深圳机械手设计:城市管理问题资料(一）

城市管理问题之一：骑车人的烦恼（读者聚焦）
2011年09月06日00:00    来源：人民网-《人民日报》

自行车道被小汽车占据，自行车被迫与机动车争道，加剧交通拥堵。
中国车友网提供

路边随意停靠的汽车，对骑车人造成很大困扰。
李波摄
无奈骑行路
如今在北京开车很不容易，行路难，停车难，反而觉得不如骑车舒坦，尤其是春秋两季，小风袭来，倒也快活。于是我停开轿车，改骑电动自行车。可是真印证了那句老话：骑驴的不知赶脚的苦。上路骑车，让人时时心惊、阵阵冷汗。为什么？汽车违章行驶、路边乱停，致使马路上危机重重；一些行人不顾生死地胡乱穿梭，进一步扰乱了马路秩序；管理的缺失提升了道路的危险指标。
因为要接送孩子上下幼儿园，笔者每天要从朝阳区红庙过京广桥至世贸天阶往返。每天的骑车可以说就是在跟汽车斗智斗勇。要说途经的朝阳路也不窄了，单方向就有5条车道，可是不行，除了汽车随意停在路边挤占自行车道外，早晚高峰，心急的开车人更是车头一掰，借自行车道用，空留下骑车人一脸愤懑地在后面骂娘。汽车把马路全占了，骑车人只有在汽车中间寻找缝隙，蛇形前进，或者干脆上马路牙子，去人行道上与走路的人争路权。
就这样，一身冷汗冲出京广桥，往西一点再往南就能进入CBD核心区域，离孩子的幼儿园不远了，可以喘一口气了。这里的自行车道还挺宽，停一辆轿车还有尺把的富余，并且还用铁栅栏将机动车道与非机动车道隔开。可就是这么好的条件，却换不来骑车人的满意，常常是一辆汽车一屁股就停在自行车道上，骑车的人远远看见，没有办法，尺把宽的余量也过不去，只得铤而走险，重新走上机动车道。此时就会想，还不如让自行车道窄一点，让汽车停不下，要不然就想办法管住那些停车的！
每天提心吊胆地带着孩子穿梭在车流之中，隔一段时间就会看见有执法权的没执法权的人站在十字路口管理，秩序却依旧混乱。骑在车上，我也为管理者操心：咋能让路上秩序好些，让开车的、骑车的、行走的人心情都舒畅一点呢？5岁的儿子脱口而出：“把那些违规的人都判刑180年！”
北京市朝阳区　壮壮
骑车很环保　上路有烦恼
随着人们环保、健康理念的提升，再加上交通拥堵、停车困难等因素，自行车应该是人们出行的好工具。但是，骑车中的烦恼，让我放弃了骑自行车。
不久前，我骑着新买的自行车到某酒店与朋友会面。酒店的保安却告诉我，酒店除了可供停放机动车辆的停车场外，并没有对外存放自行车的地方。我好不容易在远处的一条街道内找到停车点，却发现无人看守。无奈，我只好将车子骑回了家，再乘车回来参加聚会，这次以后我再也没有骑过车。
不仅如此，在骑自行车中，常遇到机动车挤占自行车道的情况，让骑车人没有安全感。我家到单位骑车要20分钟，有一半的路途是没有自行车道的，自行车与摩托车、轿车、公交车等同挤一条行车道。骑着一辆单薄的自行车，穿行在这些强大的“同伴”之间，感觉自己是弱者。在公交站附近，我本来靠边骑着，可公交车一进站，我就必须骑到快车道上。虽然知道这种情况很危险，但不走快车道走哪？已经被逼得无路可走。在自行车道的路段，骑车也不是一件容易的事情，经常有摩托车“呜”一声尖啸，紧贴着我飞速而过，吓得我浑身一哆嗦。有时候，公交车右转的时候就会跑到非机动车道上，一辆公交车就能把整个非机动车道几乎全占了。
要破解这一难题，关键要为自行车出行营造一个良好环境。首先要解决自行车的路权问题。根据自行车交通的流量流向需求，提供足够宽度、安全的自行车道，对于侵占自行车道的行为要严厉禁止，保障自行车出行的安全畅通。其次，推行自行车优先行驶。在城市中心地区，特别是重点拥堵路段，小汽车应该优先让自行车通过。最后，要大力建设保证自行车出行的相关设施，如停车点、换乘点设施。
云南玉溪市　朱翠英
左右为难的骑车人
曾经，我们是自豪的“自行车王国”，浩浩荡荡的自行车阵列在上下班的马路上如水龙般地穿梭。电影《甜蜜蜜》和《山楂树之恋》里都有令人难忘的自行车镜头。但这些年来，上海市中心的一些马路上的非机动车道已逐步消失，要骑自行车去市中心似乎成了一件困难的事情。
在市区内骑自行车，停车就有很多困难。汽车到市中心虽然停车费贵，但好歹高楼地下还有车库，付了钱后还能停得安心。但自行车就麻烦了，因为占用人行道有些影响市容，导致很多商业、娱乐中心四周都找不到地方停自行车。我曾经到市府大厦去开会，过了会议开始时间十多分钟后，同事Q老才匆匆赶到，大汗淋漓。主持人问道：“Q老，怎么这么晚？”Q老答道：“找停车地方找了老半天呢。”主持人点头道：“不错，这附近确实难停车，能停的地方收费还很贵呢！”不料Q老却来一句：“我不是4个轮子的车，是我的自行车没地方停。”众人一阵静默。
骑自行车的人还面临着“里外不是人”的问题。地盘被挤压，有时不得不“侵占”机动车道；在自己的非机动车道上，还面临着飞行如剑的电瓶车和助动车的威胁，这些动力十足的非机动车也让慢悠悠的自行车骑行者感到害怕。
其实，骑自行车上下班现在反而成了发达国家民众的一种优先选择，没有地铁和公交的拥挤，没有私家车那么昂贵，悠闲地哼着小曲，亦能锻炼锻炼身体，这是一种多好的方式啊。希望城市在飞速发展的同时也不要忘了这一片原始的质朴。
上海　金真
城市管理问题之二：打车难（上）（读者聚焦）
我为何总打黑车
现如今，在京城打出租车成了众所周知的难事儿。不仅是刮风下雨、上下班高峰期，即便是一个普通的时间和路段，出租车也不是想打就能打到的。有时候在路边一站就是十几分钟甚至半小时，看到别人坐在出租车里自己不由得“羡慕嫉妒恨”，偶尔好运气很快打到了车，真觉得像买彩票中了大奖一样。
就在你感叹打车难、行路难的时候，黑车悄悄地来了——“去哪儿啊？要车吗？”态度比出租车司机还好，要价也还算公道，还能顺便享受一下砍价的乐趣。特别是在打车无望、感到无助的时候，黑车简直就成了“便民模范”，令人感到可爱可亲。从此，我们的生活便与黑车结下了不解之缘。
我家小区的大门口，时常有几辆黑车在那儿“趴活儿”。打的次数多了，跟司机也就熟了，要了其中一位大哥的手机号，作为“便民电话”收藏在手机里。每次出门前，都要打个电话问问黑车大哥：在门口吗？现在有活儿吗？多久能赶回来？可是，“趴活儿”的黑车也不是全天候，有时候一辆黑车也不在，真觉得出行很不方便。事实上，在打车难的时间和路段，打黑车也是很难的。
众所周知，黑车问题多多。因为没执照、不合法、缺监管，有些黑车本身存在着安全隐患，有的司机多拉快跑、疲劳驾驶、故意违章，有的连驾照都可能是从外地买来的……坐这样的车，乘客的安全没有保障，可它又往往是许多人别无选择的选择。
北京　孙会娟
不是“大活儿”司机不拉
每次从外地出差回来，最担心的不是火车晚点，而是打不到出租车。前不久，我从北京出差回到河北石家庄，走在人群熙攘的火车站门口的大路上，望着眼前一辆又一辆亮着“空车”红灯的出租车，满怀喜悦地来到一辆出租车旁。
正当我放下行李，准备打开车门时，出租车副驾驶位置一侧的窗户玻璃被打开了，司机探过头来问：“你去哪儿啊？”我说出了目的地，并问：“师傅，到这里大概多少钱？”“50元吧！”“太贵了吧，以往我打车才12元多，师傅看能不能打表啊？”“要去就去，不去就算了。”一番讨价还价后，出租车司机还是没做出让步。看着眼前这辆出租车已经没指望了，我又走向路旁边的另一辆出租车。这辆出租车虽然没亮“空车”的信号灯，但车内却只有司机一个人。当我敲开窗户问走不走的时候，出租车司机却说他在等人。就这样，我试着问了五六辆停靠在火车站附近的出租车，结果不是等人，就是要价太高，或者干脆说不去，或以待会儿就下班等理由搪塞。
最后，无奈之下，我只好叫了一辆“三马子”（专门载人的电动三轮车）走了。车上，我问“三马子”的驾驶员在火车站为什么打不到出租车，他笑呵呵地说：“不是你打不到，而是他不愿意载你。”“像他们这种出租车就是专门等两种人，一种是外地人，不认识路，可以不打表、多要点；另外一种就是路途远点的人，一趟下来可以多赚点儿，你知道他们都是加气的。”
据了解，出租车用天然气成本很低，基本上每公里只需0.27元左右，而打表行驶的话每公里就需1.6元。按照这样的差额来算，出租车司机只要载客，就有赚头。
河北井陉县　杨国勇
（责任编辑：刘军涛
我国城市管理存在哪些问题
随着城市化进程加块，城市管理工作力度的不断加大，城市管理水平逐渐提升，但是在新的管理模式下，城市管理工作还存在不少的问题，具体表现为，交通秩序混乱，环境脏乱差，侵占道路，“马路市场”“马路工厂”，毁坏绿地，客运市场混乱，乱搭乱建，乱堆乱放、乱泼乱倒、乱写乱画等等，究其原因表现在以下几方面：
一、城市管理的体制不够清晰
目前，我国的城市管理体制不够清晰，管理机构在国家建设部，到省里是建设厅，而地方则分成城管规划、园林、市政、房管等若干个职能部门，由此造成职责交叉，相互扯皮，发现都管都不愿意管，特别是对于“吃力不讨好”的事，谁都能说出不管的理由，因此，在执法中这些职能部门往往出现有利互相争、无利互相推、城市管理的一些问题何以根本解决。
二、城市管理缺乏长效性，难点问题久治不愈
由于城市管理的动态性、反复性，往往是“突击战”、“疲劳战”形不成长效管理的格局，一些长期困扰城市环境面貌的突出问题没有得到有效遏制。特别是城市“牛皮癣”，城乡结合部卫生状况差等一些问题短时间内很难治理，加之，由于市民素质不高，一个人扫，几十个人扔，不采取有效办法，执法人员根本管不过来，严重影响市貌整洁。
三、城市基础建设相对滞后
随着城市化进程的快速推进和城市人口的增加，市政设施不足与市民需求之间的矛盾显得尤为突出，如乱停车问题，主要是对停车场地没有长远的规划设计，公厕建设问题，数量不足，缺口较大，不仅给市民带来不便，给我们自身管理也带来困难，随意大小便的人多，环境卫生差。
四、城市管理经费投入不足
几年来，城市管理要求越来越高，一味追求高标准、高水平，忽视经费投入，特别做为国家级贫困县，没有经费做保证，建设高标准、高水平、档次高的文明城市很难，即使严重超负荷工作，也只能是穷日子过干净，跟发达地区的城市比根本比不了。
五、城管执法人员的素质参差不齐
从执法人员整体状况看，年龄偏大，高化水平编低，高中毕业生能占上50%，高中以上学历的都是通过成人教育获得的证书，即使拿到大专证书，实际水平也只不过是高中生水平，初中学历占有一定比例，从人员组成上看，多数是城管监察转移过为打打杀杀的“老字号”，还有一些转业军人和职工家属子女所组成，办案能力处理分析问题水平还不高。
中国“城市病”问题凸显 城市管理急需升级换代
《瞭望》文章：新品质城市
“东西方向拥堵，南北方向拥堵，天哪，交管局实时路况图全面飘红！”电台女主持人尖厉得有些夸张的声音，令枯坐在驾驶座上的我感到愈发无可奈何。从位于北京二环路内的宣武门，到位于西五环路内的鲁谷小区，一般开车最多也就半小时。但现在一个多小时了，我还未出西三环。
这是9月17日，北京的交通未能承受住一场小小的秋雨洗礼，在中秋节前夕刷新了自己的“拥堵纪录”：全市拥堵路段高达143条！置身这不见首尾的“车河”，呼吸着混合了多种味道的空气，相信很多人都有这样的想法：这不是我要的城市生活。
北京越来越严重的交通拥堵，是中国快速走向城市化所面临的空间冲突、资源短缺和环境污染等一系列问题的缩影。
中国2009年的城市化水平已经从1978年的17.4%提高到46.6%，平均每年增加近一个百分点，超过100万人口的特大城市已有118座。如何避免像一些国家的城市那样盲目扩张，导致“城市病”传染和蔓延，已成为一个迫在眉睫的大问题。
联合国人居组织1996年发布的《伊斯坦布尔宣言》强调：“我们的城市必须成为人类能够过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方。”这意味着城市化不但要看城市发展的速度，还要看城市发展的质量。不能仅仅将人口居住在城市称为城市化，还要以这些人的生活水平、生活质量来衡量城市化。这也是上海世博会“城市，让生活更美好”主题的深刻内涵。
正如不少专家所指出的，“城市病”的根源在于城市化进程中人与自然、人与人、精神与物质之间各种关系的失谐。长期的失谐，必然导致城市生活质量的倒退乃至文明的倒退。
我常常梦回自己曾工作生活过的另外两个首都城市：加拿大首都渥太华和巴基斯坦首都伊斯兰堡。加拿大是个富国，巴基斯坦是个穷国，但这两个国家的首都有一个共同的特点：城市不大，人口不多，环境优美，适宜居住。究其原因，两个城市在建设前均有明确的城市功能定位——国家行政和文化中心，并为此制定和实施了长期的城市建设规划。
更值得称道的是，两个城市在建设过程中都遵循了因地制宜，最大限度保护自然环境的原则。在这两个城市里，从一片街区到另外一片街区，往往都要穿越一片从未开发过的原始森林。
“天人之际，合而为一”，“和谐”的理念本来就是我们文化的核心部分。对中国人来说，“健康城市”、“宜居城市”和“生态城市”，不应是一个新概念。□（文/杨士龙）
《瞭望》文章：优化中国城市路径
城市路径的探索，寄望困境的解决，实现品质提升，提供可供参考的城市发展模式或也为外界所期待
文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵
作家郑渊洁近日在自己的微博里写道：“有一次在北京堵车3小时，内急无法解决。后来每次驾车都戴纸尿裤，与人方便自己方便……”无论真假，其以直白的文字呈现了北京拥堵的交通给人带来的巨大不便。
人类对城市问题的关注至少可推及100多年前。早在1898年10月出版的《明日：一条通向改革的和平道路》一书里，英国城市规划学者霍华德就对城市化的问题提出了反思。此书在1902年以《明日的田园城市》为书名再版。此后的历个版本皆沿用了这一书名。
霍华德认为，现实生活中，事实上并不像通常所说的那样只有两种选择——城市生活和乡村生活，而有第三种选择。那就是把一切最生动活泼的城市生活的优点和美丽、愉快的乡村环境和谐地组合在一起。
霍华德的思想影响了许多国家的城市建设，除英国外，还有法国、德国、荷兰、波兰、西班牙以及美国等都建设了“田园城市”或类似于此称呼的示范性城市。从接受《瞭望》新闻周刊采访的多位官员、学者的观点来看，与其理念最切合的城市建设，正是当下优化中国城市路径的生态城实践。
在此之前，新中国六十年的城市化进程留下了深刻的经验和教训。中华大地上对于城市路径的探索一直持续，而上海世博会则是新的标志。“城市，让生活更美好”的主题，将积极影响世界，这或将成为人类对城市集体思考的一次引领。
下一个六十年，是新中国考虑诸多发展问题时的限定语境。从更短的时间来看，随着中国城市化进程的加快，“十二五”期间，城市化率达到或超过50%的判断已多次出自官员与研究人士之口。步入城市时代的中国，社会结构面临着巨大的转型。但破解当前城市难题的手段何在？中国将以何种步伐迈入城市时代？又将以何种模式续写中国城市化的传奇？
从限制人口流动到城乡统筹
60年来，我国的城市化走过了一个比较复杂的过程。清华大学人文社会科学学院院长、社会学系主任李强在接受《瞭望》新闻周刊采访时这样表示。
由于“一五”期间工业化推进很快，农村富余劳动力的情况比较突出，出现了比较大规模的人口从农村向城市的迁移，此种情况在1958年“大跃进”时达到了高峰。
1959年到1961年“三年自然灾害”时期，城市出现严重的食品短缺。尽管有政策严重失误的原因，但一个主要因素是城市人口的快速增长。自此，在城乡关系上开始提出一个安全思路：严格控制城市人口规模。此后一段时期，发达国家高城市化率之后才有的逆城市化现象在中国出现如城市“知识青年到农村去”；政治运动一度封堵了中国的城市化进程，城市化基本处于停滞状态。
户籍登记作为这一特殊时期的衍生品，随着1977年《关于处理户口迁移的规定》的发布，转身为与利益密切挂钩的户籍制度。这成为中国城乡二元分割的分水岭。城乡沿着各自的路径渐行渐远。
1979年以后，政策的重大变化在于不再限制人口流动，一度严格控制的农民进城的疆界渐渐消除，农民逐渐成为城市经济发展的一支重要力量。但“离土不离乡”的政策仍旧没有给进城务工的农民留下太多的活动空间。
上世纪80年代中期，“小城镇建设”的理念由著名社会学家费孝通提出，并为中央所接受，国务院为此专门成立了“小城镇办公室”，以推进中小城市建设。由此，国家在口号上提出发展小城镇，也开始放开小城镇户籍，国家允许农民把户口迁到乡镇。不过这离真正的城市化仍旧有距离。
90代中期以后，中国的经济规模突飞猛进地增长，大量人口在城市聚集，大城市扩张变成不可阻挡的发展模式。流动人口到2003年已超过1亿。政策口子也由“离土不离乡”转变为对“离土离乡”既成事实的默认。
2003年，以《收容法》的废止为标志，人口流动开始真正放开。随着外来人口对城市的贡献越来越大，已经没有拦阻外来人口的理由，并且提出为外来人口提供服务。
由此开始，中国对城市外来人口的管理进入了一个全新的模式。政府更多站在以人为本的角度提供服务，并强调城市对流动人口的接纳。中央与许多地方开始提出“城乡一体化”和“城乡统筹”的发展理念。
转型是主动与被动的双重命题
世界知名的英国城市与区域规划学者——彼特霍尔曾经把世界上的城市化分为三类。
第一类是“失败的城市化”。以非洲国家与拉美国家为代表。之所以称为“失败的城市化”，因其走的是一条人口转移在先，就业安排在后的道路。由此形成了巨大的贫民窟。城市建成区的70%～80%都是贫民窟，城市脏、乱、差，且没有什么投资环境。农村大量的劳动力过早、过多地转移，农产品也就减少了，这使得城市和农村两头受损。新中国建立初期，当时非洲的人均GDP比中国多一倍，而中国现在是他们的三倍。这其中的一个重要原因就是其城市化路径选择的错误。
第二类就是发达国家逆城市化的模式，一批人回到乡村。
第三类是以中国和许多东亚国家和地区为代表的“健康模式”——人口转移与就业安排基本同步。彼特霍尔把中国大陆与亚洲“四小龙”的模式称为“健康模式”。
住房和城乡建设部副部长仇保兴指出，一定程度上，国外学者的评价能真实客观地反映我国城市化进程的状况。但他在积极评价中国城市化进程的同时，也没有回避其中存在的诸多问题。如伴随机械化带来的交通拥堵；农民入城后能耗提高，城市面临的能源危机；城市化进程中盲目扩张状况带来的耕地流失；水资源的缺乏；等等。
针对城市化进程中的“城市病”，全国政协人口资源环境委员会副主任、中国环境科学学会理事长、原国家环保总局副局长王玉庆则提出，城市化不光是要看多少人住在城市，还要看这些人在城市生活得怎么样。其在接受《瞭望》新闻周刊采访时指出，未来中国的城市化将进入速度与质量并重的城市时代。
从主观层面来看，人类对城市美好生活的追求从未停息。对“城市”一词的修饰多如花园城市、园林城市、魅力城市、人居城市、山水城市……
社会城市与人民城市的提法也进入人们的视野。中国城市科学研究会秘书长、中国城市规划设计研究院副院长、教授级高级城市规划师李迅对《瞭望》新闻周刊分析指出，社会城市与人民城市是从社会与人的角度来考虑，更多地强调城市是大多数人的城市，更多地追求公平与和谐。人民城市除了把人作为城市主体来看待外，还要追求大多数人的幸福，而不是追求少数人或者贵族的利益。
“过去很长一段时间内我们对城市的研究比较物化，比较看重的是物质方面的东西。而城市是为了让人生活得更美好而存在的。城市的主体不应该是物质，而应该是人。”李迅说。
寻求城市困境的解决之道，并追求更高品质的城市生活，双重动力正推动着中国的城市转型。
城市转型的生态探索
9月28日，正值中新天津生态城项目奠基两周年。首届国际生态城市论坛定于在天津滨海新区举行。作为一种新的城市发展模式的探索，中新天津生态城受到两国政府的高度重视。这是一次有别于传统城市建设因素考虑，在非耕地、水资源匮乏的地方打造一座新城。仇保兴的判断是，在这样的条件下，如果成功了，中国以后的城市走向就可以同时应对能源危机、耕地危机与水危机。
天津市滨海新区区长宗国英书面接受《瞭望》新闻周刊采访时表达了探索生态城建设的初衷。
一是当前全球气候、资源、环境等方面产生的一系列严重问题与城市发展息息相关，反思现有的城市发展模式，探索建设可持续发展的生态城市，已经成为共识。
二是当前我国正处于城市化水平迅速提升的关键阶段。在城市化快速发展进程中，如何保持正确的发展方向，不再走传统的城市发展道路，更好地解决城市与环境资源的协调问题成为重要的战略考量。
三是中新天津生态城是世界上第一个国家间合作开发建设的生态城市，也是探索生态城市规划建设与发展的重要示范项目。其遵循的一个重要原则就是理念能复制、目标能实行、经验能推广，为其他地区的城市建设提供借鉴。
中国国际经济交流中心秘书长、商务部原副部长魏建国对于中国城市发展模式探索的意义看得更远。
魏建国接受《瞭望》新闻周刊采访时指出，广大发展中国家也面临城市化的进程，发展中国家很关注中国在今后会建立一条什么样的城市化道路。如果这条道路确实能够解决发展中面临的诸多问题，发展中国家会渴望得到这样一种发展模式，从而避免走中国前一阶段那种高耗能、高污染、低附加值的道路。也因此，魏建国认为，生态城的建设以及国际生态城市论坛的举办，不只对中国，对很多发展中国家来讲都有着重要的意义。
深入探索和积极实践，为中国城市路径提供更加清晰的思路和更加有效的创新举措，这是多方的期待。□
《瞭望》文章：本刊专访全国政协人口资源环境委员会副主任、中国环境科学学会理事长、原国家环保总局副局长王玉庆：
步入低碳宜居城市时代
城市是为了让人们生活得更好，而不是说带来更多的问题
文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵
实习生孙玍
诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨曾预言，21世纪对世界经济影响大的两件事：一是美国高科技产业的发展，二是中国的城市化。全国政协人口资源环境委员会副主任王玉庆认为，这一判断具有代表性，高科技产业将来会引领新兴产业的发展，而美国在这方面是领先的；同时，中国的城市化进程会是一件影响世界的大事。
王玉庆对《瞭望》新闻周刊说，之所以把中国的城市化提到这样的高度，原因在于中国的城市化是其他任何国家所不能相比的。中国现在城市化水平已经达到46.6%，大约有6.2亿～6.3亿人口居住在城市。仅以这个数字作比较，它是美国全国人口总数的两倍多，是日本全国人口的近5倍，只比欧盟27国总人口少1亿。
让人在城市过上有尊严的生活
《瞭望》：中国的城市化进程加快，许多学者一致认为，在注重速度的同时，更要注重发展质量的提高。二者如何兼顾？
王玉庆：城市化进程推进的同时也带来了一些弊端。中国2009年的城市化水平是46.6%，1978年是17.4%，增加了近30个百分点，平均每年近1个百分点，可以说速度非常快。超过100万人口的特大城市已经有118座。现在城市化带来的弊端主要有人口过度集中所产生的安全、环境、就业和社会保障问题，以及人们观念的变化和挑战。
很多专家认为，城市化要看城市发展的速度，还要看城市发展的质量。不能仅仅将人口居住在城市称为城市化，还要以这些人的生活水平、生活质量来衡量城市化。南美国家有很多这样的例子，比如说巴西的一些大城市有很大的贫民窟，其住房和基础设施都非常简陋，失业、犯罪率很高，这些人在农村的土地被剥夺以后，没有赖以生存的土地，就来到城市，但城市也没有适合的工作，或者只有那些工资很低的工作。实际上城市化并没有使这些人过上美好生活，达到其进城的根本目的。这是一种无奈的选择。
中国的城市化就要防止这种倾向。相对来讲，有些发达国家，比如日本或者北欧一些国家，居民在农村生活得很好，他们可以享受城市化带来的许多便利条件：水、电、通信、天然气供应等都很充裕，交通也很方便，这使他们与生活在城市没有太大的差别，在农村也享受到大城市所提供的服务，所以这些国家的城市化率达到70%左右就稳定了。
我觉得城市化不光是要看多少人住在城市，还要看这些人在城市生活得怎么样；也不能看多少人不在城市，如果这些人也能过上相同质量的生活，也完全可以。上海世博会“城市，让生活更美好”这句话提得非常好，城市是为了让人们生活得更好，而不是说带来更多的问题。
像北京交通拥堵严重，让很多人感到难以接受。城市应该是一个提高效率的地方，但目前却适得其反。城市搞得太大了，交通拥堵，效率会更低，环境也很难搞好，再加上这些大城市物价高、房价高，所以现在有句时髦的话叫做：“逃离北上广”。中国现在处于城市化的高速发展阶段，提高城市化的质量非常重要。不能像一些国家那样盲目扩张，造成城市病越来越突出。
《瞭望》：城市质量的提高具体应体现在哪些方面？
王玉庆：提高城市生活质量，内容很多。首先是就业。维持一个人在城市过上有尊严的生活，要有一定的收入，就是说有一份相对稳定的工作。第二是“居者有其屋”，有方便的生活条件，电、水、气、通讯、交通，等等。第三是有安全感，能生活在一个和谐的社会里。如果城市的犯罪率高，而且人情冷漠，这就不符合城市发展的目的。第四是受教育的情况和文化氛围，城市要能为居民提供良好的教育、文化和体育设施。第五就是要有完备的社会保障和较好的医疗保健条件，为身体健康和养老提供一个好的保障。最后是要有好的生态环境，包括水、空气、声环境以及食品安全，等等。
对于城市，当前比较突出的问题之一就是环境保护。有些专家评价环境问题时说：“这是涉及面最广的，而且有较长影响的问题。”刚才提到的交通拥堵，影响了城市效率，同时带来一个很大的问题就是空气污染。再有就是城市化建设中的高楼大厦，对人的生活环境影响，显然不只是空气，也不只是水的污染，使人对环境的感受就不一样。这就是为什么每到节假日人们都喜欢去郊区走一走，因为那里能使整天生活在城市里的人感到心旷神怡。这种环境的变化，除了一般意义上的污染问题外，还包括人对本身价值追求和对生活目标的希望与现实之间的差距越来越大。
影响城市化质量的四大因素
《瞭望》：目前阻碍国内城市化质量提高的主要问题是什么？
王玉庆：当前城市化过程中存在的突出矛盾和问题，如果再归纳一下，主要有几方面：
一是城市盲目扩张，土地的占用越来越多，而且使用结构不合理。土地对于中国来说是很珍贵的，凡是在城市周围，城市化进程比较快的地区，土地都比较好，是比较优质的土壤。在荒漠化地区、石漠化地区也很难发展大城市。而现在我们的城市化集约度不高，大搞开发区，很多土地闲置。而且土地使用结构不合理，比如过多建别墅；有些地方为了招商引资，在开发区为企业一圈就是很大一片土地，而实际上厂房没多少，周围绿地很大，土地浪费很严重。城市化过程中如何合理地占用和使用土地，需要特别关注。
二是城市功能定位不清晰，贪大求洋。以前有报道说全国有120多个城市都要建设国际化大都市。虽然我国百万人口的城市有上百个，但是都要建国际大都市，定位就有问题。
城市定位应该考虑这么几个条件：其一，自然因素。是干旱地区还是降雨量多的地区，是北方冬天需要供热地区还是南方夏季炎热的地方，城市是否临海、临江等，这都会有所不同。其二，城市资源禀赋的影响，比如城市周围是否有能源及矿产资源、森林等，以及原有的产业结构与基础。其三，城市的历史和文化的传承，有些城市有一些独特的文化和文物，一些产业就与历史的传承密切相连。其四，城市和周边区域的关系，是省会城市还是一个区域的中心城市，或是交通枢纽等。比如国家给北京的定位是“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”，这个定位本来是很清楚的，但这么多年北京市的发展没有或无法完全按这个定位办，现在城市大到难以收拾了。
三是城市基础设施建设滞后，特别是环境基础设施的建设滞后。过去城市的建设重视形象工程。多是看得见的、直接能够体现政绩的放在前面，比如说修马路、盖高楼，但是马路底下的污水收集管网及污水处理厂、垃圾处理厂等设施就放到了后面。这几年由于抓节能减排，中央和地方开始重视了，这些设施的建设就加快了。但目前来讲，还有相当多的地级市没有建设污水处理厂，县城至少70%没有建设。一个城市连污水处理厂都没有，几十万人聚在那里，污水都不处理。垃圾也有类似情况，环境能好得了吗？城市化质量能好得了吗？
近几年公共交通的建设受到重视，本来城市建设初期就应该重点考虑这个问题。现在很多大城市都在加速修建地铁，如果十年前修的话要便宜得多。城市的基础设施建设应该与城市化是同步的急功近利的政绩观、经济至上的思想，导致了我国城市基础设施建设的滞后。
再一个突出问题就是能耗物耗都比较高，高消耗的建筑、大量发展小轿车，工业、生活耗煤也很多，环境污染严重。北京大气污染除了汽车多以外，也与北京一年要烧上千万吨的原煤不无关系。
向低碳目标迈进
《瞭望》：怎样看待生态城建设在应对气候变化上的作用？
王玉庆：城市的建设和气候变化的关系，这是当前的热点。我看到的报告说，全世界有一半的人口进入了城市，大约有75%的二氧化碳排放是来自于城市。所以城市的发展、建设和温室气体减排的关系是非常密切的，而且城市的减排空间最大。
生态城建设是解决城市温室气体排放高的一个很好的路径。生态城一个很重要的理念就是用生态学的规律来指导建设，使人和自然能够和谐共生，这就必然对节能减排有一系列要求。再有，作为一个高效率的系统，就必须做到能源、资源消耗低，高效利用。这些都是当前提倡低碳经济的一些基本内容。所以说低碳肯定是生态城的重要特点之一。
城市的环境问题，不仅是对提高城市质量很关键、影响很深远的问题，而且对整个人类生存环境来讲也至关重要。城市的污染解决不了，城市的低碳排放解决不了，全球环境的问题就解决不了。
《瞭望》：中国城市化路径要实现低碳目标，需要从哪些方面入手？
王玉庆：我觉得要实现低碳目标，应该在城市化建设过程中，把建设低碳城市作为重要的目标。从哪些方面入手呢？世界气候组织做过一个课题叫做《国际视角的城市低碳发展》，专门讲城市的低碳发展，其中一个课题是在中国做的；研究了国外9座城市的例子，提出了城市走低碳道路的几步程序，很有借鉴意义。
第一步，城市要确定低碳的目标，这既是政治意愿，也是市民的一种追求，是大家共同的愿望。要确定发展低碳城市，要有一个明确的减排目标。比如说现在二氧化碳排放多少，10年以后要减到多少。以中国为例，虽然绝对减排有困难，但我们可以以单位GDP能耗降低多少来约束。总之要确定目标，这样才能号召带动各方面的力量。
第二步，要根据目标对城市各个方面进行分析，找出一些关键的问题，然后考虑解决这些问题的科学可行方法。比如说能源结构要不要调整？城市的能源主要靠什么？是靠煤，还是靠天然气、靠油、靠电等？比如说交通，需要采取一些什么办法才能解决交通拥堵、污染排放高的问题？建筑如何节能，等等。
第三步，要整合或者创新一些政策或者制度，包括一些法律。要制定相关的法规制度来约束和引导城市的建设及各个方面的发展。还要制定相应的政策，特别是经济政策，来促进低碳目标的实现。这里很重要的是要把一些政策整合到一起，要避免政策之间互相矛盾或者部门之间利益冲突。如果各部门之间形不成合力，往往是事倍功半。
第四步，要制定城市明确的减排行动方案。目标、问题和制度都理清了，制订科学、详细、可行的方案来实施尤为重要。
第五步，要建立一种机制和指标，监测方案的实施过程，对于其行动效果进行评估，并与可执行的奖惩制度结合起来，不断修正和改进方案，最终实现目标。
《瞭望》：当前要走低碳城市之路，哪些问题应重点解决？
王玉庆：当前城市所谓低碳发展，结合中国的现实情况有几个地方是要特别关注的，应该放到更突出的位置上。
第一是节能。这是中国目前低碳发展最现实可行、最有效的措施。应该说减排和节能还是两回事。如果说减排就是减二氧化碳的排放，那可能是一致的。但如果包括污染物减排的话，那么节能和减排就是两回事了。因为很多污染物的减排往往是要增加能源的消耗。比如污水处理厂要达到的标准越高，所消耗的能源越多。而且往往符合边际递增的规律。在一些重点的水污染治理点，把污水处理厂排放标准从一级B提升到一级A，实际上只提升了百分之几，但是投资和运行费用就上去了，电耗也要提高很多。
第二要考虑调整城市的能源结构。比如少用一些高排放高污染的能源，尽量用一些可再生能源如太阳能，或清洁能源如天然气、电能等。其实城市中太阳能热水器的应用已经很普及了。中国太阳能热水器使用面积世界第一，包括现在新搞的一些太阳能建筑，也正在逐步推广。中国在短期内还离不开煤炭，估计二十年至三十年内一次能源消费还是主要靠煤炭。我们现在提可再生能源到2020年要占到全部能源消耗的15%，那还剩下的85%呢？其中大部分依然要依赖煤炭。
低碳除了节能、新能源、煤炭的高效利用外，还涉及到城市建设的方方面面。所以在城市规划和基础设施建设过程中。比如说在交通体系建设中，交通拥堵耗时长，耗油量很大，污染排放就高了。大量地使用小汽车和公交车耗能就不一样，用汽油车和电动车耗能又不一样。还有就是建筑节能，我国建筑能耗约占全社会能耗的30%～40%。其实建筑节能，除了建筑本身的改造之外，与之相关的比如说供热系统，如果做到分户供热，分户计表，按供热量收费，就能起到很好的效果。低碳与城市基础设施建设密切相关，同时也需要有其他一些制度配套。
另一方面就是需要有合适的经济政策来引导和鼓励实行低碳的目标。
再有是关于公众的宣传教育，在社会上建立低碳发展的理念也很重要。我认为一要鼓励，二要进行大量的宣传教育，特别是科学普及。□
《瞭望》文章：本刊专访中国住房和城乡建设部副部长、中国城市科学研究会理事长仇保兴：
二次城市化的转型机会
第二次城市化转型就是从以经济效益为中心的城市化转向为生活更美好的城市化、对自然干扰最小的城市化
文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵杨士龙
实习生孙玍
“如果说改革开发前三十年我们成功地实行了GDP挂帅，大部分‘胡萝卜’（指考核与激励）给予GDP高的地方，那么后三十年我们大量的‘胡萝卜’应该围绕着节能减排、围绕着生态文明。”
在仇保兴看来，中国未来的城市化进程就是城市的第二次转型，这种转型从目的上来说，就是从追求经济效益的城市化转变为使生活更美好的城市化，从规划建设模式上则要求对自然生态干扰最小，他为这种路径取了个与新型工业化配套的名字——新型城镇化。
在接受《瞭望》新闻周刊采访时，这位有着丰富基层工作经历的住建部副部长，对于城市化转型的现实困境没有掩饰自己的忧虑，但他同时也充满期待：“生态城市规划建设在中国正当时。”
我国绝无本钱走美国式郊区化之路
《瞭望》：在你看来，中国城市化进程中存在哪些矛盾和问题？
仇保兴：我国的城镇化前一段还是比较好的，但是也存在一些挑战。
第一是机动化的挑战。城市内部将会更加拥挤，而郊区则出现了一些大规模的居住组团。这与英国上世纪初出现的城市郊区大型居住区类似。但这种将居住区与工作区分开的布局会造成大量问题，包括交通能耗将会很高：白天居住区一片萧条，到了晚上工业区则变成了“鬼城”。这些问题在我国一些城市已初露端倪。我国有些专家居然提出“我国发展进入郊区化阶段”的观点。实际上，我国绝对没有“本钱”走美国式的郊区化之路，郊区化对于中国而言是没有出路的，一定要避免。
第二是严重的能源危机。我国每由农村向城市迁入一个居民，其人均能耗就要提高三倍。因为我国大部分农村还处在传统耕作方式和循环经济中。我国的农业还不是化学农业和能源农业，还属于劳力农业。农民进城后，住宅要供热、出门要坐车、工作要耗能，能耗需求将大大增加，这成为一个非常典型的问题。
另一方面，我国能源结构也面临很大约束，西方发达国家能够把温室气体排放减下来的一个重要原因就是用石油和天然气代替煤，而产生同样的能量，石油比煤的二氧化碳排放要少40%～50%；如果用天然气代替石油，又可在此基础上再减少二氧化碳排放40%～50%。而我国的能源结构特征是缺气少油富煤。所以，我国城市化进程加快后马上就面临石油依赖的问题。我国从1993年对石油进口的零依赖，到今天近60%的石油来自进口，这种快速转换在世界历史上也是罕见的。
第三是水资源危机。我国人均2200立方米，与联合国的贫水线标准相当，而且水资源分布十分不均匀。我国西南的人口约占全国五分之一，却拥有全国60%的水资源；华北地区人口占全国的四分之一，而人均水资源仅有500立方米，天津市的人均水资源只有400立方米。再加上我国的水污染情况严重，资源性缺水与水质性缺水同时存在，而且水质性缺水更为普遍和突出。城市所面临的水危机，会直接妨害我国的城市化与经济发展。可以说，水危机与能源危机所造成的影响同样严重。
第四是耕地问题。我国城市的空间分布与优质耕地分布大部分是重合的。我国城市发展最快的地区是沿海地区，60%以上的中西部流动人口都涌向沿海城市。沿海的土地，在山东一年可以种一季半或者两季粮食；再往南的江苏、上海、浙江、福建、广东，一年可以种植两到三季粮食，这些地区一亩耕地的粮食产出相当于黑龙江或西北的三亩耕地。但是我国的城市密集区主要分布在这些地区。所以，我国城市的扩张与土地资源或粮食生产能力保护的矛盾非常突出。例如，成都大平原的土地非常肥沃，是战略耕地资源，但是那里的城市化进程现在也很快。另外，我国在耕地保护方面还存在着一些特别危险的倾向。
需要警惕的两大倾向
《瞭望》：特别危险的倾向指什么？
仇保兴：设立耕地占补平衡制度的本意是保护耕地，促进地方节约用地，开发建设少占或不占耕地，实现耕地总量动态平衡。但在某些地方具体执行过程中一个非常危险的倾向就是虚假的占补平衡。
现在的原则是占用多少耕地就要补多少，但补的耕地基本都是通过山上开荒来实现。而开荒就把山上的树都砍了，来改造成补偿用的耕地，这种做法是十分危险的，会造成水土大量流失和生态环境破坏。许多山区的浅薄的土层一旦失去植被保护造成流失，几百年都难以恢复，而且这样补充的耕地与被占用的耕地在质量上有本质的差别。但很多地方为了多用地，拼凑占补平衡仍在这样做，这样既欺骗了大自然又欺骗自己，是很荒唐的行为，是双重的犯罪。
另一个危险倾向是盲目把小村庄合并成大村庄。这种模式在欧洲有过教训。二战以后，欧洲有些地方合并了一些农庄，但是效果都不好。欧洲在总结这种做法后，指出村庄合并是不可行的，原因就在于村庄都是历史形成的，一个村庄的布局与农村的经济循环紧密相扣，农民的生产生活吃喝拉撒全部在周边的土地上循环利用。一旦把小村庄集中起来，就阻断了人与土地之间的循环，而一旦不循环之后生态环境的代价就会很高，农民务农的成本也会随之升高，就会出现“骑着摩托车挑粪便”的现象。
城市现在在推行循环经济，但是作为循环经济典型的农村却在“开倒车”。某国家部委领导一针见血地指出：有些地方热衷于撤村并居、搞占补平衡，搞来搞去就是看中了农民的地，把农民的地换出来增加地方收入，这是真正的目的，其他都是假的。
我们国家怕的就是数字大跃进，许多人喜欢玩数字游戏。占补平衡怎么来的?耕地增加的数字怎么来的？造林的数字怎么来的？还有撤村并居之后收入增加的数字怎么来的？都难以经得起刨根问底。
我曾当过农民，较了解农民的生活。农民的生活中生产的空间、生态的空间、生活的空间三者是重合的，这是与城市本质的区别。这种重合是低成本的、循环的、合理的、可持续的。
浙江省的新农村建设没有陷入这类陷阱，那里的新农村改造尊重村庄原来的布局，没有搞大拆大建大合并。政府通过以奖代补来补贴农民自身做不了的事情，为老百姓做好事。比如有的村子要修路，有的要完善电网，有的要建设污水处理设施，这些事情做好了财政就给予奖励。这种做法没有对原有村庄布局大并大撤，完全是遵循自然的，同时又改善了农村环境。这样的新农村农民的“农家乐”对城里人就有很大的吸引力，农民的收入也因此年年翻番。城里人周末携家带口去农村，认识农村、感受农村，周日回城时顺便从农民那里购买一周的新鲜蔬菜。这种模式国外早有预言，“城市化的过程，必然存在一个乡村的旅游化过程。”
上述错误倾向的原因部分在于，一些领导受改造山河、大兴土木的封建糟粕文化的影响不遵循农村生产生活的客观规律。有几位建设系统的干部写了本书让我写序，书名叫做《再造乡村面貌》，副标题叫做《如何推进社会主义新农村建设》，被我狠狠批了一顿。这本书的内容还是红卫兵思维：好大喜功，想毕其功于一役，想改天换地，想人定胜天、挑战自然。农村与城市都反映出来这样的问题，但是城里的土地因为拆迁条例的修改难以征用了，征地拆迁成本太高，一些地方就开始打农村土地的主意。事实证明：城市与农村应协调互补发展，不能用城市的眼光、工业的办法来改造农村。
遵循对大自然干扰最小的路径
《瞭望》：那么，在未来城市化的进程中，城市建设应当遵循一条什么样的路径？
仇保兴：就是一条，对大自然干扰最小的路径。城市是人类最大的构筑物。人类所有的想象力都通过城市表达出来了，人类的雄心壮志、构思、梦想都在城市中得以实现，同时城市又是对自然干扰最大的人工产物。城市消耗了全球85%的能源和资源，产生了同等数量的废气废渣废料废水。所以城市是人类应对气候变化的主战场。
2000年，世界建筑师大会在北京召开。当时吴良镛先生起草了作为人类城市化过程中“三大宪章”之一的《北京宪章》（另两个为1933年的《雅典宪章》与1977年的《马丘比丘宪章》），《北京宪章》文稿中有幅漫画：城市像一个魔鬼，张着鲨鱼般的利齿，吞食着田野风光、森林，拉出黑烟滚滚的工厂与贫民窟。
既然城市是对大自然干扰最大的人工作品，城市的发展模式就必须转变为对大自然干扰最小的模式，这种模式就是生态城市。生态城市这一概念有许多定义，但其最核心的就是对大自然干扰最小的城市发展模式。我国正处于城市化的中期，避免美国式的城市发展错误还为时不晚，城市与建筑还能够采取对自然干扰最小的模式。如果将已建成的城市改造成生态城市会有困难的话，在新城或卫星城建设之初按照生态城市的标准去做，就会容易很多。
所以，生态城市是系统地降低城市对自然生态系统干扰的发展模式。具体而言可通过绿色建筑、绿色交通、绿色基础设施、绿色小区、绿色产业等，共同构建成生态城市。所以说生态城市发展在中国正当其时。
从时机上来看，我国采取生态城市的发展模式还来得及，但在中国实践起来并不容易。我国地形非常复杂，气候条件差异大，不同地方的生态城市都应该因地制宜，像绿色建筑一样应具有当地气候适应性，需要立足于当地实际，这就要求生态城市的模式是多样化的。生态城市的建设，不能一窝蜂上，不能搞一刀切的标准。
新型城市发展路径的探索，需要从上到下，自下而上地互动。我国改革开放前三十年可以说走了一条经济高效化的道路，地方政府之间开展的改革开放竞争促进了经济的高效化，深圳就是这一阶段的典范。改革开放、经济发展的模式选择对了，经济就上去了。
当前，我国需要促进生态城市建设、低碳经济方面的竞争。现在有些地方为了完成减排目标，采取拉闸限电的简单做法。但节能减排长期目标的实现，不能靠拉闸限电，而是要真正实现产业的低能耗、经济的循环化、城市的生态化，需要推动在这些方面的良性竞争。这种竞争不仅能提高我国的经济质量，而且会成倍地提高经济效益。通过利用低碳技术，使生产力和内需潜力更大限度地发挥出来。“绿色是金”，低碳技术将会促使传统制造业继续向前发展。据统计，日本在上世纪环境革命之中伴随着技术革命，日本新增的GDP中60%是由于环境革命带来的技术革命所产生，所以低碳本身就是促进生产力持续增长的一种良性动力来源。
《瞭望》：我国生态城建设的总体情况如何？
仇保兴：生态城市建设的重要基础是绿色建筑。我国的绿色建筑已经走上了一条健康的发展道路。我国对生态城市评选的要求非常严格，对申报的生态城示范，住房和城乡建设部要派专家去全面了解情况，如果地形生态条件、地方领导对生态城建设的把握能力、城市规划等方面都较好，住房和城乡建设部就会与地方签订框架合作协议，授予生态城示范称号，指导和支持地方建设生态城。从生态城规划入手，再建立综合的监测机制来进行评价，在此基础上设立一套生态城市的评价标准。按此标准对全国数十个生态城示范点进行评比，既有客观评价，也有相互比较。在客观评价方面，不论示范城市所在区域都要分级，按级别实施不同的标准。比如在可再生能源应用比例方面，一开始可以是10%，再增加到20%，再到30%，这样就可以让这些城市朝着更高、更生态的目标一步步前进。这个评价和建设过程是完全可计量、可检测、可控的。
现在我国的生态城市有几种：一种是新建的卫星城，把它列为生态城市，比如天津生态城、曹妃甸生态城、无锡生态城、株洲生态城、上海奉贤生态城、以及深圳的光明新区、坪山新区等都作为第一批的生态城示范点。这一类生态城全国目前有十几个。
第二类是既有城市改造成生态城。这方面我国已经有了一系列的标准，比如说垃圾分类和循环利用，水的循环利用，绿色交通，绿色建筑，低碳产业，可再生能源应用等，逐步改造进化成为生态城。
第三类是灾后重建的生态城。比如北川、玉树的灾后重建规划强调这些城市要建设成生态城市。
对于上述三类模式，我国建立三个标准体系来指导规划建设。生态城规划建设在我国开局良好，没有出现混乱。
我国已经出台了可再生能源建筑应用示范市的鼓励政策。对每个可再生能源建筑应用示范城市，中央财政给予5000万元到8000万元的补助。这个“胡萝卜”对促进生态城市建设很管用。国家生态园林城市和可再生能源建筑应用示范市评选都有一个严格的标准。在实施过程中还会有严格评审，如果达不到要求就要扣分，不达标者要取消其称号。这是一个综合的标准体系，不是仅单项达标就可。
不能错失二次转型良机
《瞭望》：你曾提到，城市发展要人性化，要有清晰的文脉，怎样理解其具体内涵？
仇保兴：这就是第二次城市转型追求的目标。第一次城市转型是建立促进工业化的城市体系。第二次转型就是由为经济发展的城市转变为使生活更美好来建设城市，即建设人性化的城市。
历史经常给我们很奇妙的感觉。以美国为例，在城市化的中期，从1893年芝加哥举办世博会开始，美国发起了从污染严重的工业化转向注重生态与城市环境的城市美化运动。芝加哥抓住举办世界博览会的机遇，把自己从一个高污染重工业城市转变成一个“梦幻”之城，以第三产业发展优先，漂亮地完成了城市转型。在此之后，城市美化运动在整个美国推行。
中国在城市化中期也正好遇上世博会，而上海世博会的主题恰恰是“城市，让生活更美好”。上海世博会一个主要的努力方向，在低碳实践区得到体现。历史虽不可能完全重演，但是却有着惊人的巧合。这次世博会就是一个机遇，给我们带来了城市化发展阶段中新的启示。如果不抓紧行动或者思路混乱，都可能使我们错失这次城市第二次转型的良机。所以第二次转型就是以经济效益为中心的城市化转向为生活更美好的城市化、对自然干扰最小的城市化，我为之取了个与“新型工业化”配套的名字——“新型城镇化”。
《瞭望》：你对天津国际生态城市论坛有什么样的期待？
仇保兴：如果说上海的世博会是在一百多天的时间里向世人展示一个低碳实践区，集中展示了目前世界上最佳的低碳建筑群及生活方式，那么我国的生态城就是一个永久性的低碳生态实践区。新型城镇化需要有一些先锋样板，可供专家定期来学习和实践。我们希望在上海世博会结束之后能有一个永久性的、能不断改进、不断创新的生态城样板，这个样板就是天津生态城。
天津生态城的选址体现了当时中央领导层的高瞻远瞩。对当时新加坡提出在中国合作建设生态城的选址问题，中央领导有几点考虑：一是要在北方，因为南方已经有了苏州工业区；二是要在缺水的地方，新加坡的一大亮点就是水循环利用，面对水危机的中国要充分借鉴新加坡的水技术；第三是不能占用耕地，要在非耕地、盐碱地或荒漠上建设生态城。在这样的自然地理条件下，如果能够成功建设生态城，对其他中国城市应对能源危机、耕地危机与水危机，走生态化发展之路，都具有借鉴和推广的意义。
美国的城市化过程中造就了凤凰城和拉斯维加斯，这种在沙漠中不占耕地的建城方式给了我们极大的启示。我国应该建设50个凤凰城。这将为我国城市人口的合理疏导、生产布局的调整、耕地的保护找到一条纾解的渠道。在一片肥沃的耕地上建设一个现代化的城市并不稀奇，但是在寸草不生的盐碱地上、在缺水的地方建设生态城就非常有借鉴意义，因为这样的生态城是可移植、可推广和可复制的。虽然天津生态城的建设条件差一些、建设难度大一些，但是具有极大的学习借鉴和示范意义。所以，天津生态城是一个永不落幕的低碳实践区。这将是后三十年我国生态文明建设的一个缩影。□
《瞭望》文章：管理“人口巨型高密度社会”
未来的10～20年内没人能挡得住人口向大城市集中的趋势。所以中国面临的就是在人口高密度的情况下怎样管理城市
文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵
实习生孙玍
“中国现阶段城市化进程面临的困境，很大一部分原因是之前的政策造成的。”清华大学人文社会科学学院院长、社会学系主任李强在接受《瞭望》新闻周刊采访时说。
李强认为，我国城市发展的进程走的是一条复杂的道路。新中国成立后，城市布局有了比较明确的规划。但自上世纪50年代中期以后，我国建立了城乡二元分割的户籍制度，使得城市化长期处于停滞状态。改革开放以后，人口从农村向城市的流动呈现出一种突然爆发的局面。我国的城市化缺少一个渐进的过程，因此，现阶段城市化加速发展也产生了许多问题。
户籍限制的“后遗症”
“从世界范围来看，在推动工业化的同时，也同步发展了城市化。但是我国过去由于户籍制度的限制，很长一段时间的状况都是城市化落后于工业化。”
李强举例指出，全世界基本上工业化每增长1%，城市化就会增长2%。而我国到2003年以前则是工业化增长1%，城市化增长0.5%。“在城市化进程加快的现阶段就需要补课，现在就很为难。”
他认为，这包括农村人口是否能适应城市；农村人口进入城市后能否找到合适的工作；农民除了种地是否能找到养活自己的其他手段……
在李强看来，中国的城市化进程面临五大难题。
一是如何处理户籍制度。这是城市化最核心的问题。在邻国日本，也有户口登记制度。当年日本大量人口涌入东京之后，东京规定：凡是日本公民在东京居住14天以上就可以成为东京市民。所以日本就没有所谓的农民工。其调控人口的手段完全依赖于市场手段。
观察现阶段的中国，一些大城市的人口已经超出其自身的承载能力。“如果北京完全放开户籍限制，那我估计全国更多的人口都会涌入北京。谁不知道北京好考大学？三甲医院北京最多？但是北京接纳得了吗？”李强一连几个追问，道出了与户籍密切关联的社会保障、就业、教育等拉大了社会的不公。
李强说，从公民权利角度讲，户籍不应成为公民权利不平等的通行证，但是另一方面，城市已经没有足够的能力来支撑如此庞大的人口。
二是与户籍密切关联的人口流动问题。在流动人口中存在两种想法，一些人不认同城市，而一些年轻人，特别是在城市出生的开始不认同农村。像北京这样需要处理上千万的流动人口就成为一大难题，长三角、珠三角这种大量人口涌入的地区，处理流动人口与当地人口的关系，其中存在着利益的问题。在接纳外来人口的同时，怎样保证不损害当地人口的利益，李强认为这些都是很复杂，也很敏感的问题。
三是伴随城市化带来的交通、住房、垃圾等问题。城市的基本特点就是人口集中居住。中国城市人口密度相对来说比较大，以上问题就愈加凸显。李强指出，作为全国首善之区的北京，连垃圾分类都很粗略，甚至不作分类。垃圾已经成为困扰北京的难题之一。而交通、环境等问题早已显现。另外，巨型城市形成以后也带来了较大的风险，供应、防疫等都考验政府管理能力。
四是土地问题。城市化的过程就是一个向外扩张的过程，将农田开发为城市。所以城市化过程中遇到的一个问题就是如何处理和农村的关系，如何处理农村土地，如何做到节约化的用地等。进入新世纪，我国开始加快城市化的步伐。但是，当前又出现了过度城市化的倾向。不少地方超越条件，大张旗鼓地扩张城市，结果变成了不顾后果侵占土地。
五是拆迁问题。拆迁从国内的情况看，也是和千百万老百姓生活密切相关的问题。在城市化发展过程中，这一问题非常需要稳妥处理。如何尽可能制止暴力拆迁的问题，怎样解决拆迁户的居住问题，使得其生活水平和居住水平没有下降并且还有所提升等，都需要合理的制度安排。
解决城市化困境的突破口
李强指出，从宏观层面来看，需要进一步完善社会保障体系和实现公共服务均等化。
中央提出，到2020年建立覆盖全民的福利和保障体系。李强认为，这个体系还很难完全公平。以城市医疗保障来说，各级机关单位与事业单位走一条自己的体系，企业单位则是基本走社保。而农村则是另外一条线——新农合。
对于城乡统筹，许多城市正在试点，但依据李强的测算，如果把城市和农村做成一个体系，需要30～40年的时间。他指出，到2050年，全国劳动力中直接从事农业生产的人口在全国就业人口中占比不足7%。如果能降到这个比例，现在设想的城乡统筹就能实现，而现阶段，农村还是很大一个包袱，财政负担过重。“当然我们所做的预计都是按照现阶段的发展速度，稳定发展的前提下所作的推算，不包括发生重大意外的情况。”李强说。
采访中，李强提出了一个“人口巨型高密度社会”的概念。他认为，虽然未来中国会有很多小城市兴起，但是未来中国会是城市群、城市圈、城市带比较典型的社会。尽管中国发展中担心大城市会带来很多问题，但是未来的10～20年内没人能挡得住人口向大城市集中的趋势。所以中国面临的就是在人口高密度的情况下怎样管理城市。在此方面，资源较为紧缺、国土面积较为狭小的日本提供的经验有两条：第一是提高管理水平。李强说，现在我国城市管理水平还不高，很多连规划都出现错误，如在人口密集区建设污染较大的企业等。第二是提高城市居民的素质。李强认为，许多问题如果在村子里不会成为什么大问题，但是对于城市居民就可能带来较大的麻烦。城市对居民的基础素质要求较高，而中国的城市化规模在世界上是没有先例的，面临着使数亿人口改变生活方式的艰巨努力，所以城市化过程中要注意人口素质的培养和提升。
未来五种模式选择
基于中国地区差异大的国情，李强认为，中国的城市化应该是多种模式并存：小城镇、中等城市、大城市、城市群或城市带以及农村生活城市化（就地城市化）。
小城镇模式：支持此模式的人认为，小城镇是城市与农村的结合点，它将城市中的经济、文化、科技联系推向农村，促进了城乡之间的均衡发展。因此，我国应大力发展小城镇，使广大农民由农村迁移到附近的集镇。
上世纪80年代中期以来，小城镇在我国特别是在人口稠密的江南地区有了较大的发展。不过，小城镇有其局限性，如集约化程度低、经济效益低下、能源耗费指标较高等，吸纳农村劳动力的能力也有限。也因此，李强认为，小城镇不能是中国城市化的唯一发展模式。
中等城市模式：小城镇布局分散，城市功能不明显，城市建设无序、管理混乱，类似于一种扩大了的农村。有研究者认为，与其“撒胡椒面”似的投资于小城镇或小城市，不如将有限的资金投放于适当数量的中等城市。中等城市人口大约在50万～80万，它既可以发挥工业生产与城市社区的聚集效应，又可以避免大城市和超大城市的人口高度密集的弊端。
大城市和超大城市模式：对于大城市和超大城市的发展，过去人们多持批评态度，认为这种模式造成交通拥挤、能源供应不足、环境污染等问题。然而，近年来一些专家学者指出，大城市特别是超大城市也有其不可忽视的优越性。超大城市是经济活动、商业交往的中心，聚集效应带来了经济的高度繁荣。
城市群或城市带模式：除了与大城市模式具有相似性外，该模式中大城市与卫星城呼应，形成了广阔的经济增长地带，能够带动整个国家的经济发展。我国也正在形成以广州、深圳为中心的珠江三角洲和以上海为中心的长江三角洲集中联片的超大城市区域。
除上述四种模式外，李强认为还应该有第五种模式，即“乡村生活的城市化”。传统上的城市化是指人口聚集到少数区域，该区域内非农产业占据主导地位。然而，由于现代社会的传播、通讯、交通日益发达，大大缩短了人们之间的距离，这样的“聚集”可以是跨区域的；同时，高技术产业、信息业已经渗透到各个产业领域，在生物技术推动下的农业已失去了传统农业的含义。因此，城市化也可以视为一种生活方式，即由城市居民所创造的一种现代文明的生活方式，这种生活方式可以在农村得到普及。乡村生活的城市化，有可能成为我国农民未来的一种选择。也就是说，乡村仍然保留，但机械化的劳动方式、城市化的衣食住行、现代的文化生活及闲暇生活等都与城市中的生产生活方式没有本质区别。
“其实城市是一种生活方式，如果能让村民改变生活方式的话，会比城市人更愉快。既享受农村的生活环境，又享受城市的生活方式，所以我称之为乡村生活城市化。改造乡村，不一定非要到城市来，也能享受城市的生活方式。”李强说。□
城市管理问题2小时内发现
2011-05-15 02:35:00　来源:泉州晚报(泉州)
本报讯 （记者黄小玲）从粗放到精准、从被动到主动、从分散到集中，晋江城市网格化管理新模式正在改变群众生活。试运行以来，该系统已经处理了2.7万多件城市管理问题，结案率高达98%。
 
据介绍，晋江城市网格化管理系统主要有四个流程。网格划分：按照每一万平方米设置一个网格的办法，把一期项目14平方公里的管理区域划分为851个基础网格和12个责任网格。问题采集：在每个网格上配备巡逻员，主动发现城市管理问题，开通12319热线，受理市民反映的问题。机构设置：建立城市管理监督指挥中心，统筹协调、指挥调度全市城市管理事务。问题处置：专业部门接到问题派遣后，按规定时限和标准进行处置，目前50个联动单位已经全部建立跟中心相对应的处置队伍。该运行模式初步形成了目前晋江城市网格化管理的构架，解决了城市“管什么、谁来管、怎么管”的问题。
目前，该项目一期工程共有3个街道、18个市直单位、29个社区参与联动，建立起“一级平台、集中派单、三级联动、监管分离”的城市管理体制。巡查员在管理网格不间断巡查，力争不留盲区、不留死角，而且管理标准很明确，特别是时限要求更加严格。系统试运行10个月，城市管理问题处置时间比以前平均缩短80%；问题发现时间平均小于2小时；监督抽查漏报率低于2%，极大提升了城市管理快速反应能力。
作者：黄小玲
(本文来源：泉州晚报)
城市管理问题意见建议
城市管理之我见
各地的网论，对城管的暴力执法批评指责声一浪高于一浪，城管成为了社会的一大问题，历史上的“逼上梁山、攻打梁山”，如此残酷的历史最好不要重演。最近广东电视台珠江频道消息说，警方研制成功世界先进的，用来对付非法上街势威游行者的，“辣椒水高压喷水”车，此举笔者认为是愚蠢之举，是一个危险的信号，希望派不上用场。
城市管理矛盾在升级，法治社会已演变成了暴力社会，如小区管理争夺战、开发商迫迁，圈地为王商业竞争，砸饭店酒楼他人办公场地等，出动大批不明身份的人，手持棍棒刀枪，刀光剑影，无法无天，如此猖獗的黑社会性质的不加以严惩阻止，将越演越烈难以收拾。
据笔者多年来对许多个大中城市的访查研究，基本上存在如下大同小异问题：例社会治安、违章建筑、小集资房、土地非法转让买卖建设、不规范乱摆乱卖、牛皮癣广告、黄、赌、毒、诈骗、杀人抢劫、入屋盗窃、假冒伪劣商品泛滥、食品卫生安全、无证照经营、假证，假币等问题，执法者使用暴力执法普遍存在，大家都不约而同地犯了一个同样的错误，执法部门犯了如此的错误，是政府的悲哀，懒汉政府急功近利的表现，社会的不幸也！法治社会，执法机关公然使用暴力解决问题，政府的形象大打折扣、公信力丧失，象这样的政府，如何去领导人民遵纪守法？其实许多问题无须使用暴力便可以解决的，却偏偏就要使用暴力去解决，不知是不是耍威风出风头？“逼人上梁山，然后再派兵攻打梁山”？社会需要和谐文明才有繁荣昌盛，治理社会应治在“未病”。
据调查，城市管理奇难杂症几乎都与出租业主、住房出租、商铺出租，仓库出租等出租业主相关， 例无证照经营的诈骗公司、经营部、印制假发票、证件、车票，销赃偷抢物品，制造销售假冒伪劣商品等的一切违法犯罪，都是在出租住房、商铺、仓库里进行的，或有关的，因此，管治城市应“治在未病”以管好房子及出租业主就可以收到事半功倍“治未病”效果，要管好出租业主、出租房子，当立法管理，依法管理、依法处罚有理有据，才能体现真正法治社会。
1、立法出租住房的管理
改革开放以来，农村人口大量进城务工，促成了城市住房出租业迅猛发展，实力雄厚的业主多则几栋楼房出租，有的出租业主的房子转二手出租，由于管理不善，出租房产生了诸多管理漏洞，如房屋结构安全、饮用水安全、消防安全等等。有的出租业主为牟取暴利，将住房出租给制造假冒伪劣商品者（例有制造假香烟者，租用居民房造假，为逃避打击，租用四套住房四个不同地点，每个点完成一套工序，若被查处一个点，受罚额损失就大大的减少了，一般与出租业主有默契高额房租费合作）有的楼下当仓库租给存放易燃物品者，有的将住房租给非法传销者、聚众赌博吸毒嫖娼卖淫者、制造印刷假证假发票车票者、打家劫舍团伙者等违法犯罪者，无证照经营三合一作坊等。有的住房没有报装自来水，在环境复杂地自挖水井抽取地下水，不经化验以每立方水2.5～3元卖给租户食用，电费以1元～1.5元高价卖给租户，还有房屋出租税收流失等。因此，出租住房应办理出租许可证，凡不符合出租要求的住房不予办证，不办证而出租者作非法出租给予重罚。出租给违法乱纪者重罚。已经出租的应限期整改，经验收合格后才准许办证，限期不整改出租的应重罚。还有许多出租房是违章建筑，违章建筑不给予办证，不供水电，已安装水电的应撤消其安装使用水电资格。出租业主应负责对租住人员进行登记造册，提取指模，身份证复印件，车辆牌号行使证登记等，总而言之，住客租住了谁的住房就由该住房业主负责管理，严重违法犯罪人住在谁的住房里就由谁承担后果。出租住房业主对流动人口最为了解，公安机关如果能设专人负责与出租业主勾通、联络、帮助出租业主搞好出租业务，如果能做好出租业主的工作，三个出租业主便可顶一个不吃饭不拿工资的警察功能何乐而不为。
2、立法出租商铺的管理
出租商铺非常复杂，有的商铺是违章建筑，有租地所建，有集体所建等。有的业主出租商铺不签约想加租就加租，有的租铺者要给业主交纳不退还的集资费，有的名曰赞助费，有的每三年要交一次赞助费从中盘剥牟取暴利，有的已签合约中途推翻不认帐盘剥商户，有道说当今地主更可恶，比旧社会的地主有过之而无不及，这个问题不容忽视。
无证照经营的商户并非做生意，是拿经商作掩护逃计划生育、聚众赌博、经营黑网吧、销赃盗抢物资、制假贩假、黑诊所等藏污纳垢，有的整治多年依然如故，出现如此的问题与出租业主相关。因此，商铺出租应办理出租许可证才准许出租，规范出租合约及收费范围，不符合消防、房屋结构安全、产权证条件的不予办证。无证出租的、出租给非法经营等的重罚，商铺的问题由业主管理，商铺出了问题直接找业主，改变以往的找商户而常吃闭门羹，或商户出了大问题跑了。采用商铺出租许可证管理事半功倍，何乐而不为。
3、立法肉菜市场、综合农贸市场管理
肉菜市场、综合农贸市场管理混乱，老板为牟取暴利，对销售私宰注水猪牛禽肉、国家保护动物、以狗肉假羊肉等摊档，额外收取好处费就睁只眼闭只眼，例私宰注水猪肉每头猪额外收75元～100元，牛肉就收得更多，（所以私宰注水肉整治几十年依然存在）因此，肉采市场、综合农贸市场老板出租摊位铺面应立法管理。老板对出租的摊位铺面负有管理责任，如果在市场查获违禁品、不洁食品等为老板管理不善，应重罚市场管理老板，直接向老板开出罚单促使老板管好市场。
其它综合市场的管理理论基本是管一百不如管一人，找一百家不如找一家快捷，照此推理合法有合理便捷就照办，此不作一一介绍。
4、立法流动摊贩管理
流动摊贩是小本经营者弱势群体，常常被强人欺负，他们应是商界、社会合法的一分子，政府理应给予帮助，非常遗憾，政府不但没有帮助他们，反而给驱赶得鸡飞蛋打，希望政府能设身处地想一想。管理办法，笔者认为，可以在不会严重影响交通的场所，以收场地租的形式，订立管理合约，统一规划规格等措施，建立摊贩专管机构，摊贩投诉处理机构，认真管理是对城市无大碍的，繁华地段不准摆卖的可以以天价出租的形式管理，最好无人问津，如有不愿交租而乱摆卖者会因理亏而众矢之的无地自容，处理违犯者以追收租金天经地义，以租金紧宽管理可减少矛盾激化。
5、立法处理违章建筑
对于违章建筑，要做到“治未病”不让疾病发生，病了再治为时已晚矣，已导致了全面损失，一建一拆浪费大量资财又激化矛盾，要使疾病不发生，应立法管理水电报装使用，未取得施工许可证不供水电，谁提供水电制造违章建筑重罚谁私拉私接水电作偷盗论处重重的罚，对于违法加层房中房停水停电，停掉正栋楼的水电，集体楼的，谁户违法停掉谁的水电，谁给提供水电或私自接驳水电者重罚。
6、解散臭名昭著的城管、建立社会秩序管理委员会、区设民事纠纷法庭，一切处罚由法庭裁决，委员会只提供违法证据分工分责。
关于解决城市管理问题的调研报告
2007年10月25日
来源：作者:榆林市决策咨询委员会城建组(执笔：惠永明、王静、陈恩宽、薛鹏程、李应树)
城市管理问题已成为普遍关注的热点、难点和焦点问题之一，如何解决城市管理问题是关乎我市经济社会跨越式发展的重大课题。为了全面提高城市的管理水平，促进城市经济社会协调发展，我们有针对性的提出“畅通、蓝天、清水、清洁、绿色、宁静、平安”等七大工程, 使城市经济步入健康文明和谐发展的轨道。
一、城市管理方面存在的主要问题及原因分析
近年来，我市在城市管理上取得了明显成效，但存在的问题仍然很突出，主要表现在以下几个方面：
1、交通壅堵日趋严重。一是城区道路网建设远远不适应城市人口和经济发展的需要。自2000年撤地设市以来，榆林市区人口由20万发展到30多万人，而建成区的道路网仍然是以前形成的七纵四横。具备6米以上双车道行车功能的18条主次干道总长51.6公里,其中,车行道宽在20米以上的仅占到27.3%。同时，市区内南北通道多，东西通道少，由于规划的原因，许多路段为顶头路，限制了车辆的畅通。二是近年来机动车迅猛增长，给交通管理带来较大压力。目前在榆阳区的范围内，小轿车保有量由2000年的2305辆增加到现在的2.46万辆，同期私家车保有量则由2114辆增加到2.26万辆，分别增长了10.65倍和10.7倍，摩托车和三轮车（不含农机部门注册登记数）保有量达到了3.4万辆。这一庞大数量的车群在城区运行，出现交通壅堵是不言而喻的。据调查，榆林城区最壅堵的路段有榆阳中路、新建路等，最壅堵的路口有新建路与榆阳车站十字，新建路与普济寺巷、新楼巷、盐市巷、钟楼巷、红山路交叉口，长城路与榆阳路、钟楼巷、人民路交叉口。其中人民路与长城路十字和榆阳路与新建路十字，最高一小时东南西北四个方向车流总量分别达到1.1万车次和9866车次。三是长途客运汽车站的布局不合理。现有的长途客运汽车站均处在城区的商业中心，车辆出入加剧了交通堵塞。如市运输公司汽车站门口路宽仅11米，每小时车流量达2500辆，仅市运司每天发往各地的客运车辆就达1100多辆。四是市内公共交通发展滞后。榆林与延安市区人口数量相近，榆林市城区现有公交线路10条，公交车133辆，出租车464辆。而延安市现有公交线路28条，公交车286辆，出租车453辆，延安市城区的交通秩序和运营状况明显优于榆林。五是榆林城区没有专门停车场，车辆存放只能挤占机动车车道、非机动车道、人行道。停车站点、公交线路设置不能适应经济发展和新区建设的需要。六是市区交通流量大的21个平交路口，只有9个实现了红绿灯信号控制，且无安装电子监控器，有些交通标志、标线也没有按标准设置。七是出租车管理不严，无经营年限限制。非法营运的无照车、摩的、三轮得不到有效治理，造成交通秩序混乱，事故不断发生。八是一些商场、酒店、医院门前熟食、瓜果、杂货摊点乱摆，夜市占道经营，直接影响了正常的交通秩序。
2、大气污染得不到有效治理。一是二氧化硫和总悬浮颗粒物值一直超标。因为榆林城区年耗煤总量约60多万吨，其中锅炉耗煤约30万吨，市民小炉灶直接燃煤约30万吨，冬季采暖期耗煤约占全年总量的80%以上。城区现有建筑面积约1132万平方米，而小锅炉和小炉灶供热面积约867万平方米，占到总面积的76%。二是天然气、集中供热的数量和范围远远不能适应城市发展的需要。榆林城区现有居民58225户，其中有楼房的29821户，已安装天然气28330户，气化率达到95%；平房28404户，安装天然气2264户，气化率仅为13%。现建成的南郊供热站供热能力160万平方米，仅为新建南路、肤施路和上郡路两侧供热，占城市热负荷的8.83%，供需矛盾突出。三是北郊、西沙热电厂建设项目因受征地、容量等限制不能及时开工，由于改气、集中供热成本高造成气化率低、集中供热步履蹒跚。四是车辆尾气超标排放、沙尘暴频发也给大气污染治理带来了困难。
3、城区污水、垃圾处理滞后的局面没有根本扭转。一是城区水污染加剧。据调查，榆溪河三岔湾断面氨氮、高锰酸盐指数较高、油类污染比较严重，最差的V类水超标达4倍多。红石峡断面高锰酸盐和氨氮也略超Ι类水标准。二是缺乏水源地监测保护措施。红石峡水源是榆林城区骨干水源,上游头道河则工业区、牛家梁、金鸡滩工业区,其地下汇流全部入注红石峡,一旦上游发生污染事件,直接威胁红石峡供水安全。三是管理缺乏一致性。由于城区水源地缺乏统一管理,机关单位、厂矿出于自身利益考虑,大量建自备井,目前城区有自备井141眼,取水量高达370万立方米(不包括开发区和苏庄则)。导致地下水位下降,鸳鸯湖干涸。四是缺乏污水处理的设施和能力。按城市日供水量2.2-3万立方米推算，榆林城区污水排量约20000立方米/天。这些污水直接排入河道，雨污混流，导致榆溪河干流、榆阳河水质恶化。五是城区垃圾处理不够及时。目前，榆林城区日产生活垃圾450吨，工业、建筑垃圾800吨。由于垃圾处理设施简陋，且缺乏市场运作机制，因此，形成了垃圾乱堆乱放，处理不够科学的弊端。
4、噪声污染一直居高不下。近年来，城区车辆鸣笛没有彻底禁止，高噪声的拖拉机等进入市区运载建筑材料，超时限夜间施工，商业、娱乐业无限制播放音乐，婚丧嫁娶鼓乐彻夜不停，使噪声与日俱增。据市环境监测总站“十五”期间对城区噪声监测结果表明，噪声污染五年均值上升为72分贝。
5、管理体制不够顺畅。主要是管理缺乏统一性、全局性。由于管理的权利和义务混淆不清，出现有利的事抢着干，问题绕着转，工作生搬硬套,部门间缺乏协调配合。如榆林城区自来水供应就涉及到榆林市建设局、水务局、榆阳区水务局、开发区管委会四个管理部门和市自来水公司、区红石峡供水站、经济开发区水厂、尤家峁水库及市、区水资源办等十个部门和单位的经营管理,缺水时供不上,丰水时能力闲置。撤地设市以来，市上和榆阳区一些部门交叉、重叠，很多职能、分工问题改革不到位，如有线电视管理分割为市、区两家。环卫清扫6米以下巷道划归区上管理，6米以上归市上管理，区环卫工工资为180——200元，市上环卫工工资平均为480元，由此，引发了许多矛盾和困难，使管理的效率和效果难尽人意。
同时，榆林市区社会治安秩序不良，偷盗、抢劫、杀人等犯罪活动时有发生，使一些居民缺失安全感。还有城区绿化与城市建设没有严格按规划协调发展，不仅绿地面积小，而且人为破坏绿地的行为也比较严重。
二、实施七大工程，促进城市步入健康文明和谐发展轨道
如何解决城市管理问题是关乎我市经济社会跨越发展的重大课题，针对存在的问题，我们应该抓住主要矛盾，重点实施“七大工程”，营造和谐文明、健康向上的城市发展新环境。
1、畅通工程。旨在整顿交通秩序，提高道路通行能力，为市民提供一个畅通、便捷、舒心、安全的交通环境。
一是建立政府统一领导，公安、规划、城建、交通、工商、物价、安全等部门参与的城市管理联席会议制度，定期召开会议，研究和处置城市管理中的重大项目、重大议案和重大问题，形成齐抓共管、综合治理的新型城市管理工作新机制。二是加快路网建设。要在一完小、市一中和南门口等交叉路段建设天桥，通过立体通道，分流过往行人。应拓宽榆阳中路以及榆阳桥，打通长城南路，重点解决榆林城区交通瓶颈。要统筹安排，抓紧上郡路至开发区沙河路通道建设和驼峰路中端改造。要把驼峰路东部路网建设列入重要日程，通过路网建设带动东沙的开发和发展。三是构建以公交车为主导的城区运营基本框架。建议大量增加公交车新线路和公交车数量，并对现有公交线路进行合理调整并科学安排运营走向，尽快开通二街到开发区公交线路。要在西沙、东沙、南郊等不影响交通的地方设立公交车站点，并延长晚间收车时间，不断提高公交运营服务的水平和质量。四是启动火车站旁长途客运站、北站（北岳庙）和南站（三叉湾）建设项目。尽快实施市、区客运站的整体搬迁，对容易造成壅堵的车辆办证、审验、检查、处罚等窗口单位（如区运政所、市交警二大队、超限检测站等）进行限期搬迁。市客运站搬迁后，要在此处与原招待所、原交警支队及征稽处，建立三个大型地下停车场，以缓减停车难的问题。要对规划确定的车站，公交总站，停车场等城市交通用地，严格控制管理，不得被其它项目挤占。五是在主要路段、路口、居住小区以及银行、商贸大厦等重点区域设置电子警察，利用现代设施，提高对交通以及公共安全的监控、约束、管制能力。要建立市级110、119、120“三合一”的集公共治安处置、为群众提供生活、生产服务以及突发事件应急于一体的指挥中心。六是加强出租车运营的管理。整合出租公司，整顿出租车市场秩序，制定出租车运行年限。严格禁止无户、无牌、普户车载客行为，彻底治理摩的、三轮车违章问题。
2、蓝天工程。旨在消除大气环境污染给人们带来的危害，使大气环境质量达到国家要求标准，让市区拥有蓝天白云的自然景观。
一是着力解决民用炉灶燃煤问题。加快热源建设，扩大管网工程，组织专家及技术人员，就平房区集中供热、天然气进户、炉灶改造等技术难点进行攻关研究，寻求实用可行的解决办法。由于热网、天然气进平房管网费用偏高，因此，对采用集中供暖、供气的用户政府应给予一定经济补贴。在集中供暖和气化暂时难以到达的区域实行禁煤，改烧兰炭。要吸引民间资本进入供气、供热行业，建立3—4家供气（热）公司，气源、热源由政府统一监管定价，企业竞争经营，以打破供气（热）的垄断经营，加快平房区供气、供热改造步伐。二是进行车辆尾气超标排放专项治理。建立车辆尾气排放的检测、监控、跟踪、强制检修和停运处罚等制度。在市区东南西北各建一个加气站及双燃料厂家在榆维修站。新购进公交车和出租车必须是双燃料车，替换和淘汰性能差、容量小、尾排重的大公交车和出租车。因油改气车存在重大安全隐患，应废止榆政办发[2004]92号文件中关于两车（公交车、出租车）燃气改造的条款，限期对油改车进行拆卸或禁行。三是对建筑、工业企业实行强制性防尘措施。对未采取防尘措施的企业或厂矿勒令停产整顿，凡对造成重大大气污染事件的处以重罚，勒令停产，调消执业资质。运输煤、沙、水泥等易产生飞尘的车辆进入市区必须采取强制防尘措施，施工场地、路段或拆除工地要经常撒水防尘。
3、清水工程。旨在保护水源，消除水污染隐患，实现高质、安全、理想用水目标。
一是走市场化营水之路。组建2—3个供水公司，形成有序竞争机制。二是尽快关闭自备井，禁止地下水的无序、过渡开采。使城区供水步入科学化、法制化、市场化轨道。三是加快城市污水处理厂项目及管网系统建设。通过政府筹建，公司化运营，每处理一吨达标水，除可向居民、单位收取一定的费用，政府要给予一定财政补贴，实现水厂和政府双赢。四是加强工业污染源达标排放监管，对水源构成潜在危胁的非零排放企业、厂矿和已造成污染的氮肥厂等进行关闭或搬迁；要加强对农田、渔塘管理，禁止过量施用化肥、农药，通过政府赎买造林、政府补贴农民将农用地改为林用地的办法治理农药、化肥残留污染。五是建立城区水源地动态监控系统。在城区水源地由环保、水利部门共同建立监控系统，重点对工业项目对地下水的影响进行跟踪监控，保证人民群众的饮水安全。
4、清洁工程。旨在动员一切力量，大搞爱国卫生运动，创建卫生城市和环保模范城市。
一是垃圾处理实行公司化运营。城市生活垃圾进行市场化运营或地段物业化管理，政府制定相关政策给予鼓励和支持，如大千保洁公司，用42万元购置的6辆垃圾收集车，收集解放路、新建路、长城路等路段的垃圾及西沙两地块的清扫保洁工作，运行良好，很受市民欢迎，是实施城市清洁卫生工作的有益偿试。要实行建筑垃圾完全处理，生活垃圾分置处理，建筑垃圾由建设单位出建筑垃圾处理费，承接单位按规划填埋造地，建成土地进入市场获取一定效益。生活垃圾可回收的要回收利用，不能利用的必须进行无害化处理。二是医疗废物及危险品废物等的处理，处理厂由国家出资建设，公司竞标经营，处理费用按保本微利的原则，由政府定价，废物产生单位承担。三是要采取重点整治，突出检查，夜间巡查等办法，治理清除乱贴乱画行为。要采取联合执法的办法，整治乱停乱放的行为。要加快城区公用厕所建设，完善城市服务功能，提高城市形象。四是开展创建卫生城市和环保模范城市活动。由市区统一组织实施卫生城市和环保模范城市创建活动，制定行动纲领、任务和目标，将责任细划分解到每一单位、街道、社区。要加大对城乡结合部、闲置地址、铁路、国道沿线、加油站、车站内外、集贸市场、夜市、河道等处的环境卫生整治力度，为建设创新型城市营造良好氛围。
5、绿色工程。旨在增加绿化面积，实现人与自然和谐发展。
一是建设环城绿色屏障。要将东线的东沙林场至七里沙、西线大墩梁、北线红石峡万亩生态公园，南线三叉湾农田绿化带和河堤林带，延伸连接成环城区立体绿色屏障。为了有效保护林地，要划出地块，建立公墓，让现有墓地集中入驻公墓。要逐步开放林地，发展集休闲、观赏、度假于一体的旅游项目。二是保护榆阳河、榆溪河旁农田绿化带。对榆溪河从黄庄至红石峡河川湿地、农田带，要采取非常严格的保护制度和措施进行保护。三是对榆林城区范围内所有绿地、树木实行造册登记，挂牌管理。要实行绿地树木认证管护和门前绿地树木管护责任区制度，使城区绿地、树木走上以法管理的轨道。四是做好城市规划，改变过去胡同式街道、插空建房的布局，每隔一定距离应建一小块街心花园。对绿地可实行冠名建设，凡投入一定资金建设绿地的单位或个人可设立冠名标志。
6、宁静工程。旨在减少噪声，为市民创造和提供一个舒适、宁静的生活和工作环境。
一是对进入市区的车辆一律限速、禁止鸣号；要划定不同区域限制三轮并禁止农用拖拉机等高噪声车辆进入城区，以减小噪声污染。二是要采取种树、设绿蓠的办法，在道路两侧建立隔离带，以缓减交通噪声。三是建立城建、环保、公安、工商联动机制，对建筑、装璜、娱乐、商业叫卖和婚丧嫁娶鼓乐噪声进行管理和限制。特别对建筑施工企业应严格管理，要求设置屏障，限制施工时间，尽量减少噪声干扰。
7、平安工程。旨在化解矛盾、预防犯罪，提高公共安全的防范意识，为榆林经济社会发展营造一个和谐、安全的发展环境。
一是大力开展创建“平安榆林”活动，要充分发动群众，依靠群众，形成全民动员、人人参与、共创平安的局面。要以开展平安县区、平安乡镇（办事处）、平安村组、平安社区、平安校园等基层创建活动为载体，积小安为大安，实现“平安榆林”的整体目标。二是积极探索建立社区、地段或重点区域治安承包责任制，逐步实现治安防范社会化、职业化。要在主要小区、街道设立“电子警察”，并与公安监控联网，逐步扩大监控范围。三是要实行警力下沉，强化夜间巡逻并让民警进社区。每个社区有一名民警在社区指导物业管理、治安防范等工作。
学者新论：北京城市管理的十大问题
崔言超 　　北京城市管理的落后是一个无法否认的事实，这也是中国城市化进程中普遍面临的问题。导致城市管理落后的原因有多方面，主要有以下几种：一是传统管理方式的惯性作用，政府行政体制本身就具有刚性作用，行政体制之间的非开放性导致内部管理的紊乱。二是重建设轻管理，把建设和管理割裂开来，未把建设纳入统一管理之中；三是受政府任期和目标的影响。政府任期原来是3年、现在是5年，时间是有限的，同时对政府的考核指标首要的还是国内生产总值、财政收入，未把城市管理的标准和实现程度作为重要的考核指标，作为领导者对此还缺乏深入的研究。
北京整个城市管理的最大问题也是一直没有跳出的思维怪圈就是头痛医头、脚痛医脚，是简单的叠加式的思维方式，只做加法、减法，不做乘法和除法，城市功能只做内部疏散、不做外部疏散；结果留下了不少后遗症，只好针对后遗症又出台一系列的政策和方案，循环往复，以至无穷，问题没有得到根本解决，政府管理部门却忙得团团转。比如大家都很关注的交通问题，交通拥堵有增无减；比如城乡结合部的环境脏乱问题死角，还有许多管理的盲点和空白；比如群防群控问题，发挥广大居农民的作用，在一些特殊问题上是有效的，比如对抗击非典，但对城市管理掌握基础数据和基本情况不具有普遍意义；比如随着中国整个城市化进程的加快，大量低素质的外来人口在北京聚集的问题。北京城市管理中存在的问题需要我们跳出原来的思维模式和框架，从另一个角度进行反思，要靠大城市之间功能之间的相互协作，要靠开放式管理，才能找到问题的症结，才能找到解决问题的办法。
上篇  建立京津塘地区的第一城市，实现大城市之间的分工协作
1、经济地位问题。解放前，北京纯粹是一个消费城市，解放以后，北京倡导“由消费性城市转变为生产性城市”，但是鉴于北京首都的地位，北京后来一直被定义于中国的政治中心、文化中心，而没有定义于经济中心，当然经济中心的第一把交椅非上海莫属，上海是中国的第一工商业城市。但是北京承担起与国际化大都市相称的地位必须大力发展经济，因为北京在承担起首都的职能的同时，必须承担起区域经济发展领头羊的作用，北京在中国的城市化进程中做出了自己的贡献，它创造了新的财富，它解决了大批人的就业，它已经无法回到单一的消费城市的职能，中国的首都也不再是北京唯一的职能。北京除了履行首都的职能之外，它要解决其他与履行首都职能无关的一千万人的生产生活问题，甚至将来越来越多的人的生产生活问题。随着中国城市化进程的加快，中国将形成几个大的城市群，主要有以上海为主的长江三角洲城市群、以香港深圳为主的珠江三角洲城市群、以北京为主的京津塘城市群等等，这些城市群将形成1-2亿人口。北京必将成为环渤海地区的第一城市，将成为区域经济中心，对周边其他城市具有强大的辐射带动作用，目前从物流交换的频繁程度表明北京经济的吸引力已经辐射到周边广大地区。面对这一现实，北京不要遮掩区域经济中心的地位，明确了区域经济中心的地位，才能更好地规划北京市的支柱产业，目前北京支柱产业的不确定性、不稳定性是将来需要解决的问题。
2、区域协作分工问题。在一个大的城市群中，城市之间的功能协作和产业分工将是社会主义市场经济发展的一种新形式，它是城市和经济可持续发展的必要条件。社会主义市场经济将呈现以下两个明显的特点：一是由企业之间的竞争转变为城市之间的竞争，城市成为企业竞争的平台；二是产业结构之间的竞争将转变为城市群之间的大规模全方位的分工协作。北京在适应这一变化方面明显落后于其他大型城市，比如，在长江三角洲地区，上海已经发挥了区域第一城市的作用，其经济作用已经辐射到苏锡常甚至南京，上海的经济作用已经超越了行政区域，对本市的经济结构调整起到了非常好的作用，一些劳动密集型低附加值的产业已经转移到周边城市，而上海专注于发展高附加值的都市型工业和现代服务业，使上海和周边城市之间形成了从高级产业到低级产业互惠、互补、相互依托、相互支持的产业割据。北京目前还局限于在本城市内部搞产业调整，在开放的世界中，这种产业调整是很难成功的，目前北京产业结构不合理，产业基础脆弱，高新技术产业化的后劲不足，工业基础脆弱，主要原因是没有与周围城市形成相互依托的产业链条，比如与天津的、与河北工业城市的合作都还缺乏深度。一个城市的功能和产业毕竟是有限的，它自身的功能和产业不可能在一个封闭的城市里实现自我交换。北京未来要大力发展都市型工业，比如高档轿车工业，它的分厂不要过多放在北京郊区，要根据比较优势的原则，大量的放在离京津塘地区。从城市功能来说，北京没有海港，只有空港，这是制约北京发展的一大因素，通过城市功能协作，在天津或塘沽彻底解决出海港问题。为彻底解决区域合作、区域融合，一是北京要主动放下架子，寻求与其他城市的合作；二是要进一步提升合作的层次，在三省市建立松散的行政协商制度，寻求在交通、产业合作等领域的协作。
3、规划问题。北京目前有1400多万人口，属于特大城市，对北京的城市化进程目前普遍的观点是：城市化过度，城市基础设施已经无法承担越来越多的人口，城市摊大饼的持续扩张已经让人忍无可忍。城市规划一而再再而三地被突破，先是城市规划，控制在二环以内，继而是控制四环以内，人口控制在几百万以内，再就是建立100平方公里的绿化隔离带来控制市区增长，在最近一次全市空间规划研讨会上，区县新增建设用地480公顷，这种摊大饼式的发展模式似乎无法控制了。出现这种情况的根本原因在于城市规划部门的规划指导思想是建立在北京过度城市化的基础上的，而实际上正好相反，北京表现出的是城市化不足：一是从城市化率和住宅率、道路比率上来看，北京的建设空间还非常大；二是从中国国情看，北京不可能搞封闭的城市化，北京的城市化不足，很大源于中国的城市化才刚刚开始。所以北京城市面积的扩大是不可避免的，靠一个绿化隔离地区把北京的发展空间罩住显然是不现实的。北京必须寻找新的发展空间。在寻找新的发展空间上，北京必须考虑以下几个问题：一是同心圆式的城市扩张已经遇到了自然条件的限制，西北部的山脉的阻挡已经不能再画一个完整的同心圆；二是原先的周边小城镇的发展模式已经受到了成本的限制，北京周边33个中心镇远离市中心，基础设施的建设成本将非常巨大。三是要考虑北京城市群的辐射需要，大北京地区的建立是一个必然趋势，向天津和唐山地区的辐射将是正确的选择。所以，北京地区未来的规划应该是一个开放的考虑到城市群的大北京的规划，有人考虑在北京东南建立北京新城是符合以上这三个考虑的。
4、开放性问题。北京是中国的首都，她作为在全国的功能定位一开始就是开放的，就是面向全国的。但是如何解决中国的首都和北京人的城市是事关北京未来发展的关键。中国城市化进程已经到了爆发的阶段，是任何力量也无法阻挡的。中国八亿农民如果在未来的数年里有一半实现城市化，那将有4亿农民涌入城市，大城市首当其冲，北京也面临着外来人口集聚膨胀和大规模的农村城市化问题。对这一现实问题如何做出正确选择，对城市管理者是一个考验。我们不要忘记，从历史来看，城市的相对富裕是牺牲了农村的利益换来的，也就是通过剪刀差来支持城市的发展，可以说，如果没有整个中国的现代化、城市化，八亿农民不过上健康、文明富裕的生活，就没有北京和上海的现代化化、国际化。外来人口的袭扰、城市难以控制的规模的扩大是大城市难以消除的痛，它时刻提醒中国的国情，它时刻提醒城市人的文明生活属于超前消费。
下篇  走出职能细分及市场化不足造成的管理误区，降低管理成本
5、 职能细分问题。职能细分是城市管理出现问题的主导因素。城市是一个国家和地区经济、社会、文化发展水平的空间存在形式，是以人为主的各种要素的聚合体。城市是一个有机体。任何对城市这个有机体的不适当的分割都会造成管理的无序和管理成本的增加。北京是一个特大型城市，在把握整体性上会有很大难度。目前实行的“条块结合、以块为主”的城市管理模式实际上是一个对这个有机体不适当的分割的模式，没有把北京城作为一个整体来考虑，主要表现为：一是块太多，把北京市切割成权责不对称的多个行政区域，功能区域和行政区域不统一，为实现功能区域的功能，行政区域之间需要加强协调，加大了管理成本，如区县边界建筑物不统一、功能重叠，区域性的商务中心交错，环境脏乱等往往难以避免。目前北京有18个区县、45个委办局（今年机构改革前有近60个委办局），这些划分有历史承接的原因，但随着北京城市化进程的加快，城区面积急剧扩大，区县原有的管理体制需要调整、整合，以适应这些变化的需要。城八区（东、西、崇、宣以及朝、海、丰、石的城市化部分）应该有一个统一的行政协作组织，主要管辖市中心开发建设和管理，应尽快明确城乡结合部地区（朝、海、丰、石）城市化范围，不可无限制地向四周扩大城市化面积，同时明确远郊区县的发展范围，实行单独管理。虽然有人认为这种调整过于超前、不便于实施，其实不然，因为城八区都有完善的街道办事处，在对辖区的管理体制上是完善的，隶属于哪一级政府不会改变完善的基础管理体制，其次，城八区的城市化已经建立或基本框架已经建立，为了防止摊大饼式的外延式发展，需要建立统一的行政管理体制。二是条太多，职能分割过细，造成审批环节过多，而关键的问题没有把握住。同时造成效率低下、漏洞易出。管理分割的地方，就是漏洞出现的地方。表面上看，管理的细分能更好地明确责任、更好地落实，实际上管理的细分往往失去了对原来目标的控制。比如，对市场秩序的整顿，政府各职能部门的分割相当严重，工商部门只能管市场上有照的商贩、城管部门只管街面无照游商，如果一个无照游商从街面跑到小区里边，工商和城管只好望洋兴叹，谁都无权管理。沿袭这种细分的管理模式，更容易产生人浮于事的弊端，现在，社区管理时兴，工商、城管、公安、社会保障都要进社区，有些区县为了解决大龄下岗职工的就业问题，开发了许多社区就业岗位，如城管协管员、公安协管员、保洁协管员、社会保障协管员等，这些协管员的工资除去三项保险之外只有600多元，由于职能的细分，这些协管员的工作量都不饱和，只能管自己职责范围内的事，如果该社区内某处有一片废纸又恰逢保洁员生病，其他几位城市协管员即使看到这片废纸也可以不用去捡拾，而且符合职责规定的要求，在该保洁员痊愈之前，这片废纸还会待在原来的地方，如果社区居委会主任发现了这片废纸，他会召集其他协管员来协商谁去捡拾这块纸，加大了管理成本。实际上在国外一个区的卫生局局长亲自抽血做实验、身兼数职的情况非常常见。要改变这种状况主要是减少职能的细分，在行政管理上需要更加宏观，比如对一个建设项目的审批，实际上一个规划委员会应该全部办完，无须再跑更多的部门，区县一级的发展计划委员会应该取消等等。三是责任不明确问题。“条块结合、以块为主”从理论上讲也落实了责任问题，任何一个城市管理的主体都有相应的责任，任何一个事件都能找到责任主体，城市管理者思维的严密性是没有问题的。问题是一个事件往往有多个责任主体，出了问题往往各打四十大板，责任并没有得到真正落实。总之，随着北京城市化的高度发展，特大城市集聚区日益增多，城市间的许多问题需要共同解决，目前分割过细的行政和职能管理模式要向大都市区的行政管理模式过渡。大都市区是以某一大城市或特大城市为中心，包括周围市镇的城市化地区。北京目前集聚和扩散并行，大都市区正在形成之中，基本的框架已经建立，但是区县之间的行政分割使城市中心的通行能力、基础设施建设方面都面临很大的问题，需要采取大都市的行政管理模式，统一组织实施。
6、科层体制问题。城市管理的许多问题是不落实问题，这部分是由于决策者制定的政策无法落实或难以落实，政策过于抽象或极具理论色彩，比如绿化隔离地区新村建设政策在城市化方面、开发建设方面都有具体规定，但缺乏针对性和整体性，绿色产业难以建立、新村建设难以启动，致使遗留下许多难以解决的问题。然而城市管理不落实的更重要的原因是科层体制。各级政府接到指示以后只是作为中转站，再传递给下一级，在传递过程中，信息逐渐发生衰减，而监督的力度也逐渐减弱，由于传递的链条过多，真正落实这项工作的只是基层工作人员，批示管理就是科层管理的产物，一个问题从上到下，层层批示，最终还要由最基层来落实，而最基层组织的工作水平就是上一级政府的工作水平，城市管理水平的提高当然就是一句空话。为了降低城市管理的成本，提高城市管理的有效性，城市管理应该继续加大创新的力度，建立起真正适应现代化国际化大都市需要的城市管理框架。首先，要改变目前的科层组织的管理体系。目前城市管理的组织体系是金字塔式的垂直的组织体系，塔尖发出目标任务等具体指令，经过中间的接力传递，最后到达塔底。一个城市就像一个企业一样。一个企业，如果管理层次过多，交易成本会上升，在由上到下传达指令的过程中，信号会发生衰减，在由下到上的信息反馈过程中，信号会发生失真，致使整个组织的效率降低，这是信息经济学和制度经济学最新研究的问题。
7、区县博弈问题。在北京市城市管理重心不断下移的情况下，经济发展的重心也逐渐转移到以行政区划为边界的区县，鉴于18个区县都有发展区域经济、促进当地城镇居民就业和收入的提高等任务，区县每年财政收入的增长就成为区县政府的首要的任务，在这一指挥棒的指挥下，各区县之间展开了对招商资源的争夺，纷纷出台各种优惠措施，受政策优惠的影响，企业频繁的变换注册地点，各区县对企业服务的承诺前提是必须在本区县注册纳税，否则将面临不同的待遇。有些区县对异地纳税企业采取强制性手段，如对该企业新的经营项目不予审批等办法，逼迫企业就范。而有些企业选择异地注册，是为了选择更高的税收优惠，所以企业在追逐利益最大化方面面临两难选择；而区县在追逐税收最大化方面也面临两难选择，一方面区县政府要采取行政强制手段使异地纳税企业在本地注册，另一方面又担心税源流失，背上破坏发展环境的“罪名”。如中关村科技园区也是受高科技政策优惠的影响，园区入住企业数、园区生产总值、园区上缴税费均是年均递增30%---50%，其增长速度已经超出了基本的经济规律，其实，大部分企业并没有在园区生产、经营，只是注册在园区，这么高的速度，并不说明高科技产业发展的速度，只是反映注册增长的速度。据了解，中关村一区五园中的一个园注册了高科技企业1800多家，而实际上在该园经营的只有80家。注册经济这个指挥棒使政府也加入到这两败俱伤的博弈中来。扰乱了经济发展的正常秩序。而产生注册经济的根源在于目前的分税制，即营业税等主体税种采取市与区县“五五”分成，个人所得税除了上缴中央外实行市与区县“六四”分成，这样的分成比例也足以调动起区县政府争夺税收资源的积极性。所以说，目前的分税制还不是严格意义上的分税制，只是称得起税收的分配制。注册经济反映的更深层次的一个问题是：政府如何为企业服务？从注册经济的观点来看是为了获取它的税收，也就是说服务是有报酬的，如果没有报酬就赶它出去，从这里来看，服务就是要获得报酬的一种市场交易行为。而政府的服务行为不应该直接从服务对象得到服务报酬，它得到的必须是二次分配，但是它也应该得到在办理证照等过程中发生的少量的手续费。严格来说，政府直接为企业的服务应该是无偿的、不讲条件的。区县之间的博弈人为地造成了市场的不均质性，阻碍了资源的合理流动，加大了企业的机会选择成本；区县之间的博弈也加剧了区县政府的短期行为，无法把主要精力放在培育企业的长期发展和规模的扩大上，更进一步加大了区县财政收入的波动性；区县之间的博弈造成了城市功能重叠，区县城市风格自成系统，全市整体形象缺乏统一性，国际化大都市的魅力难以显现。
8、市场化问题。渐进性无疑是社会主义市场经济的一个主要特征。但是在城市管理方案的制定过程中，渐进性的方案，也就是过渡性的方案只会解决一个问题又会出现新的问题，解决了历史遗留问题，又会出现新的历史遗留问题，以至于陷入了问题的泥潭而不能自拔。比如，城市和农村房屋拆迁，北京市先后出台了12号文、7号文和87号文，开始按户口补偿、后来按面积加系数补偿、再后来按重置价补偿，按户口补偿时，老百姓纷纷采取多开户的方式，一间房子里边能分出4、5户，以求获得最大的补偿资金；按面积补偿时，各家各户纷纷在自己院里盖满了房子，违章建筑屡禁不止；按重置价补偿时，各家各户都在办理营业执照等等，这些都加大了拆迁和建设成本，北京成为全国房价最高的城市，同时也引发了群众上访事件，地方政府屡屡成为被告，这些现象说明老百姓很容易找到北京在城市建设的管理方面的漏洞。出现这些问题的根本原因在于政府管了许多市场管的事情，北京的市场化水平低。拆迁应该以市场为主体，不应该以政府为主体，拆多少、补多少主要是开发商的事，政府主要是宏观监管。现在制定的拆迁补偿基准地价只是宏观指导价。在市政基础设施的市场准入方面做得还很不够，基础设施的投融资过分集中在政府，缺乏企业化运做的载体，难以形成借、用、还的良性循环，许多市政基础设施项目的招投标还是流于形式，市场主体难以获得真实的市场信息，由于信息的垄断性，致使这些项目的利润偏高，有些市政项目的利润高达20%-50%，一个人因为仅仅拿到一个市政项目就一夜暴富，不仅使财政投资的效益显著减弱，而且大大抬高了投资成本。目前在市区资金分配上、权力分配上也基本是市区各半，市和区县分别都是强势政府，从而形成了市职能部门和区县的讨价还价体系，特别是在资金的分配上，区县政府获得的多少基本上是以讨价还价的能力来定的，而不是以项目的实际需要，这也降低了资金的使用效益。北京是一个高价格运行的城市，这与政府垄断了过多的资源，直接参与项目建设有关。
9、任务和目标问题。我们天天讲政府职能转换，但是我们已经习惯了政府原来运做的方式，转变起来何其困难，政府一直觉得他有强大的力量足以解决任何问题，他的职能仍然是包罗万象的：发展经济、就业、建设、企业发展、城市管理、安全、稳定等等，我们往往忽视了市场的自我调节作用和强大的力量、甚至是对各个主体的无微不至的照顾和有序高效的运转。要转变政府职能首先从认识政府所起的实际作用。任何一个政府都是有限的政府，他所起的作用也是有限的。非典过后，经济能够得以迅速恢复，主要是靠的市场自身调节的力量，政府减税只是起了很小的辅助作用；实际上一个地区GDP的增长，只有很少一部分是政府所起的作用。政府所起的作用主要是在市场失灵的地方，比如公共服务、基础设施的建设等等。
10、产业链条问题。北京必须打破区域分割，从与周边城市之间、从城市内部之间形成新的相互支持、相互依托的产业链条。北京在产业链条形成上存在以下几个问题：一是区域之间的分割造成产业带之间的孤岛，比如高科技园区、CBD、现代制造业等区域，缺乏相互连接的产业链支撑，自成体系，对周围的辐射带动作用低；二是片面追求发展大企业，中小企业缺乏发展空间，去年，全市51家大型企业集团资产总额达到3430亿元，同比增长接近8%，但亏损增长额35%，在岗人员下降了10%以上，对就业的吸纳能力并没有随着资产规模的扩大而增强，所以政府要考虑大企业和小企业协调发展；三是片面追求外来权益资本，本市民营资本反而享受不到国民待遇，直接排挤了当地居民的就业；四是上游经济和下游经济之间缺乏充分粘合，中间经济地带缺乏，造成经济发展的风险进一步加大，去年北京工业一度出现严重下滑，影响北京的整体经济发展就是一个例证。五是在没有市场基础的情况下通过政府行为片面扩大某一产业的优势地位，将扭曲整个产业结构，北京的汽车工业要发展好，必须有完整的产业链做支撑，并逐步交由市场去发展壮大，建立有效的产业链条比建立一个单纯的汽车工业难得多，但是也重要的多。
（作者系北京市丰台区政府办公室常务副主任  经济学博士 ）
城市管理中存在的主要问题
随着改革的不断深入，在加快推进城市化发展的新形势下，城市管理工作尽管日益得到各级政府重视而有所改善，但依然存在许多不容忽视、亟待解决的问题。
（一）城市规划和基础设施严重滞后　　城市形象的塑造，关键是规划，如何使规划思路和群体建筑风格，适应城市建设管理和发展需要，应该是城市规划管理部门当务之急解决的问题，在积极推进城市化和城市现代化进程中，大幅度扩张经济总量、加快扩张城市规模与循序渐进完善城市功能一直处于矛盾之中，城市规划建设的负债经营虽然在迅速扩张经济总量和城市规模上成果裴然，其造成的环境污染不但给我们的子孙后代带来沉重的代价，也给城市管理带来了明显的负面影响，城市在追求确定的经济目标时，往往难以顾及合理的规划、建设的质量，致使城市道路、绿化、市政基础配套设施严重滞后，最终增加城市管理的难度，也影响管理的质量。（二）环境状况与可持续发展相悖　　城市环境基本是一个人造环境，是人类与环境在特定空间地域的有机结合和对立统一，这就决定了城市生态环境的脆弱性、依赖性。城市的环境污染、生态恶化是愈演愈烈之势，使城市环境日益恶化，城市规模扩张，工业加速，城市人口增长，工业废弃物和生活垃圾排放量增大，综合利用不足，无害化处理率低，造成固体废弃物的污染，噪音污染在建成区、工业区尤为严重。可持续发展，要求社会生产力与自然生产力相和谐，经济再生产与自然再生产相和谐，经济系统与生态系统相和谐，实现在保持自然资源质量和持续供应能力前提下的经济的持续发展，在不超越环境系统涵容能力和更新能力前提下的人类社会的健康发展。目前，城市的环境状况与可持续发展原则相悖，主观原因是，在发展观上片面追求经济的增长，造成资源的浪费和生态系统的破坏，在措施上环境建设滞后，仍然不自觉走着先发展，后治理的老路，在管理上整治力度不足，监管不严造成城市环境恶化。（三）城市人口密集、整体素质较差、经济运行质量不高　　城市人口的增长，是城市化的必然结果。目前，从经济不发达的农村集中流向沿海经济较发达的城镇，也给城市管理带来了巨大的压力，引发资源配置、劳动就业、福利保险、社会治安等一系列问题。人口质量存在与城市发展不适应的问题，这种不适应表现为，文化素质不适应，受教育程度不高，人口中大学生比重偏低；专业技术、技能素质不适应，不能满足生产、经营、管理等工作岗位的素质需要；文明素质不适应，意识观念、自我修养、言行举止、人际关系的诸多方面，同城市文明的要求存在不少的差距。城市人口数量的增长和质量的相对不足，如同一把双刃剑，对城市的经济，社会发展造成威胁。　　由于现阶段城市经济发展水平不高，大量的人力资源流向市场，这部分动态群体在没有找到固定工作时，往往在街头上以各种低层次的生产方式谋生，例如加工、维修、开小餐馆、做小生意、摆摊点等，这些经营活动与违章违规常常仅隔一步之遥，可谓城市市容环境违规违章现象的“温床”。 （四）科学的管理机制难以形成　　由于城市管理体制未理顺，条块关系不协调，法制不健全等原因，城市管理难以形成合力，难以形成共同负责，共同参与管理的制约机制，城市管理仍处于行政管理与依法管理并存，人治与法制相连，执法与抗法同在的复杂矛盾冲突中，严重阻碍了城市管理走上科学、长效的管理轨道，主要表现在以下几个“不适应”：　　一是管理观念上的不适应。“重建设轻管”、“先建设后管理”、“重经济效益，忽视社会效益”、“重眼前利益，忽视长远利益”的观念还未真正扭转过来，城市管理还未摆脱传统管理的模式和框框，造成一些“安全小明小区”不安全、环境脏、乱、差的状况。　　二是管理体制上不适应。城市管理体制条块纵横交错，政出多门，各自为政，说起来齐抓共管，实际是相互扯皮推诿，削弱了管理权威，使城市整体功能难以得到发挥，事权、财权过于集中在“条条”，城管部门责大权小，难以起到协调作用。　　三是管理范围上的不适应。一方面城管部门经常化、规范化管理不到位，人手少素质低，致使占道经营、乱倒垃圾、违章建筑、破坏路灯、绿化、户外广告和野广告混乱等现象得不到彻底整治，严重损害了市容环境；另一方面，城镇和乡村之间职责不清、管理层次参差不齐，较难统一协调。　　四是管理手段上的不适应。有法不能依，违法抗法现象时有发生，行政执法缺乏必备的约束力和强制性，私宰生猪、违章建筑、无牌门店的查处需要公安、城建、工商部门的大力支持，联合执法才能顺利开展。（五）市民的文明素质亟待提高　　城市化和城市现代化要求市民必须具备好的社会公德意识、卫生意识、环境意识，由于社会人口流动加快，城市人口动态性强，构成日益复杂，这部分人群多以个人经济利益为追逐的根本出发点。当加强城市管理与个人的私利出现矛盾时，城市文明往往便被抛在一边，各种旧有观念和不良习惯也就自觉不自觉地带进了城市空间，由于受到经费、体制等因素的影响，城市文明的宣传教育机制难以形成。因此，城市管理“以人为本”的方向虽然明确，但真正实施起来往往举步维艰。其所以难，就在于它始终贯穿着管理与被管理的矛盾，简言之，即是个人、局部利益与整体、长远利益之间的矛盾，城市的规划、建设和管理，无疑从全局的长远利益发展，这必然与个人的局部利益，无视整体的长远利益，甚至为了前者而不惜损害后者相矛盾。建设的违规违章，管理中的脏乱差问题，都能从此找到根源，有城市存在，就必然有管理，管理与被管理的就一定存在矛盾，就必须处理好这对矛盾，行使有效的管理，基本前提是以全局的长远的利益规划个人的局部的利益。（六）规范管理和长效管理相对薄弱　　在城市管理观念上，管理意识滞后，跟不上市场经济的发展，重建轻管的观念还没有真正的扭转过来，不能充分认识加强城市管理对发挥城市在经济和社会发展中的中心作用和辐射带动作用的重要意义。在城市管理体制上，政出多门，多头管理，职能交叉，相互扯皮，形成“都管都有不管”局面，致使管理效能低下，法规体系还不够完善配套，有法不依，执法不严和以罚代管的问题存在，部门分散执法力度不到位，给依法管理城市带来困难；在城市管理机制上，存在统筹协调不够，职责不清，职能不到位，督促检查不力和措施不落实的情况。因此也就表现出规范管理、长效管理则相对较弱。
城市内部存在的问题
内城问题一般包括四个方面：与内城地区工业基础缩减相联系的经济衰退及其对就业的影响；自然环境恶化，服务设施和住宅内设施缺乏；以城市贫困为主要内容的社会衰败；社区和种族争端。前述各种城市社会问题及若干住宅问题都可以包容在内城问题之中，之所以称为内城问题，是因为城市问题最集中表现在内城区。这里对所有涉及上述问题的内城问题作一简单的归纳。考试吧
战后以来，随着经济的发展，小汽车的迅速增加，引发了城市工业、人口、商业大规模郊区化。中产阶级向郊区迁移，以私人汽车为主要交通工具，往来于市中心办公地点与市郊的住宅之间，导致了早上上班时间，汽车由四面八方涌入市中心，造成内城交通极度阻塞，人车争路等混乱局面。市区内的房屋，本来已经是年久失修、设备陈旧，中产阶级迁出市区之后，补充进入市区内的往往是负担不起私人汽车而又在城内上班的贫民和少数民族，内城渐渐变成贫民窟和受人歧视的少数民族聚居之地。由于贫困，无力维修房屋，使已陈旧的房屋进一步破落，环境卫生也进一步恶化。至于由内城税收维持的公共设施，如学校、公园、医疗设施等，也因区内的地方政府收入少、支出多，只能因陋就简，服务质量低劣，造成学童缺少良好的教育机会，健康不良和容易误入歧途等问题。长大成人之后，他们也不容易找到好工作，于是便不得不继续留在内城贫民窟内，一代一代地住下去。在西方，这叫做空间陷阱，陷入内城的贫民便好像坠入陷阱之中，不能自拔和脱离内城的范围。因此，西方城市的内城问题愈来愈严重，好象一个定时炸弹一样，爆炸只是迟早问题。
城市规划建筑物的地基问题
1．强度及稳定性问题。地基的抗剪强度不足，地基会产生局部或整体剪切破坏。
2．压缩及不均匀沉降问题。在上部结构自重及外荷载作用下产生过大变形，影响正常使用或因不均匀沉降使结构开裂破坏。
3．地基的渗漏量或水力比降超过容许值时，会发生水量损失，或因潜蚀和管涌而可能导致失事。
4．地震机器以及车辆的振动、波浪作用和爆破等动力荷载可能引起地基土特别是饱和无粘性土的液化、失稳和震陷等危害。当建筑物的天然地基存在上述问题时，即须采用地基处理措施以保证建筑物的安全与正常使用。　　地基问题的处理恰当与否，关系到整个工程质量、投资和进度，因此其重要性日益明显。我国地域辽阔，在各种地基土中，不少为软弱土和不良土，因此新建工程中越来越多地遇到不良地基，地基处理的要求也就越来越迫切和广泛。地基处理的方法很多，大致可分为排水固结法、振密挤密法、置换拌入法、灌浆法、加筋法、冷热处理法、托换技术及其它。可根据不同地基情况进行选用。
我国城市化进程中城中村问题初探
一、我国的城中村现状
城中村是我国城市化进程中的一种特殊的地域现象，是在特定的历史、经济、社会、文化、政策背景下形成的非完全城市化的产物。目前我国的城市基本都有城中村现象，大中城市更为明显。其中以珠三角、长三角、环渤海经济区等经济发达地区最为明显。城中村与这些经济发达区域形象不相匹配，已经成为制约这些地区发展一大因素。
以珠三角为例，20世纪90年代，各城市采用“只占地，不管人”的城市化发展政策，即在征用城郊乡村集体土地时，没有通过人口城市化把村民吸纳进城市，而是留下一定比例的集体土地供其发展二、三产业自谋出路。在这种制度下，村民延续农民身份和农村管理体制，成为被城区包围的“失地农民”，大量城中村借此产生。在城乡二元体制制约下，城市的管理政策与规划标准无法在城中村贯彻，加之监督制度和法规不完善，致使城中村的建设管理出现真空。与此同时，以进城农民为主的大量流动人口涌入珠三角，造成对廉价住房的广泛需求。为获取的租金收入，城中村村民对集体土地进行了无规划、超负荷的无序开发，“脏、乱、差”成为城中村的典型特征。2000年前后，珠三角各城市都遍布了大量的城中村。卫生条件差、公共基础设施薄弱、人口密度高、建筑密度大等都是城中村带来的比较突出的问题。
二、传统的城中村改造及其弊端
(一)城中村现象在我国产生有特定背景
1　快速城市化过程中城市的迅速发展与扩张。改革开放以来，伴随着我国经济的增长，城市化进程高速发展，但小城市化或城镇化滞后，大量的农村剩余劳动力挤入城市，尤其是特大型城市，迫使城市自身扩张向市郊发展，将原本的农业用地变成城市建筑用地，形成了城中村。城中村的房子适时地满足了进城务工人员大量廉租房的需求，也为市郊农民带来了收入的源泉。
2　制度障碍与管理缺位。城乡二元管理体制是城中村问题形成的根源性背景。我国社会进入高速增长时期，伴随着城市化进程的加快，城市为了自身的发展大量地占用郊区农业用地，使得原本的农村社区进入城市的管辖，转变为城市社区。由于城市中的人口急速增加，大量的廉价房屋出租使得城中村的居民获利匪浅。于是城中村农民在利益的驱动之下，争相盖房，一座座“炮楼式”的建筑拔地而起。而我国的廉价租用房制度并没有及时建立起来，政府也没有进行适当的规划和建设。
(二)传统的城中村改造思路
现行的一般改造模式主要有三种：
1　由政府主导，政府完成前期土地开发，然后采取市场化的招标拍卖方式。这种方式由于前期拆迁安置成本高，政府财力有限，难以做到资金的平衡，此类土地的开发方式还不多见。
2　村民在政府指导与支持下，自筹资金自行完成改造。这种模式需要政府支持力度比较大，适用于村集体及村民筹资能力强、村规模较小的情况。
3　开发商主导的开发模式。开发商资金雄厚，开发经验丰富，既可以缓解政府资金的局限性，使财政资金可以投入到的基础设施及公益事业上，又可以避免行政力量的介入，减少社会问题。
(三)传统改造的弊病
对于城中村的改造，在传统的思维模式之下，一直无法突破以“硬”改为主、忽视“软”改的基本模式，存在着很多弊病：
1　加大了城市居民购房难度，加大了中国的贫富差距。随着城中村的改造，城市中的低级住宅逐步消失，很多高档住宅拔地而起，各大城市的房价也在逐步飙升，普通老百姓买房的困难程度逐步加深。
2　助长了政府的形象工程。由于主客观原因，很多地方政府把城中村的改造当成政绩工程，很难考虑城中村居民的切身利益。
3　城中村居民的生存成了问题。大量的城中村居民在失去土地之后依靠出租房屋来获得经济收入，改制后虽然可以使得这部分居民获得市民的身份，但是很多的城中村居民失去了经济，这也是近年来“钉子户”频繁曝出的最重要原因。
三、城中村改造的新思路及对策
(一)文化整合
在城中村改造过程中，城中村的居民身份发生了变化，正是这一变化直接导致了角色冲突的发生，在这个过程中伴随着角色冲突同时发生的还有文化冲突。
传统改造往往急功近利，期望在很短的时间之内，城中村居民完成其自身的城市化，事实上一个全新的角色定位需要很长时间，绝非获得一个市民的身份就可以完成自身的城市化。同时在长期的二元制度下形成的城市文化和农村文化有着很大的差异。城中村存在现代都市文明与传统农业文明、外来文化与本土文化、主流文化与边缘文化的冲突，渗透在物质、制度与精神文化的各个方面。文化整合是解决文化冲突和角色冲突的关键。在城中村改造过程中，我们主要做的就是对于制度文化和精神文化两个方面的整合。
1　制度文化整合。从制度文化的层面来看，由于户籍和体制的分割，城中村虽然身处于城市当中，却形成了与城市主流文化不同的亚文化，亚文化的主体就是城中村的村民和的“异地”流动农民。因此，人口规模达数万人甚至数十万人并从事非农经济活动的地区，仍然是农村建制，不能完全实现农村向城市的转化。所以，在城中村改造过程中畸形的社会制度首先要改革。
2　精神文化整合。从精神文化来看，城中村在生活方式、心理认同、价值观念都和城市有很大差异。在生活方式上，城中村居民的生活方式传统、单调，重视情感生活，这与以业缘关系为主导的城市显得格格不入，也正是从心理上无法认同城市人的生活方式。在价值观念上，城中村居民对于集体的认同感大大高于城市居民，其价值取向的集体性显得也颇为浓重，并且利益目光较为短浅，对于看得见的利益和眼前利益看得尤为重要。另外，由于传统的“土地情结”使得城中村居民形成了乐于现状、不思进取的人格特征，这也与城市文化显得格格不入。
针对农村和城市两种文化的差异，需要对城中村居民进行城市文化宣传和学习，培养其积极向上的精神面貌，促其共建和谐城市。
(二)以人为本，发挥社会工的作用
对于角色冲突和文化冲突的解决，社会工作在村民角色冲突协调方面可以进行有益尝试。
1　从宏观来看，社会工作的作用是促进制度变更和创新。加快制度改革步伐，废弃长期存在的城乡二元体制，加大农村各种保障制度建设，使得城中村居民能够在制度层面和市民享受同等待遇。加强城中村居民城市文化认同感，以社区为主体，各种非政府组织作为辅助，努力改变城中村居民的生活方式，认同城市文化，重塑城中村居民的价值观念，增加市民与城中村居民的互通，增强两种文化的互动，完成文化整合，实现人的城市化。
2　从中观来看，重建社区文化，让城中村居民接受新的社区文化，促进自身角色的转变。首先，应该加强社区建设，社区作为城中村居民日常生活的地方，对于城中村的文化重塑有着重要的作用。经常举行社区活动，加强居民的参与互动，潜移默化改变其原本的文化认同，使得其接受城市文化，转变其角色认同，减少社会冲突的发生。其次，加强非政府组织的作用，在“助人自助”宗旨下，帮助居民重塑城中村的文化。再次，重建社区文化须招募专业的社区工作人员，并有社会工运用社区工作来组织社区文化重建。在专业社区工的努力之下，使原来的社区文化完成重建，逐步和市民社区文化完成对接。
3　从微观来看，帮助城中村居民完成角色转变。对于城中村的物质形态的转变可能在短短的几年内就可以完成，但是对于村民的角色转变培养却是一个漫长的时间。社会工可以通过小组或个案，在工作中定期、不定期对城中村居民进行新角色认同感的培养，让“村民”认识到自己的角色已经转变为“市民”，培养其在新角色下相应的行为方式、生活方式、思维方式、文化模式，减少在角色转变过程中的角色冲突。社会工还可以利用专业的知识来对城中村居民进行各种能力的培养，其中包括：新角色的适应能力与扮演技巧、角色的交流沟通技巧、压力缓解技巧、进行新职业的培训等，还可以定期举办职业培训班，增强他们自身的造血功能，填补政府工作的空白地带。
四、结语 　　我国城中村的传统改造模式存在着诸多的弊端，以“硬”改为主、忽视“软”改，在改造中容易引发新的问题。所以，我们要改变传统的改造模式，加大“软”改、以人为本，做好制度文化和精神文化两个方面的整合，使城中村居民主动融入到城市生活中去，完成自身的城市化改造。同时加强社会工作的介入，更好地完成城中村居民转向城市化，而不仅仅是城市建筑城市化。
城市道路交通问题探讨
近２０年来，我国城市获得了前所未有的发展。但是，一些城市所出现的交通拥挤堵塞问题也是空前严重的。目前，全国３２个百万人口以上的大城市中，有２７个城市的人均道路面积已经低于全国平均水平；９０年代中后期，上海等城市中心区５０％的车道上高峰小时饱和度更是达到９５％，全天饱和度超过７０％，平均车速下降到１０ｋｍ／ｈ。为此，交通问题已经日益引发各城市政府的重视，并成为民众关心的焦点。２０００年，国家公安部、建设部联合发文，要求全国部分城市实施道路交通的“畅通工程”，力图通过行政手段促进道路建设和交通管理协调，推动城市交通拥挤堵塞问题的缓解１。尽管如此，实践中不少城市所体现出的重道路建设而轻道路政策理论研究，重交通规划而轻交通管理，重短期“政绩”而轻长远目标的某些倾向，使我们不得不深刻地思考以下问题。
１　道路交通拥挤的缓解在于整个道路交通开放系统的不断改进
目前，许多城市里的交通问题是通过局部路段、局部道路交叉口的拥挤堵塞反映出来的。显然，按照西医“脚痛医脚，头痛医头”的观念，拓宽这些道路，在交叉口修建立交似乎是立竿见影的解决办法，但问题却很少这样简单。以美国的城市道路建设为例，城市里更宽的道路、立交在建成之初的确方便了人们的出行。但是，越来越多的事实表明，草率地选择多修路来解决城市交通问题，最终导致了美国城市里更为严重的交通构成失衡、交通拥挤及城市中心衰退等问题〔２〕。究其原因就是不少研究者、决策者曾经错误地估计了道路建设对解决城市的交通问题的积极作用而忽略了其他方面，如交通需求、公共交通、交通管理等对解决城市交通问题作用的全面研究。结果，路修得越多，促进了私人轿车的消费，而道路拥挤情况依旧，公共交通也日益变得更加的萎缩（如图一）：
典型的如洛杉矶和底特律两个城市。到６０年代，虽然两市分别修建了多达数千公里的汽车专用道路，但交通拥挤问题依旧。同时，因服务水平下降，其公共交通严重萎缩，客运量分别下降到总客运量的１．５％、４．５％〔２〕。两城市仍有大量承担不起私车交通的市区贫穷人口，于是又引出了如何为这部分人提供必须的交通条件及市中心衰退等社会问题。美国政府认识到城市交通设施建设的局限性和公共交通的重要作用，并于６０年代通过了世界上第一个比较完善的《公共交通法》。
而北京在这方面似乎也走过一段弯路，前些年已修通投资巨大、立交众多的二环、三环主干道路８１ｋｍ。但由于辐射道路干线和支线建设滞后，没有形成与环线相配套的完整道路及相应的管理系统，加上这些年机动车辆的迅猛激增和相应交通需求管理不力〔３〕，环线进出口上往往堵塞，形成了新的交通问题。大城市解决交通问题的重点应不再局限于道路交通设施的建设，而应扩大到建立一个以社会化公共交通网络为主体，以快速交通为骨干的多层次、多元化交通方式协调运行系统。在这一系统中，道路建设、客运系统、货运系统及相应的交通管理与控制系统都将得到很好的研究和解决。
２　城市交通问题的缓解有待于提高道路交通网络建设研究和决策的科学化水平　　近２０年来，国内城市修建道路、改善城市交通环境的热情异常高涨。但是，由于没有形成一个科学化的研究、决策机制，部分行政领导的个人意志代替了科学、民主的研究、决策过程，以至不少城市把主要精力、资金投入了主要道路建设和相应的地产开发，道路建设项目草率上马。还有高架道路热，高架道路本来是一种迫不得已的事情，但是好多城市还在追求，甚至把它作为市长的政绩，列为“为民工程”，结果非但没有解决原有交通问题，还造成了不少新的交通问题和隐患：
城市规划考虑的问题
公共设施分布规划要考虑的问题？
答：
1）公共设施项目要合理地配置
2）公共设施要按照与居民生活的密切程度确定合理的服务半径
3）公共设施的分布要结合城市道路与交通规划考虑  考试吧
4）根据公共设施本身的特点及其对环境的要求进行布置
5）公共设施布置要考虑城市景观组织的要求
6）公共设施的分布要考虑合理的建设顺序，并留有余地7）公共设施的不知要充分利用城市原有基础
浅析如何高质量处理城市管理问题信息
监督员管理科根据上级要求，结合当前实际工作状况，7月份先后对全区相关街道的城市管理职能单位进行了走访学习，就监督员如何及时上报高质量城市管理问题信息、如何有效发挥城市数字化信息管理平台作用等内容进行了调研和摸索。
一、基本情况
为进一步发挥监督员职能作用，规范管理，增强监督员的岗位意识、责任意识，全面提高上报城市管理问题信息质量，充分发挥数字化城市管理信息系统平台的作用，有效促进城市管理问题科学解决，增强城市长效管理效能。笔者认为，我区的城市管理问题信息上报工作是主动的、积极的，相关职能的沟通也是常态的、和谐的，对及时发现和解决城市管理问题起到了一定的促进作用，较好地推动了我区城市长效管理机制的落实，全体“城管人”也努力践行着“彰显人性管理，突出民生为先”的新思路、新目标。
一是组织健全，领导重视。各管理职责部门能突出城市管理工作中的重点热点难点，做到常抓常议。分管领导能经常身处一线，重难点问题亲自把关、认真审度、科学决策。具体责任人员做到态度端正，认识问题清晰，对策执行坚决到位。
二是正确把握形势，方式方法灵活。各相关职能单位都能正确看待本单位本部门的城市管理工作形势，经常开展探讨研究，对当下城市管理的难点、热点和重点问题摸的准、量的实、看的住，能灵活运用解决城市管理问题的方式方法，量身定做，不断完善预案措施，做到有的放矢，事态把握平稳。
三是工作扎实，成效明显。职责部门能根据要求，做到有险必救，有难必解。能合理运用多种途径和手段，科学组织实施，及时有效地解决城市管理中的棘手问题和社会敏感（群众维权等）问题，不断巩固辖区内的长效管理效能。全区城市管理工作正沿着良性有序方向发展推进。
二、几点体会
在致力于做好城市管理问题解决的同时，确保城市长效管理落到实处。个人认为，随着社会的发展、城市的发展，新的城市社会管理问题随之出现，新的矛盾需要得到有效解决，我们“城管人”任重道远。针对当下现状，就如何进一步提高城市长效管理中监督员能力素质；如何进一步提高处理城市管理问题信息的科学性；如何进一步发挥城管队伍作用及效能等方面值得商榷。
（一）监督员队伍管理建设
一是加强监督员的职业道德素养，不断培养监督员的主人翁意识，增强工作责任感，提高工作主动性。严格落实制度规定，认真履行监督员职责，按时上班，主动克服困难。工作中做到不偏袒、不循私，客观对待每一个城市管理问题信息的采集和报告工作。队员间做到讲和谐常通气常交流，增进团结，做到工作登记整洁，问题描述清晰明了具体。努力营造一个积极、和谐的工作环境。
二是适时开展岗位业务学习培训，增强发现和处理城市问题信息的判断辨别能力，不断提高案宗上报质量。要充分利用各种时机和场合适时开展岗位培训和学习教育，认真把握案件立案标准规范，明确阶段工作重点，突出抓好民生热点、领导关注、主要（景观）路段和季节性城市管理问题的上报和跟踪，重视影响城市管理中的潜在因素发现。正确评估案宗数质量间的统一关系，及时准确上报城市管理问题信息。
三是认真探讨管理模式，优化资源配置，谋求效能最大化。要继续严格遵循法律法规，全面正确判断当前形势特点，认真把握队伍建设现状，合理优化整合资源配置，认真探索新的管理模式、工作模式，科学管理队伍，充分调动监督员队伍中每名队员的工作主动性，挖掘潜能，使得人尽其才，物尽其能。积极维护法律、规定的严肃性权威性，认真执行劳动纪律，严格规范奖惩制度落实，积极探索谋求工作效率最大化的方式方法。
四是密切关注队员身心健康，注重心理疏导教育，不断增强队员的抗压能力，提高处置突发事件的应变能力。要认真对待和关心队员的现实问题，充分了解真实想法，及时析疑解惑，力所能及地帮助解决实际困惑。加强同各系统城管骨干的联系交流，牢固树立良好的协作关系，相互补台，相互督促，切实防止因沟通不全、理解不深、支持不力的被动局面，提高处理各种突发事件的应对能力。
（二）城市管理问题信息处置
城市管理问题信息的准确性、及时性是城市管理问题有效处置的前提，是处理好城市管理问题信息的关键因素。问题信息诸元是否科学合理，直接影响到城市问题的解决，一定程度上会影响到城市长效管理效能的保持。一是注重各级各类人员工作责任心的培养，注重问题信息处理的各个环节、各个步骤，准确把握好问题信息的时效性；二是注重问题信息诸元的科学性、合理性，做到信息明了，内容详尽，问题具体突出；三是按职赋责，认真处置。要严格把握处理案件的环节步骤，严密遵循信息采集、审核、派遣、核查、结案等细节要求，做到“问题”清晰，责任明确，要求具体，整改到位。四是科学运用考评体系，确保长效管理效能。科学运用现有考核体系，合理权衡各项指标要求，科学、认真地评估工作落实，充分发挥考核体系的辅助功能作用，正确引导看待考核考评，确保长效管理效能的保持。
（三）城管系统队伍建设
城市管理涉及到城市管理的方方面面，城市管理问题也不是单一问题，而是一个综合的社会问题，城管工作更是个系统工程。但城管效能如何，作为城管人负有不可推卸的责任。在具体工作中城管人很有必要树立“一盘棋”的工作理念，确立“一家人”的思想。一要加强协调，保持信息互通，增强信任度。尤其是系统间要及时进行信息互换，要保证上情下达、下情上达，信息渠道通畅不间断，消除不必要的分歧误会，增进理解支持，提高信任度。二是要明确职能，各负其责。要按各自的职责分工，从每一天做起，从第一件案宗做起，认真及时高效处理每件工作事件。做到领会上情，知悉自身，了解下情，看好自己家，扫好门前雪，办好份内事。三是加强交流沟通，增进和谐。针对形势发展和队伍建设特点，经常组织开展教育疏导活动，加强协作沟通，增进理解，避免内耗，营造一个和谐的工作氛围，打造一支充满活力、富有战斗力的城管团队。
浅论规范城市管理问题 蓬莱经济开发区管委  李洋 　　关键词：规划建设，经营城市，科学发展
内容提要：近年来，蓬莱的城市建设取得了日新月异的成就，在城市建设的总结了一些新思路、新原则，逐步走上了科学发展之路。本文就蓬莱近年来城市建设管理之路作了一些分析，认为，遵循城市发展的客观规律，走资源开发与资源利用并重，资源节约与资源整合并举之路，是蓬莱市城市建设实现快速跨越的关键。
城市管理创新高效能的城市管理，能优化城市资源配置，扩大城市功能空间，降低城市运营成本，提升城市对资源要素的聚合力和功能的辐射力，促进城市可持续发展。城市管理是基础性、战略性、关联性和源头性的无形资源，不断创新城市管理的理念、体制、机制、模式与手段，就能弥补城市有形空间、有形资源的不足，就能提高有形空间和有形资源的配置效能，降低有形空间和有形资源的配置成本。
党的十六大报告提出，要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。创新城市管理，为市民提供良好的学习、生活和工作环境，就是政府最大的社会管理和公共服务。把蓬莱建设成名实相符、宜居宜业的海滨生态旅游城市，以人为本、规范和谐的城市管理至为关键。
一、要重新认识城市管理的对象目的重点
现代城市是一个由经济、社会、环境三个子系统所组成的大型复合系统，经济密集、产业密集、基础设施密集、人口密集、环境密集，人流、物流活跃，为了保持城市正常运作和可持续发展，三个子系统必须持续不断地进行经济再生产、人口再生产和环境再生产。经济再生产的生产性基础设施、人口再生产的生活性基础设施和环境再生产的生态性基础设施就是城市管理的对象。通过对三类基础设施的前置性、综合性管理与服务，为城市创造稳定的经济效益、社会效益、环境效益以及它们之间协调所产生的综合效益，这就是现代城市管理的根本目的。现代城市管理内容复杂，从静态讲，包括生产、生活、环境各类基础设施，从动态讲，它涉及城市规划管理、建设管理和功能管理，规划管理是龙头，建设管理是基础，功能管理是保障。在城市发展不同阶段有不同的管理重点，高速城市化阶段，规划管理和建设管理是重点，再城市化和深度城市化阶段，功能管理、环境管理和社会管理是重点。
二、创新城市管理要认真研究国内外城市管理模式
目前，国内外城市管理主要有政府包揽型、政府公共管理型、政府分级管理型和政府调控下的市场管理型四种模式。
1、政府包揽模式。这种模式的体制基础是计划经济，城市基础设施和服务的供给实行政府独家垄断，公用企业事业化，公用产品计划化，公用服务福利化，公用资源配置行政化，公共品严重短缺，职工躺在事业怀抱，企业躺在财政怀抱，市政设施效率低下，市政建设长期欠账，公共品和公共服务仅能满足市民最低生活需求，政企不分，政事不分，事企不分，条块分割，行业垄断，机构重叠，政出多门，分散管理，这种模式盛行于前苏东国家和中国的计划经济年代。
2、政府公共管理模式。这种模式的体制基础是市场经济，非竞争性、排他性的市政设施和服务由政府供给和管理，竞争性、非排他性的准公用设施和服务由社会投资、市场化运作、行业化管理，政府在公共品供给和管理上，遵循有所为、有所不为的原则，政府公共管理和服务的职能法定，管理边界清晰，以法律管理和标准管理为主，管理成本低、效益高，属长效型管理。
3、政府分级管理模式。这种模式的体制基础是联邦制分级分权架构，对大型公用设施实施“条条”管理，如联邦政府管理州际公用设施，州政府管理市际公用设施，市政府管理区际公用设施，层层监控、专业化管理。对涉及居民日常生活的公共品与服务由“块块”负责，综合执法、属地管理。这种模式有利于减轻政府管理负担，使政府从琐碎的微观管理中解脱，集中精力抓好城市管理的法规、标准的制定和管理效果的监督，有利于调动市、区、街道、居委会、物业公司、社区公众共同参与城市管理的积极性。
4、政府调控下的市场管理模式。这种模式的体制基础是完善的基础设施市场和强有力的政府宏观调控能力，公用设施和公共服务的市场化与社会化在政府调控范围内，政府通过利率、价格、税收、特许经营权拍卖等方式引导城市基础设施建设布局和发展方向，社会化供给方式包括公办民营、公商合营、私营、专营、BOT等方式，公共品实行政府指导价和价格听证制度，通过基础设施和公共品市场，城市政府以有限财力调动社会资源参与市政设施建设、管理和运营。蓬莱市碧海污水处理厂就是BOT模式最好的例子。
三、创新城市管理要找准城市管理的“病灶”
目前，制约我国城市管理效能的“病灶”主要体现在以下五个方面：
1、城市 管理观念落后。重建设轻管理，重经济效益轻社会效益，重城市建设轻环境保护，重眼前利益轻长远利益，重利益主导轻生态主导，缺乏规划意识与规划缺乏严肃性、权威性并存，城市管理容易受利益驱使，规划向开发让路，环境向建设低头。由于城市管理观念落后，导致“拉链工程”、违法建筑、乱摆卖、乱张贴、乱停乱靠现象不断产生。
2、城市管理体制落后。市政公用设施管理分散在城管、交通、环保、建设、国土、水务、消防等部门，管理机构重叠，政出多门，条块分割，多头管理，责权不明，职能交叉，关系不顺，造成重复管理、无人管理、交叉管理综合症。财权在“条条”，事权在“块块”，“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”，建、管、养一体，等、靠、要并存，僵化落后的城市管理体制严重制约城市功能的发挥。
3、城市管理机制落后。行业垄断、政企不分、政府保护，培养了公用事业单位的优越感和依赖感，市政单位事业性质所形成的铁交椅、铁工资、铁饭碗，使公用企事业单位丧失了激励约束机制，人浮于事，因人设岗，管理不善靠财政补贴，经营不善靠涨价，人头费挤占养护费，以罚代管，罚而不管，以权代法，以情代法等现象兼而有之。
4、城市管理手段落后。管理手段简单，主要依靠行政手段，忽视法律手段、经济手段和宣传教育手段的综合运用，管理方式停留在经验式管理、问题式管理、运动式管理、突击式管理、粗放式管理上，缺乏系统管理、目标管理、网络管理、标准管理、前置管理等现代管理手段，城市管理的指挥系统、决策系统、执行系统、控制系统、保障系统、监督系统、评价系统不健全或功能难以发挥。
5、城市管理评价标准落后。没有一套科学、系统、完整的城市管理评价指标和专业化评价机构，自上而下的检查评比，由于缺少群众广泛参与，使检查评比运动化、形式化，使中心区与边缘区、重点部位与非重点部位、主要路段与非主要路段、节假日与非节假日、检查前与检查后，在城市管理效果上形成强烈反差。
四、创新城市管理要树立五种新理念
1、树立抓城市管理就是抓生产力的理念。过去总有人把抓城市管理和抓生产力对立起来，认为抓城市管理是花钱，影响生产，只有抓生产力才是挣钱。其实，城市管理能优化城市资源配置，提高基础设施营运效率，加快人流、物流、信息流，降低城市经济社会发展成本，从这个意义上说，抓城市管理就是抓生产力。
2、树立以人为本的理念。城市规划建设管理要充分体现尊重人、关怀人、方便人的理念，重大市政建设方案要广泛征求市民意见，城市管理要主动接受市民参与和监督，市政公用设施设计上要为民，效果上要便民，要把人文关怀充分体现在每项重大市政基础设施的规划、建设、管理的全过程。城市管理在维护大多数人利益上求突破。主动改变城市管理“一刀切”的传统方式，以居民需求为导向，维护大多数人利益。在治理乱设摊点过程中，按照“堵疏结合，以疏为主”的思路，从宣传教育入手，积极为季节性进城卖瓜、卖菜的农民提供便利；对屡次占道经营的业户，在教育无效的情况坚决予以行政处罚。在处理西关、塌地桥和三里桥等地马路市场时，不是简单粗暴地马上强制清理，而是充分考虑周边居民保留市场的迫切要求，通过多方协调，对塌地桥等3处社区市场在搞好规范管理的基础上予以保留，并把附近的流动摊点划行归市。既方便了市民生活，又给摊贩提供了固定的经营场所，还规范了交通秩序，实现了“多赢”。
3、树立经营城市的理念。城市是一块特殊的大型国有资产，要根据市场经济原则和世界城市管理经验，开放城市基础设施建设市场与运营市场，建立城市公用服务市场体系，大力推进城市公用设施管养和服务的市场化、产业化、专业化、社会化进程，实现城市这块特殊的国有资产的保值与增值。
4、树立系统管理的理念。城市管理是一个庞大的系统工程，其中有宏观管理系统、中观管理系统和微观管理系统，宏观管理系统负责城市未来发展战略，中观管理系统负责城市功能的完善与拓展，微观管理系统负责城市基础设施的运营效率。要树立系统管理意识，处理好城市宏观管理、中观管理和微观管理关系，做到宏观管理超前，中观管理规范，微观管理精细。
5、树立管治的理念。管治理念源起于20世纪60年代西方资本主义后工业化，主张在城市管理中，寻找计划与市场、集权与分权、正式组织与非正式组织、国家与社会的最佳合作方式，最大限度地调动和利用社会资源参与城市管理，消除城市管理上的“政府失灵”和“市场失灵”双陷阱，实现管理效能最大化。随着社会主义市场经济体制的建立和城市各类社会组织的蓬勃发展，中国原有单一的、纵向的城市管理模式已难以适应新形势的需要，树立多元、分散、网状的城市管治理念，对于提高城市管理水平和加快城市管理的国际化进程都将具有重要而深远的意义。
五、创新城市管理要实现三个结合
1、运营主体多元化与管理标准一元化相结合。要按照市场经济规律，开放城市基础设施管理与维护市场，产品型、服务型基础设施直接进入市场，载体型基础设施部分进入市场，不能进入市场的载体型基础设施，其保养和维修作业可先剥离后再进入市场，通过特许专营权招标、委托、承包、出让、股权置换、股票上市等形式将竞争性非排他性公用设施的管理与养护推向社会，对经营不善的公用设施，鼓励社会收购兼并。建立政府主导，营利组织、非营利组织共同参与的多元化城市管理与维护模式，政府扮演标准制定者、监督者和评判者角色，营利组织、非营利组织扮演市政公用设施管理者和维护者角色，管理和维护作业的主体多元化，管理和维护的标准一元化，综合运用城市政治资源、经济资源和社会资源为城市管理服务，充分发挥“看不见之手”和“看得见之手”的综合作用，防止城市管理中的“政府失灵”和“市场失灵”双陷阱。
2、生活性基础设施综合化管理与载体性基础设施专业化管理相结合。对占道经营、乱摆卖、乱停车、乱张贴、乱砍伐等涉及市民生活的基础设施管理，实行综合执法，集中管理。对一些大型载体性基础设施，如桥梁、隧道、河道、道路、公园等，通过招标，选择一些科技含量高的组织实行专业化管理。同时在行业内部引入竞争机制，打破公用企业事业化、政企不分、垄断经营的模式，实行公用事业企业化，将一批公用设施养护和管理权向社会招标，实行专业化管理，市场化经营，提高管理效率，降低管理成本，减轻财政负担。
3、统一领导与分级负责相结合。将分散在国土、规划、建设、住宅、水务、环保、人防、公安、运输、交管等部门的市政公用设施的管理与维护权统一划归城市管理机构，统一领导，纵向分权到底，横向分工到边，克服机构重叠、职能交叉、政出多门的弊端，变为分散管理为集中管理、多元领导为统一领导。在统一领导的基础上，处理好集权与分权、条条与块块的关系，以块为主，条块结合，以“两级政府、三级管理”体制来协调条块关系。管理重心下移，费随事转，市、区、街道、社区分级负责，用“四级网络”调动各级组织参与城市管理的积极性和创造性。打破建、管、养一体化模式，实行建、管、养分离，推进基础设施管养的专业化、市场化和产业化。
六、创新城市管理要完成三个转变
一是从经验式管理向科学化管理转变。现代城市管理是一门综合性边缘科学，管理目标、管理标准、管理流程、管理方法、监控手段、效果评判、危机处理等方面有一套严格、规范、科学、可操作性的指标体系，从某种意义上说，区分科学管理与经验管理的标准就是看它有没有一套科学的、可行的量化指标体系，指标是任务的具体化，是检查的依据，是监控的手段，是研究的资料。科学的城市管理必须有自动化的信息系统、决策系统、指挥系统、应急处理系统、公共服务系统、社会咨询系统，单凭经验是难以管理好一座现代化大城市。
二是从运动式管理向制度化管理转变。城市是经济、社会、环境等系统的高度集成，城市管理是一种综合管理和系统管理，要做到横向到边，纵向到底，需要处理许许多多网状关系。城市管理是一种润物细无声的制度性潜移默化过程，而不是暴风骤雨似的革命，仅靠一场或几场运动式整治或检查是难以达到治本的长效目的。运动式管理只能提高管理者和被管理者玩猫捉老鼠的游戏技能，只能使城市陷入运动管理的被动依赖综合症。
三是从问题式管理向预防式管理转变。问题式管理是一种后果导向型管理，它把问题的事后处理作为管理的中心工作，管理机构坐等问题产生、媒体曝光、群众投诉、领导批示来安排工作，是典型的应付式短效管理。预防式管理是一种原因导向型管理，它不是把问题的善后处理作为工作的最终目的，而是把找出问题产生的原因、消除问题产生的根源、提出控制类似问题再度产生的措施作为管理的重中之重，它是一种治本型的长效管理方式。
七、创新城市管理要建立六种机制
1、建立城市目标管理责任制。城市目标管理责任制是一种将总目标层层分解到每一个管理环节和每一个管理者，市、区、街道、社区层层签订责任制的管理方法。目标管理责任制可以把城市纵向管理链和横向管理链用责任状连结起来，综合运用GIS、遥感、仿真等现代网络和数字技术，构造一张可测量、可控制、可监督的城市管理网，消除城市管理上的职责不清、相互扯皮、交叉管理和管理黑洞，实现城市管理的制度化、科学化、长效化。
2、建立城市管理社会参与机制。人民城市人民管，管好城市为人民。建立政府主导，营利组织、非营利组织和社会公众共同参与的城市管理机制，实行城市管理市民听证制度，让市民从决策、执法、监督全过程参与城市管理。建立由政府官员、专家学者、市民代表组成的城市管理咨询机构，广泛吸纳社会各方面意见，择优配置社会民意和社会智力，实现城市管理的社会化。
3、建立城市管理市场化运作机制。欧美城市管理界流行以“企业家政府”和“虚拟政府”为代表的新公共管理理论，克林顿执政时曾把它视为治国良策。我国的城市管理可以借鉴这种理论，在公共管理领域中引入竞争机制、利益机制和顾客至上意识，通过委托、招标、租赁、承包等形式，把政府公共管理职能转移给企业、社区和私人机构，政府只负责市政公用设施的规划、管理标准的制定、价格的监督和服务质量的监督。环卫、市政、园林的养护实行企业化管理，行业协会、中介机构等非政府组织承担市政设施的招标、监理、鉴定等专业性工作，政企分开、政事分开、事企分开，实现城市管理企业化运作。
4、建立城市管理绩效评价机制。建立城市管理的效率指标、效益指标和百姓满意度指标的综合评价体系，在此基础上形成城市管理发展年度指数和年度白皮书，科学管理离不开科学的评价体系，这是落实科学发展观和科学执政理念在城市管理领域的活学活用。
5、建立全方位的城市管理监督机制。建立行政监督机制，把城市管理绩效作为考评各级政府和官员政绩的主要指标；建立司法监督机制，对政府行政行为进行法律监督；建立群众监督机制，通过投诉电话、投诉信箱和群众接待日，随时接受群众监督；建立舆论监督机制，利用报纸、广播、电视、互联网等大众媒体，广泛接受社会舆论监督。
6、建立360°和360天的城市管理作业机制。建立360°的全方位城市管理作业机制，在城市管理上没有重要路段与非重要路段、重要街道与非重要街道、重要地区与非重要地区之分，城市管理必须全覆盖，不留死角。建立360天全日制城市管理作业机制，在城市管理上没有白天与夜晚、上班时段与休息时段、节假日与非节假日之分。
总之，城市管理必须建立起长效机制，从长远着手，以人为本，方可为市民提供优良的生活环境，打造更加优美的人间仙境。
无证摊贩与城市管理问题
一、问题综述
随着社会经济的快速发展、城市建设的不断加快、外来人口的频繁流动、企业的“关、停、并、转”等因素，致使无证流动摊贩屡禁不止，成了群众投诉的热点、社会反映的焦点，同时也成为城市管理工作的重点和难点。整治无证流动摊贩，成为了各地城市管理者十分头疼的大事。今年以来，虽有多个城市提出建设“不设摊城市”的设想，但收效甚微。城市管理综合执法是我国在城市管理领域对执法形式进行的一种新的尝试。尽管目前全国各地城管执法部门依据国家《行政处罚法》及有关法律法规，在体制、机制、设置等方面进行了诸多有益的试点和尝试，也取得了一些明显的效果，但是还没有从根本上摆脱管理危机和信任危机：一方面，城市管理综合行政执法工作难于走出“整治－回潮－再整治－再回潮”的怪圈，新的矛盾和问题又不断涌现；另一方面，城管执法队伍的辛勤劳动不被广大市民群众认可，出现了各地只要进行政府行风和效能评议，城管执法部门的排名就会靠后的尴尬局面，形象差、威信低的现象仍较为突出。尤其是随着近年来城市化进程的加快和城市规模的扩大，城市管理面临的新情况、新矛盾和新问题日益复杂。
二、我国城市管理的发展进程
“城管”是行政执法主体的一种，它的全称是“城市管理综合执法”部门。此类部门在各地的名称不一：有的地方叫“城市管理综合执法局”，有的地方称“城市管理综合执法支队”。“综合执法”又称“相对集中行政处罚权”，它的法律依据是《行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”
１９９７年以来，地方开展“综合执法”工作，由国务院分别批准（例如广州市作为最早的试点城市之一，开展综合执法是依据国务院法制局１９９７年１２月２４日发布的《关于在广东省开展城市管理综合执法试点工作的复函》）。１９９９年《国务院关于全面推进依法行政的决定》提到“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围”；２０００年国务院办公厅发布《关于继续做好相对集中行政处罚试点工作的通知》；２００２年国务院又发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。根据以上三个文件，开展“相对集中行政处罚权”的范围，正在从试点城市走向全国。但与此同时，城市管理综合执法所引发的社会矛盾冲突也备受关注。一方面，对于城管执法手段的简单粗暴，市民（特别是被管理对象）一直非议不断；另一方面，以２００６年北京城管工作人员李志强在执法工作中被无照经营者杀害为极端表现，频繁发生的“暴力抗法”事件又使得城管工作者的委屈和担忧不断加剧。当各级政府、城管部门及其执法人员所付出的甚至包括生命在内的昂贵代价与市民的抱怨形成强烈的对比时，我们不得不再次拷问这一制度设计的合理性。
三、我国城市管理目前存在的问题及原因
城管执法与市民之间的对抗，是这一制度自身所无法克服的先天性疾病，集中体现在以下三个方面：
第一，处罚权与管理权的分离，人为制造了城管与其管理对象之间的对立。作为一个除了处罚权以外再没有其他任何管理职能的部门，“城管”在行政相对人眼里的形象可想而知，更不必说城管的管理对象多是生活在社会下层的人群，例如无照经营的小商贩，广东人称之为“走鬼”，其实是一声呼喊“走——鬼来了”的简写，城管被称作“鬼”。这个俗语，很形象地反映了城管与小商贩之间的关系。
第二，城管执法人员无法达到该项工作所真正需要的素质。不是说城管人员自身素质差，而是说“相对集中行使行政处罚权”给执法主体提出了绝大多数人所无法实现的素质要求——只有当执法人员对其工作所涉及的工商、环境、园林、卫生、规划等多个领域的行政管理相关专业知识和法律知识都非常精通时，他作出的处罚才比较专业、比较容易为相对方所接受。必须清楚，处罚权是行政权中最严厉、对相对方影响最大、最容易引发社会矛盾的一项权力，因此它需要最谨慎的行使。而城管执法所特有的跨多个领域行使处罚权，却使得必要的谨慎都无法实现。
第三，市容治理的关键是否在于城管？这是问题的焦点所在。造成城市脏、乱、差的“罪魁祸首”，看起来似乎是那些无照商贩、占道经营者、违法建设的主人等；而一说市容问题，城管就责无旁贷。城管任务之艰巨、以至于依赖现行制度几乎是不可能完成，就因为城管执法的目标，直接指向了上述底层人群的生存手段。他们当中的很多人本来应该是社会援助的对象，却因为自谋生路（当然，为了降低谋生成本而普遍涉嫌违法）而成了城管打击的对象。当下层人群的生存被人为置于天平的一端，而与城市的整洁、秩序“ＰＫ”时，对这种严重不平衡之间所可能导致的后果，立法者和管理者是否有足够的心理准备和制度准备？
从根本上来说，政府对于城管所寄予的厚望，是后者所不可能单独完成的任务；现行制度所提供的手段（“相对集中行政处罚权”），不仅不能支持城管去实现使命（突出表现在小商贩们与城管之间的“游击战”），反而使它成为“众矢之的”——上级的要求、市民的抱怨和相对人的抵触，将成为城管所不能承受之重。在更多、更激烈的矛盾冲突爆发之前，寻找更有效的城市管理（例如提供更多的廉价交易市场，而不仅仅是处罚无照经营者）手段，比绞尽脑汁设计如何“加强”城管执法（处罚）的力度，应该具有更多的积极意义。
四、无证流动摊贩的主体构成和经营内容
所谓无证流动摊贩，是指无固定经营场所、无营业执照、无注册资金，也没有合法摊位证、流动性大的摊位。其主要由以下五类人员组成：（一）无业、下岗或待业人员；（二）外来流动人员（文化素质偏低）；（三）部分“两劳”（劳动教养、劳动改造释放）人员；（四）部分退休人员；（五）本地农民（自产自销）。
无证流动摊贩的经营内容：其经营内容品种多，门类齐，应有尽有，以日常生活用品、水果、蔬菜、早点、熟食、油炸食品为主。经营工具多以自制手推车、自行车和人力三轮车为主，机动车较少（卖水果时有）。流动摊贩对市场的需求变化有极强的应变性，能根据市场的变化及时快速地调整自己的经营内容，以迎合消费者的需求。
五、无证流动摊贩的产生原因
流动摊贩的产生根源在于我国城市化进程的加快、国有企业改制等原因导致的劳动力富余，就业形势严峻的客观现实，是我国社会、经济还不够发达，部分人民生活水平相对低下的集中体现，具体原因主要有以下几种：
（一）集贸市场建设滞后，布局不合理。随着城市建设的不断发展，目前城区特别是有些社区生活基础设施配套不完善的问题越来越突出，方便群众就近购买日常生活用品的“市、场”等极度缺乏。而流动摊贩以其商品价廉、经营方式灵活、购买方便，能满足一定消费群体的需求等特点而在市场上占有一席之地。
（二）弱势群体的生存和获利途径。随着市场经济的飞速发展，下岗失业人员增多和农民大量涌入城市，他们多数文化程度低、无技术、无资本，为了谋求生存空间或者渴求获得可观的经济收益，做无证流动商贩便成为其首选的谋利方式。据调查，无照商贩中75％是非常住人口，他们居无定所、流动频繁、成分复杂；25％是无其他经济来源收入的城镇困难家庭和失业人员。为了逃避各种赋税，降低经营成本，谋取最大利润，扩大生存空间，多在街头就地设摊，流动经营。他们通常被人们视为弱势群体，每当执法人员依法管理时，极易引发群众不满情绪，群众或为其说情，甚至干扰、阻挠执法，更有部分别有用心的人趁机唆使不明人员混淆视听、制造混乱，严重阻碍了城管执法人员依法执法。
（三）获利大，即便取缔或处罚效果也不理想。据统计，流动摊贩秤量工具90%以上使用的是“二八、三七秤”，甚至“四六秤”，概率达98%以上。因此，投资少、成本低、风险小、收效快，成为低收入家庭和外来流动人员的首选，加上其对市场的适应性强，经营内容调整快、无税收，只要经营者头脑灵活，肯吃苦，其收入养家糊口没问题，收入好的流动摊贩甚至不低于企业白领。如此大的利益驱动，就会使他们在一次又一次受到取缔或处罚后，一次又一次地进行无照经营，难以彻底根除。
（四）复杂的人情关系加大了执法难度。城市小，而城管执法人员90%以上是土生土长的本地人，本城的人算来算去都能攀上点亲戚关系，说情者多；执法时间一长，队员们天天在街头转，与流动摊贩天天打交道，熟识了，有时对他们进行取缔、管理处罚时也就不好意思了。
六、无证流动摊贩的主要危害
流动摊贩的存在，虽然暂时缓解了就业压力，对市民来说价格低，购买方便，但从城市管理的角度来讲，却存在更多弊处，主要有：
（一）倾占道路，影响交通安全。流动摊贩主要在热闹路段、工厂门口、学校门口、小区门口等人群多的地方设摊，且摆摊时间又正是车流、人流高峰期，使道路更加拥挤，很容易引发交通事故。
（二）污染环境，影响居民日常生活。流动摊贩没有固定的经营场所，沿街叫卖，噪音严重超标，油烟飞扬、污水横流、果皮和垃圾等遍地狼籍，严重污染了环境，更有不雅的是食客在草坪、居民楼边随地大小便，臭气熏天，路人为之尴尬，居民为之愤慨。
（三）坑蒙百姓，危害其身心健康。上面已讲过：流动摊贩所出售的商品虽价格低，但缺斤少两，以次充好，尤其是出售的食品往往未经检疫，从业人员没有健康证，卫生状况之差不言自明，为细菌疾病的传播提供了最佳途径，对市民的身体健康极为不利。更有一些“少数民族”流动摊贩竟然在景观路段席地设摊，兜售假冒伪劣的饰品、刀具等物，他们不仅态度蛮横，还对过路行人纠缠不清，强买强卖，严重侵犯了消费者的合法权益。
（四）扰乱正常的经济秩序。流动摊贩不交税，无营业执照，所售商品往往是“三无”商品，且任意定价，严重扰乱了合法经营单位和个人的利益，为假冒伪劣者提供了市场，影响了经济社会健康发展，城管部门经常会收到合法商店的举报电话和投诉。
（五）浪费和摧毁公共设施。流动摊贩占用了本应属于全社会的公共空间和道路，据报载，因占道等原因，一般城市道路的保用期已由过去的10年左右降低为3至5年。
（六）严重影响城市形象和品味。随着城市建设步伐的不断加快，城市的基础设施越来越完善，城市环境越来越优美。但是无处不在的流动摊贩使原本宽敞、整洁的街道广场拥挤不堪、肮脏不堪，使城市魅力大打折扣。
七、整治无证流动摊贩的措施
综上所述，要从根本上解决无证摊贩，应采取疏导为主、治理为辅、堵疏结合的方针，以城管为主，各个职能部门密切配合，协调一致，齐抓共管。
（一）加强城市管理的改革和创新
市民要生存，城市要管理，经济要发展，社会需稳定，面对不同的价值取向，很难作出简单的取舍。因此，要摆脱目前的执法困境，必须对城市管理和综合执法进行全方位的思考，更加理性地作出判断和选择。
一是更新城市管理观念。城市管理者应当顺应城市化的发展趋势，摒弃“一刀切”、“简单化”的管理观念，实行分类指导，分类管理。比如针对小商小贩，可以根据不同的区域进行分类管理，设定禁止区、限制经营区和开放区。在核心、重点区域，禁止无照摊贩的经营活动；在非重点、非核心区域则可以在固定经营区位和时间的前提下允许有限经营；而在其他区域，则可以完全放开允许商贩自由经营。事实上，很多国际化的大都市中，小摊、小贩和无家可归的流浪人员恰恰都在城市的夹缝中生存，不可能把这些弱势群体完全推出城市，因为管理者既没有这样的权力，也没有这样的能力。城市必须具有很强的包容性，不能一味地堵而应当有序疏导，在满足老百姓不同需求的同时，也将游商小贩纳入有序的管理范围之中。
同时，城市管理者还应当树立阶段性和长期性相统一的观念。面对现代城市出现的各种问题，我们不可能“毕其功于一役”，将所有的城市问题在短时间内完全消灭。有些问题具有阶段性，随着时间的推移就能够得到有效解决，有些问题需要在改革发展中不断探索解决。
二是改革城市管理体制。现在的城管综合执法机构，其职能都继受于其他部门，且缺乏法律保障，因此显得支离破碎、残缺不全，影响了执法的效果。解决此类问题必须创新执法体制。如果原有执法机构的有些职能交由综合执法机构去行使更便利、成本更低、效率更高，就应该彻底移交给综合执法机构。职权转移的同时也应该考虑人员编制和经费的转移，否则就会在原有执法机构基础之上再增加一个执法机构，不符合建立综合执法机构的初衷。同时，还应该重视执法部门之间的协调与衔接。比如城管执法遇到暴力抗法时，因涉及相对人违反《治安管理处罚法》的情形，仅靠城管解决是不现实的，很多城市实行的城管与公安“捆绑式执法”就十分必要。体制创新的目的是为了建立更加便民、高效、有权威的综合执法体制。
三是完善城市管理的执法方式。城管执法不能没有强制手段，但也不能只靠强制手段，而应该综合运用各地近年来探索出的行之有效的执法方式。比如运用说服教育、指导、奖励、政策引导、合同等方式，依靠社区、街道组织及居民志愿者的支持，通过社会的广泛参与实现执法目的。同时，必须依法行政、依法管理的要求，加快城管立法，解决执法依据不足的问题，为城市管理创造良好的法律环境。
四是注重完善城市管理的配套政策。城市管理是系统工程，单靠城市执法机构的强制性管理是不够的，各种配套社会政策必须跟进。比如对下岗失业人员和低收入人群，必须从社会保障政策上逐步解决他们的生计问题。对无照商贩流动经营问题，有关部门既要考虑商业网点便民设施的整体布局和建设，也要提高行政效率，降低办照成本为其办理营业执照，纳入城市管理的范围。
（二）加大宣传力度，激发群众共同参与
“非典”、“禽流感”能够得以有效控制，与全球范围加大宣传力度有很大关系。整治流动摊贩也应如此。一是加大报刊、电视、广播等形式的宣传引导，提高群众对城管执法的认同度，进而激发参与度，在扩大群众参与度的基础上做文章，在调动群众积极性上下功夫。二是加大现场教育宣传力度，通过现身说法，摆事实、讲道理，发放宣传单、通知书、提倡议等形式宣传城市管理的法律法规，使群众掌握相应的法律知识，充分认识流动摊贩的危害性和整治的必要性，营造市民自觉守法的良好氛围。三是建立内外便民联系卡，架起与群众之间的友谊沟通桥梁，重视群众反应的意见和问题，及时落实到位，争取群众的支持。四是要借助各街道、社区居委会、物业管理等社会力量开展对群众的宣传，告诫广大市民购买流动摊的食物在安全、卫生等方面得不到保障，不仅使市民认识到城市管理为他们着想，也使流动商贩的经营活动失去民心。
同时，通过宣传教育，使摊主不断提高认识：贫穷绝不是违反法律法规的借口，弱势也不是拒绝管理的理由，一味以弱示人，用自己廉价的可怜相赚取他人的同情心，只会暴露出自己的浅显与无知，让人更加瞧不起。
（三）积极拓展就业渠道，妥善安置下岗人员
从城市发展内容来看，城市发展可划分为外延和内涵发展两个阶段。当前，在城市发展由外延发展向内涵发展转变的过程中，要做好以下几方面工作：
1、加快城市产业结构战略性调整。要按照城市可持续发展产业需求，在大力发展附加值高、能耗少、排污少、占地少产业的同时，大力发展第三产业，形成二三产业协调发展，既拉动了城市经济发展，也为社会创造数以千计的再就业岗位。
2、积极推进再就业工程。通过开办家政服务、早点服务、公用电话、自行车管理、清扫队、送报队等新行业，使劳动就业与发展社区服务相结合，走出一条拓展再就业的新路子，安置下待岗人员。
3、全面发动，多方挖潜。利用闲置土地，打时间差，采用政府补贴，街道、社会共同投资的方式，实行谁投资谁受益，调动社会力量，加快新市场的建设，达到社会效益、经济效益双丰收，安置适龄就业人员。
（四）坚持疏堵结合、以疏为主
为妥善处理市容与繁荣的关系，有效地改善城市环境，营造良好的经营秩序，在周边集贸市场少、沿街摊贩聚集的路段，应当本着“不影响交通、不影响市容、方便群众生活”的原则，结合居民小区的分布情况，由政府牵头协调有关部门选好场所兴建市场，就近引导零散、无序的流动摊点进入社区“统一规划定位，统一经营设施，统一摊点设置，统一经营时间，统一垃圾存放清理”入场入市，合法经营。
（五）以人为本，变单一执法为“五步法”
即一宣传，二服务，三教育，四管理，五处罚。行使行政执法权是城管部门的职责，而不是特权，执法人员必须端正执法态度，带着感情去处理和纠正违章行为。对少数屡教不改、蓄意闹事、干扰执法的当事人，也要坚持教育在先，提高执法技巧，严格按照执法程序办案，耐心细致地做好调查取证工作，避免激化矛盾。
（六）加大巡查和执法力度，落实长效管理机制。
根据季节调整工作时间，不定时巡查，定人、定时、定岗、定责任，落实高峰岗、错时岗等；通过疏导与服务的结合，仍不服从管理的，严格进行处罚或取缔。切实落实队员交流制度。制止说情风，达到公平、公正的严格执法，提高执法效能。
（七）加强法制建设，实行依法管理
美丽冰城暗藏“脏乱差”不和谐音城市管理存问题
随着近年来哈尔滨市经济的快速发展和综合实力的不断增强，城市建设投入不断增加，城市面貌日新月异。但同时，城市管理水平在某些局部相对滞后的问题日益突出，与哈尔滨作为特大城市的形象很不相称，与人民群众的愿望有很大差距，与建设“三个适宜”现代文明城市的要求不相适应。
A
生态环境污染
噪声刺耳异味难闻牌匾杂乱
近年来，哈尔滨市在生态环境建设、治理方面取得了显著成效，尤其是污水治理、生活垃圾处理、园林绿化等方面工作力度加大，市民生活环境得到明显改观。然而，一些“加工一条街”、臭水沟等生态环境污染依然存在，影响着城市的生产、生活甚至居民的健康。
听觉污染：“刺耳电锯”藏身居民区
目前，哈尔滨市市区噪声污染主要为加工噪声、汽配噪声、室外音响、工地施工、卡拉OK歌厅、流动收废品敲桶等。目前市区仍有噪声污染非常集中的街路20余条，居民对此意见很大。
8月29日至31日，查访组调查时发现，在道里区河松街“河松三期”对面100多米的街路边，集中了近20家石材、塑钢等商家，多数店面外都摆放着电锯等加工工具，地上布满了一层白色的粉尘，有两家正在户外进行大理石打磨，很远就能听到刺耳的摩擦声。附近一居民告诉记者，这里的商家平时是户外加工，有人检查时就都搬到屋里，加工时声音非常刺耳，粉尘扬起很远，从此经过的居民都捂住鼻子或绕道而行。
据了解，《哈尔滨市城市居民居住环境保护条例》中明确规定，禁止在居民区内开办产生噪声、振动的空车配货厂、加工场点等经营项目。据市环保局有关负责人介绍，一些居民区里“噪声源”多数有工商部门发放的执照，清理取缔非常困难。查访组调查发现，这些商家的执照都为经营类，并没有允许“加工”行为，很多商家普遍存在超项经营行为。
嗅觉污染：臭味熏去居民好心情
目前，哈尔滨市市区存在的异味源，主要为何家沟、信义沟等内河，乱堆垃圾的部分垃圾场，居民区内乱倒的污水、垃圾，以及临街烧烤涮摊点等。
哈尔滨市市区共有马家沟、何家沟、信义沟等3条内河。目前，马家沟沿岸污水、松花江南岸污水均经暗渠传送至文昌污水处理厂、太平污水处理厂，处理后再排入松花江。但马家沟河道内死水仍存在轻微异味。何家沟、信义沟仍然是污水汇集，臭味很重。
8月29日，查访组在何家沟顾乡大坝河段、何家沟学府三道街河段、香坊区双榆树镇五八村信义沟源头等处发现，沟内污水散发出难闻的异味，很远就可闻到，沟中有很多垃圾污物。
查访组调查发现，部分地区污水、垃圾聚集，尤其是个别垃圾场，停产后没有经过有效覆盖，成为城市巨大的异味污染源。
查访组调查时了解到，城市中存在的诸多异味污染源，有些是基础设施建设滞后造成的，有些是管理缺失造成的，有些是由于商贩、市民的不文明行为形成的。专家建议，消除城市的异味，除加强基础设施建设、提高城市的硬件环境外，关键还要下大决心加强管理。
视觉污染：杂乱牌匾影响形象
沿街商家广告牌匾设置得规范、合理与否，直接影响着城市形象、品位。目前，哈尔滨市很多街路上牌匾广告杂乱、超大、破损等现象依然严重。
8月30日，查访组在通达街、建国街、安国街一带发现，临街商家的广告牌匾一块挨着一块，高低不齐、大小不一、凹凸不平。多数商家都有三四个牌匾广告，楼体墙面几乎全被覆盖，写满了密密麻麻的经营范围、种类等内容。在安发街、海城街、透笼街等很多街路，都存在临街商家牌匾广告杂乱等问题。
据市城管局有关负责人介绍，由于商家互相攀比的心理，致使很多商铺集中的街路牌匾、宣示物混乱不堪。有关专家认为，改变城市容貌，不但要从审批上把好“入口”，还要在日常管理上杜绝以罚代管等现象。
B
建设管理缺失
烂尾楼闹眼闹心
私建滥建成顽疾
近年来，哈尔滨市城市建设取得了令人欣喜的成就，同时，由于在某些建设管理方面的缺失，烂尾楼、马路拉锁、道路破损、私建滥建、不文明施工等不和谐现象引起社会广泛关注。
烂尾楼成城市“膏药”
近年来，随着城市建设的提速，烂尾楼问题已成为全国各大城市普遍存在的“顽症”之一。烂尾楼因长期失管、失修，多数楼内破烂不堪，堆满垃圾，对周边居民、城市环境及形象影响非常大。
查访组调查发现，位于道里区尚志大街99号的一栋烂尾楼，已存在10余年，里面堆满垃圾，异味很大，成为城市中心的“闹心楼”。在道里区新阳路与哈药路交口处，两栋近30层的烂尾楼非常显眼，破败不堪。
据有关部门统计，哈尔滨市市区共有烂尾楼23处，规划建筑面积58.3万平方米。烂尾楼多是因建设资金不足而停建造成的，还有一部分是由于未办理建设手续、涉及经济纠纷案件或建设单位法人代表涉法涉案等原因而停建。这些烂尾楼大都散落在城市的重点区域和部位，楼内或周边区域环境卫生状况很差，对城市景观造成了很大的破坏。
“马路拉锁”影响出行
随着城市基础设施建设的提速，城市道路挖掘工程越来越多，影响也越来越大。查访组调查发现，对于改善民生的各项基础设施建设，市民普遍表示理解、支持，但对于重复开挖、晾晒沟槽等“马路拉锁”问题，则反响强烈。
查访组调查发现，在道里安化街与安发街街口银发加油站旁，“道里集中供热安化街顶管工程”的工程布告板上标明施工时间为5月17日—7月10日，进入9月份这条“马路拉锁”仍旧敞开，200米长的沟内灌满了脏水。
据市城管局有关负责人介绍，近两年，哈尔滨市对“马路拉锁”等城市道路挖掘工程中存在的问题进行了治理，“马路拉锁”已明显减少，一般工程已经杜绝了“马路拉锁”问题。但有一些供热、供水等影响大、涉及广的城市重点工程，其工程计划受拆迁进度、贷款等因素影响大，而且如果不能及时施工将直接影响部分区域市民的用热、用水等，因此，个别路段仍存在“马路拉锁”问题。只有制定更加科学、合理的管理机制，才能彻底解决“马路拉锁”问题。
背街背巷私滥建严重
查访组发现，目前哈尔滨市市区背街背巷、居民区内私滥建严重。道里区工农大街未改造路段北侧，几乎一栋房子连着一栋房子，房子间一点空隙都没有，其中多数都是居民为了多拿动迁补偿而私自建设的违章建筑。在道里区通江街103号、河鼓街66路公交车终点站附近等处，都有居民私接阳台。
据了解，因动迁诱发的居民私建滥建在各类私滥建中居多，除此之外，在原有住宅基础上私接滥建，街道办事处、居民等在小区内私建滥建用来经营的房屋也是私建滥建存在重要形式。据市城管局有关负责人介绍，由于很多私建滥建已经长期存在，而且涉及利益多、范围广，强拆难度很大。
C市容卫生污染
部分市场居民区污水流淌
近年来，哈尔滨市加大了城市建设、园林绿化力度，市民居住环境日益改善。然而，许多成片成带的“脏乱差”区域隐藏在城市各个角落。查访组在6天的查访中发现，市区内存在很多管理混乱的各类市场，部分区域卫生状况很差。
部分市场摊区有人收钱少人管
8月29日，在哈东站广场前桦树街路段，查访组发现道路一侧的人行道已由街道办事处辟为夜市，未到规定的16时30分开市时间，各类摊贩已经开始经营。8月30日清晨，查访组看到，花园街与马家街之间的鞍山街路段被三姓街市场管理所辟为早市，每个摊位收取4至5元不等管理费。道外区头道街江堤附近区域道路几乎被烤羊肉串的临时大棚占用，污水横流，烟雾缭绕。
查访组调查发现，市区内多数市场摊区都有街道办事处等部门按摊位收费，但对于长期存在市场外溢、早夜市延长时间、占道经营、摊区卫生等突出问题却少有人管理，致使多数市场卫生状况差，对附近环境、交通等影响较大。
有关人士认为，市场摊区的存在，一方面方便了市民生活，解决了部分人就业等问题，活跃了城市经济，但另一面，由于管理缺失，已经产生严重的负面影响。专家建议，相关部门重收费、轻管理的现象必须及时遏制。
垃圾污水污染居民小区
查访组查访时发现，哈尔滨市目前仍有部分居民区内大量建筑垃圾、生活垃圾堆积，生活污水横流，与改造后的小区、庭院形成鲜明对比。
查访组查访发现，乱倒建筑垃圾成为居民区一个主要污染源。在道外区南十七道街与南勋街交汇处，居民区内到处是建筑垃圾和生活垃圾，晴天尘土飞扬，雨天泥泞难行。
查访组发现，基础设施滞后、物业管理不善甚至根本没有物业部门管理等因素，是造成部分居民区环境脏乱差的主要原因。有关人士认为，居民区内长期存在的垃圾堆，只有相关管理部门认真负起责任，加强集中清理、日常管理，才能得以根本解决。
铁路沿线管理亟待加强
近年来，经过多方整治，哈尔滨市铁路沿线的环境状况得到很大改观，但仍有部分区域存在死角。
查访组发现，在道外区太平桥附近的公益街与铁路道线交叉延伸区域，道路高低不平，车行艰难，尘土飞扬，两侧私建滥建的民房破旧不堪，随处可见垃圾与泔水。在南岗区复华街铁路沿线，成排的棚户房连成一片，房子上面堆满了门框、木方等回收的木材，火灾隐患非常严重。其中居民的生活污水、垃圾随意倾倒入附近的马家沟河，造成严重污染。
我国城管执法中存在的问题分析
——崔英杰案反映出的行政法问题
甘肃联合大学学报(社会科学版)，2008年第一期，作者：陈斯彬
2006 年8 月11 日,北京市海淀城管监察大队在中关村执法,卖烤肠的小贩崔英杰因三轮车被没收,用小刀刺进城管副队长李志强的颈部,李因失血过多抢救无效而死亡。李志强成为北京市城管执法部门成立8 年以来,首名因公殉职的执法人员。随后,李志强被北京市委追认为“革命烈士”。12 月12 日,崔英杰被控故意杀人罪,在北京市第一中级人民法院受审。这一事件使城管和小商贩的暴力冲突再一次进入公众视野,一方面,频频被媒体曝光的城管野蛮执法愈演愈烈,招致了越来越多的批评;另一方面,群众暴力抗法越来越激烈,场面越来越触目惊心。社会各界在对李志强的殉职表示哀悼的同时,开始反思历时10 年之久、争议重重的城管制度。中国城管到底是什么? 他们的权力来自哪里? 他们的执法程序是不是合法? 基于这些问题,本文从行政法的角度探讨了城管在主体资格、执法权力、执法程序等方面存在的问题。
一、城管作为行政主体定位模糊
城管全称是城市管理监察部门,是城市管理的综合执法组织。20 世纪90 年代中后期以来,由于我国政府职能转变和行政体制改革尚未完全到位,以及长期以来一些立法工作中强调“条条”管理,法律法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一个具体部门,在实践中造成了制定一部法律法规就需要设置一支执法队伍的情形。行政执法队伍臃肿,执法扰民现象严重,也造成了相关部门之间职权交叉重复,执法力量分散,效率低下等问题。经过反复研究论证,1996 年10 月1日开始实施的《行政处罚法》确立了“相对集中行政处罚权”制度,提出综合执法的对策。《行政处罚法》第十六条规定“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”,为相对集中的行政处罚权工作在全国的开展奠定了法律基础,然后通过政府的授权产生了城管部门,行使综
合执法权。从1997 年5 月起,据有关专家估算:城管综合执法队伍如今总人数应该有几十万人。但城管出现伊始,其行政主体的地位,就遭受到了质疑。
通常认为行政主体是指享有国家行政权,能以自己的名义行使行政权,并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织[1 ] 。行政主体需要具备几个要件:第一,享有国家行政权力;第二,能以自己的名义行使行政权力,并能独立承担因此而产生的法律责任。行政主体根据其职权的来源可以分为固有职权主体和非固有职权主体,前者也就是行政机关,享有的职权是固有的,是成立时由宪法和组织法规定的,后者也称被授权行政主体,其权力来源于法律的授予。城管作为行政主体,或者是行政机关或者是被授权的行政主体。城管是合法的行政机关吗? 行政机关是指为实现行政目的而依法设置,承担行政事务并能独立进行管理的基本组织体。从《行政诉讼法》中运用行政机关一词看,行政机关泛指下起基层行政单位,上至国务院各级、各类依法设置的能够对外独立行使行政权力、履行职责的基本的管理单位[2 ] 。凡国家重要行政机关的设立应通过立法程序,规定其管辖的行政事务、职权、工作制度等。城管局的成立是否经过这些程序呢? 崔案中北京市城市管理综合行政执法局的设立没有经过法定程序报请国务院批准,也没有在北京市人民代表大会常务委员会备案,因此北京市城市管理综合行政执法局不是合法成立的行政机关。其他城市的城管局也存在类似的情况,它们的设立并没有遵循行政组织法程序方面的要求,在行政法看来,不是合法的行政机关。反对意见会举出《处罚法》第十六条,但从该条我们只能解读出,行政处罚权根据国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定由某个行政机关集中行使。第十六条宣布具有合法性的是集中处罚权。但条文中显然没有赋予集中行使行政处罚权的行政机关的合法性。主体的合法存在,及其是否可以行使某种权力是两个层面的问题。一个行政机关成立和
存在是否合法,这是行政组织法范畴的问题。
那么它是否是行政主体的另外一种形式即法律法规授权的组织呢? 行政授权是指法律法规直接将某些行政职能及行政权授予行政机关以外的组织行使的法律制度。行政授权的出现主要是基于管理和控制行政组织规模的客观需要[2 ] 。被授权的组织一般包括:社会团体、基层群众性自治组织、行政机构等等。城管或许可以把自身看作是北京市人民政府内设的一个行政机构,即它不是行政机关,只能作为行政机构被授权来行使行政处罚的权利。然而《行政处罚法》第十六条关于“相对集中行政处罚权”的规定明确表明国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定“一个行政机关”行使有关行政机关的行政处罚权,这表明城管的“准生证”上刻的属性是“行政机关”,而非一般组织,也就是说并不符合行政授权的对象是行政机关以外的组织这一前提条件,至于这个行政机关是否合法则另当别论。因此,可以看出城管也不符合行政授权的前提条件,不是行政主体的另外一种形式即法律法规授权的组织。至此,可以得知城管不是严格意义上的适格的行政主体,或者至少可以说城管在行政法上的定位模糊,主体资格在组织法和程序上都存在严重瑕疵。
对有效解决城市管理问题的思考
（2006年11月25日）
张寒
在几年的参政议政工作中，我根据区政府执政的难点问题积极开展调查研究、提建议，帮助政府做了点工作。近日,又参加了区监察局组织的“探讨构建和谐的城市管理模式座谈会”。因此，我又再次撰文阐述并汇报我对城市管理工作的调研结果及意见，仅供参考。
一、对现行城市管理制度的思考与分析
（一）城管执法的现状
第一，城管执法从前几年的五大项猛增至现在的十三大项近300个执法条款。而我们的执法人员却有限，任务增加了可人员没有增加。现在丰台区常驻人口180万，主要大街40条，一般大街179条。而城管队员只有491人；再加上60名协管，总计551人。就是这551人还要重点管理着60万外地流动人口中的10万个小商小贩（还不包括街道、社区及下岗人员或残疾人员就业等问题）。因此，城管执法人员数量与城市人口数量的比差较大，已表现出城管执法人员的严重不足。第二,“三黑”或小商小贩，是管理者最为头痛的大事，北京市的无照商贩既多又乱（主要表现在城乡结合部）。他们与执法人员打游击。城管执法很不容易。但换来的却不是赞扬，而是不满，甚至是抵抗！暴力抗法常有发生，海淀区城管队副队长李志强被害就是一个典型的例子。仅今年的1—10月份北京市城管因执法而受到伤害的就多达123起，其中有120人受到伤害。
（二）城管执法情况分析（仅以小商贩为例）
在调查中，我们听到老百姓有个口头禅，说的是“公安管坏人，工商管富人，城管管穷人，难道我们穷人连做点小买卖的权利都没有了吗！”听了这话，心中有点不是滋味，又引起了我新的思考。
1.城管执法对象的小商小贩，大多是弱势群体“穷人”，而我们的执法措施却是强硬的，未能考虑给予这些“穷人”留以生存余地。长期以来，无照经营的小商小贩，一直是城管执法中的难点，城管执法与相对人的冲突是因为小商小贩不合法经营造成，我们政府没给他们提供更多地合法经营渠道。所以，无照经营和城管执法之间的游击战就形成了城市中最难堪，也是最无奈的尴尬和城管执法的不得已。
2.城管执法的法律地位没保证、老百姓不买账。我在调研中的真实感受是，一个法治国家要依法治国，或者说是依法管理国家事务，依法管理经济秩序和城市秩序。而我们的城市管理却连一部城市综合执法的法规都没有，还谈什么依法管理？最终还是城管执法的法律地位不明确，对城管队员的权利和义务，法定职责及履行职责的范围等都没有明确的规定。导致执法队伍难以体现其作用，并使得执法相对人敢于无视城管执法，甚至是屡屡出现暴力抗法现象。李志强被害的另一面，也反映出我们城管执法的确存在着不规现象。
（三）城管执法定位要准确
城管执法的对象，既然大多是弱势群体“穷人”，那么我们的执法措施就不应是强硬的，应该考虑给这些“穷人”留以充足的生存空间。在现实工作中，我们的城管队伍实际上干得最多的两件事，一是拆违；二是维护社会秩序（治理“三黑”或小商小贩）。从这两项工作中看，城管的执法对象都是老百姓；再从老百姓所被执法的事儿来看，没有哪一宗是坏人想干的犯罪事件。因此，用强硬的手段去管理老百姓显然是不合适的。以下有三个不成熟的想法向领导汇报。
第一，城管的着装，不能效仿象公安一样的威严，也不应具有威慑力。我在调研中发现，老百姓对城管穿类似于公安的服装很有看法，他们从心里“敌视”！结果自然而然的就形成了一种对立。百姓说“城管穿的像警察一样，我们即怕，又‘恨’！还不敢得罪。”建议按管理职能设计服装的颜色和样式,避免”敌视”带来不安全因素。第二，城管不应过分的强调装备，应该将片面的追求硬件装备转变为用制度创新管理城市，寻求新的、更为人性化的城市管理目标，创造和谐社会、和谐百姓的融和氛围。第三,城管人员执法素质有待提高，效能建设还应再加大力度提倡。据了解，在城管队员中还有不少的人不懂效能建设之内涵。因此，加强对执法人员的素质教育很有必要。要说话和气、转变作风，找准城管模式的定位。做到服务在先，执法在后，或“执法与服务”同行。
二、改变现行的管理方式，用“制度创新”平衡突出矛盾
国家提倡用创新来管理事务，我们也可以用“制度创新”来做好城市管理工作（首先可以从小商小贩开始）。
（一）转换角度，创新思维模式
第一，要重新认识外来人口（流动人口）进京谋生的现象，用包容的心态创新城市管理新办法，把外来人口进京谋生的现象变弊为利，变赌为疏，变管为教，变坏为好。第二，要肯定外来人口对北京市发展和为百姓的生活提供了不可缺少的服务。第三，要用市场准入制度，用政策激励等创新途径来挖掘、提炼外来人口中有能力促进首都经济发展的人才，为北京的经济建设服务。
（二）对制订具体方案的建议
如果把小商小贩（包括下岗人员、残疾人）组织起来，加以合理的规划、管理，使之既不影响交通，又方便群众，岂不是一件好事！政府应该支持，应给予更多地引导！通过对小商小贩合理的分布经营，能使我们的城市管理变得更人性化，更得民心。因此，建议：一是，改进原有的城市管理方式，在条件允许的社区、街道设置定量的摊点（在不影响居民休息或不影响交通的情况下）推行以社区、街道为主的“便捷进入，自治经营，规范管理，增加税收”十六字方针，给他们合法的经营地点。二是，积极引导并成立“小商协会”，用自治的管理模式，约束一批人、协调一批人。通过松散的组织行为，管理从事商贩活动的外来人口、下岗人员（或残疾人）很有必要。发挥“小商协会”的积极作用，引导菜蔬、果品进入城区销售，能增加税收，还可以考虑适当收取卫生费、管理费用于清洁、卫生。
（三）后发措施夯实基础
第一，合法的经营渠道建立后，凡在本渠道以外继续游荡经营的，必须受到严厉的制裁，重罚！这样才能确保大家都守规矩。第二，城管执法要做到先行服务（经劝说、解释或帮助解决困难）后，如被服务的对象仍我行我素，不听劝说或解释的要撤消其商贩资格。第三，严格执行北京市有关房屋出租管理的规定，凡在合法经营场所经营的，必须签订房屋出租协定书（合同），进京务商要手续齐全，否则决不准许擅自经营。这样，可以逐步的完成小商小贩与城市文明融合的力度，为和谐社会做出贡献，同时也能为城市秩序的稳定夯实牢固的社会基础！
三、城市管理应人性化
最近，建设部副部长仇保兴的讲话与8月28日《人民日报》发表了“乌鲁木齐市把小商小贩当宝贝”的报道后，对小商小贩不应“一刀切”，对小商小贩不应“赶尽杀绝”的思考经常涌向心头——城市管理应人性化！仇保兴说“在国外的发达城市也有小商小贩，如跳蚤市场，只要不影响环境，小商贩也是城市活力的具体体现。在美国的纽约、英国伦敦的街头，经常能看到整洁小巧的贩卖车，不仅给市民带来方便，还体现了城市的文化特色。再加上合理的管理，使之既不能堵塞交通，又要相对集中、方便老百姓”。
我国的乌鲁木齐有一个“五一夜市”，它便是一个很好的例子。500多个小吃摊位一溜排开，烤羊肉串、羊杂碎、牛肉面……阵阵香气扑鼻而来。在乌鲁木齐“五一夜市”并非一枝独秀，像这样的夜市大大小小有70多处。乌鲁木齐市政府一位负责经贸的干部这样说“有的城市怕小商小贩多了影响市容，把他们当成‘麻烦’到处撵；我们把小商小贩当成‘宝’，创造条件支持他们生存发展”。这就是乌鲁木齐与其它城市最大的不同，值得学习和赞扬。对此我思考了三个问题。
（一）游商小贩为什么会“管而不绝”
城管部门按照法定职能监管小商小贩，维护城市市容秩序，应该说最受益的是城市居民。然而，城管与小商贩每每发生冲突时，舆论大都倒像小商贩。这是为什么？其一，从小商小贩的队伍看，一部分小商小贩是农民，进京推销农产品，因没有市场摊位，只能沿街为市。另一部分是下岗职工或城市无业人员，他们本身财力薄弱，对投资商铺、竟价市场摊位只能望而兴叹。毫无疑问，小商小贩属于城市的弱势群体。民众对小商小贩的情感支持可谓是油然而生，可以理解。其二，小商小贩从其经营的项目看，一是推销或者贩卖农特产品，如瓜、果、梨、桃；二是门前（夜）地摊儿出售日用小商品。这些项目，都与城市居民日常生活密切相关，能够便捷和满足民众的“立即需求”。所以，当民众对给自己提供方便的小商小贩遭遇外力冲突时，情感不由自主的站到了小商小贩一边也不难理解。其三，小商小贩的自食其力，很容易引起人们的共鸣。一是不依靠政府救济，无论是城市的弱势群体，还是面对“卖果菜”的农民，都让人同情；二是不行偷窃、掠抢之事，只为谋求生存，对社会没有危害。因此，人们自然选择前者。借用“存在就是合理”的观点，对小商小贩管而不绝，最根本的原因莫过于小商小贩有市场、也有需求。还有一句话，那就是“现实的就是合理的”，还是遵循吧！
（二）小商小贩给城市管理带来的影响
进京经商的小商小贩脏、乱、差的确与城市的容貌、文明格格不入。对于流动商贩进入市场的管理或准与不准，国家已将该职能划给了城管。小商小贩进入市场的障碍，主要表现为三点：一是，对市容环境的管理，小商小贩沿街为市的叫卖，使得政府及管理者大多对其都是不欢迎的，更不会主动接受。比如拒绝西瓜车、瓜果摊，驱赶沿街叫卖者等。二是，对卫生环境的管理，很多进京的商贩缺少城市人最起码的卫生标准或卫生态度，他们搞得污水横流、菜叶遍地，很少讲公共卫生和必要的卫生道德。三是，农贸市场里的摊位有限，又加之费用较高，使之很多人不敢涉足。如此三点，构成了对进京人口（小商贩）的“威胁”，使他们处在老鼠过街“人人喊打”的地步！
（三）以疏为主，让商贩有合理的生存空间
在思考城市与农村应如何协调发展，城市贫民与富人之间的和谐共存问题时，除了借鉴外省市或外区的一些先进经验，更应从区情出发，研讨社会政策和经济政策。尽量避免“上面打领带，下面穿草鞋”的现象。对于小商小贩能融入于城市管理之中，我们应该坚持以疏为主。如有可能，可以考虑采取以下措施引导小商小贩便捷的进入。
一是，改进城市规划管理，在条件允许的街边设置定量的摊点（只限早晚，并限时）。除了在农贸市场硬性规划规定外，对街边的摊点也应该纳入硬性规划的管理中（在不影响居民休息或不影响交通的情况下）推行以街边为主，实施“低租进入，集中经营，规范管理，增加税收”的十六字方针，让小商小贩便捷进入。
二是，加强税收的杠杆作用，引导农产品进入城市零售。可组织下岗人员或街道无业人员担当“街边市场”的管理员或卫生清洁员。还可以考虑适当收取卫生费、管理费等方式清洁卫生或清洁污染来加强市场管理。
三是，引导和组织，成立以街道（乡镇）地区的“小商贩行业管理协会”，让商贩们自己管理自己。并要建立商贩们自我教育，自我管理的制度；给予他们创造自我监督或进行自我提高的条件。逐步完成小商小贩与城市文明的融合力度，为和谐社会夯实牢固的基础。
（作者：民革成员、北京绿色科技传播中心董事长）
我市城市管理的问题及对策
□黄善平
改革开放以来，特别是撤地设市以后，市委、市人民政府千方百计加快城市建设，加强城市管理，改善城市生态，努力营造良好的生产、生活和发展环境。但是，当前城市管理与经济社会发展要求和市民的期望仍有不少的差距，城市管理问题依然是市民热议和政府关注的难点问题。
一、当前我市城市管理工作存在的问题
1.城市管理观念相对落后。我市的城市管理观念相对落后，还存在重建轻管的问题，缺乏规划意识或规划缺乏严肃性、权威性，城市建设管理易受利益驱使，规划向开发让路、环境向建设低头。由于城市管理观念落后，导致“拉链工程”、违法建筑、乱摆卖、乱张贴、乱停放现象不断发生。
2.城市管理体制还不够顺畅，机制相对落后。我市的城市管理在管理形式上，存在事无巨细统办统揽；在管理手段上，还不善于运用市场机制的调节作用。同时城市管理工作涉及规划、建设、市政、工商、卫生、公安、环保、交通等多个部门，目前还存在体制分割现象，难以充分发挥作用。另外，管理处罚权分散不形成合力。在实际工作中城管部门能运用的管理权力资源十分有限。如对公安交通方面的侵占道路和违章行为的行政处罚，没有公安交警部门的支持配合无法实施；对经营户的违规经营没有工商部门的配合也很难处理。城市管理机制相对落后，行业垄断、部门保护等造成人浮于事，管理不善靠财政补贴，经营不善靠涨价，人头费挤占养护费，以罚代管，罚而不管，以权代法，以情代法现象时有发生。
3.队伍素质不高，城市管理手段相对落后。我市城管队伍业务素质不高，协管员和工人的比例偏大，面对管理对象的专业性、广泛性、流动性、多发性以及突击性行政指定任务多的特点，城管的工作强度很大，要求很高，且社会敏感性强，易引发纠纷与矛盾。加上管理手段较简单，主要靠行政手段，忽视和缺乏法律手段、经济手段、宣传教育手段、技术手段的综合运用，管理方式存在经验式管理、运动式管理、突击式管理，“头痛医头、脚痛医脚”，应付检查，忙于补漏，脏、乱、差状况得不到根本解决。
4.城市管理职能交叉、多头执法、重复处罚的现象仍然存在。管理职能分散在市政、规划、环保、公安、交通、卫生、工商等多个部门，形成“条块分割、多头管理、责权不明、职能交叉、关系不顺”，出现“谁都管，谁都不管”、“七八个大盖帽管不了一顶破草帽”的现象。
5.城市管理滞后，管理相对被动。随着经济社会的发展，我市的城市建设进入一个新的发展阶段，路桥建设迅速发展，大批建筑拔地而起，城市功能日渐增强，人口日益增加。但是一些带有普遍性的问题随之而来：交通拥堵、排水不畅、环境污染……面对快速的发展形势，给城市管理提出了新的问题，而我们的执法力量单薄，执法设备落后，执法手段简单造成了城市管理滞后于城市发展的要求。城市管理只能治标不治本，处于被动、突击、易反弹的管理状态。
二、解决问题的对策
城市管理是城市文明发展不可缺少的环节和手段。笔者认为，要加强和改善城市管理，提高管理水平和管理成效，应从以下几方面着手：
1.从转变人们的观念入手，大力提高人口素质。市民既是城市的主体，也是城市管理的主体，市民素质的高低直接决定了城市管理的方式和成效。市民的卫生习惯、文明意识、法制观念是城市管理的重要因素，因此，必须下大力气努力提高市民的素质。尽管这是个漫长的过程，但是必须加以规范和引导。一是要提高执法者本身的素质，法律再完善没有良好的执法者和良好的执法环境也不能管理好城市；二是进行文明市民教育，提高人民群众的素质，如果大部分人都能做到自我约束，自我监督、自我管理、自觉守法，那么城市管理就变成一件简单的事了。
2.积极创新城市管理机制体制。一是要逐步理顺市、区及相关部门的职能关系，做到职责更明确，结构更合理，避免城市管理中的职责交叉、推诿扯皮、多头管理等“政府失灵”问题。二是建立综合执法机制，将分散于各部门的有关城市管理的行政执法权集中，解决多头执法、交叉执法问题。三是整合行政资源实现重心下移、关口前移。把管理权力和触角延伸到街道、社区，充分调动他们的积极性，真正做到管理者看得见、管得着、管得好。四是充分利用行政、法律、经济、宣传教育、技术等手段，切实加强城市管理，提升管理成效。
3.进一步强化规划的龙头作用。首先是提高规划的档次和水平，完善城市设施，提高城市品位；其次要强化规划执行过程的严肃性和法规性，坚决克服随意更改规划行为发生；再次要强化规划管理，严格建设工程报建程序和验收备案制度，从源头上为城市管理打好基础和创造条件。
4.加强城市管理法律法规的建设和宣传。依法行政首先必须有法可依。国家的法律法规总的来说是宏观的，指导性的，不少的法律法规缺乏具体工作中的操作性。因此，很有必要结合地方实际出台适合地方实际、可操作性强的规章、规范性文件，来弥补法律法规的不足，来理顺城市管理中各方面的关系，同时要加大城市管理相关法律法规、条例和规定的宣传力度，不断增强全民的法制观念和城市管理意识。
5.以经营的理念积极推进改革。首先是政府必须调整思维模式和工作职能，树立有所为有所不为的理念，主动从大包大揽中解脱出来。让市场充分发挥在城市管理中优化配置资源的作用。把应该属于社会管理的部分按市场经济规律还给社会。其次是加快市政公用事业市场化的改革步伐，以市场为导向深化环卫、给排水、公交、园林绿化等的改革。探索市场化经营、社会化管理的方式，把城市公用事业这个沉重的负担转变为充满活力的城市资源优势。
6.多渠道筹集资金，加大城市管理的投入。首先是要按照城市发展水平和经济发展状况，逐步增加财政对城市管理的投入；其次可在一些行业、领域探索“以城养城”的发展模式，如将市场建设、户外广告、城市地上地下空间利用、城市绿地、管网建设等相关城市资源的开发利用进行市场化经营运作，筹集更多的资金投入城市管理，加快城市管理事业的发展。
（作者系百色市市政管理局局长）
浅析当前城市管理中存在的问题与对策
[导读]摘要：近年来，城市管理工作中城管人员与执法对象之间冲突不断，各种暴力事件层出不穷，严重影响了各级政府的形象和和谐社会的建设。其中比较著名的事件有：2006年8月北京海淀区城管人员李志强扣押卖烤肠三轮车时被无照摊主崔英杰持刀杀害；2008年1月湖北天门市过路人魏文华因用手机拍摄城管与群众冲突被城管人员群殴致死。更骇人听闻的是2004年6月湖南衡阳市残疾人罗贤汉因连续6辆三轮车被查扣讨要无果，点燃汽油与分管城管的副区长邹传云同归与尽。
摘要：近年来，城市管理工作中城管人员与执法对象之间冲突不断，各种暴力事件层出不穷，严重影响了各级政府的形象和和谐社会的建设。其中比较著名的事件有：2006年8月北京海淀区城管人员李志强扣押卖烤肠三轮车时被无照摊主崔英杰持刀杀害；2008年1月湖北天门市过路人魏文华因用手机拍摄城管与群众冲突被城管人员群殴致死。更骇人听闻的是2004年6月湖南衡阳市残疾人罗贤汉因连续6辆三轮车被查扣讨要无果，点燃汽油与分管城管的副区长邹传云同归与尽。
关键词：城市管理 存在问题 对策
城市管理行政执法是顺应市场要求的需要而进行的，其最根本的目的是促进城市的发展、保障人民群众的根本利益，而出现如此众多的不和谐事件，特别是出现上述惨烈的恶性事例后，现行的城市管理制度应该进行认真反思和及时调整。
1 当前城市管理存在的主要问题
1.1 体制不顺。相比较其他政府部门序列的成熟有序，城管部门的管理体制至今仍然没有全国统一的模式。根据国务院文件“城市管理综合执法组织是各级人民政府直属的行政机关”，但在实际运行中各地差异极大。到底城管应该管什么，至今在国家层面还没有一个统一的机构来回答这个问题，只是原则上规定集中执法权的工作是由国务院法制办来管，建设部来牵头日常工作。这样的机制让各地城管执法队伍感到困惑。城管的合理性、合法性也因此屡受争议。
1.2 末端治理。进城务工人员和城市低收入人群，是城管日常执法中主要的管理对象，但问题产生的根源--我国社会保障体制的不健全、公共配套设施不完善，却非城管一家所能解决的。城市管理在政府部门中行使着“末端治理”的职能，是对前期政策不完善产生的问题进行修正，因此就非常容易产生“治标”不“治本”的结果，经常导致城管人员在一线执法时与执法对象发生冲突。
1.3 职能泛化。从最初的市容环卫到城建监察一直到目前的城市管理行政执法，说明城市管理的职能不断扩大。目前城管承担的行政处罚职能中相当部分是属于其他政府部门的“老大难”问题，一些应属于其它职能部门应该管但不想管、管不好的事都集中到行政执法局。因管理职责较多、执法依据不明确、人手有限等原因，城市管理的日常工作常常只能靠突击整治、疲于应付来处理，容易使本属人民内部矛盾激化产生冲突。
2 问题产生的原因
2.1 城市化发展。在中国当前急速城市化的过程中大量进城农民与城市中既有的数量不菲的无业人员一起，需要在简单服务业中寻找生存机会；而城市中的机会毕竟有限，他们中的大部分人只能小本经营，所获微薄，甚至只有通过“无照经营”、违反管理法规才能获得这种微薄的收入，这是城市管理诸多问题产生的根本原因。
2.2 人治观念根深蒂固。正如邓小平同志指出的旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法律传统“很少”，观念转变滞后，法治意识淡薄。受我国几千年残留下来的封建思想影响，人治观念没有得到根除，思想观念陈旧，在日常工作中经常出现轻法律法规重行政命令，轻依法办事重行政权利的现象。
2.3 对象群体特殊。城管执法的对象相当多的是弱势群体，靠小生意来挣点生活费，一旦他们的商品或工具被没收，就有可能损失几个月、甚至一年的收入，使他们生活陷入非常困难的局面。人在极端贫困的情况下，行为就会有所失常，一旦控制不住，就容易爆发。他们中的一些人会铤而走险、暴力抗法，这样矛盾就极端激化了。
2.4 队伍建设滞后。城市管理执法人员的整体素质及法律意识直接关系到城市管理的质量问题。城市管理是我国快速城市化进程中产生的一个全新命题，执法的对象往往是基层百姓，执法的内容也与他们的生计息息相关，需要的是经过专业培训的高素质执法人员，但现在的实际情况却相去甚远。目前我国城市管理执法中运用粗暴、野蛮手段以达到严格执法目的屡见不鲜，不按规定执法、徇私枉法现象层出不穷。
3 解决问题的对策
3.1 尊重不同群体的利益。科学发展观要求“以人为本”，追求“全面、协调和可持续发展”，努力实现“让人民群众共享经济发展的成果”的目标。“以人为本”首先要求政府关注民生，而对劳动者来说，谋生是根本，生存没有着落其他发展便会成为“空谈”。城市化是利益重组的过程，城市管理是公共政策的问题，不同群体的利益，实际上是有差异或者是有分歧的。对于城市生活中不同群体的权利，谋生权应当在所有权利中排在第一位，要充分尊重群众自食其力的选择。各个群体从各自不同的利益出发，具有各自的立场，政府在这方面应当起到一个协调和平衡的作用。在管理与生活发生冲突时，应该多考虑管理如何满足民生的要求，而不能以牺牲民生需求回避管理上的难题，强行让群众生活来适应粗放管理。
3.2 杜绝人治。我国是一个发展中国家，正处在快速城市化过程中，城市建设的水平不可能很高，城市设施的质量也不可能都是世界一流，我国的城管目标不能超前和脱离现阶段的发展实际。城市要求整齐、清洁和漂亮本身并没有错。但是面对那么多的城市下岗职工和城市贫民，面对那么多的农村剩余劳动力、那么多的挣钱养家和缴学费的打工一族，这种目标就很值得商榷。在当前的城市管理中需要警惕的突出问题就是权力的任性。这种任性权力的逻辑是只要是权力想做的，就是可以做到的。于是有的城市提出无摊城市的目标，有的城市禁止瓜农进城摆卖西瓜，有的城市禁止果农摆卖桃子，更多的城市则是以建立美轮美奂的城市为目标，对有碍城市观瞻的居住区一律扫荡。恰恰就是这些从良好愿望出发的各种举措导致了一幕幕悲剧的发生。
3.3 综合管理。关注城市建设的同时也要关注人民群众的实际需求，使之协调发展。要根据我国的基本国情，制定相应的城市管理标准，避免法律实施过程中的超范围执法。以法制为基础，理顺城市的管理体制，切实解决不同程度存在的部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，形成统一、协调、高效的城市管理系统。由于城市管理行政执法中的行政相对人往往是那些贫穷的城市低保户或进城打工的农民，他们的就业面非常狭窄，政府应当采取有效措施帮助他们就业或创业。如：为他们提供低费或免费培训，使其掌握一定技术，从而另谋生计；为他们建造较有秩序的市场，为其提供买卖场所等。
3.4 文明执法。推行“人性化”执法、“亲民型”管理的执法模式。“人性化”执法，就是坚持以人为本，认真听取行政相对人的意见建议，充分尊重其人格，切实维护其权利，给予其人文关怀，促使其自觉自愿参与城市管理。“亲民型”管理，就是以一切为了人民群众为出发点，以一切依靠群众，充分发动群众为工作方法。在争取大多数群众支持和认同的基础上，严格执法、规范执法、秉公执法、文明执法。
3.5 加强队伍建设。城市管理行政执法部门必须高度重视队伍建设提高行政执法人员素质。领导干部要率先垂范，带头依法行政，树立法大于权、法高于行政的观念，对社会成员的法律意识和法律行为起示范、导向和转化作用。录用城市管理行政执行人员时要严格标准、公开竞争、择优录用，让那些素质好、懂法律和专业技术的人员进入执法队伍中，把那些不合格的人员清理出去，形成“强者上、平着让；庸者下、劣者汰”的良好竞争机制。
文明不应该是规范出来的，而应该靠一个社会的自然向前发展的文明意识的萌发。我国城市管理的问题不在于适用法律法规来规定，而在于缺乏真正从群众间自发自觉的意识的唤醒。想要真正解决我国城市管理的问题，就应从提高全民素质开始，增强人们保护城市生活环境意识。
公安县城市管理工作存在的主要问题及对策建议
湖北公安县建设局  丁玉华
城市管理是城市建设的延伸，是巩固城市建设成果、完善城市功能、提升城市品位的重要保证。近年来，我县以整治市容市貌、创造良好的城市环境为重点，以“整脏治乱”工作为切入点，不断加大城市管理力度，取得了一定成效。随着城市的发展，人民生活水平的提高，城市管理工作面临的新矛盾、新问题也日益增多，城市管理工作压力越来越大、要求越来越高。为进一步加强我县城市综合管理工作，近期，我们组织人员对我县城市管理工作现状进行了专题调研，提出了对策建议。
一、当前我县城市管理存在的主要问题
(一) 城市基础设施建设滞后。近年来，我县在城市规模扩张方面成效明显，但城市基础设施特别是老城区历史欠帐较多，建设滞后，还属于小城小规模，增加了城市管理的难度，也影响了城市管理的质量。一是市政设施不够完善。老城区道路狭窄，城区公共绿地少，绿化率较低；垃圾中转站和投放点欠缺，公厕数量少，垃圾收集、清运、处理手段还处在比较原始的阶段；农贸市场数量不多，布局不尽合理，无法满足居民生活需要。二是各类专业经营场所硬件设施不完备。一些维修店、作业加工店、服务洗车店、废品收购站等不符合营业前置条件，如室内无场地占道经营作业，洗车店不设沉淀池，污水直接排放下水道或河道，餐饮店达不到前堂后店要求，油烟未经处理自然排放等等。三是部分住宅小区内部功能不全，车库、停车场、垃圾池等必须设施配套不足，影响了居民生活。
(二) 市容秩序比较混乱。一是占道经营现象严重。目前，县城主次干道均存在流动摊、店外摊占道经营，占道修车、洗车、作业加工等现象。部分专业市场内部管理不到位，不少经营户在市场外围摆摊或游动占道经营。二是交通秩序管理不规范。机动车辆乱停乱靠、乱上人行道，行人不遵守交规，随意横穿马路等现象十分普遍。三是广告设置随意性大。一些商家在部分路段随意悬挂广告牌，或在店铺门前占道摆放招牌，乱贴乱画、非法小广告等城市“牛皮癣”还未彻底根治。
(三) 市民环境卫生意识不强。部分居民特别是沿街住户随意倾倒生活垃圾、排放污水，临街商户、饮食店存在门前乱扔乱堆垃圾现象；建筑施工车辆轮胎带土运输，撒漏时有发生；部分背街小巷、城乡结合部清扫保洁不落实，存在卫生死角。
(四) 违章建筑问题突出。一些居民私自圈地建房，不仅破坏城市规划，而且存在安全隐患；少数居民在屋顶违章搭盖加层，影响了建筑物整体景观。
二、存在问题的主要原因分析
(一) 城市管理观念落后，与城市的发展不相适应。主要表现为对城市管理的内涵理解片面，认为城市管理就是一般意义的基础设施、环境卫生等方面的日常管理，是维护城市规划建设功能不异化的手段，重建设轻管理、先建设后管理、重视经济效益忽视社会效益的观念较重。特别是当前城市规模加速扩张，各级愈来愈重视建设的速度，强调建设的效率，而对城市科学管理的重要性认识不够，以人为本的管理和服务意识不强，直接影响了城市管理质量和水平的提高。
(二) 就业再就业形势严峻，城市管理面临难以调和的矛盾。受经济发展水平的限制，目前我县就业再就业形势还比较严峻，一些下岗、失业人员和农村进城务工人员在没有找到固定工作时，大多以各种低层次的生产方式谋生，例如摆摊设点、修理、开小餐馆等等，这些经营活动往往是滋生违规违章现象的“温床”。当前，这些弱势群体是城市管理的难点和焦点，有关部门既要以人为本，又要严格执法；既要维护社会稳定，又要提高城市管理水平，使得城市管理面临难以调和的矛盾，处于两难的境地。
(三) 城市管理体制不顺，长效管理机制尚未真正形成。城市管理是一项综合性、系统性极强的工作，涉及建设、公安、工商、交通、卫生、环保、民政等多个部门。长期以来，由于权责不清、各自为政、执法交叉，极易出现重复管理和管理真空，致使部分热点、难点和重点问题久拖不治，或久治不愈。同时，一些相关职能部门还存在“城市管理是城管部门的事，管理好坏与自己无关”的思想，难以形成管理合力。
(四) 城市管理法规不完善，行政执法手段受到限制。目前，对城市管理还没有一部完整、系统的实体法出台，只限于一些条例或地方制定的规章、办法。而且，有的法规规章条款标准不明确，对某些行为只有禁止性条款，没有详细处罚规定，缺乏可操作性。在城市管理的实践中，有许多影响市容市貌和市民生活的行为，因为在治理方面缺乏法规依据，使管理者往往处于尴尬的境地，导致许多违章违法行为得不到有效查处，影响了执法工作的顺利开展。
(五) 宣传教育不够深入，市民城市意识比较淡薄。实现真正意义上的城市化，要求市民必须具备良好的社会公德意识、卫生意识、环境意识。目前，我县对市民在城市管理方面的宣传教育力度还很不够，市民爱护城市、爱护公共设施的意识还很淡薄，乱丢、乱吐、乱停、乱放、乱倒、乱搭、乱建的现象还十分突出，人为破坏、盗窃公共设施的行为时有发生。一方面，市民对城市管理提出了高要求，希望城市管理部门加大管理力度，提升管理水平；而另一方面，当城市管理与个人利益出现矛盾时，市民的自我约束能力就会下降，公共意识往往被抛在一边。
三、加强我县城市管理工作的对策建议
(一) 解放思想，更新观念，牢固树立科学的城市管理理念。要坚持以科学发展观为指导，在创新城市管理理念上进一步解放思想，通过强化“三项职能”，实现思维的“三个转变”。一是要强化调控职能，立足打基础、管长远，由侧重于管人、管事、管物转为更加重视改善人的生存和发展环境，实现城市管理从“以物为本”向“以人为本”的思维转变。二是要强化服务职能，一切从维护群众根本利益出发，在管理中体现服务，在服务中实施管理，实现城市管理从效益至上向服务至上的思维转变。三是要强化监督职能，健全有法必依、执法必严的执法监督体系，不断推进城市管理的法制化、规范化进程，实现城市管理从人治向法治的转变。
(二) 统筹规划，完善设施，大力夯实城市管理基础。要坚持以规划为纲，把城市管理纳入城市建设发展总体规划，实行同步规划，同步推进，从源头加强城市管理。同时，本着量力而行的原则，合理规划，进一步完善市政基础设施配套。一是加强环卫设施的规划与建设。要加快垃圾处理厂、垃圾中转站、垃圾收容器及公厕的规划布点与配建步伐，提高环卫保洁能力和水平。二是加强停车场的规划与建设。要着眼城市长远发展，合理布局城区停车场，老城区要适度开辟，新区要预留空间，缓解城区交通管理与停车压力。三是加强行业市场的规划与建设。要将农贸市场、旧货交易市场、洗车场、机动车修理市场建设纳入城市发展规划，本着“管理优先”和“谁投资，谁受益”的原则，分批实施，打造分类合理、特色鲜明、统一管理、集中经营的各类专业市场。
(三) 盘活资源，市场运作，切实突破城市管理资金瓶颈。要加大经营城市力度，转变城市资源管理模式，通过市场化运作，解决城市管理投入不足的问题。一是投资主体要实现多元化。政府要由城市管理的直接投资者转变为引导投资者，通过制定出台一些优惠政策，吸引社会资金投入城市管理活动，促进城市基础设施的建设与维护。二是城市资源要实现商品化。将无形资产有形化，推行街道广告经营权、公共设施冠名权、出租车经营权、公共汽车线路和站台经营权等无形资产的转让、拍卖和租赁，使其进入营运状态，拓宽城市管理筹资渠道。三是城市管理要实现企业化。进一步转变“政府包揽、垄断经营”的传统经营管理模式，将政府部门经营性职能转由中介组织承担，开放作业市场，对城市管理养护作业等项目引入市场竞争机制，调动经营主体的积极性，达到降低城市管理成本，提高服务效率的目的。
(四) 整合力量，健全网络，着力创建高效的城市管理体制。城市管理是一项综合管理而非行业管理的工作，需要协调配合，整合资源和力量，发挥各方的积极性。为此，应按照责权利相一致的原则，建立职责明确、有统有分、相互协调的管理体制。一是加强组织领导。为顺利开展“迎接奥运圣火传递、创建文明卫生城市”活动，我县成立了创建文明卫生城市领导小组，可以此为基础，成立县城市管理委员会，作为常设议事协调机构，负责审议和决定全县城市管理综合性规划、工作计划和有关重大事项，协调解决城市管理工作中的热点、难点和重点问题。二是健全基层网络。要加强社区建设和管理，充分发挥基层社区作用，合理下放城市管理权限，实现城市管理重心下移和属地管理，形成上下联动、部门联合、社区主抓的城市管理模式。三是推行综合执法。要充分发挥城市管理委员会的宏观决策作用，进一步统筹相关部门职责，把由建设、公安、工商、环保、卫生、交通等部门负责的基本卫生、基本秩序管理工作，与城管执法队伍负责的违规违法查处工作有机结合起来，将单一的城管执法转向综合执法服务，解决城市管理领域长期存在的多头管理、职能交叉、“有利争着管、无利都不管”的问题，为提高城市管理效能提供体制保障。
(五) 依法行政，文明执法，努力提高城市管理法制化水平。依法治理是城市管理的关键，也是城市管理现代化的必然要求。一是要建章立制，健全城市规划建设管理法规体系。要针对城市管理面临的新情况、新问题，加快城市管理规章制度的立、改、废工作，由县人大或县政府出台城市规划管理、城市市容和环境卫生管理、城市户外广告管理等方面的办法，健全城市管理制度，使城市管理工作有法可依、有章可循。二是要依法行政，增强城市管理执法的规范性。要建立健全案件受理制度、错案追究制度、执法责任制考核办法等各项规章制度，严格执行行政处罚案件办理规定，规范办案程序，确保城市管理执法行为合法、适当、有效。三是要文明执法，加强城市管理队伍建设。要开展多种形式的执法教育活动，建立健全激励约束机制，增强城市管理执法人员的法制意识、服务意识和文明意识。
(六) 强化措施，标本兼治，不断完善城市管理长效机制。要立足现实，着眼长远，注重突击整治与长效管理的有机结合，标本兼治地抓好城市管理。一是建立城市环境集中整治制度。对城市环境特别是脏、乱、差等重点、难点问题，要坚持齐抓共管，集中整治。当前，要突出抓好以流动摊点、占道经营、乱停乱放、违章建筑、“牛皮癣”等为主的市容环境卫生综合整治，着力改善城市面貌，提升城市形象。二是建立城市管理目标责任制度。要实行城市管理工作领导责任制，把城市管理工作纳入乡镇和县直各相关部门党政领导干部工作考核范畴，严格结帐。同时，对具体管理人员和执法人员的工作职责进行层层分解，明确责任，兑现奖惩，消除管理真空和死角。三是完善城市管理考核机制。根据城市管理目标、任务、内容、要求，建立操作性强的考评体系，采取定性和定量相结合的办法，对城市管理绩效进行全面、科学、公正的评价。
(七) 全民动员，全员参与，积极营造齐抓共管的城市管理氛围。市民是城市管理的直接参与者，也是城市管理的受益者，只有充分调动广大市民的积极性，才能真正管理好城市。一是要深入宣传发动。出台《市民文明守则》，通过开展各种主题教育活动，以及利用各种新闻媒体广泛宣传等手段，教育和动员广大市民，切实增强城市管理理念和责任意识，提高市民参与城市管理的主动性和实际能力。二是要强化政务公开。对城市管理中的重大决策和举措，要广泛听取社会公众意见。通过开辟城市管理专栏、专题和热线等形式，加强政府与市民之间的沟通，保障市民对城市管理的知情权、参与权，推进城市管理社会化。积极开展“城管服务进社区”、“城管小卫士”和“城管志愿者”等活动，打造城管与市民互动的平台。三是要严格监管。要充分利用各类媒体加强舆论监督，建立健全行风监督评议制度，建立城市管理领导热线电话和接待日制度，畅通监督投诉渠道，切实加强社会对城市管理从决策到实施的全过程监督。坚持严管重罚和宣传教育并重，尤其是对一些重点难点领域和重点人员，要通过制定严格的管理制度，对违规违章行为从重处理，增加违法成本，突出警示作用。
（荆州市政府法制办公室供稿）
浙江省金华城市管理存在的问题及对策
近几年来，浙江省金华城市建设迅速发展，城市化进程日益加快，浙江省金华市区建成区面积近50万平方公里，已接近大城市的规模。但是，与之形成反差的是，城市管理工作相对滞后，跟不上城市建设和城市化进程的步伐，严重制约了城市总体功能的发挥和城市品位的提升，损害了金华城市形象。最近，我们带着这个问题进行了专题调研。现将调研情况综述如下：
一、浙江省金华市城市管理工作中存在的主要问题。
1、对城市管理工作的重要性认识不到位。重建轻管是金华城市发展的通病。群众形象地称之为“规划是纸上工程，建设是形象工程，管理是虚无工程”。少数领导干部对城市管理工作的重要性认识不到位，缺乏经营城市的理念，短视城市管理的作用和价值，认为城市管理只不过是赶赶小摊子，扫扫垃圾而已，看不到城市净化、美化、绿化、变化，人居环境好，就能招商引资，城市资源就能增值的一面。强调先建后管，或以建代管。因而对城市管理工作摆不上位置，舍不得投入。导致城市管理的思维观念和运作模式始终是问题式、突击式、应付式、表面式的，治标不治本。这几年来，浙江省金华城市长高了，变大了，现代化了，可是环卫工人却还是在用扫帚扫马路，用三轮车，手拉车运垃圾，其落后的作业方式和工具严重滞后于城市的建设和发展。
2、城市管理体制不顺。浙江省金华市城市管理体制进行过多次调整，先后成立过城市管理办公室和城市管理局，这些机构的设置，在浙江全省处于超前地位，对于加强城市管理，促进城市现代化建设发挥了重要的作用。然而随着城市化进程的日益推进，浙江省金华市现行的城市管理体制却越来越不适应城市发展的需求。一是职能交叉，责任不明。城市管理是一项综合性的管理工作，涉及的部门众多。目前，建设、规划、工商、公安、卫生、环保、文化等部门和婺城区、金东区、开发区、双龙风景区以及下属的街道（乡镇）都不同程度地承担着管理城市的职能。无论市级管理部门之间还是市、区政府之间，都存在着职能交叉重复现象，一件事大家都在管，各自为政、互相扯皮；二是“头重脚轻”，权力过于集中。计划经济体制下形成的市级机关权力过于垄断，使区和街道难以承担城市管理的重任，出现了一些违章行为有权的看不见，看见的无权管的现象。三是执法主体散乱，各自为政，分头执法，形不成合力。城市管理涉及到相关多个行政执法部门应执行的法规规章，浙江省金华市区共有13支执法队伍，各自执法，有利的事争着上，无利的事不愿理，难以治理“城市违章综合症”。群众形象地称为“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”。
3、城市基础设施建设不足。主要表现在：一是规划滞后。在城市规划中，没有配套规划布局合理，功能完善，数量充足的公益设施。而且，由于规划的严肃性不够，监管力度不大，已规划了的公益设施也不能保证建设到位。二是市区道路网络不畅。市区“断头路”，“丁字路”较多，交通拥挤处没有人行过街天桥，造成道路交通堵塞。三是道路地下管线建设滞后。如电信、供水、燃气、电力等没有配套到位，经常发生开挖现象。四是公益性基础设施不足，欠帐太多。如停车场，公厕，垃圾中转站建设和沿街果壳箱设置等远远达不到要求。按照建设部的要求，市区需要建公厕120座，实际只有74座，缺口46座；需建垃圾中转站49座，实际只有18座，缺口31座。市区垃圾卫生填埋场三期工程建设，按设计要求投入需资金2000万元，既是不考虑排污因素，按最简单的要求施工，也需要投入资金800万元，但是实际上市政府只投入了200万元，资金缺口相当大。
4、对城市管理工作的投入不足。近几年来，浙江省金华市城市规模以每年5平方公里的速度增长，城市建设投资达50多亿元，超过以前10年的投资额。但是在城市管理上的投入却远远低于这个比率，城市管理人员和经费严重紧缺。从道路清扫保洁上看，浙江省金华市区婺城区、金东区、开发区三个环卫处共承担304万m2的道路清扫保洁任务，按照省建设厅规定的定额标准，需要环卫工人1200人，实际只有698人，缺口502人，人员和经费严重不足。从城市管理队伍看，市开发区城建监察大队编制只有10人，管辖23平方公里的城市面积和70条道路，人均管理2.3平方公里城市面积和7条道路，严重超负荷工作，其管理的力度和效率可想而知。
5、城市管理缺乏长效性，难点问题久治不愈。由于城市管理的动态性、反复性，加之管理人员和经费的不足，城管人员在城市管理中往往是打“突击战”、“疲劳战”，形不成长效管理的格局，一些长期困扰城市环境面貌的突出问题没有得到有效地遏制。主要表现在：一是乱扔乱倒垃圾和固体废弃物；二是违法占道经营；三是乱停乱放车辆；四是城市“牛皮癣”；五是“门前三包”不落实；六是城乡结合部卫生状况差；七是违章乱搭建。除此外，在城市管理中还有一个最突出的问题没有破题，就是在对个人违章行为的处罚上是一个空白。由于浙江省金华市市民素质不高，一个人扫、一个人管，几十个人乱扔乱丢的现象普遍存在，出现这边扫了那边丢，这边净了那边脏的状况，执法人员根本没有精力来管，严重影响了市容环境的整洁。
6、城管执法环境差，执法难度大。在众多的行政执法部门中，城管执法的难度是最大的。一方面由于城市管理的对象成份复杂，一些人文化程度较低，法制意识淡薄，认为自己不偷不抢，做生意不违法，当执法人员依法进行管理时，跟执法人员胡搅蛮缠，甚至破口大骂，阻挠执法。另一方面因为城市管理的对象大多是弱势群体，部分人生活确实困难，以流动经营作为谋生的手段，一些市民尽管强烈要求有一个优美、整洁的工作生活环境，但又受同情心驱使，盲目同情违章经营者，片面指责城管执法人员，在一定程度上助长了被管理者的抵触情绪。再就是法律法规赋予城市管理的强制力不够，城管执法部门对一些抗拒不执行处罚决定的违章户没有强制手段，尽管执法人员打不还手、骂不还口，但还是经常发生阻挠执法、抗拒执法的事件，执法者的人身安全无法得到保障。据不完全统计，浙江省金华市城建监察支队在1998年至2009年的执法管理中，遭遇各种阻挠执法、抗拒执法的事件就达200多起，队员被打伤30多人次。
二、解决问题的对策
1、提高各级领导对城市管理的认识，把政府履行城市管理职能摆在突出的位置。首先，要确定城市管理优先的战略地位。做到认识上优先把握“三个关系”：即城市管理与城市建设的关系，克服重建轻管的低层次发展观；城市管理与经济建设的关系，确定城市管理也是生产力的观念；城市管理与精神文明建设的关系，明确城市管理水平就是城市文明程度的典型体现和集中反映。其次，要把城市管理纳入社会经济发展计划和政府目标管理。坚持“规划一支笔、建设一张图、管理一盘棋”和“高起点规划，高质量建设，高效能管理”的原则。统筹安排分步实施，把城市管理同城市建设一起纳入社会经济发展近、中、远期规划，并作为政府工作目标，做到城市管理规划有蓝图，任务有指标、管理有规范，工作有考核，效果有评价，责任有奖惩。实现城市管理工作计划与任务，定性与定量，务虚与务实的方略性调整
2、理顺城市管理体制，明确管理职能。根据金华市区划调整的实际，结合城市管理工作的实践，城市管理必须实行“两级政府，三级管理，四级网络”的体制。基本思路：一是加强城市综合管理，变多头执法为综合执法；二是加强分级分层管理，充分发挥区、街道和社区管理城市的积极性和主动性；三是加强属地管理，科学界定市区事权范围，将城市管理的重心下移，下放事权，突出块块的作用；四是加强社会监管，鼓励和组织各界群众参与城市管理。
3、相对集中行政处罚权，实行城市管理综合执法。目前，相对集中行政处罚权，开展综合执法已成为各地探索城市管理新路子的一个热点。综合执法既是加强城市管理、提高行政执法效率的一项后重要举措，也是贯彻落实依法治市、全面推进依法行政的要求。根据金华市的实际情况，建议按照“二级政府，三级管理、四级网络”和管理“重心下移”的要求，成立市、区两级城市管理综合执法局，作为综合执法的主体，并建立统一的执法队伍，相对集中行使市容环卫、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护方面的社会生活噪音污染和建筑施工噪声及城市饮食服务业排污行为、工商管理方面的无照商贩、公安交通管理方面的侵占道路行为等方面法律、法规、规定的全部或部分行政处罚权。综合执法实行“统一领导，分级管理，分区负责”。变多头管理为统一管理，变多家执法为综合执法，减轻群众负担，提高执法效果。同时，由于集中的仅仅是处罚权，有关部门仍要行使好管理职能，发挥专业部门前置管理的优势。
4、加强城市规划，建设和管理，完善城市公益设施建设。浙江省金华市新一轮城市总体规划的基础上，要抓紧进行城市道路交通网络、供水排水、环境卫生、园林绿化等专项规划和城市控制性详细规划，分区规划的编制工作。根据规划及时建立城市公益性基础设施项目库，以规划建设的时序来安排指导基础项目建设的先后顺序，切实改变项目建设的随意性。同时，要依法强化规划管理，维护规划的严肃性。规划一经确定，任何单位和个人都无权干预，更不能随意更改。要进一步加强对建设项目的管理，未编制控制性详细规划的地块不得出让，转让和开发，任何项目都不得突破红线和绿线。
要进一步加大城市管理的力度。同时要正视相当一部分下岗职工和外来人员靠摆摊设点为维持生计的现实，一方面采疏堵结合、先疏后堵、边疏边堵的办法，坚持“既照顾群众，又靓丽城市”的原则，在不影响交通和行人的地段划出一些夜市摊区、水果摊区、卤菜摊小商品摊区、修配摊区，为下岗工人和外来人员等弱势群体提供经营场所，解决他们的后顾之忧，减轻管理的压力。另一方面要强化对无证经营和乱扔垃圾等个人违章行为的处罚力度，解决城市管理中的热点、难点问题。
5、运用经营城市理念，建立城市管理多元化的投资渠道。要彻底改变以往城市管理靠政府财政拨款，有多少钱，办多少事的单一投资模式。由单纯管理城市向全方位经营城市转变，用经营城市的观念和市场经济的办法筹集城市建设和管理资金，做到取之于城，用之于城，以城养城，以城管城。首先，要以经营的眼光规划城市，强化城市的特色，塑造城市品牌，优化城市的生活环境和经济布局，形成土地资本利用效率的最大化。其次，以经营的手段建设城市，善于利用市场机制、利用过去，现在和将来的资金发展城市。再次，要以经营的方式去管理城市，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本，人力作用资本及相关衔生资本进行集聚和重组经营，并把营运收益重新投入到城市建设和管理，实现城市的自我滚动、自我积累、自我发展、自我增值。
6、建立高效能的城市管理运作机制。一是要建立目标管理责任制。将城市管理的总目标层层分解到每一个管理环节，浙江省金华市、区、街道、社区层层签订责任书。把城市管理纵向管理与横向管理用责任状连结起来，构造一张可测量、可控制、可监督的城管网络，消除职责不清，相互扯皮，交叉管理和无人管理的现象，实现城市管理制度化、科学化、长效化。二是建立社会参与机制。要建立政府主导、社会参与的城市管理机制，实行市民听证制度，浙江省金华市市民从决策，执法，监督全过程参与城市管理，实现城市管理社会化。三是建立综合考核监督机制。建立行政监督机制，把城市管理绩效作为考评各级政府和相关责任人政绩的主要指标。建立人大、政协评议监督机制，邀请人大代表、政协委员评议，指导城市管理工作。建立群众监督机制，通过投诉信箱，热线电话、群众接待日等形式，随时接受群众监督。建立舆论宣传监督机制，利用报纸、广播、电视等，广泛接受社会舆论监督。
7、强化市民教育和舆论宣传，营造良好的执法环境。
（1）坚持以人为本，广泛、深入地开展宣传教育活动。人是一切工作的最终决定因素，城市管理的效果最终取决于市民素质的提高。必须坚持以人为本的原则，运用各种途径和方式强化对市民的宣传教育。各新闻媒体要充分关注城市管理工作，大力宣传城市管理的法律、法规，使广大群众能认识城市管理的意义，了解城市管理的相关法律法规，树立“城市管理人人有责”的责任感，理解城管人员的工作，并积极支持、主动参与城市管理工作，自觉维护好城市环境卫生秩序，抵制违章行为，共同塑造金华城市的良好形象。
（2）建立健全执法保障机制。一是财政保障。浙江省金华市、区财政要在经费、设施、装备上作好保障，防止执法队伍“吃杂粮”，杜绝以罚代管现象，同时要做好收支两条线和罚缴分离工作。二是城管执法公安保障。浙江省金华市、区各级公安部门和单位，一旦接到涉嫌拒绝、阻碍城管执法机关依法履行职责等案件的报警时，必须做到有警必接、有案必处、有责必究。对以暴力手段阻挠城管队员依法行使管理职能的案件，应按涉嫌妨碍公务犯罪行为严肃查处。三是强制执行保障。对城市管理部门在行使行政职权过程中作出的行政处罚，行政相对人在法定期限内不起诉又不履行，法律、法规没有赋予行政机关强制执行权的，人民法院应根据城市管理部门的申请，依法予以强制执行。
代表为城市管理找问题提建议
晨报圆桌会开进奎西社区，奎山办事处当场表态：问题一一整改
晨报讯（记者 廖生 通讯员 刘磊）昨日，晨报圆桌会开进奎山办事处奎西社区，针对该办事处创建城市管理定点示范办事处方面的工作，党代表、人大代表及居民代表指出当前社区管理存在的问题，并积极建言提出整改意见。奎山办事处有关负责人表示，将对大家指出的问题进行总结，拿出整改方案，采取积极措施整改。
据了解，奎山办事处创建全市城市管理定点示范办事处工作主要包括7方面内容：店招改造、沿街立面粉刷、野广告清理、乱扯乱挂乱堆放、环卫设施和保洁、道路修整、市容秩序主次道路张贴的清理和违法建设的拆除。目前，创建工作已经启动。
提问题
居民代表：
烧烤摊占道 野广告难除
山水丽庭小区居民唐秀珍：小区内活动平台被烧烤摊占据，休闲时间居民无处可去，而且油烟扰民，居民意见很大。此外，小区高层建筑破损严重，存在安全隐患。楼道内的消防栓形同虚设，输水管道缺失，希望能够尽快补齐，防患于未然。
雅园小区居民徐西成、于玉宝：小区最近几年无物业，养鸡养鸭现象多，乱堆放、占绿地种菜现象也不少。卫生保洁方面，虽然每年都会清理几次，但现状仍不好，希望能建立长效机制，日产日清。
居民代表苗克彦：野广告在各小区均大量存在，甚至到了泛滥的地步，虽然有人清理，但无法彻底根除。
提建议
党代表：
包挂到人清理野广告
奎山办事处党代表王世英：我是塔南社区的主任，对清理野广告深有感触。我建议可以采用大家管理、大家监督的方式，将清理野广告的工作分小区包挂到人，只要发现，就立即清除。此外，加大宣传，让居民们参与进来，各扫门前雪，有额外精力提倡义务劳动。
人大代表：
城市管理靠大家
泉山区人大副主任王少年：城市管理应该与时俱进，居民有高期望，因此提出意见，职能部门就要为自己设定更高的标准。野广告是城市管理中的一道难题，到现在还没有更好的办法根治，可以采用主动出击、步步紧逼的方法，见一个消灭一个，不给野广告喘息的机会。
代表王永平：应当发挥小区门卫的作用，对进入小区的可疑人员进行监控。
代表贾萍：职能部门要把在工作中遇到的困难向居民解释清楚，征得他们的支持，从而做到群策群力。
现场表态
办事处：
建议采纳，问题整改
对会议现场党代表、人大代表和居民代表提出的问题、建议，奎山办事处党工委书记李亚楼说，他们会将问题、建议进行记录，下一步办事处会制订整改方案，投入资金和精力实施整改。
办事处城管科科长张翔：对居民代表反应的乱堆放、占道烧烤的问题，会组织执法人员从5月3日开始，采用劝阻和强制执行两种方式，进行整治。
野广告清理工作一直是个老大难，今年上半年将采取市场化运作，将这项工作通过招投标方式，委托有资质的物业公司运作。
卫生保洁方面，5月份将根据市区标准，在全办事处系统化地配备保洁设备，同时建立长效机制。
记者 车佳 摄
浅谈制约数字化城市管理模式发展的问题
作者：12319数字城管   张健
将井盖、路灯、行道树等主街干道、开放广场游园的城市部件都进行编号，使得他们都有自己的“身份证”，哪一个地方出现了问题，就能通过信息采集员及时地反映到数字城管监督指挥中心，中心再及时下派相关责任单位进行解决……，可以说全国各地市的数字化城管系统都是这种工作流程模式，但个人认为，当前各地市数字化城管系统在实际运行中，或多或少存在以下三方面问题，在一定程度上制约着数字化城市管理工作的高效运转。
一、城管部门唱“独角戏”。
数字化城市管理是“大城管”的管理理念，即从狭义的城市管理（市政管理、市容环境、园林绿化管理等）转变为城市的综合管理，城市管理的业务范围得到了深度与广度的扩展。建设部力推的数字化城管模式将所有的城市管理问题分为“部件”和“事件”两大类。就我市而言，部件包括公共设施、道路交通、市容环境、园林绿化、其他设施5大类、66小类，管理对象是井盖、灯杆、体育设施、停车场、桥梁等各类设施；事件包括市容环境、宣传广告、施工管理、突发事件、街面秩序5大类、53小类，管理对象涵盖私搭乱建、马路市场、流浪乞讨、车辆乱停放等各种违法违规行为。可以肯定，数字化城管所确立的部件、事件不是城管一家所管，那么发现问题后，也不是城管一家所能够解决的。这种大系统、大城管，就好比舞台大合唱，城市管理主管部门是领唱者，其他部门都是合唱者。但是，在数字化城管系统平台的实际运行中，因体制等多方原因，各数字化城管相关责任单位对城市管理工作配合重视程度及认识还远不够，个别责任单位甚至不能及时登陆数字化系统平台接收数字化中心派遣的案卷信息，不能有效地落实城市管理责任，影响了数字化城管的工作质效。在这样情况下，数字化城市管理工作就仍是由城管部门一家“独唱”，未能形成城市管理主管部门“一家领唱、大家合唱”的格局，未能有效的发挥各级政府、职能部门和专业单位在城市管理中的作用。在这种局面下，数字化城管不是名副其实的数字化城管，可比作是城管数字化。
二、数字化中心机构协调指挥能力不足。
数字化城管系统平台在实际操作中，许多城市管理问题涉及各部门的切身利益，加上各职能部门对数字化城市管理的认识不同、办事作风不同等原因，导致有些问题在处理过程中，相关部门推诿、扯皮，给数字化指挥中心派遣工作造成困难，在一定程度上影响了城市管理问题的及时解决率。数字化城管监督指挥中心成立之初，说是赋予它监督指挥的职责，但怎么监督指挥，具体如何操作，未能建立起相应的法规和机制，慢慢地只能沦为电话交换台，甚至只是传声筒。因为没有实权，各数字化责任部门并数字化指挥中心并不买账，或者说作为科级单位的数字化监督指挥中心并没有实际有效的手段制约数字化城市管理的相关责任单位，这是阻碍数字化工作开展的最大瓶颈问题！
三、城市管理部门职能交叉、责任不清需待梳理。
老百姓有句话是“最难找的部门——有关部门”，数字化城管所面对的正是一大堆“有关部门”。数字化城管管理的对象是5大类66小类210947个城市部件，5大类53小类城市事件，涉及城市管理的市直、区直几十家单位，在先期信息数据普查工作中，并不能将所有的“部件”和“事件”都确权到位。因此，在城市管理问题出现时，落实部、事件由那个“主人”负责管理，仍具体问题具体分析“判断”。可以说，当前确实存在部分事、部件的管理责任单位划分不清现象，责任不知道在哪个单位头上，没有做到无缝衔接。这种现象也在一定程度上，严重影响了数字化城市管理的成效。
综上所述，其实数字城管最重要的不是“数字”二字，而是“城管”。如果管理体制没有变革，这个数字城管很难发挥应有的价值，许多城市数字化城管系统平台运行过程中总是磕磕绊绊，发挥不了真正的作用，甚至是一个摆设，这样的情况在全国很多城市都出现了。建设部对数字城管进行验收，重要的就是考查体制机制改革和运行效果。系统建设容易做到，最难的是管理。当前，“数字城管”面临的压力和难题，无法回避只能逾越，个人拙见认为，如果让数字化城管系统平台发挥出应有的作用，就必须赋予数字化城管监督指挥中心应有的监督指挥权限。
新形势下城市管理焦点问题再思考
李华珍
〔内容摘要〕　我市城市管理工作在市、区两级政府的重视下，得到了长足发展，随着城市管理的不断深入，各种问题日益突出。如何正确认识城市管理的重要性和必要性，在工作中克服困难，解决问题，已经成为当前摆在城管人面前的首要问题。
〔关 键 词〕　城市管理 对策
〔作者简介〕   钟山区城管局局长
近几年,随着城市建设的深入和城市规模的扩大,城市管理已被各级政府列入重要工作日程，受到高度重视，因此，加强对当前城市管理焦点问题的政策研究，尤为重要，笔者结合自己的工作实践，作些粗浅的探索，以此来促进我市城市管理的发展。
一、为什么城市管理工作越来越受到重视
1、加强城市管理，是社会经济发展和城市本身发展的客观要求。城市经济的发展有赖于城市管理的加强，因为管理工作跟不上，城市的正常机制就不能正常运转，城市多功能作用就不能很好地发挥，发展经济就缺少良好的投资环境和生产环境。
2、城市建设需要城市管理的加强。俗话说“三分建设，七分管理”，这是对城市发展实践经验的最好总结。同建设相比，管理是长期的、经常的，而建设只能在有限的时间内进行。也有人说“管理也是建设的延续”，这是因为城市的各种设施管理好了，可以延长其使用年限，使管理起到建设的作用。
3、中央在《关于经济体制改革的决定》中明确指出，城市政府的主要职能是规划、建设和管理好城市，这是新的历史时期对政府职能的新要求，加强城市管理越来越显示其重要作用。如果一个政府不抓城市管理，就会影响经济的发展，领导不抓城市管理，就是失职的表现。
二、当前城市管理工作面临的焦点问题及对策
1、执法环境差，群众对城市管理理解和支持不够
我市属于一个新兴的工业城市，流动人口、周边居民在市区内居住数量占有相当的比例，文明素质良莠不齐，乱吐乱扔、不顾公共卫生的现象较为普遍。市委、市政府在2005年提出创建全国文明卫生城市的宏伟目标，对市民的文明素质重新提出了一个新的课题，要在短时间内提升市民的素质。但是部分机关干部职工对城市管理的认识不足，认为城市管理是城管部门一家的工作，不关心、不支持创建工作，不能形成城市管理合力，造成城管部门单兵作战的被动局面。部分市民对创建工作理解支持不够，文明卫生意识不强，对城管工作持排斥态度，不能认识到城管工作给市民带来的实惠，城管执法环境较差。在市区，城管执法人员一旦与管理对象发生纠纷，围观群众少有人站出来说公道话，普遍认为城管执法人员粗暴执法、不文明执法，造成了城管执法环境较差的现状。解决的措施：
（1）充分利用报刊、电台、电视台、网站、举办大型宣传活动等形式全面系统地开展公德文明、城市管理法规、创建文明卫生城市、“整脏治乱”和城市管理等方面的宣传教育，通过开展城管进社区、城管进校园、城管进机关活动，提高市民的卫生意识和法制意识，引导市民自觉维护整洁优美的市容环境，进而形成全社会共同参与的工作格局。在加大对市民的宣传力度的同时，在执法人员中逐渐形成管理即服务的意识，多为市民办好事，办实事，解决流动摊贩的实际困难，最终赢得管理对象的支持和参与。
（2）野广告缺乏强有力的管理措施
野广告治理经历多个阶段。起初是守株待兔式,抓张贴者或依据线索捣毁野广告印刷点。后来从截断野广告主的通讯工具入手,并衍生两种模式:先是由城管和公安、电信商等联手对野广告主的通讯工具予以停机处罚;后来引入更先进的技术设备和技术手段,即用俗称“呼死你”的系统让野广告主手机或电话陷入瘫痪状态。
尽管也存在多种措施混用加大力度的时期,但目前收效都不理想。尤其是“呼死你”陷入尴尬处境的事实,更让人哭笑不得。在湖南长沙市、辽宁葫芦岛市、陕西西安等地都发生过这样的事情,即野广告主把电话转移到政府部门办公电话上而差点把后者“呼死”。这再次证明技术永远无法克服其自身的先天缺陷。除了办假证者外,野广告客观上有其自身的正当用处。比如,居民需要疏通下水道或忘带钥匙,都以电话请专业人士来解决问题。从市场需求来说,野广告必然不可能消除也不必要消除。问题在于如何让这些小广告改掉“野性”。
解决的措施：结合黑板报固定栏目等方式,应该可以在相关街道或社区树立足够的小广告发布栏。坚持夜间巡查，防止行为人夜间“作案”。规定专人上街涂盖广告，把假证、招聘等广告全部涂死，让“小广告”的实施者，拿不到报酬，让“小广告”产生不了经济效益。长此以往，刷小广告的就不干了，因为他挣不到钱。这个方法看似简单，主要抓住了事情的根源，当然也贵在坚持、持之以恒。
2、市政设施被盗严重。
城市越来越好，市政设施也越来越过硬，然而市政设施被偷盗、被毁坏的现象也成了顽症，不时成为我们这个越来越美丽的城市的玩疾。解决的措施：
尽管盗、毁市政设施手段有的隐蔽有的公开，可破坏力已超出了我们常人的想象，不法之徒甚至已到了公然藐视法律、法规的地步。在对盗窃、毁坏市政设施个案的处理上，往往因为案值及造成的直接经济损失数额较小，或具体作案者未达到法定追究年龄，使司法机关难以立案处理，使歹徒难以受到应有的惩罚；在销赃渠道上，现有的废品收购人员受利益驱动，仍然敢违法低价收购。
司法机关特别是公安机关，应该对破获的盗窃、毁坏市政设施案记录在案，并相互协调配合，对新抓获的作案人员一定详细查清他们的老底，进行“数罪并罚”处理，让他们该劳教的劳教，该刑事处理的就一定要刑事处理；用更严格的法律手段堵住销赃渠道，用地方立法的形式规范废品收购行业，对收购的被盗、损市政设施也同样不能按物品本身的价值“定罪”，而应按直接损失、间接损失一块算总账，抓住一次尽可能罚他个“倾家荡产”，使他们无机可乘、无空子可钻。
在城管部门无法对每一处市政设施都有专人看守的情况下，我们除了完善相关的法律、法规，重要的是呼吁全体市民都来爱护市政设施，勇于同不法行为做斗争，并在时机和条件成熟的情况下，考虑设立举报、投诉奖励机制。只有不断在工作中摸索和总结，制定出一套适合六盘水市实际的工作模式，并不断加以完善，最终必能实现和谐城管、科学城管、精细城管，争取到绝大多数市民的支持和参与 。
停车难呼唤科学管理
停车难引发城市管理问题
据统计，目前首府机动车已经突破40多万辆，若将其并排停放，足以停满400多个标准足球场。然而首府机动车停车场严重缺乏的现状，使车辆的剧增与停车场建设滞后形成矛盾，造成城市停车之乱、停车之患。
商业核心区仅有600个车位
中山西路商业区是首府的核心商业区，除王府井、维多利、民族、海亮、天元等8个大商场外，还有不少饭店、酒吧和一些专卖店等都聚集在这条街上，每天大约有数万人光顾于此。这里人流车流汇集，特别是节假日尤为突出，驾车来此想找一个车位停车确实困难。10月5日下午5时许记者了解到，当天中山西路各大商场的停车场已全部爆满，找不到停车位的车辆就停在商场周边及道路两侧。
据了解，目前中山西路商业区停车位严重不足，维多利商厦停车场对外仅有20多个车位，加之路边划出的20多个车位，对外仅有40多个车位；王府井地下停车场仅有60多个车位；海亮广场地下停车场有百余个车位。整个中山西路商业区停车场可用车位只有600个，远远不能满足实际需求。
白峰：城市管理，管与不管都是一个问题
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商都网特约网评员 白峰
城市管理是一门大学问，不是我们所说的那么简单，或者说一句话所能解决了的，这也属于社会管理的一个范畴，而在社会管理中，城市管理就更应该有它的位置了，那么如何管，管不管，管了会怎么样，不管又会怎么以样？
其实，管与不管都是一个问题。管有管的理由，但管又如何管好。记得上海城当年解放后，解放军领导上海时也是一道难题，当时陈毅市长也很头痛，但他觉得要管，况且要管好，于是他就去向上海市民讨教这个问题，因而将上海城市管好了，而且管出了一个样子。
我觉得郑州市作为一个省会城市，城市管理更应该管，而且也管好。要管好，就是一门学问，更是一门艺术，城市管理学问大着哩，但管就要向百姓要办法，要管理的方法。学问都在百姓之中，更在群众的掌握中。网友也提出建立成立网上交警队，对出租车拒载网上曝光，这也无不是一种办法，这种办法也是城市社会化管理的一种智慧，更是一种智策，管理者只要勇于做小学生，城市社会化管理这道难题也会迎刃而解，也并非让人头痛的事。关键是我们一些管理者，总认为自己水平第一，自己管理技术很高，于是总是按自己的方式管，或者管理也是老一套，于是管理脱离实际，管理总与群众的想法不一致，结果管理总是出问题，一管就死，管了就是矛盾，这样的管理不是科学管理，也不是社会化管理。
管理步入社会化程度，管理就会上一个台阶，更会到了一定程度，管理就会管出城市文明的水平，管出城市社会的一种文明，城市不仅仅是网上管理的虚拟社会，而且也是现实中存的现实社会。
而不管有不管的道道理，就是无为而治。无为而治是道家的基本思想，也是其修行的基本方法。无为而治的思想首先是由老子提出来的。老子认为天地万物都是由道化生的，而且天地万物的运动变化也遵循道的规律。老子说：“人法地，地法天，天法道，道法自然。”(《道德经·二十五章》)可见，道的最根本规律就是自然，即自然而然、本然。既然道以自然为本，那么对待事物就应该顺其自然，无为而治，让事物按照自身的必然性自由发展，使其处于符合道的自然状态，不对它横加干涉，不以有为去影响事物的自然进程。
城市管理不管就是无为而治，但也得遵循自然规律，而遵循自然规律，就是根据城市现象，进行调查，然后合理的给出哪些小摊小贩一个合理的位置，或者说空间，让他们的既定的空间或者范围内进行了经营，而且经营不能是没有原则的，或者是混乱地经营，自己的经营更不能影响到别人，或者说是城市的文明，这样才能做到“道法自然”。
对于城市管理，管与不管都是问题，笔者觉得，要做好城市管理工作，既要管，更要不管，管就是要对城市社会化管理积极想办法，集思广益，更应该让全民都参与到城市管理之中来，从而让城市管理步入新台阶，进行文明的社会。那么管理者更应该谦虚一些，温和一些，不能是“城管”，更不能是“钦差大臣”，管理者也是市民，每个市民也是一名管理者。不管不是放纵，而是一种引导，更是一种规范，让已经适应了城市的，况且是影响城市文明的现象在存在中进行整治，在存在中慢慢去规范。当然关于占道经营的问题，管吧影响了他们的生意，不管吧也让城市步入艰难境地。这就要规范，给他们给政策，给空间，给机会，这样，让城市管理既人性化，也科学化，更是规范化。
城市管理管与不管都有道理，更是一门学问，关键是如何管，该怎么管，什么时候管，什么时候不管，都应该在具体的社会实践中，灵活掌握从而不断适应城市化进程，顺应人民群众对城市管理的新期待，新发展。（白峰）
直面城市建设与管理问题
——市政协专题协商会现场实录(一)
今年是“六城联创”的关键之年，如何做好城市建设与管理的问题成为了政协委员关注的焦点。昨日下午，市政协举行专题协商会，市政协委员和市民代表与10多位城市管理职能部门负责人就城市建设与管理问题展开热烈讨论。市委常委、常务副市长沈仁康应邀出席协商会，市政协副主席刘秀兰主持协商会。
焦点：城市规划问题
问题：
牟永翔委员认为，丽水城市规划在定位上不是很准确，特别是在城市主色调、城市建筑等方面风格不明显。此外城市规划缺少长远的目光，仅局限于三五年。
卞建兴委员认为，户外广告设置比较混乱，有的户外广告与建筑物和周边街景不相协调，影响市容市貌；有的户外广告随意占用公共场所、妨碍绿地；有的大型广告由于没有通过设计审查，又偷工减料，存在严重安全隐患。
谢东华委员认为，天宁工业园是我市早期开发的工业园区，由于种种原因，目前基础设施发展严重滞后。如路网存在的断头路问题、绿化问题、路灯照明问题、建筑弃土等都未能完善，已给园区内企业和周边群众的安全、日常生活带来诸多困难。
市民代表洪万升认为，社区规划滞后，特别是市区很多小区都没有专门的文化宣传阵地，应引起重视。
对策：
牟永翔委员建议，政府要抓紧研究出城市主色调，城市建筑风格，以此提高城市的品味。同时，在城市规划方面要长远考虑，各类配套设施都要早规划。
卞建兴委员建议，抓紧修改出台《丽水市区户外广告设置总体规划》，使户外广告管理有更科学合理的依据。同时，相关职能部门要依照相关法律法规加强管理，确保职能到位。
谢东华委员建议，把天宁工业园的规划和基础设施纳入市政建设的议事日程。对园区内路边的堆土进行清运，用围墙隔挡园区内空地。建议就近安排市场进行疏导，取缔现有马路市场。
洪万升建议，应该在各个小区建设文化长廊或者文化宣传角，让更多的文化渗透到小区里来，以此提高市民文化素养。
焦点：管理机制问题
问题：
梁红委员认为，随着城市规模的不断扩大，城市管理的问题也越来越突出。如流动摊贩难控制、违章建筑屡拆屡建、市区占道经营屡治不愈、露天夜市屡整不治、车辆随处停放屡罚不改等问题。
牟永翔委员认为，现在城市管理过程中往往只注重管物，不注重管人，经常搞突击检查、突击整治，每次突击后都是反弹，而且反弹的更加厉害。
吴勇健委员认为，市政府曾出台了老城区平改坡方案，但执行效果不好。这主要是因为当时都是“零起坡”，导致了楼顶漏水无法补，发生火灾无处逃的现象，许多市民都有怨言。
对策：
梁红委员建议，要转变城管工作理念，包括转变重建轻管以及粗暴执法两方面的工作理念。要完善大城管格局，市政府要全盘谋划城市管理。要发挥管理主体的作用。各职能部门、各经营主体以及街道社区、城中村要发挥管理主体作用。
牟永翔委员建议，抓紧进行制度的设定，在管理机制上下一番工夫，由相关职能部门组成一个城市综合管理局之类的机构，专门负责城市管理。此外，城市管理的主体是人，建议抓紧出台相关的措施，规范人的行为，比如对乱吐痰、乱扔垃圾等进行重罚。
吴勇健委员建议，平改坡可以解决楼顶热和漏水的问题，但在平改坡时要全面征求百姓的意见和建议，建议平改坡不要“零起坡”。
焦点：马路市场问题
问题：
陈秀珍委员认为，市区菜市场建设存在这样几方面的问题，一是建设滞后；二是布局不合理，府前菜市场拥挤不堪，马路市场大量出现；三是设施陈旧，“脏乱差”等问题突出。
詹东委员认为，市区范围内有大小马路市场20多处，有固定和流动摊点1000多个。从业人员绝大部分是下岗失业人员、外来务工人员等，可以说马路市场成为了城市低收入人群谋生的空间，同时又给城市管理带来了极大的影响。
对策：
陈秀珍委员建议，一要按照合理布局、方便群众的原则，规划一批标准化、规范化的菜市场，并建设与之相适应停车、冷库、管理用房的配套设施。在撤村并居、旧城改造、新建小区规划时，要留好市场位置。二是加大投入，在新城区、居民集中区加快建设一批现代化的菜市场，并有计划地对老旧菜市场进行改造扩建。
詹东委员建议，在城市配套设施规划时，必须优先考虑与居民密切相关的市场配套问题。建议在马路市场附近，利用空间设立规范的市场，采取低收费等优惠政策，引导路边摊贩退路进场。建议由政府牵头相关职能部门组成综合管理机构，统一管理，采取疏堵结合的办法整治马路市场。同时可实行摊位登记制度，使之自觉遵守自律公约，马路市场就会朝着规范有序发展。
焦点：环境卫生问题
问题：
丁岳清委员认为，城市环境卫生保洁和管理存在着体制、机制不完善；收费水平低，政府投入不足，基础设施落后；管理处罚力度小，难以遏制不文明、不卫生行为等问题。
吕丽君委员认为，如何走出一条既能保持生态环境又能实现发展目标的可持续发展之路，是我们必须正视的现实问题。
对策：
丁岳清委员建议，一要进一步理顺体制和工作机制，完善市区环卫管理指责分工，实行网格化管理；将市环卫处的管理和清运保洁作业彻底分离，强化监督职能，实行市场化运作和落实环境卫生责任区制度。二要提高收费标准，加大政府环卫保洁等基础设施建设的投入。三要加大执法力度，聘请监督员，在城市主要街道协助执法。尽快出台环卫严管重罚实施细则，对随地吐痰、乱扔果皮、乱倒生活垃圾等不文明行为给予重罚。
吕丽君委员建议，一是政府要加大对环保产业的支持力度。全面实施城市中心区雨污分流系统改造工程，缓解污水处理压力。二是企业要与政府签订资源节约和环境友好协议，对政府和社会做出承诺，同时主动接受整个社会和公众舆论的严格监督；开展节能环保企业评选和推介活动。三是要大力宣传环境保护和生态文明，宣传节约资源和减少排放，积极开展群众性节能减排行动，树立健康、科学、绿色、环保的生活方式和消费模式。
焦点：车辆管理问题
问题：
胡兵委员认为，人力三轮车存在以下问题：一是占道面积大，与小汽车相当；二是行驶速度慢，占道时间长；三是使用者素质相对较低，交通意识较差，违法、违章行驶、阻碍交通现象较为严重。
胡美芳委员认为，丽水出租车存在下午下班高峰期乘不到车，晚间在火车站、汽车客运西站等地不按表收费、车容卫生差等问题，不仅给百姓的出行带来了安全隐患，也影响了城市形象。
对策：
胡兵委员建议，有计划地将人力三轮车规定行驶路线向城郊转移，逐步使三轮车退出城市街道；职能部门要加大科学地做好公交车站点布局，更好地体现公交车的便捷优势，方便群众；将一定数量的三轮车改装为城市观光人力车，实行企业化管理，规定使用区域；规划好城市或城乡公交终点站与人力三轮车使用线路衔接，使其在城郊发挥一定的作用，作为三轮车退出城市利益损失的一个缓冲。
胡美芳委员建议，定期组织开展出租车专项检查与评级活动，整治出租车车容车貌、服务质量和非法营运行为。协调好司机的交接班时间段，避开上下班的高峰期，解决“乘车难”现象。政府应该加大对出租车行业投入，改善出租车司机的工作环境，建立并完善“出租车司机食堂、休息处、叫车中心、清洁保养中心”等出租车综合服务区，为出租车司机创造良好的工作环境。
焦点：停车难、行车难问题
问题：
马凤钟委员认为，随着城区机动车高速增长，出现了停车难和行车难的问题，给城市规划与建设提出了新的要求。
王书芳委员认为，近年来随着市区私家车数量的猛增，市区内的交通事故频发，街道的十字路口尤其是重灾区。据不完全统计，市区城市道路交通事故70%以上发生在十字路口。
市民代表洪万升认为，小区停车难特别是老城区的小区停车难问题尤为突出，许多绿化带都被小车压得一塌糊涂。
对策：
马凤钟委员认为，不能机械硬套建筑技术规范，要按照“满足车辆快速增长的要求和市民日益增长的物质需要”的原则，统筹规划新建建筑物的停车位(库)设置。丽水要发展成为浙西南中心城市和中等城市，一定要及早规划城里立交，稳步推进城市立交建设。
王书芳委员建议，政府每年安排一定的资金用于公益广告，进行交通安全教育。同时加大经费以及警力的投入，提高管理效率。建议尽快建设交通指挥中心，通过科技手段来提高道路交通管理能力。交警部门在做好宣传教育的同时要加强管理，对违章、违规的机动车、非机动车、行人加大处罚力度。
洪万升建议，既然小区一些绿化带被小车压了，那就干脆把这些矮小的绿化带改成空心地砖的停车位，然后再套种高大的绿化树，这也不失为解决老城区停车难的好办法。
记者 蓝伟荣 潜艺之 傅为新
与北京、上海等大城市相比，呼和浩特市停车难的问题来得晚些，只是近几年才显得比较突出，但是问题都一样严重。
如今，停车难的影响不仅仅局限于停车本身，还引发了一系列城市管理问题。停车难使我市拥堵的交通雪上加霜。据记者观察，虽然小街巷禁止机动车停放，但仍有一些车主抱着侥幸的心理随意停放，造成小街巷通行能力下降，主干道车辆增多，增加交通拥堵；更有甚者将车辆停放在主干道的非机动车道上，造成非机动车和机动车混行，使交通拥堵，而且易导致交通事故。同时因停车难也引发了不少公共纠纷。近年来，因挤占草坪、占道堵路等停车问题引发的邻里纠纷、车辆剐蹭不在少数，停车难问题还带来了安全隐患，小区内通道停车导致消防车、救护车无法快速抵达现场。
解决停车难应多管齐下
停车难是城市交通发展的瓶颈之一，它既受制于城市交通的发展现状，又反过来影响着城市交通的发展趋势。采访中专家建议解决城市停车难问题主要应从三个方面来考虑。一是根据实际需要和发展趋势，加强停车场建设；二是充分盘活现有资源，加强部门协调，挖掘可利用资源解决停车需求；三是通过价格杠杆提高车位利用率。
据悉，目前为了缓解中山西路商业区停车难问题，市政府和交警部门积极采取措施，争取在年底使各大商场挪作商用的地下停车场腾出来，可解决3100个停车位。这样中山西路商业区停车难问题可以基本得到解决。
专家建议，解决停车难还是要立足长远，优先发展公共交通运输，提高替代小汽车出行方式的服务水平，使人们自觉调整出行结构，减少车位需求的无限增长。　（文／夏合琴）