昨天冷卷价格:程文浩、卢大鹏：中国财政供养的规模及影响变量(3)

中国财政供养的规模及影响变量(3)时间:2010-09-09 10:03 作者:程文浩、卢大鹏【字号：大 中 小】点击:392次
　　5.社会形势的变化。1998年以后，我国的经济体制改革进入了攻坚阶段，计划经济体制在各个领域逐渐退出，市场配置资源的基础性作用日益发挥。与此同时，各种社会不和谐因素也集中出现，阶层分化、城乡差距、地区间差距、社会公平等问题日益突出。在这种背景下，2002年以后中国政府开始在关注经济发展的同时加大了教育、医疗、卫生、文化、社会救助、社会保障等领域的公共服务力度。由于这些工作具有典型的劳动密集型特征，所以必然导致财政供养人员的相应增加。
　　综上所述，我国财政供养人员十年来的适度增加与我们所处的经济社会发展阶段密切相关，有一定的历史必然性和现实需求的正相关性。我们不必在主观上过分排斥甚至否定这种增长。
　　（二）经济体制转型和政府职能转变对财政供养规模的影响
　　我国的财政供养问题除了与经济社会发展水平等客观因素息息相关，还受到经济体制转型和政府职能变革的深刻影响。1998年以来，我国处于向市场经济转型的关键时期，政府职能不断调整和变化，直接影响了财政供养人员的数量、结构和功能。
　　在经济体制的转型时期，政府职能转变和机构改革往往具有一定的滞后性。1998年以后，我国处于全面建设社会主义市场经济体制的关键阶段，并逐渐组建了一系列适应现代市场经济要求的政府机构，但裁撤已不适应社会主义市场经济发展的机构却并非易事。为了维护其生存权利和利益，此类机构往往会动用自身资源来阻碍机构改革，致使这些功能过时的机构往往不能够及时退出，从而直接影响了我国财政供养人员在规模、结构和功能方面的优化。③
　　另外，受传统影响和现实条件制约，我国尚未充分吸纳社会力量和市场力量以形成提供公共服务的多元化体系。在计划经济体制下，政府负责举办各类社会公共事业。之后我国逐步推进政府机构和事业单位机构改革，开始吸收其他社会力量进入社会公共事业领域。但是，由于我国的市场力量和社会力量发育尚不成熟，相应的法律、监管、财务等制度和机制尚不健全，仍需政府在社会公共事业方面发挥主导性作用。这一方面导致政府提供公共产品和公共服务的总体负担过重，另一方面由于其涉及面过广而导致资源过于分散，反而会在某些特定领域出现供给不足的问题。
　　（三）政府控制和优化财政供养规模的主要手段对财政供养规模的影响
　　在经济社会发展阶段、经济体制转型和政府职能转变等多方面因素的影响之下，控制和优化财政供养规模必然是一项极为复杂的综合性工作，在实际操作中需要机构编制管理、人事管理和财政管理三者相互配合、相互制约、形成合力。然而，这方面同样是问题重重。
　　首先，财政供养规模的控制和优化过分依赖于机构编制管理部门。目前，各级机构编制管理部门（即各级政府的机构编制委员会及其办事机构）是我国控制和优化财政供养规模的主要“关卡”。这种控制主要体现为对财政供养规模实行严格的总量控制。相比之下，机构编制管理机关受自身职权与能力的限制以及人事管理和财政管理系统的制约，在优化财政供养结构方面难以发挥其应有的作用。
　　其次，机构编制管理与人事管理之间缺乏有效的协作和制约。在地方，编制管理和人事管理往往各自独立运行。机构编制管理工作实行中央统一领导、地方分级管理的体制，上下级机构编制管理机关之间主要是业务上的指导与监督关系，下级机构编制管理机关实际上主要对其同级人民政府负责。为满足区域经济和社会发展的需要，一些地方政府往往擅自增设机构，或采取在行政机构使用事业编制、超编配置人员、超职数配备领导等做法。除了“块”的干预之外，还经常出现“条条干预”的现象，即上级政府业务主管部门出于推动工作的需要，经常通过经费的划拨和分配、“评比”、“达标”等方式，直接或间接地促使下级政府设置对口机构或增加相应编制。这些做法都在一定程度上弱化了编制管理工作。
　　第三，机构编制管理与财政管理之间缺乏有效的协作和制约。政府机构运行和人员薪酬都来自于财政收入，因此财政管理是防止财政供养规模膨胀、优化财政供养结构的有效手段。虽然我国1994年之后先后出台了《预算法》和《预算法实施条例》，在一定程度上规范了政府部门的支出行为，但由于很多地方政府拥有数量巨大的预算外收入，仍然有能力绕过预算限制，自行供养更多的机构和人员。
　　总而言之，我国的经济社会发展、经济体制改革和政府职能转变，既为控制和优化财政供养规模提供了历史机遇，同时也为其带来了严峻的挑战。而当前机构编制管理、人事管理、财政监督三者之间缺乏有效的协作和制约，这显著增加了这项工作的复杂性和难度。目前，各级政府机构编制管理部门往往继续沿用严格总量控制、适度增加编制的方法，而不是综合考虑该地区的经济发展水平、人口结构、城市化进程等指标，科学地确定财政供养合理规模。总量控制固然能够在短时期内抑制财政供养规模膨胀，但从长远来看远远不能适应经济社会可持续发展的需要。因此，今后应如何建立起更为科学系统的财政供养规模形成机制，在继续防止规模过快扩张的同时着重优化财政供养人员的结构和功能，是我国今后的核心任务。
　　结语
　　一个国家的财政供养规模，是历史、政府体制、经济、财政、法律、社会、人口、文化传统等多种变量共同作用的结果。因此，要避免脱离现实国情和发展阶段而抽象地探讨财政供养问题。在借鉴国际经验时，要避免忽略国情差异而机械地进行中外比较。在进行古今比较时，同样需要考虑到社会发展阶段的差异以及由此导致的政府职能差别。
　　财政供养人员作为公共物品和公共服务的直接提供者，更应被视为社会的财富而不是负担，应被视为积极的生产者而不是单纯的消费者。我们固然应关注这个群体所消耗的财政资源，但更应关注其劳动产出以及对全社会的贡献。
　　目前在研究中国的财政供养规模问题时，不宜以财政供养人员的绝对数量和财政供养率这一相对量作为唯一的评判标准。如果说人口众多是大国的强国之本，那么数量足、素质高的财政供养人员队伍则是国家的富强之基。对于中国这样一个人口众多、发展迅速、地区差异巨大、社会情况复杂而且正处于矛盾多发期的发展中国家来说，维持充足合理的财政供养人员规模，对于经济和社会的可持续发展无疑具有积极意义。在中国目前所处的特定发展阶段，固然要防止机构和人员规模膨胀，但也要避免走入“少即是好”的思维误区。过分压缩财政供养人员规模，短期内确实可以减少财政支出，但会降低政府的决策和执行能力，减少公共服务供给，从而使政府和社会付出双重代价，最终得不偿失。
　　财政供养人员过多或过少都会导致不利后果，关键在于保持规模适度。那么，什么才是财政供养规模应有的“度”？如何才能把握这个“度”？我们认为，今后我国的财政供养规模应力求符合“力所能及，满足需要，人尽其能”三项标准：（1）力所能及，是指应把财政供养总规模始终控制在国家的经济发展和财力水平能够承担的范围之内，不能寅吃卯粮、透支未来。具体地说，财政供养人员的增幅一定要始终低于经济发展和财政收入的增幅，实现可持续发展。
　　（2）满足需要，是指在坚持“适度从紧”原则的前提之下，应确保财政供养人员的数量、种类和结构等能够基本满足社会需要，不存在明显的缺口。（3）人尽其能，是指在确保财政供养人员数量充足的同时，更应注重提高财政供养人员的素质和能力。为了提高“质”，应继续建立和完善公开招聘、岗位竞争、奖优罚劣、吐故纳新等综合机制，确保财政供养人员整体上精干、负责、勤勉、务实，能够不断提高自身的工作绩效。
　　对于正处在关键转型期的中国来说，建立合理的财政供养体系是一项复杂浩大的工程，既要按照现代市场经济的要求进一步切实转变政府职能，深化政府机构改革和事业单位改革，完善控制财政供养规模的手段，同时还需要一系列的配套措施，如健全社会保障制度、健全政府绩效考评和监督机制、完善人大的预算监督职能、合理划分政府间事权、优化调整政府层级与行政区域，等等。由此可以看出，中国的财政供养问题绝非是一个孤立的问题，而是与更深层的改革息息相关。财政供养问题其实是中国政府体制改革的一个缩影。我国政府体制很多深层次的问题都会在财政供养问题中得到集中反映。同样，我国财政供养存在的各种现实问题，也只有通过进一步的政府体制改革才能够从根本上得以解决。        注释和图表略。阅读全文请下载PDF文档  来源:《中国社会科学》2010年第2期
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