政收入、国库资金、财政补贴、国有资产、会计信息质量、社会会计等进行监督。
第三是要加强监督检查队伍建设。不仅要建设一支专业检查队伍，而且还要配备一支兼职检查队伍。选择一些业务骨干充实监督检查队伍，逐步建立起一支“政治坚定、公正清廉，纪律严明，业务精通，作风优良”的监督检查队伍，使人员与机构能够真正与其承担的工作任务相适应。
第四是要建立和完善财政监督机制。一是要立足公正执法，完善财政监督组织体系。通过建立专门、独立的财政监督机构，形成一个在人员、经费、管理诸方面与被监督的行政企事业单位之间相对独立的财政监督组织体系，有效地解决财政部门内部监督职能交叉的问题。二是要立足严格执法，完善财政监督的法制体系。加快财政监督立法进程，尽快制定规范财政监督主体行为和违法违纪出发行为的科学、完整、独立的财政监督法律法规，明确规定财政监督机构的设置、职能和监督的程序、方式等，赋予财政监督机构以必要的监控、检查和收缴等权限。三是要立足规范执法，完善财政监督的运行体系。通过制定财政监督工作规程，明确监督检查工作纪律，健全重点检查和专项检查的分户立案、分类汇总、定期汇报的管理办法，实现监督工作的计划性、合法性和有关文件、档案的统一性，规范检查的每一个细节的运作。四是要立足科学执法，完善财政监督的技术体系。财政监督要运用现代科技手段，建立全方位、宽视野的电子信息网络。五是要立足联合执法，完善财政监督的网络体系。通过建立以财政监督机构为主、各业务机构为辅，形成制度规范、措施严密、涵盖面广和联合行动、旗帜统一的监督管理网络。