偶看新闻爱威海招聘网:程晓农等：三农问题的来历
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发布时间：2002-3-11 文章来源：本站 文章作者：佚名
美国普林斯顿大学中国问题专家程晓农指出：二十一世纪中国所面临的诸多挑战中，三农" 问题（即农业、农村、农民）大概是最严峻的一个挑战。近年来农村
这个中国经济社会的基本面的状态正处在每况愈下、难以有效改善的境地。农业的收益
明显地大幅度下降，农民的收入停滞不前甚至有所减少，乡镇企业开始萎缩，进城打工
的农民处境艰难。最让人痛心的是，乡村两级的腐败以及对农民的横征暴敛，把农民种
田的微薄收入搜刮一空，农民的不合理负担之重前所未有。
“农民真苦、农村真穷、农业真危险”——只从一个普通乡党委书记上书国务院领导的
信公开发表以后，从中央到地方，关于“三农”问题的警钟长鸣、振聋发聩；这方面的
文章也连篇累牍，甚至充斥网络，各级政府的“三令五申” “加强”、“重视”也可谓
全力以赴、不遗余力，但“三农”问题仍然日益突出。农业停滞不前、农民收入减低、
农村充满危机之触目惊心现状绝非危言耸听。
那么，“三农”问题是怎样的一个来龙去脉呢？《梨花》杂志改版新增栏目“三农灌水
”，为所有关心“三农”问题的朋友开辟了一块新天地，切磋交流，关怀“三农”，因
为“梨花”发轫于“三农”，理应反哺“三农”。是以为序。
笔者毛遂自荐，掌此“专栏”如椽大笔，嬉笑怒骂，忧国忧民，概因为有过网民生涯、
“斑竹”手段，在“三农灌水区”灌过水，扔过板砖（见CMDYC。COM）。又土生土长，
风风雨雨数十载，自诩为面朝黄土背向天之“SOHUO”一族。第六届村民直选为村长，后
兼支书，岂敢辜负乡亲厚爱，兢兢业业，克尽职守，励精图治，挽三农危厦于既倒，携
父老乡亲奔小康……故大言不惭对“三农”问题有绝对发言权——以上是废话，下面书
归正传。
“三农”问题第一次见诸理论界，是1987年，它的始作俑者是温铁军先生（哇，好酷！
超前！）。尽管现在我们有幸看到， “三农”问题已经得到广泛共识。但当年“三农”
问题的提出，仍需要有超人的胆略和勇气。因为这是理论界第一个向僵化的农业理论体
系提出挑战的人，而且由于这种大胆质疑、不懈追求，一种崭新的理论出现了。套用马
克思的话：问题的这种提出，就意味着问题的解决。温铁军博士任职于农业部农研中心
，从事农村调研工作多年，著述颇丰。他自谦为“不是理论工作者”，所以不崇尚本本
主义。因此能够不断虚心向理论界学习，并有特殊条件在自己从事的农村试验区中身体
力行，从而更明白读书易而实践难。有鉴于此，他讨论农村问题的方法，也就与一般规
范研究不同。他在多年的调查研究中，结合理论和实践，认识到，无论是通过革命，例
如解放前的“三次土地革命战争”；还是通过改良，例如“大包干”或者“股份合作制
”；总之农村最终形成的基本制度，必然要取决于我们这个人多地少、农民人口占多数
的国家的某种“内生性变量”。换言之：中国农村发展的必然趋势和基本模式，既不可
能是外生变量决定的，也不可能移植外国的，对于我国农村问题的认识不能生搬硬套外
来的理论。
早在1986年，当时中央和国务院的农业与农村经济政策的主管部门就讨论过，是否有必
要在“大包干”全面推开之后，适时提出相应的“农村基本经营制度建设”作为今后一
个时期农村改革与发展的主要政策内容。
那时讨论这个问题的背景有两个：其一是由于1984年粮食大丰收形成“卖粮难”压力下
进行的农产品流通体制改革，又在1985年接踵而至的粮食产量下降压力下进退两难，由
此导致对“第二步”农村改革内容产生分歧；其二，农村政策部门自身并不以大包干所
创造的农产品产量增长自诩，认为“包产到户所解决的问题，远不如它引发出来的问题
更多”，并且在1986年开展了在“国民经济成长新阶段”的农业和农村经济如何进行组
织创新和制度创新的讨论，亦即“后包（后包产到户的简称）”问题的讨论（参见杜鹰
、温铁军等主编《认识与实践的对话》一书中的“开篇”，中国农业出版社1997年12月
第一版）。
在这种背景下，曾经在我国农村改革中起重大推动作用的“中共中央1号文件”到1986年
为止共发布了五个，此后则不再发布。1987年发布的“中共中央5号文件”系统阐述了今
后农业和农村经济改革与发展的总体思路，并且强调了在全国有选择地建立涵盖农村改
革与发展的主要内容的“改革试验区”，有目的地进行分类指导、分区突破、弱化改革
风险的政策性试验。这种把自然科学的对比试验方法应用于我国农村改革实践的做法，
最初是由国务院农村发展研究中心的发展研究所在安徽阜阳地区蹲点调查时，于1986年
搞起来的。当时参与其中的，是杜润生带领下以段应碧、周其仁、陈锡文、杜鹰、卢迈
等为首的一批中青年知识分子。温公对他们这种深入基层的首创精神一向敬佩，并有幸
从1987年4月开始长达十一年地参与和组织了这项社会科学试验工作。近年来虽然很多试
验项目不尽人意甚至中辍，但他坚信，当年参与这项工作、能够深入农村基层搞调查的
研究人员提出的有创见的试验方案和研究报告，对提高中央农村政策研究的科学化程度
有重大影响。
进入九十年代以来，他们在农村改革试验区的实践中不断加深了对后包问题的理解，尤
其是在1992-1993年初步总结部分试验区从单项试验逐步发展为综合性制度创新的改革经
验时，结合农业与农村经济面临的不断恶化的资源紧缩和市场经济的挑战，日益感到单
项改革实在已经不能解决农业和农村经济面临的复杂矛盾，确实有必要重新提出1986年
曾经讨论过的以农村基本制度建设为主题的综合改革，建立必要的组织制度体系来稳定
大包干以后近二十年中逐渐形成的农村经济秩序，保证农业的可持续发展。不过当时对
于到底应该提“农村基本经济制度”还是“农业基本经营制度”把握不准确。于是，经
过汇报讨论和多方征求意见，在1994年的中央农村工作会议文件中，“农业基本经营制
度建设”被作为深化农村改革的第一项内容正式提出。
随后，由于中央农村工作会议文件中把他们提出的有关农村制度创新的建议，明确为“
农业基本经营制度建设”，为了丰富政策理论储备，他们向农业部申报，把“中国农业
基本经营制度研究”列为1995－1996年度重点课题，不过，课题组在研究中仍然把农村
基本制度变迁作为研究主题。在那时的研究中，课题组建立了“两个基本矛盾和两个历
史阶段”的分析框架，初步提出了在政策领域中以“三农问题”替代“农业经济问题”
的一系列值得讨论或者引起了一些争论的观点。主要认为：在人口增长压力下“人地关
系高度紧张”的基本国情矛盾不可能缓解，迫使基层村社内部形成土地均分制，这就客
观上形成了不可能完全排他的产权（温铁军在1995年向农业部软科学基金提交的课题主
报告中，把这种村社对外排他、而对内则表现为集体与农户共享的土地产权称之为“产
权两级构造”），这不仅是政策概念上的“两权分离、双层经营”得以实现的内在前提
，并有可能形成小农村社经济内部化的经营制度和不同形式的合作经济组织。现在我们
有幸看到，当年引起同仁争论的“小农村社制”和村社内部土地产权“不完全排他”等
观点，正在逐渐得到认同。
随着课题研究的深入，温铁军博士对农村基本制度问题逐渐有了更深更广的、更有历史
感的理解，认为所做的课题还是应该定名为“农村基本经济制度研究”。
近年来下乡调查的人常常听到：农户家庭经营在种植业上已经是负收入了，乡镇企业改
制后也不能补贴农业了，农民外出打工越来越困难了，高利贷死灰复燃了，农民承担的
税费征收越来越沉重了，农村的社会矛盾越来越尖锐了，基层组织的控制能力却越来越
软弱了……但愿这些情况只是危言耸听，我们也不必对此杞人忧天。然而，笔者在基层
生活、工作多年，发现上述问题因地区差异而不同情况地存在着。于是，终于有了温铁
军那篇著名论述：《三农问题：世纪末的反思》。
所以，谈“三农”问题，不能越过温铁军。
以上概述了“三农”问题的由来以及“三农”研究课题浮出水面的经过。下面，我们将
围绕温铁军的有关文章，谈一谈“三农”问题。今天谈的是他发表在2001年第10期《读
书》杂志上的文章：《市场失灵+政府失灵：双重困境下的“三农”问题》。（以下简称
“温文”。）
温铁军认为：无论计划还是市场，当这些外来制度面对高度分散而且剩余太少的传统小
农经济时，都有交易费用过高的问题；因此才需要有中国特色的制度创新。由此引申出
的另一个相关假设是：无论集权还是民主，当这些政治制度面对高度分散的小农村社制
的社会基础时，也都由于交易费用过高而难以有效治理；因此才需要重建以社区自治为
主的农村管理体制。在这里提请大家注意“交易费用过高”的问题，在温铁军的另一篇
文章里，他指出：由于小农经济剩余太少，自秦置郡县以来，历史上从来是“皇权不下
县”。解放前县以下虽然设立派驻性质的区、乡公所，但并不设财政，不是一级完全政
府，农村仍然维持乡村自治。地主和自耕农纳税，贫雇农则只交租。这种政治制度得以
延续几千年的原因在于统治层次简单、冗员少，运行成本低。也就是说“交易成本低”
。建国后，我国在国家工业化初期阶段建立了政社合一的人民公社体制，历史上第一次
使代表国家的党政权力下设到村，当时有利于为国家资本原始积累而控制农村资源。但
是经过约30 年的国家工业化建设，公社组织提取积累的历史性任务完成、尤其是实行家
庭联产承包责任制以后，全国约三万个以追求自身生存利益为主要目的的乡镇一级政府
依然存在，而且麻雀虽小，五藏俱全，包括财政在内的六套班子以及其他组织烦琐、冗
员繁多，开支庞大，财政收入不够，中央财政又舍不得补贴，必然要转而靠向农民摊派
来维持自己的生活消费水平。据不完全统计，目前全国乡镇政府负责人多数居住在县城
，光是每天坐着公家的汽车从县城到乡政府上下班，所化费的购车、养车、司机、汽油
费一年就达数千亿元。现行的基层财政预算根本不可能包括这笔庞大的开销，最后其中
的一多半必然以各种名目转嫁到农民头上。从另一角度上看，如此庞大的政府机构，若
按照现行复杂的税种和税率，向2 亿多分散的、耕作细碎、多样化的小农户去征收税费
，则徒然增加交易成本而得不偿失，更何况由此演化为政府和农民之间的政治矛盾。
围绕市场为什么失灵，温文从土地、劳动力和资本三要素来论述。关于土地要素：一是
因土地面积减少使之成为高度稀缺资源，价格过高，因此倘若转为私有化制度成本也高
；加上土地的不可移动性，又天然地与村社血缘地缘关系结合，导致土地产权客观上以
社区为界。二是土地的双层功能（特指土地的社会保障功能以及生产资料功能）形成政
府退出，也即政府不再承担农民的社会保障和农村的公共开支，而转由耕地承担，随着
人均面积不断下降，使耕地越来越转变为以承担农民的生存保障这种公共职能为主。国
家政府的退出也就意味着所有的一切都应该由地方政府来负责了，而地方政府的所有经
费，却都要来自农民！简单说，农民负担起了所有的公共开支，如乡镇一级教育、计划
生育、民兵训练、优抚、道路建设等事项，国家几乎不加以支持。这也是我国农地的社
区所有制的成因之一。在这里有必要介绍一下笔者所在地区的情况以资参考。笔者的家
乡所在地是胶东半岛，农业资源比不上江南但地处东南沿海具有特殊的地理优势。所在
镇驻地又是全国最大的花生油生产基地 “鲁花浓香花生油有限公司”的发祥地。镇政府
的地方财政收入今年是1700万圆，比1998年增长百分之380，居本县（市）镇处第三名，
是烟台市乡镇20强。当然是沾了鲁花公司的光。那么这1700万是怎样分配的呢？县市上
调700万，全镇包括政府工作人员85名（机构改革以后的数字）在内的加上其他享受工资
待遇的（主要是教师）共716名人员年工资总额750万圆。余下的240万圆政府主要用于招
待费、公车费以及小城镇建设也显得捉襟见肘。另外还要吸收消化因“乡镇合并”带来
的巨额债务——我国农村政体经过了从人民公社到乡镇政府又到乡镇合并这样历经数十
年的（其中包括从单干到集体又从集体到单干的）“分久必合合久必分”的折腾阶段，
这种据说是为了整减机构的“合并”给本镇带来了3800余万圆的债务。那么周遍的乡镇
又是种什么情况呢？西邻的镇也因为有着著名的“天府一支笔”的乡镇企业，财政收入
400余万圆在全市排名第八位，但入不敷出。东邻的镇因为没有象样的乡镇企业财政收入
在200万圆左右（主要来源于村“统筹费”），则常年拖欠包括学校老师在内的镇级工作
人员的工资。全县包括以上两个乡镇都无一例外背负着因乡镇合并而带来的积重难返的
债务包袱。综上所述，土地要素的两个限制性条件约束形成我国特色的村社所有、家庭
承包制度。也决定了农村土地既不能实现完全个人意义上的私有化，也不能被单纯地当
作一种生产资料完全地交给市场这个看不见的手来调节。关于劳动力要素：农业人口和
农村劳动力的严重过剩，是宋明以来的长期问题。但近代追求工业化，又必然造成城乡
二元结构，农村人员不能大规模转移，又进一步使得城乡差别不断扩大。农村劳动力的
回流，使每一个劳动力的基本生活消费也就是劳动力的简单再生产过程，都得由土地产
出来保证。因此，农业的劳动生产率实际上一直在下降，大幅度低于社会劳动生产率的
平均水平。关于资金要素：在上述情况下，作为龙头要素的资金当然就进不了农业领域
，因为资金所有者以追求利润最大化为目标。市场经济下的商业银行，不可能向高度分
散、从事高风险生产的小农，提供既难以审查监督、又无利可图的信用服务。这种官方
金融从农业和农村经济领域的退出，更导致农业生产的负效益以及民间高利贷的出现。
以上分析说明，在中国农村，最基本的三要素现在还没有条件被市场这只看不见的手自
发调节，所以“市场失灵”也在所难免。
在接下来论述政府为什么失灵这个问题时，温文指出，政府高度重视三农问题的愿望是
好的，但操作起来却因为体制垄断的弊病造成政府支农政策失灵。比如说依靠技术创新
提高农业效率这个命题，遵循的是西方科技成果技术替代劳动的路子，但它却不符合我
国的国情，全国十几个亿的农业人口按照均分地权的原则人均耕作0.41公顷的土地，任
何科技技术的投入都使得以劳动替代资本的农业投入大增，从而使得收入递减。著名学
者何新就曾研究过农业陷入了“投入递增与收入递减”的怪圈。再说，任何一种科技成
果转换需要投资，以前是国家投入，现在哪个细碎的、兼业化的小农户能够成为这种技
术和投入的载体？关于靠农业产业化来解决农业的出路的问题，笔者有深刻的体会，农
业的产业化，在其本质上，也是一个市场化的过程。市场过程是一种自发过程。诚如有
的学者指出，我们不需要婆婆妈妈地告诫农民该怎么做，相反倒很有必要认清农民和农
业所处的市场地位。农业产业化的市场瓶颈究竟何在？农民参与市场经济，必然是有进
有出，同样是“两头在外”。择其要者，一头是购进化肥农药等农业生产资料，一头是
卖出粮食等农产品。问题是众多分散的农民处于上述双重的市场垄断之下。在粮食市场
上面临着粮站系统的买方垄断，在化肥等农业生产资料市场上面临供销社系统的买方垄
断（更何况还经受假冒伪劣的生产资料的坑骗）。这种扭曲结构的结果，就是无法生成
舒尔茨所称的“正确的价格信号”，不仅使农业产业化成为空谈，更使农业的基础日益
削弱。农业产出以及投入这来自为追求最高利润为目的的垄断部门的双层垄断，而这种
垄断又是由体制垄断直接造成的、并且为了追求高额利润而刻意把持的。结果，农民和
农业只有在这双层垄断的夹缝中苦苦挣扎的份儿，怎么可能有获得更高利润的份额？其
次，农业产业化是农村外部的企业搞，实质就是工商业进入农业，以追求最大利润为目
的的工商企业“老大哥”，能拉一把陷入困境的、负效益的农业“小弟兄”吗？笔者的
家乡盛产草莓，近年来，草莓加工出口在国际市场上是热门货。由于种种原因，笔者的
家乡错过了组织资金、搞农业产业化的机会，为了解决草莓种植后劲不足的问题，笔者
与本市某食品加工龙头企业建立合作关系，制定保护价格，实行合同种植。但在今年的
收购工作中，因为周边地区草莓价格普遍低于本村的保护价，以追求最大利润为目的的
“合作伙伴”当然不愿意为了扶贫而维护“保护价”，他们派员监督，只限于收购本村
的草莓，或者借口草莓质量不合格，通过扣秤的方式变相压低“保护价”。结果只能是
扶持农业的产业化结构调整成为一句空话。还有，鲁花浓香花生油公司的暴利盘剥也是
个例子：一方面，鲁花公司口口声声为了保护农民的利益维持花生米的价格，另一方面
，花生米的价格一落再落到了每公斤远远不足三圆，但鲁花花生油的价格依然是居高不
下，可怜而可悲的是全国各地的老百姓卖花生米的车队还是要争先恐后地排长队。市场
经济的框架不允许政府插手干预，但即便是政府发号施令，未必能阻止狂飙突起的工商
业趋利避害的经济大潮（而且潘多拉的魔盒已经打开，政府也不愿意逆潮流而动）。温
文又举了农业投入政策的例子，其实也是杯水车薪，无济于补相对于二亿多由于兼业化
经营而普遍需要资金的农户，再说，政府资金应该怎样投入、应该投给谁，连政府心中
也没有数。今年，据说得益于江总书记视察某地区的成功经验，政府插手干预用于农户
“产业结构调整”的小额贷款，硬性规定人均四百圆。但如上所述，市场经济下的信用
社，不可能向高度分散、从事高风险生产的小农，提供既难以审查监督、又无利可图的
信用服务。在落实过程中，他们往往是与政府行为背道而驰的。另一方面，往往是困难
的急需资金的农户因为缺乏信用担保而得不到资金，从而更难以脱贫和增加农业收入。
同样在鲁花公司，商业银行却趋之若骛，鲁花上层传出话来说，接受贷款要一家一家轮
换，不要厚此薄彼、得罪了谁。在他们那里，接受借贷也成了一种商业恩赐。事实上这
些年，政府资金投入的结果是：一方面是投入大多数下达到有关部门，转变为部门收益
或者是乡村基层负债的增加——关于后者，笔者也深有感触，只是身在江湖，言不由衷
。另一方面，最近十年农业成本平均每年增加百分之十，而农产品价格连续四年低迷，
投入越增加，反而使得农业的负效益更严重。如上种种，政府干预农业失灵也在所难免
。
最后，温铁军告诫书斋里的学者：慎言三农。结论是：目前农村的基本制度，主要指“
以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度”，经过长期实践检验，总体上基本符合
中国国情。倘若没有条件在农业外部的宏观环境下做重大政策调整，就应该继续坚持目
前农村的基本经济制度，不要轻易改变。
美国普林斯顿大学中国问题专家程晓农指出：二十一世纪中国所面临的诸多挑战中，三农" 问题（即农业、农村、农民）大概是最严峻的一个挑战。近年来农村
这个中国经济社会的基本面的状态正处在每况愈下、难以有效改善的境地。农业的收益
明显地大幅度下降，农民的收入停滞不前甚至有所减少，乡镇企业开始萎缩，进城打工
的农民处境艰难。最让人痛心的是，乡村两级的腐败以及对农民的横征暴敛，把农民种
田的微薄收入搜刮一空，农民的不合理负担之重前所未有。
“农民真苦、农村真穷、农业真危险”——只从一个普通乡党委书记上书国务院领导的
信公开发表以后，从中央到地方，关于“三农”问题的警钟长鸣、振聋发聩；这方面的
文章也连篇累牍，甚至充斥网络，各级政府的“三令五申” “加强”、“重视”也可谓
全力以赴、不遗余力，但“三农”问题仍然日益突出。农业停滞不前、农民收入减低、
农村充满危机之触目惊心现状绝非危言耸听。
那么，“三农”问题是怎样的一个来龙去脉呢？《梨花》杂志改版新增栏目“三农灌水
”，为所有关心“三农”问题的朋友开辟了一块新天地，切磋交流，关怀“三农”，因
为“梨花”发轫于“三农”，理应反哺“三农”。是以为序。
笔者毛遂自荐，掌此“专栏”如椽大笔，嬉笑怒骂，忧国忧民，概因为有过网民生涯、
“斑竹”手段，在“三农灌水区”灌过水，扔过板砖（见CMDYC。COM）。又土生土长，
风风雨雨数十载，自诩为面朝黄土背向天之“SOHUO”一族。第六届村民直选为村长，后
兼支书，岂敢辜负乡亲厚爱，兢兢业业，克尽职守，励精图治，挽三农危厦于既倒，携
父老乡亲奔小康……故大言不惭对“三农”问题有绝对发言权——以上是废话，下面书
归正传。
“三农”问题第一次见诸理论界，是1987年，它的始作俑者是温铁军先生（哇，好酷！
超前！）。尽管现在我们有幸看到， “三农”问题已经得到广泛共识。但当年“三农”
问题的提出，仍需要有超人的胆略和勇气。因为这是理论界第一个向僵化的农业理论体
系提出挑战的人，而且由于这种大胆质疑、不懈追求，一种崭新的理论出现了。套用马
克思的话：问题的这种提出，就意味着问题的解决。温铁军博士任职于农业部农研中心
，从事农村调研工作多年，著述颇丰。他自谦为“不是理论工作者”，所以不崇尚本本
主义。因此能够不断虚心向理论界学习，并有特殊条件在自己从事的农村试验区中身体
力行，从而更明白读书易而实践难。有鉴于此，他讨论农村问题的方法，也就与一般规
范研究不同。他在多年的调查研究中，结合理论和实践，认识到，无论是通过革命，例
如解放前的“三次土地革命战争”；还是通过改良，例如“大包干”或者“股份合作制
”；总之农村最终形成的基本制度，必然要取决于我们这个人多地少、农民人口占多数
的国家的某种“内生性变量”。换言之：中国农村发展的必然趋势和基本模式，既不可
能是外生变量决定的，也不可能移植外国的，对于我国农村问题的认识不能生搬硬套外
来的理论。
早在1986年，当时中央和国务院的农业与农村经济政策的主管部门就讨论过，是否有必
要在“大包干”全面推开之后，适时提出相应的“农村基本经营制度建设”作为今后一
个时期农村改革与发展的主要政策内容。
那时讨论这个问题的背景有两个：其一是由于1984年粮食大丰收形成“卖粮难”压力下
进行的农产品流通体制改革，又在1985年接踵而至的粮食产量下降压力下进退两难，由
此导致对“第二步”农村改革内容产生分歧；其二，农村政策部门自身并不以大包干所
创造的农产品产量增长自诩，认为“包产到户所解决的问题，远不如它引发出来的问题
更多”，并且在1986年开展了在“国民经济成长新阶段”的农业和农村经济如何进行组
织创新和制度创新的讨论，亦即“后包（后包产到户的简称）”问题的讨论（参见杜鹰
、温铁军等主编《认识与实践的对话》一书中的“开篇”，中国农业出版社1997年12月
第一版）。
在这种背景下，曾经在我国农村改革中起重大推动作用的“中共中央1号文件”到1986年
为止共发布了五个，此后则不再发布。1987年发布的“中共中央5号文件”系统阐述了今
后农业和农村经济改革与发展的总体思路，并且强调了在全国有选择地建立涵盖农村改
革与发展的主要内容的“改革试验区”，有目的地进行分类指导、分区突破、弱化改革
风险的政策性试验。这种把自然科学的对比试验方法应用于我国农村改革实践的做法，
最初是由国务院农村发展研究中心的发展研究所在安徽阜阳地区蹲点调查时，于1986年
搞起来的。当时参与其中的，是杜润生带领下以段应碧、周其仁、陈锡文、杜鹰、卢迈
等为首的一批中青年知识分子。温公对他们这种深入基层的首创精神一向敬佩，并有幸
从1987年4月开始长达十一年地参与和组织了这项社会科学试验工作。近年来虽然很多试
验项目不尽人意甚至中辍，但他坚信，当年参与这项工作、能够深入农村基层搞调查的
研究人员提出的有创见的试验方案和研究报告，对提高中央农村政策研究的科学化程度
有重大影响。
进入九十年代以来，他们在农村改革试验区的实践中不断加深了对后包问题的理解，尤
其是在1992-1993年初步总结部分试验区从单项试验逐步发展为综合性制度创新的改革经
验时，结合农业与农村经济面临的不断恶化的资源紧缩和市场经济的挑战，日益感到单
项改革实在已经不能解决农业和农村经济面临的复杂矛盾，确实有必要重新提出1986年
曾经讨论过的以农村基本制度建设为主题的综合改革，建立必要的组织制度体系来稳定
大包干以后近二十年中逐渐形成的农村经济秩序，保证农业的可持续发展。不过当时对
于到底应该提“农村基本经济制度”还是“农业基本经营制度”把握不准确。于是，经
过汇报讨论和多方征求意见，在1994年的中央农村工作会议文件中，“农业基本经营制
度建设”被作为深化农村改革的第一项内容正式提出。
随后，由于中央农村工作会议文件中把他们提出的有关农村制度创新的建议，明确为“
农业基本经营制度建设”，为了丰富政策理论储备，他们向农业部申报，把“中国农业
基本经营制度研究”列为1995－1996年度重点课题，不过，课题组在研究中仍然把农村
基本制度变迁作为研究主题。在那时的研究中，课题组建立了“两个基本矛盾和两个历
史阶段”的分析框架，初步提出了在政策领域中以“三农问题”替代“农业经济问题”
的一系列值得讨论或者引起了一些争论的观点。主要认为：在人口增长压力下“人地关
系高度紧张”的基本国情矛盾不可能缓解，迫使基层村社内部形成土地均分制，这就客
观上形成了不可能完全排他的产权（温铁军在1995年向农业部软科学基金提交的课题主
报告中，把这种村社对外排他、而对内则表现为集体与农户共享的土地产权称之为“产
权两级构造”），这不仅是政策概念上的“两权分离、双层经营”得以实现的内在前提
，并有可能形成小农村社经济内部化的经营制度和不同形式的合作经济组织。现在我们
有幸看到，当年引起同仁争论的“小农村社制”和村社内部土地产权“不完全排他”等
观点，正在逐渐得到认同。
随着课题研究的深入，温铁军博士对农村基本制度问题逐渐有了更深更广的、更有历史
感的理解，认为所做的课题还是应该定名为“农村基本经济制度研究”。
近年来下乡调查的人常常听到：农户家庭经营在种植业上已经是负收入了，乡镇企业改
制后也不能补贴农业了，农民外出打工越来越困难了，高利贷死灰复燃了，农民承担的
税费征收越来越沉重了，农村的社会矛盾越来越尖锐了，基层组织的控制能力却越来越
软弱了……但愿这些情况只是危言耸听，我们也不必对此杞人忧天。然而，笔者在基层
生活、工作多年，发现上述问题因地区差异而不同情况地存在着。于是，终于有了温铁
军那篇著名论述：《三农问题：世纪末的反思》。
所以，谈“三农”问题，不能越过温铁军。
以上概述了“三农”问题的由来以及“三农”研究课题浮出水面的经过。下面，我们将
围绕温铁军的有关文章，谈一谈“三农”问题。今天谈的是他发表在2001年第10期《读
书》杂志上的文章：《市场失灵+政府失灵：双重困境下的“三农”问题》。（以下简称
“温文”。）
温铁军认为：无论计划还是市场，当这些外来制度面对高度分散而且剩余太少的传统小
农经济时，都有交易费用过高的问题；因此才需要有中国特色的制度创新。由此引申出
的另一个相关假设是：无论集权还是民主，当这些政治制度面对高度分散的小农村社制
的社会基础时，也都由于交易费用过高而难以有效治理；因此才需要重建以社区自治为
主的农村管理体制。在这里提请大家注意“交易费用过高”的问题，在温铁军的另一篇
文章里，他指出：由于小农经济剩余太少，自秦置郡县以来，历史上从来是“皇权不下
县”。解放前县以下虽然设立派驻性质的区、乡公所，但并不设财政，不是一级完全政
府，农村仍然维持乡村自治。地主和自耕农纳税，贫雇农则只交租。这种政治制度得以
延续几千年的原因在于统治层次简单、冗员少，运行成本低。也就是说“交易成本低”
。建国后，我国在国家工业化初期阶段建立了政社合一的人民公社体制，历史上第一次
使代表国家的党政权力下设到村，当时有利于为国家资本原始积累而控制农村资源。但
是经过约30 年的国家工业化建设，公社组织提取积累的历史性任务完成、尤其是实行家
庭联产承包责任制以后，全国约三万个以追求自身生存利益为主要目的的乡镇一级政府
依然存在，而且麻雀虽小，五藏俱全，包括财政在内的六套班子以及其他组织烦琐、冗
员繁多，开支庞大，财政收入不够，中央财政又舍不得补贴，必然要转而靠向农民摊派
来维持自己的生活消费水平。据不完全统计，目前全国乡镇政府负责人多数居住在县城
，光是每天坐着公家的汽车从县城到乡政府上下班，所化费的购车、养车、司机、汽油
费一年就达数千亿元。现行的基层财政预算根本不可能包括这笔庞大的开销，最后其中
的一多半必然以各种名目转嫁到农民头上。从另一角度上看，如此庞大的政府机构，若
按照现行复杂的税种和税率，向2 亿多分散的、耕作细碎、多样化的小农户去征收税费
，则徒然增加交易成本而得不偿失，更何况由此演化为政府和农民之间的政治矛盾。
围绕市场为什么失灵，温文从土地、劳动力和资本三要素来论述。关于土地要素：一是
因土地面积减少使之成为高度稀缺资源，价格过高，因此倘若转为私有化制度成本也高
；加上土地的不可移动性，又天然地与村社血缘地缘关系结合，导致土地产权客观上以
社区为界。二是土地的双层功能（特指土地的社会保障功能以及生产资料功能）形成政
府退出，也即政府不再承担农民的社会保障和农村的公共开支，而转由耕地承担，随着
人均面积不断下降，使耕地越来越转变为以承担农民的生存保障这种公共职能为主。国
家政府的退出也就意味着所有的一切都应该由地方政府来负责了，而地方政府的所有经
费，却都要来自农民！简单说，农民负担起了所有的公共开支，如乡镇一级教育、计划
生育、民兵训练、优抚、道路建设等事项，国家几乎不加以支持。这也是我国农地的社
区所有制的成因之一。在这里有必要介绍一下笔者所在地区的情况以资参考。笔者的家
乡所在地是胶东半岛，农业资源比不上江南但地处东南沿海具有特殊的地理优势。所在
镇驻地又是全国最大的花生油生产基地 “鲁花浓香花生油有限公司”的发祥地。镇政府
的地方财政收入今年是1700万圆，比1998年增长百分之380，居本县（市）镇处第三名，
是烟台市乡镇20强。当然是沾了鲁花公司的光。那么这1700万是怎样分配的呢？县市上
调700万，全镇包括政府工作人员85名（机构改革以后的数字）在内的加上其他享受工资
待遇的（主要是教师）共716名人员年工资总额750万圆。余下的240万圆政府主要用于招
待费、公车费以及小城镇建设也显得捉襟见肘。另外还要吸收消化因“乡镇合并”带来
的巨额债务——我国农村政体经过了从人民公社到乡镇政府又到乡镇合并这样历经数十
年的（其中包括从单干到集体又从集体到单干的）“分久必合合久必分”的折腾阶段，
这种据说是为了整减机构的“合并”给本镇带来了3800余万圆的债务。那么周遍的乡镇
又是种什么情况呢？西邻的镇也因为有着著名的“天府一支笔”的乡镇企业，财政收入
400余万圆在全市排名第八位，但入不敷出。东邻的镇因为没有象样的乡镇企业财政收入
在200万圆左右（主要来源于村“统筹费”），则常年拖欠包括学校老师在内的镇级工作
人员的工资。全县包括以上两个乡镇都无一例外背负着因乡镇合并而带来的积重难返的
债务包袱。综上所述，土地要素的两个限制性条件约束形成我国特色的村社所有、家庭
承包制度。也决定了农村土地既不能实现完全个人意义上的私有化，也不能被单纯地当
作一种生产资料完全地交给市场这个看不见的手来调节。关于劳动力要素：农业人口和
农村劳动力的严重过剩，是宋明以来的长期问题。但近代追求工业化，又必然造成城乡
二元结构，农村人员不能大规模转移，又进一步使得城乡差别不断扩大。农村劳动力的
回流，使每一个劳动力的基本生活消费也就是劳动力的简单再生产过程，都得由土地产
出来保证。因此，农业的劳动生产率实际上一直在下降，大幅度低于社会劳动生产率的
平均水平。关于资金要素：在上述情况下，作为龙头要素的资金当然就进不了农业领域
，因为资金所有者以追求利润最大化为目标。市场经济下的商业银行，不可能向高度分
散、从事高风险生产的小农，提供既难以审查监督、又无利可图的信用服务。这种官方
金融从农业和农村经济领域的退出，更导致农业生产的负效益以及民间高利贷的出现。
以上分析说明，在中国农村，最基本的三要素现在还没有条件被市场这只看不见的手自
发调节，所以“市场失灵”也在所难免。
在接下来论述政府为什么失灵这个问题时，温文指出，政府高度重视三农问题的愿望是
好的，但操作起来却因为体制垄断的弊病造成政府支农政策失灵。比如说依靠技术创新
提高农业效率这个命题，遵循的是西方科技成果技术替代劳动的路子，但它却不符合我
国的国情，全国十几个亿的农业人口按照均分地权的原则人均耕作0.41公顷的土地，任
何科技技术的投入都使得以劳动替代资本的农业投入大增，从而使得收入递减。著名学
者何新就曾研究过农业陷入了“投入递增与收入递减”的怪圈。再说，任何一种科技成
果转换需要投资，以前是国家投入，现在哪个细碎的、兼业化的小农户能够成为这种技
术和投入的载体？关于靠农业产业化来解决农业的出路的问题，笔者有深刻的体会，农
业的产业化，在其本质上，也是一个市场化的过程。市场过程是一种自发过程。诚如有
的学者指出，我们不需要婆婆妈妈地告诫农民该怎么做，相反倒很有必要认清农民和农
业所处的市场地位。农业产业化的市场瓶颈究竟何在？农民参与市场经济，必然是有进
有出，同样是“两头在外”。择其要者，一头是购进化肥农药等农业生产资料，一头是
卖出粮食等农产品。问题是众多分散的农民处于上述双重的市场垄断之下。在粮食市场
上面临着粮站系统的买方垄断，在化肥等农业生产资料市场上面临供销社系统的买方垄
断（更何况还经受假冒伪劣的生产资料的坑骗）。这种扭曲结构的结果，就是无法生成
舒尔茨所称的“正确的价格信号”，不仅使农业产业化成为空谈，更使农业的基础日益
削弱。农业产出以及投入这来自为追求最高利润为目的的垄断部门的双层垄断，而这种
垄断又是由体制垄断直接造成的、并且为了追求高额利润而刻意把持的。结果，农民和
农业只有在这双层垄断的夹缝中苦苦挣扎的份儿，怎么可能有获得更高利润的份额？其
次，农业产业化是农村外部的企业搞，实质就是工商业进入农业，以追求最大利润为目
的的工商企业“老大哥”，能拉一把陷入困境的、负效益的农业“小弟兄”吗？笔者的
家乡盛产草莓，近年来，草莓加工出口在国际市场上是热门货。由于种种原因，笔者的
家乡错过了组织资金、搞农业产业化的机会，为了解决草莓种植后劲不足的问题，笔者
与本市某食品加工龙头企业建立合作关系，制定保护价格，实行合同种植。但在今年的
收购工作中，因为周边地区草莓价格普遍低于本村的保护价，以追求最大利润为目的的
“合作伙伴”当然不愿意为了扶贫而维护“保护价”，他们派员监督，只限于收购本村
的草莓，或者借口草莓质量不合格，通过扣秤的方式变相压低“保护价”。结果只能是
扶持农业的产业化结构调整成为一句空话。还有，鲁花浓香花生油公司的暴利盘剥也是
个例子：一方面，鲁花公司口口声声为了保护农民的利益维持花生米的价格，另一方面
，花生米的价格一落再落到了每公斤远远不足三圆，但鲁花花生油的价格依然是居高不
下，可怜而可悲的是全国各地的老百姓卖花生米的车队还是要争先恐后地排长队。市场
经济的框架不允许政府插手干预，但即便是政府发号施令，未必能阻止狂飙突起的工商
业趋利避害的经济大潮（而且潘多拉的魔盒已经打开，政府也不愿意逆潮流而动）。温
文又举了农业投入政策的例子，其实也是杯水车薪，无济于补相对于二亿多由于兼业化
经营而普遍需要资金的农户，再说，政府资金应该怎样投入、应该投给谁，连政府心中
也没有数。今年，据说得益于江总书记视察某地区的成功经验，政府插手干预用于农户
“产业结构调整”的小额贷款，硬性规定人均四百圆。但如上所述，市场经济下的信用
社，不可能向高度分散、从事高风险生产的小农，提供既难以审查监督、又无利可图的
信用服务。在落实过程中，他们往往是与政府行为背道而驰的。另一方面，往往是困难
的急需资金的农户因为缺乏信用担保而得不到资金，从而更难以脱贫和增加农业收入。
同样在鲁花公司，商业银行却趋之若骛，鲁花上层传出话来说，接受贷款要一家一家轮
换，不要厚此薄彼、得罪了谁。在他们那里，接受借贷也成了一种商业恩赐。事实上这
些年，政府资金投入的结果是：一方面是投入大多数下达到有关部门，转变为部门收益
或者是乡村基层负债的增加——关于后者，笔者也深有感触，只是身在江湖，言不由衷
。另一方面，最近十年农业成本平均每年增加百分之十，而农产品价格连续四年低迷，
投入越增加，反而使得农业的负效益更严重。如上种种，政府干预农业失灵也在所难免
。
最后，温铁军告诫书斋里的学者：慎言三农。结论是：目前农村的基本制度，主要指“
以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度”，经过长期实践检验，总体上基本符合
中国国情。倘若没有条件在农业外部的宏观环境下做重大政策调整，就应该继续坚持目
前农村的基本经济制度，不要轻易改变。