消防配件图集:美国食品安全体系面面观

［ 转贴自：南京粮网    点击数：366    更新时间：2008-2-20    文章录入：徐桂兰 ］
美国食品安全已建立起一整套由法律法规、风险防范、政府各级职能管理机构以及企业相关责任的主导体系，该体系公正、透明并有着可参与性。
关键词：美国，食品安全，HACCP
美国食品安全体系的基础是：强有力的、灵活的、立于科学基础之上的联邦法律和州法律，以及食品企业所必须承担的生产安全食品的法定责任。联邦政府、州政府和当地政府的相关管理机构紧密配合，共同负责对食品生产和加工企业进行全面和有效的管理。
美国食品安全体系的基本原则是：(1)只有安全和卫生的食品才能进入交易市场；(2)食品安全管理决策必须建立在科学基础之上；(3)政府负责执法；(4)食品生产商、流通商、进口商等必须遵守相关规定。如果不遵守，他们将承担相应的责任；(5)政府管理过程对公众是透明的和可参与的。
一、食品安全法律
美国政府的3大部门——行政、立法和司法——都在确保国家食品供应安全方面发挥着基础性作用。国会负责审查和通过旨在确保食品供应安全和确定国内消费者保护程度的法令，并且授权行政机构实施法令。行政机构负责通过制定和实施具体的规定和措施来实施上述法令。当执法机构的行为、规定或者政策导致纠纷之时，司法部门则负责进行中立的仲裁。美国法律、法令和总统行政命令确定了旨在确保以透明和与公众互动方式制定各项规定的程序。美国食品安全体系的主要特点是：政府3大部门权力分离，决策过程立于科学基础之上，以及公众积极参与。
国会通过的各项食品安全法令的宗旨，是实现特定的总体目标。这些法令给食品安全管理机构提供了广泛的权力，同时也对管理行为设定了限制。然后，管理机构根据这些法令制定出旨在提供具体方向和具体措施的规定。当新型技术、产品或者健康风险出现之时，管理机构可以视情对相关规定进行修改和补充。美国的行政、立法和司法部门还根据最新的科技发展、出现的问题、食品安全事件和公众的呼声，不断地修改和更新各项食品安全法令、规定和政策。
美国国会通过的现行食品安全授权法令主要包括：“联邦食品、药物与化妆品法(FFDCA)”，“联邦肉类检验法(FMIA)”，“禽产品检验法(PPIA)”，“蛋产品检验法(EPlA)”，“食品质量保护法(FQPA)”，以及“公共卫生服务法(PHSA)”。
政府管理机构在制定具体规定时必须遵循的现行程序法令主要包括：“行政程序法(APA)”，“联邦咨询委员会法(FACA)”，以及“信息自由法(FOIA)”。美国程序法令规定，在制定新规定和修改现行规定之时，管理机构都必须采用公开和透明的方式。管理机构不但允许而且还鼓励相关企业、消费者和其它人员积极参与相关规定的制定和修改。管理机构经常公开发布“提议决策事先通知(ANPR)”，以便使公众具有事先进行讨论和评议的机会。“提议决策事先通知”通常列举存在的问题，表明管理机构解决问题的打算，并且要求公众提出其它解决问题的办法。管理机构则根据公众意见来确定是否和如何进行最终决策。最终形成的规定必须吸纳公众的主要意见。最后，管理机构将公开发表最终形成的可执行规定。
当面临特别复杂问题之时，管理机构还可以邀请专家和相关人员举行公开会议和咨询委员会会议，以听取公众对特定问题和计划的意见。如果某个个人或组织对食品安全管理机构的最终决定持有反对意见，他们可以向法院提出上诉。由于可以随时了解政府相关政策的内容和积极参与相关规定的制定与修改，因此公众长期以来对美国食品安全体系具有高度的信任感。
二、食品安全管理机构
联邦政府负责消费者保护的管理机构主要有4个：农业部所属的食品安全与检验局(FSIS)和动植物卫生检验局(APHIS)，卫生部所属的食品与药物管理局(FDA)，以及环境保护局(EPA)。财政部所属的海关总署则负责根据相关指导规定协助管理机构对进口食品进行检验。另外，还有许多机构在相关的研究、教育、预防、监督、标准制定和突发事件反应方面，也负有食品安全使命。这些机构包括：卫生部所属的疾病控制与预防中心(CDC)和国家卫生研究所(Nm)，农业部所属的农业研究局(ARS)、国家合作研究教育扩展局(CSREES)、农业交易局(AMS)、经济研究局(ERS)、粮食检验包装仓库管理局(GIP—SA)，美国食品法典办公室，商业部所属的国家海洋渔业局(NMFS)等。
食品与药物管理局负责在食品安全与检验局管辖范围(肉类、家禽和蛋产品)以外的所有食品领域，保护消费者不受不纯洁、不安全和附有欺诈性标签食品的危害；食品安全与检验局则负责确保肉类、家禽和蛋产品做到安全、卫生和正确标签；动植物卫生检验局负责预防动植物害虫和疾病；环境保护局负责保护公众健康和环境不受杀虫剂所产生风险的危害，以及推广更加安全的害虫管理方法。上述4个机构还负责根据现有的食品安全和环境保护法律，分别对转基因动植物和食品进行管理。如果所含有的食品添加剂未经食品与药物管理局的批准，如果药物残留不符合食品与药物管理局的要求，如果杀虫剂残留不符合环境保护局的要求，这类食品和饲料一律不得进入美国市场。
联邦政府的各个食品安全管理机构必须承担对美国总统、国会、法院和公众进行情况说明的义务。
三、风险分析与预防
旨在保护公众健康的立于科学基础之上的风险分析和预防，历来是美国食品安全政策和决策过程的重要内容。美国各项食品安全计划都是建立在风险分析的基础之上。风险分析对于管理机构了解存在问题的性质和确定适当的风险管理措施具有十分重要的作用。
以前相当长时期内，联邦政府重点采用对添加剂、药物、杀虫剂和其它化学品的管理方法，来控制食品供应中的化学风险和物理风险。近年来，联邦政府则重点采用“从农场到餐桌”的食品安全管理方法，对微生物病原体所导致风险以及如何减少这种风险进行了深入的研究和探索。政府采用这一新政策是出于以下这种判断：微生物病原体所导致风险在很大程度上是可以避免的；因此，需要对“从农场到餐桌”的整个食品链进行多重干预，以确保在减少食源性病原体和食源性疾病方面取得实质性进展。这种情况表明，对生物风险和化学风险必须采用不同的分析方法。
美国于1997年发表的“总统食品安全倡议”，确认风险评估对于实现食品安全目标具有特别重要的意义，并且要求联邦政府所有的食品安全风险管理机构组成“跨部门风险评估联合体”。该联合体负责鼓励研究开发论断性模型和工具，从而促进用于微生物风险评估的科学技术进步。
政府管理机构已经完成的风险分析包括：蛋及蛋制品中肠炎杆菌的风险分析，碎牛肉中大肠杆菌的风险分析，即食食品中单核细胞增生性李斯特菌对公众健康影响的风险评估报告(2001年1月)，生鲜软体贝壳中副溶血性弧菌对公众健康影响的风险评估报告(2001年1月)等。
政府管理机构还颁布和实施多项风险管理规定，特别是“危机分析与关键控制点(HACCP)”制度。HACCP制度是一种风险管理工具，使得企业可以及时发现可能发生的潜在危险，并且采取全面有效的措施来预防和控制这些危险。
政府管理机构还制定了一些旨在减少病原体的企业操作标准，并且将其作为另一种风险管理工具。在未来，政府将全面制定针对所有病原体的企业操作标准。
风险分析由风险评估、风险管理和风险信息交流所组成，这3个组成部分是相辅相成的。美国法律对风险分析提出了详细规定。美国强调风险评估的方式必须客观。尽管相关数据和科学知识不完整，但还是应该确认不确定因素的范围。美国的风险评估程序可以确保不会低估潜在的风险。美国风险评估的内容包括：危险识别，危险特点确认，以及危险释放评估。
风险管理是由政府管理机构来实施，唯一目的是将风险降低到最低程度，为美国消费者提供高水平保护。除了对食品添加剂、动物药物、除草剂等物质的使用提出限制要求之外，政府还对食品中天然存在或者不可避免的危险物质提出限制要求。此外，美国联邦政府食品管理机构还每年一次共同对国内食品进行全面的抽样风险检查。检查中发现的违反残留物标准情况，将作为制定标准和执法活动的重要参考依据。
风险信息交流在风险评估和风险管理阶段中具有十分重要的地位，是美国政府实施透明管理过程不可缺少的重要内容之一。透明标准的宗旨是确保所有的食品企业都得到公平的待遇。美国法律要求：政府机构在制定相关规定之时必须考虑公众的意见；政府制定相关规定所依据的信息必须向公众公开；政府科学家必须利用公共媒体向公众解释相关规定所依据的科学知识；当需要进行紧急风险交流之时，政府必须迅速通过全国电信系统向所有公民发出风险警报，并且通过全球信息分享系统向国际组织、地区和其它国家通报相关情况。
美国许多卫生、安全和环境保护法律的出发点，都是与预防突发食品安全事件、以及保护公众健康和环境密切相关。这些法律所规定的具体预防和保护要求都是建立在风险分析的基础之上。例如，美国规定对食品和饲料的成份实施控制制度，并且禁止将某些动物蛋白添加到反刍动物的饲料之中，以预防疯牛病的发生。此外，美国法律还要求对食品添加剂、动物药物和杀虫剂实施销售审批制度。农业部部长、卫生与公众服务部部长、以及环境保护局局长于1997年5月共同向总统提交了一份题为“从农场到餐桌的食品安全”的食品安全倡议报告。该报告赞同美国政府在早些时候所采取的旨在实现美国食品安全计划现代化的措施。1993年，美国付总统领导的国家行为审查小组发表了一份报告，建议政府和企业逐步建成一个预防性控制体系。该报告特别敦促实施“危险分析与关键控制点”体系。后来，政府采纳了一些有关海产品、肉类和家禽的计划，这些计划体现了“危险分析与关键控制点”体系的基本原则。
1998年7月4日，克林顿总统建立起食品安全联合研究所。该所的职责是制定一项战略，以进行与食品安全倡议的目标相一致的食品安全研究。该所还被特别指定制定一项进行研究活动的计划，并且负责协调各个联邦机构所发起的研究活动。美国农业部和美国食品与药物管理局联合领导该所的工作。1998年8月20日，国家科学院发表了题为“确保从生产到消费的食品安全”的调查结果报告。该报告对食品安全体系的定义是：“高效率食品安全体系的使命是，通过公共和私营领域的共同努力，确保食品符合基于科学的安全标准，以保护和改善公众健康。”
国家科学院调查报告的结论是，一个理想的食品安全体系的特征可以概括为6点：(1)建立在以风险分析和预防为重点的科学的基础之上，以便能够将各种资源和活动优先用于应对具有最大潜在影响的风险；(2)具有一个统一的清晰、理性、全面、基于科学风险分析的全国性食品法令；(3)开展全面的监视和监管活动，作为风险分析的基础；(4)在联邦政府中设有负责食品安全事务、并且有权调动资源实施相关政策的统一机构；(5)承认地方政府、企业和消费者在食品安全体系中承担的责任和中心角色，并且与他们进行真诚的合作；(6)得到足够的财政拨款支持，以履行其主要的职责和使命。风险分析是指：识别危险，鉴定危险的特性，预测或者测量遭受危险伤害的可能性，然后确定遭受危险伤害的频率及其对人体健康影响的严重性。食品危险包括：微生物病原体，自然产生的毒素，变应原，有意和无意使用的添加剂，经过修改过的食品成份，农业化学品，环境污染物，动物药品残留，以及某些饮食补品的滥用。此外，家庭对食品的不适当处理也会导致其它危险的发生。风险分析是一种解决食品安全问题的科学方法。对人类和动物疾病实施全面监视，必须成为风险分析的不可分割的重要组成部分之一。可靠、准确的数据收集、处理、评估和交流系统是科学风险分析的基础。
食品安全体系必须做到灵活、流畅、相互关联、统一、以及透明，对体系中每个角色必须承担的义务和责任做出明确的规定。
在国家科学院调查报告发表后的第五天，即1998年8月25日，克林顿总统发布了一项成立总统食品安全委员会的行政命令。该委员会的成员是农业部部长、商业部部长、卫生与公众服务部部长，管理与预算办公室主任，环境保护局局长，科学与技术政策办公室主任，总统国内政策助理，以及国家政府重组联合会主席。农业部部长，卫生与公众服务部部长，以及科学与技术政策办公室主任共同担任该委员会的主席。实际上，成立的是一辆监督食品安全的三驾马车。
该委员会被指定负责制定一个计划，以实现无缝隙的基于科学原理的食品安全体系。与该计划相一致，该委员会还将向各联邦机构提出在食品安全方面进行投资的重点领域，并且审查各个相关机构所上报的年度预算报告。另外，该委员会被授权监督食品安全联合研究所的活动。
确保食品安全需要注意非常广泛的潜在危险。食品安全不仅仅涉及食源性病原体、化学物质的毒性和物理性危险，还涉及营养、质量、标签、教育等问题。美国食品安全体系的落实需要各级政府、食品业、学院、新闻媒介、特别是广大消费者的积极参与。美国联邦政府目前共有12个机构参与食品安全领域的监管、监视、检验、执法、危险管理、研究、以及教育。在“国家食品安全倡议”发表之后，联邦政府加强了相关机构之间的协调工作。相关机构已经签署了50多个有关食品安全的备忘录。美国农业部和美国食品与药物管理局还提议共同建立联合食品安全研究所。　　存在问题：(1)现行食品法令缺乏连贯性和一致性，有时跟不上最新情况发展的要求，从而限制了政府对食品安全问题做出基于科学的决策的能力。(2)美国联邦政府目前共有12个机构负责实施35个有关食品安全法令，并且参与食品安全领域的监管、监视、检验、执法、危险管理、研究、以及教育工作。然而，这些机构之间的活动缺乏足够的统一协调。(3)联邦政府实施的相关计划和各个州及当地政府开展的活动缺乏足够的统一协调：(4)联邦政府缺乏一个既负责食品安全事务、又有权调动资源实施相关政策的统一机构，因此组织领导不集中：(5)对现有和潜在食源性危险实施严密监视的重视程度不够，因此不能及时提供相关信息。(6)目前用于相关研究与监视的经费，不足以支撑基于科学的食品安全体系的实施。(7)消费者缺乏相关知识，因此不能正确处理食品。(8)食品安全标准尚未在全国范围内得到贯彻执行。“国际食品法典委员会食品卫生总体原则”对国际贸易食品的生产过程做出了基本的规定。
四、HACCP食品安全制度
美国现行食品安全制度的名称是：“危险分析与关键控制点(HACCP)”，其宗旨是对食品生产全过程(从种植、收获、加工、生产、流通、销售、直到消费)实施密切跟踪，对食品安全危险进行系统科学的识别、评估和控制，从而主动预防任何食源性疾病。HAC-CP制度本来是美国航天工业于20世纪70年代实施的一项食品安全计划。
在传统制度下，美国食品企业和政府管理机构通常只是通过对生产条件和最终成品进行抽样检查来保证食品安全。与HACCP制度相比，传统制度只具备被动反应性，而不具备主动预防性，因此实施效率较低。当然，以前实施的必要的标准和要求(例如“优良生产行为”标准，设施建立要求，供应商控制要求，原料说明要求，生产设备使用与安装要求，清1吉与卫生程序，个人卫生要求，化学品控制程序，原料的接收、储存和运输要求，原料的产地追溯和召回规定，害虫控制规定，标签要求，以及其它质量保证程序)仍然是制定和实施HACCP制度的基础。
在食品安全管理方面，美国农业部负责肉类、家禽和蛋产品的安全管理，美国食品与药物管理局则负责其它所有种类食品的安全管理。为了鼓励企业生产出更加安全的肉类和家禽，美国农业部食品安全与检验局1997年颁布了“病原体减少／危险分析与关键控制点制度”规定。该规定从当年开始分阶段付诸实施。该规定要求全国的牲畜与家禽屠宰场必须做到：(1)制定HACCP计划，以识别和控制产品中的病原体；(2)实现降低微生物病原体的目标；(3)进行微生物检测，以确保遵循这些目标；(4)建立并且遵守书面的卫生标准操作程序。该规定的宗旨，是控制或者预防由4种病原体所造成的食品污染。这4种病原体是指弯曲杆菌、0157大肠杆菌、单核细胞增多性李斯特氏菌和沙门杆菌。科学家普遍认为，前2种病原体所导致食源性疾病的75％，以及后2种病原体所导致食源性疾病的50％，都与生的肉类和家禽紧密相连。
2001年10月，美国食品与药物管理局正式宣布将HACCP制度确定为全国性的食品安全制度，并且最终将使该制度应用于美国食品供应(包括国产食品和进口食品)的所有环节。美国食品与药物管理局正在一些自愿性食品公司试行HACCP制度，所涉及的产品包括奶酪、冷冻面团、早餐麦片、色拉加味品、面包、面粉等。
美国HACCP制度目前已经成功地应用于罐装食品业，海产品业(1995年12月18日)、肉类和家禽加工业(1997年颁布相关规定，1999年1月对绝大多数企业正式生效，2000年1月25日对特小型企业正式生效)、果汁业(2001年1月19日颁布相关规定，2002年1月22日对中大型企业正式生效，2003年1月21日对小型企业正式生效，2004年1月20日对特小型企业正式生效)、食品零售业和食品服务业。
美国实施HACCP制度得到了美国国家科学院、国际食品法典委员会(Codex，即国际食品标准制定组织)和美国国家食品微生物学标准咨询委员会的支持。美国许多食品公司已经在生产中实施HAC-CP制度。世界许多国家(包括欧盟、加拿大、日本等)的政府机构、贸易组织和食品企业，也已经接受和采用该制度。
HACCP制度的?项原则
1．分析危险，即确认与食品相关的潜在危险，并且制定控制这些危险的措施。这些危险的类别包括：生物性(例如微生物)危险、化学性(例如毒素)危险、以及物理性(例如碎玻璃和金属片)危险。
2．确认关键控制点，即确定可以在食品生产全过程中(从原料状态到加工、运输、直到消费者食用)控制或者消除潜在危险的关键环节控制点，例如烹煮、冷却、包装和金属检测。
3．对每个控制点都规定具有关键性限定值的预防措施。例如，针对熟食的预防措施包括，确定旨在消除任何有害微生物的最低(或最高)烹煮温度和最短(或最长)烹煮时间。
4．建立旨在监视关键控制点的程序。这些程序包括明确何人负责和如何监视烹煮时间和温度。
5．确定纠正性步骤。如果监视结果表明某个关键性限定值未能实现，这些步骤将付诸实施。例如，未达到最低烹煮温度的食品必须经过重新加工和处理。
6．建立旨在证实该制度正在正常运行的程序。例如，对时间和温度记录装置进行检测，以证实某个烹煮器正在正常工作。
7．建立旨在用文件方式证明遵守HACCP制度的有效的档案保存程序。这包括危险发生及其控制方式、安全要求监视、以及纠正潜在问题所采取步骤的档案保存。
上述7项原则都必须建立在合理的科学知识(例如，已经公开发表的有关旨在控制食源性病原体的时间和温度因素的微生物学研究结果报告)基础之上。企业制定和实施HACCP制度的基本过程是：成立HACCP小组——描述食品性质、生产方法及其流通形式——描述食品用途和消费群体——制定食品生产流程表——证实该流程表——实施HACCP制度的7项原则。企业领导人必须指定专人制定、实施和监督HACCP制度，强化对他们的专门训练。HACCP制度的成功实施，取决于对企业员工进札仃关其在安全食品生产过程中承担着重要责任的教育和训练，并且向他们及时提供有关与食品生产各个环节有联系的食源性危险的信息。
五、科技开发
在实现全国性“从农场到餐桌”食品安全目标的过程中，美国联邦政府的作用是制定适当的食品安全标准，激励企业改进食品生产方法，确保食品企业符合这些标准，并且为企业和消费者旨在促进食品安全的做法提供帮助。
为了提高预防食源性疾病的紧急应对能力，美国食品安全管理机构不断改进检验系统和“从农场到餐桌”整个食品链安全计划，努力提高现有资源的利用效率。管理机构还积极参与建立食源性疾病监视网(FoodNet)和食源性疾病中微生物DNA检验公共卫生实验室网(PulseNet)。这2个网络已经成为美国食源性疾病预防体系的重要组成部分。
为了确保食品安全，联邦政府管理机构定期与各个州相关的机构和公共利益组织共同研究改进食品生产的方法，制定更为可靠的食品安全措施，开发更为安全的害虫控制办法和更为科学的耕作方法。管理机构的科学家们紧密协作。此外，管理机构还定期征求民间科学家针对相关规定所使用的科技方法、过程和分析的建议。管理机构及时将最新的科技信息通报给美国立法机构，同时还定期与国家组织(例如国际食品法典委员会、世界卫生组织、联合国粮农组织和国际动物流行病学办公室)分享这些信息。