长沙福莱达:程文浩、卢大鹏：中国财政供养的规模及影响变量

中国财政供养的规模及影响变量时间:2010-09-09 10:03 作者:程文浩、卢大鹏【字号：大 中 小】点击:389次
　　中国财政供养的规模及影响变量——基于十年机构改革的经验
　　摘要：财政供养人员是政府的行政之基，其规模大小直接影响政府效能与社会和谐。1998年以来的政府机构改革，有效地抑制了财政供养规模的膨胀，中国当前的财政供养规模总体上处于安全水平、受控状态，但在优化财政供养人员的结构与功能方面仍然面临巨大挑战。中国的财政供养问题绝非是一个孤立的问题，而是与更深层的政府体制改革息息相关。财政供养问题其实是中国政府体制改革的一个缩影，政府体制很多深层次的问题都会在财政供养问题中得到集中反映，而财政供养存在的各种现实问题，也只有通过政府体制改革才能够从根本上解决。
　　关键词：财政供养；机构改革；政府规模
　　作者程文浩，清华大学公共管理学院副教授（北京100084）；卢大鹏，清华大学公共管理学院博士（北京100084）。
　　*本文获得国家自然科学基金项目“中国地方政府间竞争与治理机制研究”（项目编号70573058）和北京市哲学社会科学项目“北京市财政供养人员合理规模研究”（项目编号06Aa KD0006）资助。
　　在任何国家，政府要想有效地治理国家、经济和社会，并向社会提供基本的公共物品和公共服务，都必须用自身的财政资金供养相当数量的公务员、军队、警察、教师等人员。因此，财政供养人员堪称是政府的行政之基。
　　然而，财政供养人员规模究竟应维持在何种水平才是合理的和适度的，这一直是困扰各国政府的一个理论和现实难题。中国正处于快速的经济社会发展时期，又在经历着经济体制转型的重大转变，同样需要供养大量人员来履行政府的管理、监管和服务职能。那么，中国当前的财政供养规模是否合理，与我国的国力是否相称？这个问题一直为社会各界所广泛关注。①
　　财政供养问题不仅引起了社会的广泛关注，而且也引起了学术界的激烈争论。一些人士对中国的财政供养规模进行了古今比较，认为中国当前的财政供养率同历史各个时期相比都显得过高，并由此得出“当前中国的机构臃肿和人员膨胀已到了极限”、“急需下大力气精简人员和机构”等结论。②也有一些学者借助“财政供养率”等指标，将中国与发达国家相比，财政供养规模不是偏大而是偏小，认为中国财政供养问题当前的主要矛盾是公务员的比例和结构不合理，从而导致“结构性过剩”和“运行性过剩”。③
　　优化中国的财政供养人员规模和结构，是中国政府面临的一项艰巨和长期的任务。改革开放以来，中国一直在探索实现合理财政供养规模的途径，并先后于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行了五次大规模的机构改革，力图压缩财政供养人员规模并优化其结构。在这五次机构改革中，1998年的改革由于精简力度最大而广受世人关注。通过这次改革，国务院的组成部门由40个减为29个，机关人员由312万人减为116万人，压缩了一半；省级政府工作机构由平均55个减少为40个，平均减少20%；人员平均精简47%，共减编714万人。①2003年，中国又推进了以转变政府职能为核心的新一轮机构改革，明确提出政府职能应集中于“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。2003年，国务院进一步压缩了组成部门，地方也对政府机构和事业单位进行了相应改革。
　　中国在努力推进政府机构改革的同时，还积极推进事业单位机构改革。1996年，国家颁布了《关于事业单位机构改革若干问题的意见》，提出了“政事分开、推进事业单位社会化的方向”这一事业单位机构改革的指导思想。1998年，国家制定和实施了《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例》，并对科研、教育、卫生等事业单位进行了分类改革。2000年，国家制定《关于加快事业单位人事制度改革的意见》，全面启动了事业单位人事制度改革。2004年，我国推行事业单位分类改革，力图将大部分事业单位转为非政府非营利的社会服务机构、市场中介组织或企业。②
　　1998年以来的政府机构改革和事业单位机构改革奠定了中国公共部门改革的方向，并且在压缩财政供养规模、优化财政供养结构等方面发挥了积极的作用。那么，经过机构改革，中国财政供养规模究竟发生了哪些明显的变化？当前的财政供养规模是否合理？今后又有哪些发展趋势？这些都是我们在评价十年机构改革的总体成效时所必须回答的问题。本文并不仅仅是为了通过实证研究来止息有关中国财政供养规模“过大”、“过小”的争论，而是希望能够以小见大，通过财政供养这一特殊视角折射出中国政府体制改革这一更为宏大的命题。
　　一、中国财政供养规模的分析路径
　　与财政供养相关的概念极其繁多。为了统一口径，在开展实证研究之前，我们首先要厘清财政供养人员和财政供养率这两个最重要的概念。
　　（一）基础概念的界定
　　所谓财政供养人员，通常是指由财政来支付个人收入以及办公费用的人员（不含优抚人员）。③在中国，财政供养人员有狭义与广义之分。狭义的财政供养人员主要由三部分组成：（1）
　　党政干部，主要供职于党委、人大、政府、政法机关、政协、民主党派及群众团体等公共机构；（2）各类事业单位人员，供职于教育、科研、卫生等诸多领域；（3）党政群机关和事业单位的离退长休人员。①广义的财政供养人员除了包括上述三类人员之外，还包括军队。本文主要采用狭义的财政供养人员定义。②
　　财政供养人员这个概念还直接派生出另一个重要概念，即财政供养率。财政供养率是指一个国家或地区的总人口与其政府财政供养人员的数量之比。这个比率既是衡量财政供养规模的基本尺度，也是进行相关的国际比较和古今比较的有效工具。
　　在进入实证研究之前，还需要从理论上厘清三个在下文会多次出现、与财政供养人员紧密相关的概念，即国家公务员、党政干部和政府雇员。（1）国家公务员。根据2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这三个限定条件意味着中国的公务员并不局限于政府行政机关工作人员，而是包括符合上述三项条件的所有工作人员。（2）党政干部。干部泛指由政府人事部门管理的脑力劳动者，在中国基本上是一个身份概念，其中的党派专职干部、国家行政机关和社会团体专职干部等又往往被称为“党政干部”，其余则属于“专业技术干部”。③（3）政府雇员（government employees）。这是一个西方国家广泛使用的概念，主要指政府及各类公共事业单位的雇佣人员。西方政府雇员的范围与中国财政供养人员的范围大体相当，但存在两个重要区别：一是中国的财政供养人员包括行政部门和事业单位的离退休人员，而西方的政府雇员一般不包括此类人员；二是西方国家的政府雇员一般包含军队，而本文主要使用的狭义财政供养人员概念不包含军队。
　　在厘清了上述基本概念之后，就可以分别从中国现状分析、中外横向比较以及中国古今比较三个角度，深入研究中国的财政供养规模问题。
　　（二）1998—2006年间中国财政供养规模及变化趋势
　　首先从绝对数量来看，中国的财政供养人员近年来确实呈持续上升趋势。如表1所示，1998—2006年间，我国的财政供养人员已由3843万人增加到4626万人，净增783万人。但增长趋势总体比较平缓，年增长率一直保持在5%以下，而且2000年以后增长率还呈下降趋势。
　　需要着重指出的是，1998—2006年间我国财政供养人员的增长其实主要来自于财政供养的离退长休人员的快速增加，而不是在职公职人员的增加。这是大家在争论财政供养规模“过大”、“过小”时容易忽视的一个基本事实。如表1所示，我国财政供养的离退长休人员已由1998年的629万人增加到2006年的1260万人，净增一倍，使其在财政供养人员总数中所占比重由1998年的16.4%快速升至2006年的27.2%.
　　在分析了财政供养人员绝对数量的变化之后，我们再利用财政供养率这个概念分析一下中国财政供养人员相对数量的变化。如图1所示，从全国人口与财政供养人数之比来看，1998—2006年间中国的财政供养规模也呈持续扩张趋势，财政供养率由1998年平均32.5人供养1人，扩张为2006年平均28.4人供养1人。
　　由此可以看出，虽然1998年以来中国经历了两次大的机构改革，但无论是从财政供养人员的绝对数量还是从财政供养率这一相对数量来衡量，中国的财政供养规模仍在继续扩大，虽然增幅相对有限。
　　需要指出的是，单纯从财政供养人数和财政供养率的角度来判断中国财政供养规模究竟是大是小，本身并不科学。这是因为，改革开放以来中国经济实现了近30年的高速增长，经济发展不但导致公民对政府公共服务的需求日益增多而且日趋多元化，这就在客观上促使公共部门扩张以满足社会需求。同时，中国正处于从计划经济向市场经济转型的过程之中。在这个过渡时期，政府的管理和服务职责最为沉重，而且市场经济由于自身的固有缺陷而导致的各种“市场失灵”问题，也需要政府通过提供公共产品和公共服务来弥补。所以，财政供养并非是一个孤立现象，而是与社会发展阶段和经济发展水平等宏观因素息息相关。因此，我们在评价中国财政供养规模合理与否时，不应孤立和抽象地看待这个问题，而是要将其放在中国改革开放的大背景中，综合考虑中国的政治、经济和社会发展等诸多因素，才能形成准确客观的认识和评价。
　　1998年之后的十年间，在国家大力推进机构改革的同时，中国经济继续保持了改革开放以来的持续高速增长，财政收入也随着经济增长和税制的不断完善而稳步高速增长。如图2所示，1999—2006年间，我国的实际GDP 基本上保持了约9%的年增长率，财政收入的年增长率则高达15%以上。相比之下，同期我国财政供养人数的年增长率却控制在5%以下，并呈增速下降趋势。以2006年为例，中国的实际GDP 比上年增加1111%，政府财政收入增幅更是高达2215%，但财政供养人数仅比上年增加116%，这“两增一降”形成鲜明反差。①
　　由此可见，虽然1999—2006年间中国财政供养人数有所增加，但是其增速明显低于同期的GDP 增速，更远低于财政收入增速。这说明国家本来有能力供养更多人员，却成功地抑制住了这种膨胀冲动，从而使中国的财政供养规模处于总体在控、适度增长状态。这也从侧面证明，十年的机构改革在控制机构和人员膨胀方面确实取得了一定的成效。
　　（三）财政供养规模中外比较
　　如果把我国放入国际大背景，当前的财政供养规模在全球处于什么水平？对于这个问题，学术界同样存在着激烈的争论，并产生了两种针锋相对的观点。一种观点认为中国的财政供养规模小于其他国家。例如，朱光磊等在横向比较了美国、英国、德国、法国、加拿大与中国的相关数据后，认为中国政府官员的规模并不算太大。①
　　也有一些学者从经济视角观察，坚信中国的财政供养规模不是“过小”而是“过大”。例如，王健通过研究发现，虽然中国总人口与财政供养人员之比只有26∶1，低于世界平均水平，但是如果从财政供养人员与GDP 之比这一经济视角来考察，中国为39人/百万美元，大大高于发达国家。如果与美国相比，中国财政供养人员“超标”近20倍。②
　　上面这两种观点虽然结论截然相反，却为我们分析中国财政供养规模在全球所处的水平提供了重要启示，那就是在进行财政供养规模的中外比较时，不仅要比较各国的财政供养人数和财政供养率，同时还要综合考虑各国的经济和社会等因素，方能形成全面客观的认识。
　　1.从数量角度进行的财政供养规模国际比较
　　各国的财政供养概念和标准千差万别。为了能够相对准确地进行跨国比较，我们采用了国际劳工组织（International Labor Organization ）汇总的外国“广义政府部门雇员”（General Government Sector Employment ）数据。这个统计口径包含一国所有的政府部门、社会安全基金以及为公共部门控制并提供主要资助的非市场、非赢利机构的全部雇员。③由于这几类人群基本上都由政府财政供养，所以“广义政府部门雇员”人数可以作为衡量各国财政供养规模的标尺。
　　首先比较中国与9个发达国家的财政供养率水平。①如表2所示，以2001年为例，德国维持在19人供养1人的水平，法国为10.2∶1，意大利为15.7∶1，英国为11.8∶1，匈牙利为12.1∶1，西班牙为17.7∶1，加拿大为12.2∶1，新西兰为19.7∶1，日本为24.2∶1，中国则基本维持在30人供养1人的水平。由此可见，如果单纯从财政供养率来看，那么与这9个发达国家相比，中国的财政供养规模不但不大，反而偏小。②
　　其次比较中国与部分发展中国家的财政供养率水平。表3列出了按照“广义政府部门雇员”口径计算的7个发展中国家1998—2005年的财政供养率。可以看出，如果按相对值来衡量，中国的财政供养规模小于俄罗斯、墨西哥、波兰和巴西，与马来西亚、南非大体相当，仅大于古巴。
　　通过以上计算可以看出，与16个有代表性的发达国家和发展中国家相比，中国的财政供养率基本都处于较低水平。
　　再次，我们锁定一个国家进行更为深入的比较，那就是公认的市场经济成熟、国力强盛的美国。下面两个图表反映了1998—2005年中美两国的财政供养规模及其变化趋势。如表4所示，从政府雇员的绝对数量来看，1998—2005年美国的财政供养人员也呈持续上升趋势，剔除军队人员后的政府雇员由1998年的1993万人上升到2005年的2178万人，增加了185万人，增幅为9.3%.①从财政供养率这一相对值来看，近年来两国的变化幅度都非常小，处于相对平衡状态，其中美国的财政供养率基本维持在约14人供养1人的水平，而中国则是约29人供养1人，比率仅相当于美国的一半。图3更为直观地反映了这一情况。然而，同期中国实际GDP 的增长率却数倍于美国，这说明快速的经济发展使中国完全有能力供养更多人员，但我们却主动地抑制住了这种扩张冲动。总而言之，综合考虑供养率和经济增长等因素，我们会发现1998—2005年中国的财政供养规模远低于美国的水平。
　　需要说明的是，由于这些国家的政府体制与统计口径存在差异，上文的国际比较结论并非绝对准确，但确实能够从侧面说明中国的财政供养规模与很多国家相比，仍然处于较低水平。
　　2.从经济社会视角进行的财政供养规模国际比较
　　正如前文所言，一国的财政供养规模受到经济、政治、文化等多种因素的影响，而且也和该国所处的发展阶段密切相关。因此，要想客观地评价一国的财政供养规模是否适度，不仅要衡量其财政供养人员的绝对值和相对值，还应综合考虑该国的经济社会发展等因素。
　　首先需要说明的是，从经济和社会视角进行中外比较应格外慎重，因为与外国尤其是西方发达国家相比，中国有三个显著特征：（1）中国是世界上人口最多的国家，约占世界总人口的1/4；（2）中国是世界最大的发展中国家，经济发展水平相对落后；（3）我国正处于由计划经济向具有中国特色的社会主义市场经济转型的阶段，同时经历工业化、城市化和市场化进程。在这个关键阶段，中国政府不仅要提供各类基本公共产品和服务，以确保经济和社会的可持续发展，还要解决转型期出现的诸多社会矛盾和问题。而且，我国党和政府要引领社会、经济和文化的发展，坚持社会主义方向，这必然会影响财政供养的规模和方式，从而使之具有鲜明的中国特色。①
　　如果忽略中国的这三个显著特征，国际比较的结果就有可能脱离中国的现实国情，结论也就缺乏科学性。
　　在进行国际比较时，为了能更好地反映经济发展水平因素，我们选取了政府财政支出占当年GDP 的比重这一标准。由于政府活动及其消耗的资源（包括支付给财政供养人员的个人收入及办公经费）大都反映在政府财政支出上，所以这一指标可以间接地反映一个国家财政供养人员规模的大小。
　　利用世界银行的数据，我们计算了1998—2005年18个国家（地区）政府财政支出占当年GDP 的比例。如表5所示，中国内地的比例不但低于美国、加拿大、德国、法国、英国、意大利、澳大利亚、新西兰等发达国家的水平，而且也低于新加坡、中国香港、中国台湾等新兴工业化国家或地区的水平。即使与菲律宾、印度、印度尼西亚、泰国、马来西亚等发展中国家相比，中国内地的比重也并不大。总而言之，如果按照政府支出占GDP 比重这一标准来衡量，中国内地的财政供养规模在18个国家（地区）中同样处于较低水平。
　　由上可见，中国财政供养规模“过大论”显然缺乏充分依据。
　　目前人们在议论中国的“民官比”的时候，往往借古喻今。因此，为了更加深刻地洞察中国财政供养规模的历史发展趋势，有必要再对中国的财政供养规模进行古今比较。
　　（四）中国财政供养规模古今比较
　　坦率地说，由于史料缺失、政治体制的历史变迁以及中国各朝代统计口径的差异，进行财政供养规模的古今比较极其困难。但是，仍然有一些人在这方面进行了有益的尝试。例如，任玉岭计算了中国各朝代的人口与官吏之比，得出西汉时的比率为7945∶1；东汉为7464∶1；唐朝为2927∶1；元朝为2613∶1；明朝为2299∶1；清末为911∶1；改革开放初期为67∶1；2005年为26∶1.①如果我们采用这一研究结论，就会发现中国财政供养率的历史变化总体趋势是官吏在人口中所占的比例不断提高，而且中国当前的财政供养率远高于历史上的任何阶段。
 来源:《中国社会科学》2010年第2期
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