灌浆料设备:城市社区管理体制创新研究——行政、统筹、自治之三元复合体制

来源：基层政权和社区建设司  时间：2008-10-13 09:10
汪波  苗月霞  梁莹
内容摘要:改革开放30年，我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。本研究在经济发达的长三角区域选取上海模式，在珠三角区域选取深圳盐田模式，在老工业基地东北区域选取沈阳模式，在发展中的华中区域选取江汉模式，进行分析和比较。通过资料收集与实地调研，对城市社区管理体制改革的经验与利弊加以比较与分析，作为中国城市社区管理体制改革的参照系。
在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，结合中国国情，汲取已有理论，本研究提出“中国式社区治理模型”。“中国式社区治理模型”的内涵主要体现为：一个核心，双重动力，三大治理主体，行政、统筹与自治之三元复合体制。研究关键在于如何实现职能在区政府——街道办——社区之间的最优定位？形成和谐-高效关系，从而使区政府、社区、街道各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效，这是研究的出发点、核心与目标。
课题组认为，政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。从区政府、街道、社区各自的“天然优势”出发，职能“总盘子”如下配置：区政府职能定位于政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能；在职能运作上采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门，并可选择性地在区、街道、社区三个层面，建立起职能部门独立承担行政职能的新方式，使社区从“行政的腿”中摆脱出来。街道的主要职能定位于统筹协调职能；社区的职能定位于自治职能。
社区自治并不是对政府管理的排斥，两者之间应是新型合作关系而非对立关系。新型合作关系内涵体现为：在“行政归行政，自治归自治”的原则下，分工协作，相互配合，相互支持，共同实现“良治”。在社区自治实践中，政府依然要履行起社区建设的“掌舵”功能，主要包括：指导社区工作、拔款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。政府管理功能与社区自治服务功能两者之间的黄金分割点，随着经济发展水平与社区自治能力而动态位移。当社区不完全具备自治能力和条件时，政府应当在社区建设中承担更多的权能，并培育社区自治能力生长；当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，国家权力自然得以逐渐退出。这就使本方案具有权变性与前瞻性。
关键词：    行政       统筹      自治    三元复合体制
九十年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的变化：随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也日益增强，这些变化最终集中体现在城市社会组织管理在空间上的最小单元：社区，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。 现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露，因此如何改革传统社区管理体制，建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。
一、研究背景与缘起
“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年，民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设” 的概念。1998 年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000 年 11 月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国各大城市的广泛推行。
80年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了各具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式和武汉百步亭模式、成都锦江模式等等。从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。
当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。
（1）政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。
（2）传统的城市管理体制下，社区自治被虚化，社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。
（3）在当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方面，逐步确立了社区自治地位，但另一方面，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。
（4）政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。
当前，城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值与学术价值。随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。社区管理实践已成为中国公共管理实践的重要课题。
二、城市社区管理体制改革的理论基石
二战后，许多新兴发展中国家面临着贫困、失业和经济发展缓慢等各种社会和经济难题，在此背景下，联合国提倡开发各种社区资源，发展社区自助力量，通过建立社区福利中心等措施来推动经济和社会发展，启动了世界范围内的“发展社区”运动，并取得了较大成功。世界社区发展已经从农村扩展到城市，从发展中国家扩展到发达国家，社区建设的研究在 20 世纪越来越成为理论热点。社区的内涵存在不同理解。它可以指一定地域内共同生活并形成一种友好关系的共同体，也可以指家庭、宗教团体等。从社区的形成方式看，有自然社区和法定社区，自然社区指的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区，其中包含着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价值取向等关系。法定社区则是人为划定，注重管理。社区管理基本以这个层面的社区作为研究对象，是一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。不同的学者对社区的理解也存在着很大歧异，概括起来大致有三个理论范式：滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德斯的综合论。 三个范式虽然存在着概念界定的分歧，但主要含义相对一致，即地域、共同关系和社会互动。
表1：代表性学者的社区定义
代表性学者
社区定义
滕尼斯，1887
社区是由同质人口组成的关系亲密、守望相助的小共同体。
麦基文，1917
社区是指任何人们共同生活的区域：村庄、城镇或地区、国家甚至更广大的区域。任何社区都在风俗、传统、生活方式等方面具有一定程度的区别性的标记和特征。
帕克，1936
社区是占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群汇集。
桑德斯，1982
社区是一种社会互动的场域。
道特森，1986
社区是具有认同感和归属感的人组成的生活组织的空间或地域单元。
古达尔，1987
社区既是为居住和工作而占有分享有限地域空间的互动人群，又代表着包容社会日常生活主要特征的最小空间系统。
80 年代倡导社区建设以来，社区一词在我国逐渐成为一个热点术语。 “社区”是社会学的一个基本概念，也是一个越来越普及的名词。一般认为，“社区”这个概念是由德国社会学家滕尼斯（Ferdinand Tonnies, 1855-1936）最早提出来的。他在1887年出版了一本著作Gemeinschaft und Gesellschaft，英译本的书名为Community and Society。其中，“Community”就是我们现在称作的“社区”，含义是共同体和亲密的伙伴关系。20世纪30年代初，以费孝通为首的燕京大学社会学系的学生，根据滕尼斯的原意首先使用中文“社区”一词。费孝通在其《二十年来之中国社区研究》一文中说，“当初Community这个词介绍到中国来的时候，那时的译法是‘地方社会’，而不是‘社区’。当我们翻译滕尼斯的Community和Society这两个不同的概念时，感到Community不是Society……因此，我们感到‘地方社会’一词不恰当，那时，我还在燕京大学读书，大家谈到如何找一个确切概念。偶然间，我想到了‘社区’这两个字，最后经大家援用，（并）慢慢流行开来。这就是‘社区’一词的由来”[1]。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从80 年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。
社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理？管理什么？管理性质如何？学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。[2]有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。[3]有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。[4]综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。
社区管理体制背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制转向政府—公民社会—NGO多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区相协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家—社会—公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家—弱社会”或“弱国家—强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑的，最终目标是实现国家与社会的共同发展。
社区管理体制也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”[5]治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动这些管理活动的主体未必是政府也无须依靠国家的强制力量来实现。[6]治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。总而言之，现代政府正日益从统治(government )走向治理(governance)，从善政(good government)走向善治(good governance),从政府的统治走向没有政府的统治(government without  governance)。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、NGO与政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。
三、实践模式比较
自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式。本文在经济发达的长三角区域选取上海模式，在珠三角区域选取深圳盐田模式，在老工业基地东北区域选取沈阳模式，在发展中的华中区域选取江汉模式，作为四种代表性模式进行分析和比较。通过资料收集与实地调研，对城市社区管理体制改革的经验与利弊加以比较与分析，以作为中国城市社区管理体制改革的参照系。
(一)行政侧重型模式：以上海市卢湾区五里桥街道为例
上海模式的特色是把社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化街道办事处的权力、地位和作用，将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动发展社区的各项事业。上海市卢湾区五里桥街道按照“两级政府、三级管理”的要求，形成了“以块为主、以条为辅、条块结合”的管理机制和三个层面的组织管理系统(领导系统、执行系统和支持系统)，加强处于第一线的街道职能，是改革的侧重点。
上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。（1）社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。与此同时，为有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。
（2）社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。上海模式在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。
（3）社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。
上海市经济发展水平较高，改革力度相对较大。社区建设一方面强调党和政府的指导作用，以保持政治经济生活的稳定发展；另一方面，它没有忽略高度经济发展之上的政治民主生活的提高，重视社区的行政支持力量，即社区内社会性组织的发展。它是一场自上而下的改革，上海依靠行政力量推动社区建设，在居民的内生需求和共同体意识尚处于发育阶段的情况下，在短期内迅速取得成效。
上海模式存在一定不足。（1）街道办事处以前的下派任务继续要居委会承担，“上面千条线，下面一根针”的局面没有改观。居委会主任作为事业单位编制并公开招聘非本社区的人员来担任，社区行政性负担很重。由于社区建设时间不长，居民尚未摆脱单位体制的影响，只把社区当成居所，没有很强的归属感和认同感，导致社区建设的动力支持不够。居民委员会行政化色彩浓厚。“两级政府、三级管理”的体制强化了“街道办”的管理职责，“街道办”逐步将居民委员会纳入到行政组织的基层网络中，即“四级网络”。“街道办”将相当多的行政工作往下转移到居委会的身上，从老年、失业、优抚、卫生、治保、计生、调解，到精神文明建设、党建等事务，居委会承担的行政职能越来越多，实际功能也渐渐向行政组织靠拢。随着居委会行政性的加强，“街道办”对其的控制也逐步加强，居委会在很大程度上接受“街道办”的指挥和考核，实际上成为“街道办”行政领导的下属机构。
（2）居民社区参与不足，社区意识不强。居委会过度行政化带来的后果就是，它对城市基层社会的代表性不足，与居委会行政管理职能的上升相应的，是自治职能的下降。居委会过多承担国家管理的职能，必然影响居民的认同感。居民社区参与是社区发展的动力之所在，但在全国城市社区建设中普遍存在居民参与程度低的状况。上海社科院社会调查中心2000年6月的一次大型调查结果显示，只有25%的居民表示“乐于参加”或“愿意经常参加”社区内各种活动或事务。而且从年龄层次看，参与社区活动的主要人员是一老一少，“老”是指离退休人员，“少”是指中小学生。据统计，参与社区活动的人员中将近70%的人是离退休人员，中小学生占了10%左右，中青年仅占 20%，而且如果没有单位强制性组织参与，中青年的比例将会更低；从收入、文化程度来看，居民收入、文化程度越高，社区参与率越低。

图1：上海社区建设中的居民参与
资源来源：上海社科院社会调查中心2000年6月调查
（3）政府力量过于强大，社区自治组织和中介组织比较虚弱。行政推进在部分地区变成了行政包办、长官意志，压抑了社区内生的自我调控机制的发育和成长，影响了居民的民主参与和自我管理；行政操作色彩的工作方式在实际工作中，重新将社区纳人国家(政府)的系统之中，影响了政府职能的转变，增加了政府负担。社区其他社会中介组织缺乏足够的资源和权威，没有足够能力代替政府部门组织居民管理公共事务。街居一体使街道成为社区，模糊了行政组织与自治组织的行为边界，混淆了两者的定位与功能，不符合社区自治总体发展方向。
(二)自治型模式：以沈阳市春河社区为例
沈阳在社区体制改革中建立了“沈阳模式”。按照沈阳市委副书记朱锦的说法，沈阳社区建设的目的，是要把城市管理从行政管理为主逐步过渡到社区自治管理为主，还权于民。春河社区由原来5个居委会，2700多户居民合并而成，打破了原来由街道行政区所划分的社区界限。社区成员代表大会为社区最高权力机构，讨论决定社区的重大事项；社区管理委员会，完全由居民自主投票选举而产生的社区“管家”，它代替了原有的居民委员会，负责社区教育、服务、管理和监督工作，对社区成员代表大会负责。由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表等人员组成的社区议事协商委员会，对社区管理委员会提出建议，进行监督；社区党委保障和支持社区自治。按照“小政府、大社会”的原则，政府将社区管理的职权包括自治权、初审权、协管权和监督权交给社区。为了解决社区经费，政府对属于职权范围内，确实需要社区组织协调处理的事务，实行“有偿服务、费随事转”的原则。“沈阳模式”改革焦点落在了社会性组织这一层面。社区的社会性组织具有法定地位，拥有相应权力，在社区建设和发展中具有主导性和创造性。政府主要采用法律和制度来规范社区运行机制。公众参与也是沈阳模式的鲜明特色，社区组织机构由居民选举产生，社区内权威人士和代表人士还通过专业咨询机构表达社区的社情民意，并以此对政府的决策施加影响。
从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在全国产生了广泛影响。采取的主要措施是：（1）明确社区定位。沈阳将社区定位在“小于街道办事处、大于原来居委会”的层面。由于原有的居委会规模过小，资源匮乏，如将社区定位在居委会，则不利于社区功能发挥。街道办事处是政府的派出机关，在街道层面上组建社区，则又影响社区的自治性质。因此，将社区确定在街道与居委会之间的层面上，可避免两方面弊端，有利于社区资源的利用与功能发挥。
（2）合理划分社区。沈阳市将社区主要分为四种类型：一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据区的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”。
（3）建立新型的社区组织体系。这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。“决策层”为社区成员代表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项。“执行层”为社区（管理）委员会，它与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。“议事层”为社区协商议事委员会，由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督。“领导层”为社区党组织，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。
从制度变迁动力来看，沈阳市作为老重工业城市，在激烈的经济体制转轨中，把社区作为改革后的“生存空间”，大胆革新，是城市社区基层民主自治建设的重大突破。沈阳模式体现了“社区自治、议行分离”原则，符合现代社会民主政治的发展方向。沈阳模式最大特点是社区组织体系的建设，按照类似于国家政权机构的设置，创造性地构造社区决策层（社区成员代表大会）、执行层（社区委员会）、议事监督层（社区协商议事委员会），从而形成“议行分离、相互制约”的运行互动机制。
沈阳模式在实际运行过程中也出现一些问题。（1）政府角色的“越位”。在社区建设和社区发展的实践中，政府特别是街道办事处的仍存在着“职能越位”。最突出的现象主要表现在：第一，“以政代社”，承揽了过多的应由非政府社会组织所承担的职能，如直接组织和承办社区的文化活动、公益性慈善活动、志愿者活动、科普活动等。第二，习惯于计划经济时代的传统做法，自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位，将对居民委员会的指导责任变成了领导责任，且直接任命居民委员会的有关工作人员，直接管理居民委员会的日常活动。第三，在财政安排上的“过度投入”，社区服务中心、社区文化馆、社区图书站的多数工作人员完全可招募志愿人员来担任，而现实却多为在编的事业性单位职工，导致政府有限财力的过度投入。
（2）政府角色的“缺位”。在社区建设和社区发展的实践中，政府的“缺位”表现在以下三个方面：第一，对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育还不到位。第二，多数基层政府官员不习惯或不善于对社区自治性组织进行政策指导。第三，政府对介入社区建设的专业性社会团体和社会工作机构的“资助性投入”不到位。
（3）社区组织与运行机制尚不健全、不完善。在沈阳社区的建设过程中，社区内既要体现自治，又要坚持党的领导；既要避免行政化的倾向，又要避免完全的市场化，社区管理委员会如何协调好党、政府、企业等主体之间的关系是一个难点。随着市场经济发展，社区利益主体的多元化，社区如何培育社区意识，形成社区认同感和归属感是社区管理者的重要课题。
（4）资金供给与运行机制不完善。在沈阳社区服务事业发展的进程中，存在服务需求和服务资金短缺的矛盾，一是政府对社区服务的资金投入不足；二是社会捐助形成的资金投入少；三是有奖募捐资金投入少；四是社区服务自身产出资金再投入的积极性不足。
（4）社区居民主动参与管理程度不足。社区服务是社区全体成员的一种活动。然而，目前绝大多数社区的志愿者人数还不足社区成年居民总数的10%，且以老年人为主，初中以下文化的居多。优化、壮大志愿者队伍是进一步深化社区服务的关键。
(三)混合型的江汉模式
混合型模式是政府对社区工作和社区建设加以规划、指导、划拨相当经费，但政府对社区的干预较为宽松，社区建设以自治为主，这是武汉市江汉区社区实践的经验，它以主动转变政府职能为核心特征。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会。与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构，但明确提出了社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。
（1）理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。
（2）政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区、街政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。
（3）责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任‘踢皮球’”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。
江汉模式是在沈阳模式基础上的发展，以转变政府职能为核心，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，主要体现在：完成了社区调整划分，社区组织体系得以重构；社区主体组织健全，民间组织逐步发育；社区基础设施逐步完善，空间配置趋于合理；社区服务范围更加拓展，社区服务方式更加多样；社区工作者队伍不断健全，工资待遇不断提高；政府与社区关系逐步理顺，合作共生的机制逐渐形成。这些成效的取得为建设和谐社区奠定了良好基础。江汉模式不仅重构了社区微观组织体系及运行机制，而且转变了区、街政府部门的职能和行政运行机制，试图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式。
江汉模式在实践中存在一些不足。（1）江汉区在社区管理体制改革方面进行了卓有成效的探索，但在社区管理体制上，仍然存在社区行政化倾向、政府职能转变不到位等诸多问题，少数政府职能部门没有做到费随事转、部分街道还与社区签定了目标责任状等，无法适应快速发展的社区建设的需要。
（2）低程度的社区居民参与和社区发展的要求不相适应。社区是居民生活的共同体，社区建设是社区居民与政府密切配合，共同推进社区各项工作的过程，因此，扩大居民的社区参与，是社区建设的内在要求。虽然计划经济体制下形成的“单位制社会”正在解体，但在转型期，由于“路径依赖”的影响，各种资源仍掌握在各种类型的单位手中。江汉区社区建设基本上还是处于政府主导阶段，社区居民和社区单位大多游离于社区公共事务和公共活动之外，参与社区建设的广度和深度都不高，成为了社区建设纵深推进的瓶颈。
（3）低配套率的社区公共服务设施与日益增长的居民需求不相适应。伴随着社区居民经济收入的显著提高，居民的需求结构和生活方式也随之发生重大变化，已不再满足于吃饱穿暖等物质方面的需求，而更加注重生活质量的改善，对社区生态环境、公共安全、健身娱乐等非物质方面的需求不断增长，这对社区公共服务设施提出了更高要求。但由于江汉区基本属于老城区，社区公共服务设施建设陈旧，致使社区公共服务设施仍处于总体短缺状态，存在覆盖率、拥有率、配套率低等问题，无法有效满足社区居民的需求，影响着居民生活水平的改善和对社区的认同感。
(四) 一会（分）两站之“盐田模式”[7]
深圳盐田区2005年社区管理体制改革呈现出两个亮点：一是标志着“政社分离”的“一会（分）两站”的社区治理模式的创新；二是在全区范围内实行把提名权交给居民的真正的社区居民委员会直接选举，体现了对“强国家-强社会”的理念追求。

图2：“一会两站”的社区管理体制组织框架
资料来源：深圳盐田模式的实地调研
“一会（分）两站”的盐田模式的内涵是：根据“议行分设”理念，把原来长期由居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政府组织）；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织——社区居委会来履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设计。社区工作站隶属于街道办事处，属性是政府派出的工作机构，工作人员实行雇员制，享有编制和财政工资，承担所有原来由居委会承担的及任何政府随时下沉的政府职能。社区服务站隶属于社区居民委员会，是为社区居民提供各种社会服务的功能性的民办非企业组织。 2005 年5 月盐田社区居委会直接选举，不但体现出真实性、公平性、创造性、竞争性的特点，而且在程序和实质两个层面彻底还原了社区居民委员会的法定地位和功能。
“一会两站”的社区治理模式具体内涵，就是实行把社区居委会和社区工作站也就是社区自治组织和政府机构从组织结构、职能、人员、经费、场地等一一分离。按照盐田区社区管理体制改革的设想，新一届社区居委会将按照“议行分设”的原则回归到其自治组织的法律原位，真正实施“自我管理、自我服务、自我监督、自我教育”的功能，以实现“还权于社区、还利于社区、还位于社区”。社区工作站实行公开的雇员招聘制度，并从社区居委会剥离出去。社区居委会、社区工作站、社区服务站等社区组织都要在社区党组织领导下开展工作，社区居委会与社区工作站是平行、合作的工作关系。同时，社区居委会代表居民对社区工作站工作进行检查、监督。社区服务站在社区居委会指导下开展工作。
1．社区居委会。社区居委会在性质上是由居民依法民主选举产生，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社区居民自治组织。社区居委会在社区党组织的领导下，主要是充当居民权利的表达者和维护者，是居民权益保护性机构。主要功能是充当政府组织、社会中介组织与居民之间的桥梁，将居民的权利要求转达给政府组织和社会中介组织，并代表居民对政府组织、社会中介组织的行为进行监督。
社区居委会的主要职责包括如下七个方面：（1）协调社区有关组织和单位，通过开展各类活动，培育社区居民“团结、公平、互助、责任”的社区精神，逐渐在社区形成“关心、支持、参与”社区建设的良好风尚；（2）对社区各项重大事务进行调研、评议、决策和监督；（3）收集并反映社情民意，对居民权利进行表达和维护；（4）进行宣传教育，发动居民参与社区公共事务和公益事业，组织和监督社区公共服务设施的使用情况；（5）就社区重大事项向政府组织和社区居民代表大会报告，协商并参与决策向居民提供社区服务的项目及财政预算，接受居民及居民代表大会的监督；（6）按照“费随事转”或自愿的原则，协助社区工作站做一些临时性、突发性、需居民协助完成的有关工作；（7）组织残疾人、妇女、职工、青少年、业主、志愿者等各类专业委员会及活动。
社区居委会的工作方式则包括五方面内容：（1）社区居委会成员由居民依法选举产生，一般根据社区人口数量，由5—9人组成。逐步实行兼职化、属地化管理，主要工作是通过召开议事会议和开展各项活动来进行。（2）各社区居委会要制定居务会议，居民代表大会，居务、财务公开，调研、议事、决策、监督、公示，调动居民参与社区活动及与各方协调等各种有利于增强自治的各种规章制度，约束和规范自身代表居民利益的行为，在报经居民代表大会同意后，依照各项国家法律、社区制度和居民同意的原则独立自主地开展各项工作。（3）对社区工作站等政府组织和社会组织完成交办工作的情况进行监督；（4）每年至少召开一次社区居民代表大会对于社区居委会的工作进行考核；（5）探索建立社区“评议会、协调会、听证会”的三会制度，即由社区居委会负责召集、街道办事处和各有关职能部门进行指导，对事关社区建设和居民群众利益的有关工作进行考核评议；对社区成员之间的公益性、社会性事务和一般矛盾、利益冲突进行协商解决；对政府有关部门或社区居委会在社区实施的项目和涉及群众性、社会性、公益性的重大工作在做出决策前进行听证，提出具体意见，使社区居委会由“听命令做动作”转向“听民意作决策”。
2．社区工作站。社区工作站在性质上是盐田区政府社区建设委员会通过街道办事处设在社区的工作机构，是政府在社区的服务平台。它行政上由街道党工委（街道办事处）管理，业务上由区民政局及各相关职能部门指导。社区工作站主要职责包括如下五个方面：（1）在街道党工委（街道办事处）领导下，协助完成政府各职能部门交办的各项需社区协助的行政事务工作，主要包括社区组织、社区卫生、社区环境、社区治安（社区安全）、社区文化和社区计生等 6 大项 22 小项工作及所有政府常规性和临时性及突击性的各类下沉到社区的工作；（2）实行“一门式”服务，为辖区居民提供政务服务；（3）结合本社区实际，开展创建特色社区活动，探索具有特色的社区发展道路；（4）对本社区公共事务进行日常管理；（5）协助社区居委会处理各项居民公共事务。社区工作站的运作方式是按照区政府相关职能部门的要求，参照事业单位和政府工作部门工作模式，依法、规范运作。
3．社区服务站。社区服务站在性质上是民办非企业单位，属于非营利机构，利润只能用于本社区的公益事业和事务。社区服务站主要职责包括如下三个方面的内容：（1）根据居民的需求和就近原则开展便民利民、提高居民生活质量的低偿服务；（2）按照政府购买服务项目的方式为群众提供社会福利、社会保障、社区残疾人服务、社区老人服务和其它社会公益性服务等无偿服务；（3）指导社区安老、助残、文体等各类社区服务组织和队伍开展活动。社区服务站的经营范围包括图书室、健身室、棋牌室、培训室、星光老人之家、家政服务、中介服务、治安保卫、卫生环境等各类社区居民需求的服务项目。
绩效之一：政府层面。“盐田模式”的社区治理体制对于政府层面的绩效，体现为提高了政府投入的功效力，具体又表现在两个方面：一是政府提高了执行能力，二是政府降低了行政成本。（1）政府提高了执行能力。盐田区创新社区治理体制是以政府主导和社会主导相结合，培育公民意识和组织，建立起从政府一元管理到政府、社会组织、公民共同治理、构建和谐社会的模式，走出一条政府的权力和能力的增强不仅靠创建公共服务型政府本身，而且靠通过建立与社会的良好互动、合作关系，转移部门事务的方式来提高的路子。新的社区工作站“拿政府的钱，做政府的事”，统一管理和配置资源，解决政府下沉社区的工作、经费、人员的多头和不规范的问题，承接了政府下达的30多项工作任务，政府的各种职责、任务、资金、人员等一个口子向下到达工作站，这有利于政府政令畅通，责任到岗，任务到人，提高了工作效率。社区工作站人员参照事业单位雇员办法管理，实行公开招考聘任，由街道办事处三年一聘。社区工作站工作业绩由街道办事处参照公务员标准进行量化考核，工作站人员不像过去那样既要对政府负责，又要对居民负责，现在只需对政府一头负责，所以责任感明显增强。因此，他们不像以前社区居委会成员做一些政府工作时那样以自治组织作为借口敷衍了事，或担心得罪人在选举中丢失选票而工作不力，而是更敢于负责，人员素质和办事能力有较大提高。
（2）政府降低了行政成本。第一，降低了社区行政工作的财政支出。社区的管理体制改革以前，行政化的社区居委会人员结构复杂：有成员、有委员、有各职能部门派到社区的工作专员，还有大批临聘人员，平均每个社区有近90个人(包括治安和保洁人员)，他们的收入基本上都是区财政拨款，且多头和重复拨款并存，明的和暗的同时拨款，每年至少需市、区财政下拨经费大约1836万元。社区体制改革后，原社区居委会中属于行政工作的归并社区工作站，并给社区工作站明确职责，每个社区工作站平均配备6个雇员编制，若干个临聘人员，规定不准工作站收取任何费用，经费纳入办事处的部门预算，由区财政一条管道统一拨款，工作人员数大为减少，个人收入水平明显提高，但财政拨款人员的经费整体水平仍然降低了(大约一年600多万元)，而且现在向社区工作站的各种经费拨款，一个口子向下，透明明白。更重要的是，这种体制运作牵引街道办事处和各职能部门之间新型的工作关系和行政成本、行政管理及行政效能的评估方式改革，建立了新型的政府管理的垂直链条，提高了同等成本标准下的行政效率（参见下图）。

图3：盐田区社区治理体制改革前后政府行政成本对比图（单位：万元）
资料来源：盐田区的实地调研
第二，社区居委会的工资成本明显降低。盐田区有关政策规定，被居民选为社区居委会成员的人，社区工作站不再聘用其为工作站雇员，选上社区居委会成员，一般实行兼职化、属地化，各成员由于不直接完成政府交办的行政事务，也不再领取工资，只领取相当原居委会成员工资标准五分之一的补贴，仅这一项，一年社区居委会就降低行政成本大约344万元。第三，培育了新的社会组织，间接降低了行政成本。“盐田模式”社区治理体制的一大特点是使社区组织分化、社会事务细化，催生了新型社会组织——社区居委会和社区服务站。由于政府行政事务和社会事务有了界分和相应的组织来专业管理，使政府能够逐步地从市场机制和社会自治解决的事务中解脱出来，积极推动这部分政府职能的社会化，这无论对政府职能转型还是治理社会的结构调整意义都是很大的。待市场培育成熟，更会间接地降低行政成本。第四，政府对社区服务等公共物品供给的效益有所提高。社区管理体制改革后，为了扶持社区居委会增强自治能力，扶持其他社会组织经营社区服务，也为了减少政府对经营性公共物品和自治性社会组织的财政支付力度，盐田区出台
绩效之二：社区层面
盐田模式的社区治理体制在社区层面的绩效体现在二个方面：一是社区居委会增强了自治能力；二是居民民主意识增强与民主组织培育。（1）社区居民委员会增强了自治能力。专门承担社区行政职能的社区工作站从社区居委会剥离出来后，社区居委会超负荷运作的抱怨没有了，但担心被“边缘化”和“空心化”。为此，盐田区在制定“还位于社区”政策的基础上，制定了“还利于社区、还权于社区”的政策。从还权于社区的角度考察，盐田区通过2005年社区居委会换届海选和会站分离，将选举权和自主治理权还给了社区。而从还利于社区的角度考察，盐田区2002 年出台的政策规定，社区居委会作为法人组织可以举办社区服务站，并对其进行民办非企业单位登记、管理，根据居民需求开展低偿服务。
（2）居民民主意识增强与民间组织培育。盐田模式的制度设计特别注重培育社区参与意识，增强社区居委会的自治功能。自治的社区组织还要培育各类民间组织。盐田区社区居委会都学会了通过举办民间组织发展自我的途径，从建区时只有一家发展到目前近 45 家，充分利用民间组织自身的优势积极为辖区群众提供便民、利民服务和丰富多彩的文体活动。经过几年的发展，目前，盐田区社区服务三级网络开设了向居民提供了教育培训、保洁、物管、家政、中介、文体活动等 100 多项的福利和服务的公共产品，提高了全体居民特别是弱势群体的生活质量，近半失业人员通过“社区就业基地”实现了再就业。为辖区居民提供不同层次、丰富多样的社区服务，社区服务站基本实现了收支平衡略有盈余，基本满足了居民日益增长的生活服务需求。
这一模式亦存在一定不足，政府在社区仍然保留着一块行政末梢。由于政府组织的强大与资源垄断，社区自治组织和中介组织比较虚弱，居委会过分依赖于街道办事处等政府组织，使得其自治功能得不到实现，不能真正体现居民的主体意识和参与意识，因而难以赢得居民认同，社区公共资源也就得不到有效整合。社区中的其他社会中介组织则缺乏足够的资源和权威，没有足够能力代替政府部门组织居民管理公共事务。但制度设计者认为采取这一措施是一种比较稳妥的方式：在社会转型期，当社会自治组织的能力还没有达到较高水平时，仍然需要政府主导并提高其在社区的行政执行力，强力推进改革。当社区通过实践完全具备了成熟的治理能力，国家权力自然得以逐渐退出。
(五)国外模式与香港经验
国外在社区管理方面积累了比较丰富的经验，形成了各具特色的模式。一是以美国为代表的“政社分离”的社区管理模式。特点是政府管理与社区自治相分离，政府通过政策调节、法律制定和财政支持来实现社区管理，社区服务项目由非政府组织承担和实施。二是以日本、新加坡为代表的“政府主导型”社区管理模式。特点是政府通过制定发展规划，以及对社区组织的物质支持和行为指导，把握社区活动的方向，体现政府意志和倡导的社会价值观，社区公共设施和日常经费一般由政府承担。三是我国香港特别行政区为代表的半行政半自治型的社区管理模式，既有政府资助官办的行政性社区组织，又有官民合办即政府资助、民间主办的半行政性社区组织，还存在由政府主导和策划、以自治为主、行政为辅的居民组织。上述模式具有一定借鉴价值，但由于政治制度与文化情景的差异，在一定程度上缺乏“可比性”，因此本研究侧重于从国内社区管理体制改革的实践模式，进行比较与借鉴，进而提出中国式社区治理模型。
四、“中国式社区治理模型”的结构与内涵
在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，结合中国国情，汲取已有理论，本研究提出“中国式社区治理模型”。为什么要强调“中国式社区治理”？因为中西方政治体制不同，社区管理作为国家管理的未稍，在很大程度上体现着国家政治体制的印记。中国社区管理体制改革是以党的领导为前提，并且是党为在新时期解放思想，改善党的领导，而推行的治国策略的一部分，因此必然存在与西方社区管理体制不同的内在逻辑。课题组认为“中国式社区治理模型”的内涵主要体现为：一个核心，双重动力，三大治理主体，行政、统筹与自治之三元复合体制。（参见下图）

社区管理体制不是割裂的，而置于区——街道——社区联动的系统中，形成有机联系的整体，需从系统结构加以分析。这一系统具有五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。研究关键在于如何实现职能在区政府——街道办——社区之间的最优定位？形成和谐高效关系，从而使区政府、社区、街道各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效，这是研究的出发点、实质与核心。
(一)一个核心：社区自治
从国家—社会理论来看，社会权力是逻辑上的终极权力，政府权力是社会权力主体委托的产物。自治权力是社会固有的权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡，因此，社区自治权力来源于社会权力本身，而不是政府的“恩赐”。在“社会自治”理念下，。社会权力主体在实现社会权力主体利益的运作过程中可以直接运作，即共同团体中所有成员直接共同决定公共事务。实现社会公共利益，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。[8]
社区自治既是世界经验，也是中国经济社会发展的必然趋势。在现代国家—社会关系结构中，社区作为居民自己家园，无论从本质还是从实践来看，社区自治应该成为社区管理体制改革的基本方向。在社区中，群众（社区居民）既是社区管理的主体，又是社区管理的客体。社区成员既有权利对社区建设与管理提出要求，又要为社区的建设与管理尽自己的义务。社区自治是我党民主管理思想的具体体现。82年现行宪法中明确规定，在农村实行村民自治，同时在城市实行居民自治。并分别颁布了《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》，以法律形式保障了居民民主权利的实现。
(二)双重动力：政府推进与社会推进
我国城市社区发展来源于两种力量的推动：一是从上至下的政府推进；二是从下至上的社会推进。从政府推进来看，各级地方政府在城市社区建设中发挥着主导性作用。自20世纪90年代中后期开始，在地方政府的主导与推动下，北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市通过政府组织，设立了26个“全国社区建设实验区”，形成了若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新，建设社区治理的“示范区“，从而实现体制优化与政绩改善之双重目标。
从社会推进来看，社区自治的兴起源于国家—社会关系的转型，我国改革开放的过程，正是政府还权与社会，还权与民的过程，政府从包揽一切经济与社会事务的全能政府，逐渐向有限政府转型，通过推进行政审批制度改革，还权于社会，进行职能重配。在这一过程中，市场调节与社会自治的空间不断扩大，基层民众的参与意识、民主意识与法治意志逐步增强，社会与民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力。
从总体上来看，目前，“社区建设的兴起一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要强力推动的结果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展开的。这种路径选择必然导致社区行政化倾向的产生。要改变这一状况，就必须对政府的角色和社区的性质进行合理的界定”[9]。社会自身与政府推进构成当前我国社区发展的两股重要力量，这两股力量若能形成“合力”，则将社区体制改革快速推进，并实现政府和社会的“共治”与“双赢”。
(三)三大治理主体：区政府、街道办、社区
区政府。区作为一级政府，必然体现着国家意志的贯彻与执行。在我国现行政治体制结构中，国家存在两大偏好：第一偏好（preference）为政治控制，国家的首要目标是从上至下，层层进行党政意志的传达、贯彻与执行，并保障政治秩序的稳定，因此，国家往往“下意识地“将行政未稍延伸至社会底层，这也是“全能性政府”的内在冲动。国家又具有第二偏好，即建设现代国家的冲动，渴望尽早、尽快建立成熟的、法治的社会主义市场经济，以及与法治市场经济相配套的社会管理体制，因而又存在着推进社区管理体制改革的动力。这双重偏好既统一又存在着一定矛盾，这在深圳盐田模式中则有着鲜明体现（一会分两站反映着国家的双重偏好）。在此情况下，单纯地套用西方式社区管理体制，必然影响第一偏好的实现；而维持传统体制必然影响第二偏好的实现。因此，在我国转型时期政治结构中，社区管理创新方案需在行政管理与社区自治两者之间寻求动态均衡。
街道办事处。街道办事处是政府的派出机构，而不是一级政府。它只是市辖区或不设区的市人民政府根据行政职能的需要，经市人民政府批准，在某一指定区域内设立的代表机构，并接受市辖区和不设区的市人民政府的领导。根据《城市街道办事处组织条例》，街道办事处的主要职能包括：办理市、市辖区政府有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求。几十年来，伴随着城市社区发展，一些街道办事处的工作任务拓展到30多个方面100多项，街道办事处“上管天（环保），下管地（环境卫生），既管老（老龄工作）、又管小（幼托），管生（计划生育）、管死（殡葬改革）、管救济，还管教育和安置”。为实现这些职能，街道办事处一般设有行政办公室、社会治安综合治理办公室（司法科）、经济管理科、民政科、计划生育办公室、城市管理科、文教科（街道文化站）、财务科。[10]

图5：上海市街道办事处组织机结构图
社区。社区是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它具有基层性、群众性、自治性和地域性等特征。目前社区参与的主体大致可以分为四类：社区民众、非营利组织、专业人士以及专业机构、以及其他社会组织和企事业单位。
(1)社区民众。社区民众是社区参与的主体，大致包括三种类型：一类是积极热情的参与者，对社区的公共利益非常的关心、具有参与的热情愿意投入时间与精力。二是参与的热情程度与利益和要求的实现相联系，当与个人利益实现结合紧密时参与的热情高，也非常积极，反之，则积极性不是很高。三是对社区参与的积极性普遍不高，往往随社区其他成员的行动而定。当然社区民众参与的程度还与很多因素有关。
(2)非营利组织。社区建设中的非营利组织既包括社区内的群众自治组织、各种娱乐组织、健身团体等，也包括在本社区开展活动的社会上的非政府组织。非营利组织是社区参与的重要组织力量。非营利组织以公共利益的实现为目的，参与社区公共服务的提供。影响和监督政府组织的活动是非营利组织的重要活动内容。
(3)专业人士与专业机构。社区参与内容非常广泛，社区公共政策的制定，以及社区公共服务的提供都离不开专业人士，如社区教育政策的制定与实施就需要教育工作者以及教育机构的参与；社区福利政策的制定与执行需要社会福利专家和社区社会工作者的参与。
(4)其他社会组织以及企业组织。这些组织参与社区公共服务的提供以及社区福利、社区经济等活动中。
政府与社区在处理社会公共事务，维护社会稳定、提升公民生活品质等方面目标一致。但在实现共同目标的过程中，政府与社区又具有各自的“比较优势”，社区组织在整合社区资源、协调社区关系、满足社区特殊人群的不同需求、节约管理成本等方面具有比较优势。“社区自治”有利于这种比较优势的发挥，减轻政府负担，形成社区对政府的“职能替代”与职能配置优化。
(四)职能均衡配置：行政、统筹与自治的三元复合体制
社区管理体制的核心问题在于结构（机构）—职能的调整、重配、优化，即如何才能在三大组织结构之间实现职能的最优配置？作为公共权力的政府主要职能在于提供公共产品与公共服务，实现特定的经济管理与社会管理职能。尽管政府职能的范畴与方式，伴随着我国审批制度改革的推进，在不同历史时期不断变化。但在特定历史时期，政府职能的“总盘子”总是一定的，如何将职能的“总盘子”最优配置，使区政府、社区、街道各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效？这是问题的实质与核心。
课题组认为，政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。从区政府、街道、社区各自的“天然优势”出发，职能“总盘子”如下配置：区政府职能定位于政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能；在职能运作上采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门，在操作上可依据管辖区域大小，选择性在区、街道、社区三个层面建立起职能部门独立承担行政职能的新方式，使社区从“行政的腿”中摆脱出来。街道的主要职能定位于统筹协调职能。社区的职能定位于自治职能。
表2：   职能的种类与配置
区政府
街道
社区
政治控制职能
+
+
行政管理职能
+
行政服务职能
+
+
统筹协调职能
+
自治职能
+
在职能定位明确之后，三者之间形成良性互动关系。
1、政府管理与社区自治的关系：掌舵与划桨
在社区实现自治后，社区自治与政府管理是何关系？本方案反对社区行政化的传统思维，也不完全认同完全排斥政府参与，不顾社区自治能力地推行社区自治。社区自治的范畴与程度，应依据我国各城市中社区的特定自身资源(经济发展水平、社区自治能力、政府公共管理能力)，在政府行政管理与社区自治之间实现权能的均衡配置。社区自治意味着社区逐渐地履行社区建设的“划桨”功能，自我管理社区的各项公共事务和公益事业，包括社区服务、社区卫生、社区文化、社区教育、社区环境、社区治安、社区经济等具体内容。
但社区自治并不是对政府的排斥，两者之间应是新型合作关系而非对立关系。新型合作关系就是在“行政归行政，自治归自治”的前提下，分工协作，相互配合，相互支持，共同实现“良治”。既使在社区自治下，政府依然要履行起社区建设的“掌舵”功能，主要包括：指导社区工作、拔款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。政府管理功能与社区自治服务功能两者间的比例，随着经济发展水平与社区自治能力而动态变化，政府与社区权能分配的黄金分割点，随着差异性的社区资源结构而动态位移。当社区不完全具备自治能力和条件时，政府应当在社区建设中承担更多的权能，并培育社区自治能力生长；当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，国家权力自然得以逐渐退出。
2街道与社区的关系：指导与合作
街道与社区之间关系应按法律要求，回归于指导与被指导的关系。《城市居民委员会组织法》第2条规定：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。由此可见，城市基层政权及其派出机关（街道办事处）与居委会是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系，也不是上级与下级的关系。所谓指导，就是在工作上给予指点和引导，提出原则性意见，把握方向；所谓支持，就是给予政策、思想、舆论与人员等方面的支持和帮助。
这就需要走出两种认识误区：一是将居委会视为基层政权组织形式；二是由于政府拨给工作经费，居委会就应理所当然地接受政府的领导。居委会只是社区居民的自治性组织，而不是基层政权组织形式；政府对居委会工作的经费拨款体现的是国家的责任，不能成为政府干涉居委会工作的理由。
3、专业行政与街道的关系：统筹平台
专业行政与街道是何关系？在“行政归行政，自治归自治”原则下，街道根据区政府的授权，统筹辖区发展，成为市区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台，成为市区政府与社区之间沟通联系的渠道。
（五）方案的绩效评估
任何方案总是在特定的宏观制度结构中力求实现方案效益最大化。课题组认为，这一方案在理论上符合世界社区体制改革方向，在实践中考虑了中国国情，能够实现较高制度绩效，因而具有可行性。
（1）随着中国国家—社会关系的宏观转型，微观层面上的“社区自治”的发展空间不断拓展，社区民众的自治意愿、自治资源与自治能力皆在不断增强，社区自治是国家——社会关系转型的内在逻辑要求。对政府而言，“社区自治”可形成对政府的“职能替代”，有利于减轻政府财政负担，促进政府机构改革，降低行政成本。
（2）这一方案避免将街道实化一级政府，避免社区行政化，这有利于减少了政府层级（中国已是世界上层级最多的政府），避免信息传递失真，提高行政效率，这符合现代行政改革的潮流和方向。
（3）社区自治有利于培育民众理性地参与公共事务的能力。社区成员参与公共事务，既释放了居民自我管理的意愿，也养成居民有序参政的习惯，从而有利于保持改革的“动态稳定”和渐进发展。
（4）在这一方案中，改革与稳定是相辅相成的。“社区自治”与“党的领导”并不矛盾，两者相互合作，相互配合，共现实现良治的关系。党与政府的角色发生变化，由“划桨”转向“掌舵”，对“社区自治”给予框架性指导与必要的财政支持。在此框架以内，社区具有充分实行自治，同时协助政府管理，这样可实现党的意志——社区自治的良性互动。
(5)这一方案具有权变性与前瞻性。目前，中国社区管理体制能否一劳永逸地，寻找到一个最佳方案？课题组的答案是否定的，这是因为，我国当前经济、政治与社会结构仍处于转型时期，国家—社会宏观结构的过渡性，决定了微观社区管理体制的过渡性。随着政府体制改革的深化，国家对社会基层的控制力度、范畴、方式必将发生变化，基层社区管理体制也将相应随之变化。本方案具有动态与权变性，是“弹性”方案，强调政府管理功能与社区自治服务功能两者间的比例，随着经济发展水平与社区自治能力而动态变化。政府与社区权能分配的黄金分割点，随着差异性的社区资源结构而动态位移。当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，国家权力自然得以逐渐退出。这既考虑到当前中国宏观政治结构中的社区发展，也考虑到了未来社区发展。
五、实施与建议
（一）社区自治的前提：行政功能的剥离
社区自治的前提在于专业性行政功能的剥离。在深圳盐田模式中，改革方案将居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政府组织）；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织——社区居委会来履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设计。在社区管理体制改革中，一个重要的问题是：政府在离开了社区的“腿”之后，如何解决城市管理的有效性？建议如下：
l       政府职能部门可直接向社区派出机构或人员，受理和处理行政事务，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门。
l       政府职能部门在街道设立分支机构或派出人员，或者在街道设各职能部门人员集中办理业务的社区服务大厅。
l       在区一级建立各部门集中办理业务的政务中心，并与职能部门开门办公相结合，有些事务可以让居民直接上政务中心去办理，有些难以集中的事务则留在职能部门让居民上门来办理。
l       把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，创建与社区居委会平行的政府派出组织——社区工作站。
这样，在区、街道、社区三个层面，都可建立起职能部门独立承担行政职能的新方式，[11]使社区从“行政的腿”中摆脱出来，这是社区自治的前提。
（二）社区自治的必然要求：街道办结构—职能的调整
随着社区自治组织的完善和自治能力的增强，街道组织体系和管理体制改革提上日程。实现社区自治，不可避免地要求街道办结构—职能的调整。“街道办”的改革主要有三种设想：
第一种主张将“街道办”建成一级政府，理由是，目前“街道办”事实上已经承担了一级政府的工作，不如从法律上明确规定，从而结束现实中“街道办”之行政于法无据的现象。反对者认为：若“街道办”明确为一级政府，则城市的社区管理就变成“三级政府、三级管理”，政府管理的纵向层次太多，不符合城市政府管理职能转变和效率要求。不改变由政府包揽一切社会事务的现行体制，即使把“街道办”变为一级政府，实行市─区─“街道办”的三级管理体制，也仍然是“管不了、管不好”。因此，多数研究者认为，“街道办”没有必要改为一级政府。也有学者建议，可将现有的“街道办”适当合并，减少数量，扩大辖区，然后改为一级政府；同时将现有的区政府改为市政府的派出机关，负责指导、联系、监督“街道政府”。浦兴祖教授将这种新的“两级政府”体制称为“虚区实街”。方案优点在于：既可防止城市行政管理的层次过多、行政权力过于分散，又将城市基层政府下移，使之更贴近市民、贴近社区，由于“街道政府”的数量多于区政府的数量，又少于现有的“街道办”的数量，故会有更多的基层政府来有效地分担日益繁重的城区管理任务。但将“街道办”升格为一级政府需经国家立法机关修改宪法和地方组织法，短期内难以实现。
第二种主张建议取消“街道办”的建制，减少政府的管理层级，真正实现“二级政府、二级管理”。主张把区的管辖范围划小，由区政府直接指导“居民委员会”。目前中国的大城市里，市政府所辖之区数量较少，而每个区的面积和人口又非常大，有的甚至相当于一些国家的中等城市。要取消“街道办”，减少管理层级，最佳办法是适当增加区的数量，缩小区政府的管理范围，将其降为基层政府，面向居民直接管理。这种管理幅度与管理层级的科学化、合理化设置符合现代城市管理高效率的要求，但长期以来区政府已习惯于担当城市管理的中间层次角色，一时难以改变。另一种方案是，不改变市区两级政府的设置，直接改革“街道办”，以社区制逐渐取而代之，建立政府管理与社区自治相结合的城市管理新体制。目前全国有一些城市（如青岛、北京、南京、武汉等）开展了这方面的试点工作。
第三种主张是维持现状、稍加调整，理由是“街道办“改成一级政府，不符合国际惯例，而目前全面取消“街道办”建制又不太现实，因此还是维持“街道办”派出机构的性质为好，但也要在职能和管理方式上作一些调整。持这种主张的人认为，可以适当扩大“街道办”的权限，适度加强“街道办”的职能，但不应该把“街道办”的权限（职能）加强到“相当于一级政府”的程度；应当克服“全能政府”的传统观念，突破“在政府上下级之间放权”的思维框架，将视野拓展到政府与社会的关系上，引进“小政府、大社会”的思路；政府在承担必要的职能时，应尽可能地培植社会的自我管理能力，让“街道办”在繁杂的社会事务中解放出来。[12]
我们认为，街道不应再作为一级准政府组织，但也不宜取消，否则，区政府要直接面对的社区数量过多，管理幅度过大，必然制约管理效率。基本思路是保留街道这一级组织，改革街道管理体制和组织体系；剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。街道办的改革思路：保留、精简，剥离专业管理职能，塑造沟通平台。具体建议如下：
1、保留街道办，改革街道管理体制和组织体系。
街道不再作为一级准政府组织，而定位成市区政府与社区之间沟通联系的平台，市区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台。在目前城市社区自治不断推进的情况下，为继续发挥党和政府对社区自治的引导和支持作用，需要街道代表市区政府对下辖社区进行工作指导和信息沟通，及时把情况反映给市区政府作为决策依据；另一方面，在社区上交了大部分行政职能，而市区职能部门由于人有限，不可能对所有社区管理一插到底的情况下，很容易出现城市管理的空白地带，这需要街道作为一个层级，加强其对辖区范围的城市管理事务进行统筹协调、联合执法的作用。
2、剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。
坚持街道办事处作为政府派出机构的职能，进一步明确街道办事处的职责定位。街道办事处的主要职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。街道办事处要坚持区政府派出机构的职能，逐步剥离专业管理事项，切实加强综合管理和对公共服务的组织工作。
一是清理街道办事处目前承担的行政管理事项。按照综合管理、专业管理、协助管理等类别进行分类。
二是进行街道层面的政府管理机构整合。
l       一方面要根据基层管理的需要，市区政府专业管理部门建立必要的工作机构或工作机制，将原设在街道办事处内部的科室改为站所，切实负起基层专业管理和服务的责任。
l       另一方面街道办事处要在剥离专业管理职责的前提下，根据自身承担的职能，进行内设机构的调整，减少与专业管理部门对应的科室，实行“大科制”，加强综合管理和组织公共服务的部门。
l       街道不再设立市区职能部门的对口机构，只保留街道党工委和街道办事处领导职数、办公室、城市综合治理委员会以及社区服务委员会等机构和人员。
（三）社区自治的体系
1、社区结构重组
在议行分离的社区治理结构下，社区居民大会或社区代表会议反映社区居民意志，是社区决策组织。社区居民委员会是社区的执行组织，负责执行社区决策组织的决定和决议。为更好地承担起社区管理和服务的职责，需要建设职业化的居民委员会干部队伍，和一支专业化的社区工作者队伍。前者是经法定选举程序进入居民委员会工作的人员，后者则是经过招聘上岗、承担居民委员会具体工作任务的人员。
积极发展各种专业协会和社区志愿者组织，提高社区居民对社区建设的参与度。要广泛宣传发动、引导社区居民踊跃参与社区建设。培育与发展社区志愿者组织和专业协会等中介组织，通过共产党员、共青团员和其他先进分子的模范行为，不断壮大社区志愿者队伍。选择一批社区作为大学生假期社会实践活动基地、毕业实习基地，学生在社区实践纳入实习学分管理。
2、职能重配：按照“政社分开”原则，将属于社会管理的职能交给社区管理。
社区受政府指导，拥有国家法律、法规和政策范围内自主决定社区内部各项事务的职责。社区自治职责主要包括：民主选举、社区决策、日常管理、财务自主、摊派拒绝、内部监督等。社区服务职责主要包括：组织开展面向社区居民的各种社区服务和文化娱乐、体育活动，发展便民利民的社区服务业，发展志愿者队伍，开展群众性的互助、互济活动，组织开展多种形式的精神文明创建活动。
建议推行“社区工作准入制度”。 社区工作准入制度，针对社区行政性工作负担过重而提出来的对策措施，旨在减少和规范政府职能部门给社区居委会分派行政工作的行为。目前，海淀区已经制定了《海淀区社区建设工作准入办法》。依此方法，政府职能管理部门的工作如果要进入社区，必须首先向海淀区社区建设工作领导小组提出书面申请和实施方案，阐述进入社区的政策依据，明确进入社区的工作目标、具体任务、期限和落实措施。海淀区社区建设工作领导小组办公室街道申请后，要根据相关政策规定、法律法规级社区居委会的承受能力进行初审，并与街道办事处共同研究，召开社区建设会议，对申请及实施方案进行讨论，广泛征求意见，提出初步建议。同时召开区社区建设工作牵头单位会议，对初步建议进行研究、审定。未经审定的工作擅自进行如社区，居委会有权拒绝。
3、财政保障：社区自治的物质基础。
目前，我国城市社区的发展基本上处于起步阶段，社区自治组织的办公条件较差，社区服务设施严重缺乏。城市政府应以专项经费方式，投入社区办公条件和社区服务设施的建设，为社区自治奠定一定的物质基础。
社区居委会要实现正常运转，功能充分发挥，须具有一定的独立的财务管理自主权。由于各国国情不同，社区活动经费来源也有所不同，大致有以下几种类型：一是由政府拨款，也就是社区内部的公共设施的日常经费由政府提供；二是来源于个人和组织捐款。在有些国家的社区中，活动经费很大部分来源于捐款和税收，比如宗教组织和慈善机构的资助；三是来源于自筹经费。欧洲国家完全自治性组织的活动经费一般由组织成员自筹，社区组织的领导人基本上是志愿者，因而可节省费用。
结合已有经验，我国社区自治的财务建设，建议如下：
l         政府按社区规模拨给的费用，应当列入政府的财政预算。各级政府建立社区建设专项资金，列入当年财政预算，并根据经济增长比例逐步增加。省级社区建设专项资金，可用“以奖代补”的方法，加大对社区基础设施建设的支持，市、区两级社区建设专项资金主要用于社区工作者的生活补贴、办公经费和基础设施建设经费。办公经费按小区居民户数制定统一标准，由市、区两级拨付，并且每年有适当增加。
l         权随责走，费随事转。区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；区街政府部门做不好、也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。
l         居民委员会兴办公益事业所需费用、经居民会议决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以经受益单位同意，向本居住地区的受益单位筹集。
l         实行税收增量比例返还制度。即以街道为单位，以目前提供的税收为基数，按每年新增税收的一定比例由市、区财政返还给街道办事处专项用于社区建设。 同时完善税收协管制度。对税收协管实行奖励，提高街居护税的积极性。
l         居民委员会可以接受募捐和馈赠。
（四）合作与沟通：政府管理与社区自治的协调机制
政府应履行起社区建设的“掌舵”功能，社区则应逐渐地实践起社区建设的“划桨”功能，两者通过沟通形成互动的复合体制。社区自治并不意味着政府对社区撒手不管，社区自治虽然体现为自我管理、自我服务、自我发展，但政府对社区仍然负有掌舵的功能，即支持、指导和协助社区建设的责任，承担社区公共产品生产的一部分费用，政府应该把社区自治和社区公共服务的支出纳入国家财政预算，以专项财政支出来支持社区自治发展。
1．市一级设立社区建设领导机构。由市委、市政府领导牵头、有关部门和单位参与，主要负责制定、审核全市范围的社区建设、规划和工作计划；研究制定社区建设的方针、政策和重大措施；督促、检察全市范围内社区建设的先进经验；协助市委、市政府推进基层行政管理体制改革，理顺基层条块关系；努力解决社区建设中的政策保证和财力保障等问题；协调有关部门和单位之间的关系，为全市开展社区建设创造条件。
2．市辖区一级建立社区建设指导机构或协调组织。由区委、区政府主要领导牵头，有关部门负责人和驻区大单位代表参加，负责制定全区性社区建设的措施；协调有关部门和辖区内的各种社会力量积极参与社区建设活动；理顺街道条块关系，充分调动街道办事处开展社区建设工作的积极性。
3．街道一级建立健全社区协调组织。由街道办事处党政主要负责人牵头，辖区内有关部门、企事业单位、社会中介组织和居民代表参加，主要职责是贯彻落实上级党委、政府有关社区建设的决定、决议和工作部署；研究、制定街道范围社区建设规划和工作计划，并付诸实施；发动、组织辖区各种社会力量积极参与社区建设工作，探索实现社区共建的新机制；指导居民委员会和社会中介组织开展灵活多样的社区建设活动。
(五)法治化：改革经验的刚性化
纵观世界各国社区建设法治化过程，总先有社区管理的成熟经验，然后再把经验的基本原则与基本制度，用法律形式加以确立。西方诸国城市社区管理在长期的历史演进上逐步实现法治化，主要通过法律方式，来调整社区中各单位、各家庭以及个人在社区生活中发生的各种关系。社区中的公民行为受到法律的约束和保护，社区工作依法律法规运行。
我国居民委员会自治的法律依据主要包括三部分：一是宪法，1982年的《中华人民共和国宪法》第111条规定：城市与农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会的任务是：办理本居住区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。二是居民委员会组织法，1989年通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》是以1954年通过的《城市居民委员会组织条例》为基础，并参照1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（草案）》来制定，对城市居民委员会的性质、任务、组成、选举办法、经费来源等都作了规定。三是通则与条例，即1954年通过，1980年又予以重新颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》和《治安保卫委员会暂行条例》等。
当前，我国“社区自治”尚处于发展初期，在我国经济社会转型背景下，尚未形成社区管理的稳定的、成熟的经验与共识性方案，因而就不太可能实现“全面的系统的法治化”。但另一方面，随着我国社区管理体制改革的推进，已取得部分的局部的经验与共识，应着手修改《城市居委会组织法》，巩固成熟经验，为社区管理体制进一步改革与探索提供制度保障。
附件：课题实践调研报告
海淀区政府社区管理体制的前期调研报告[13]
一、加强社区建设，增强社区民主自治功能
海淀区目前共有社区610个，社区规模一般在1000-3000户，规模适当，便于管理。海淀区在理顺社区与上级主管部门之间关系，完善社区服务职能方面，已经取得了不少成就。2002年出台《海淀区关于进一步理顺社区建设管理关系的意见》，明确了社区居委会与区政府职能部门、街道办事处之间的基本关系。社区服务方面，海淀区目前有区级社区服务中心一个，街道级社区服务中心22个，开设了社区教育、社区文化、社区医疗、社区体育、法律援助、便民利民、时尚休闲等8大系列40多个服务项目，为社区居民提供全方位的服务。
但是，现阶段社区建设依然存在许多困境和难题。社区居委会仍然没有摆脱政府部门“腿”的状态，行政事务负担过重；社区居委会的自治意识不够，自治能力薄弱，居委会对街道存在一定的依赖习惯；社区自治的办公经费不足，财政状况需要改善。社区服务发育还不够；居民对社区认同度不够，参与社区建设积极性还没有充分发挥出来。
海淀区目前的工作任务，是要进一步理顺社区民主自治与政府行政管理之间的关系，探索建立和完善社区工作准入制度。目前海淀区已经制定了《海淀区社区建设工作准入办法》。以后政府职能管理部门的工作如果要进入社区，必须首先向海淀区社区建设工作领导小组提出书面申请和实施方案，阐述进入社区的政策依据，明确进入社区的工作目标、具体任务、期限和落实措施。海淀区社区建设工作领导小组办公室街道申请后，要根据相关政策规定、法律法规级社区居委会的承受能力进行初审，并与街道办事处共同研究，召开社区建设会议，对申请及实施方案进行讨论，广泛征求意见，提出初步建议。同时召开区社区建设工作牵头单位会议，对初步建议进行研究、审定。未经审定的工作擅自进行如社区，居委会有权拒绝。
社区工作准入制度是特别针对社区行政性工作负担过重而提出来的一条对策性措施。旨在减少和规范政府职能部门给社区居委会分派行政工作的行为，摆脱社区是上级政府部门的“腿”的现状。社区准入制度的制度构建基本已经完成，具体的实施应用还有待时间的进一步检验。今后一段时间，海淀区要对这一制度的实施状况、经验教训及时进行总结和归纳，探索和完善这一制度，建立有效的社区建设制度和方法。
其次，针对目前社区民主意识薄弱，自治功能比较差的状况，海淀区政府应当完善社区的公民参与机制，增强社区民主自治功能。建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的机制，发挥社区居民和社区单位在城市管理中的主体作用。充分发挥社区代表会议的作用，建立正常的民主诉求机制、征询机制、评议机制、决策机制、参与机制，进一步增强社区的凝聚力和居民的责任感。
再次，加快社区公共服务体系建设，培育社区服务组织。充分调动社会力量兴办社区服务组织的积极性。在正确引导营利性社会服务组织参与公共服务领域的基础上，积极培育非政府非营利组织和社区服务民间组织，建构以社区义工为主体的社区服务参与机制，促进社区公共服务的多样化。目前全区登记注册的义工近10万人，在提供社区公共服务方面发挥了很大作用。今后应进一步完善社区义工管理和激励机制。一是探索建立义工服务时间“储蓄制度”和义工资格认证制度；二是参照国外义工管理和激励体制，探索建立符合海淀区情的义工管理激励机制。
二、北部新区城乡结合部的管理，以及农村城市化以后乡镇职能的转变
海淀北部新区由于历史和自然的原因，经济发展水平比较薄弱，生产力相对落后，农民人均收入较低，与城区相比差距更大。新区范围内市政基础设施、教育、文化、体育和医疗设施相对比较落后，特别是农业人口尚未纳入社会基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的覆盖范围。北部新区城乡结合的环境特点，造成新区社会保障系统比较薄弱，社会治安相对较差等特点，新区政府应当大力开展城乡结合部地区环境整治，拆除违法建设，消灭乱点等，这些工作对新区的政府治理提出了较大的挑战。
今后几年，北部新区将作为海淀区的一个战略重点给与扶持。2004年，组建了北部地区开发建设委员会办公室，对北部新区开发建设实施统一组织和协调，试行了政府雇员制。目前，海淀区将城市化作为解决“三农”问题的根本途径来抓。到2008年，全区6.78万农民将全部转为城镇户口，彻底打破城乡二元户籍制度。随着城市化进程的加快，相应的户籍管理体制、社会保障体系等也要进行调整和完善。这对乡镇政府的职能转变也提出了新的要求。
北部新区乡镇不仅面临着城乡结合处的治理难点，而且要在城市化进程中，努力探索适应城市化发展的管理体系和运行机制，实现农村与城市的接轨。北部办是负责新区开发建设的领导机构，在新区建设过程中，要切实发挥其“总揽、协调、督促、推进”的作用。政府相应的农村工作管理职能要取消，乡镇政府的职能要转化，相关的社区建设指导、社会保障、公共服务等职能要强化。
三、大院的管理与协调问题
海淀区有一种特有的城市微观布局，就是以大型的党政军机关、事业单位、高等院校、科研院所等相对独立区域所形成的半封闭性质的社区结构。这种社区结构不仅对海淀区城市形态有重大的影响，而且对城市规划、城市管理、社区建设也具有深刻的影响。
因为历史的原因，大院处于一种相对独立的自治空间，海淀区政府对大院内部事务基本上是放任态度，只要不向政府部门提出申请，一般就不介入。因此，大院与政府之间的社会管理工作一直以来没有很好的衔接，这造成部分社会管理职能的不到位。现在校园周边环境等问题，已经受到管理民众的普遍关注。海淀区政府在未来的工作中，面临着政府与大院之间工作衔接与协调问题。建议采用大社区制，将大院作为一个大的社区进行管辖。
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[2]徐永祥著:《社区发展论》,上海:华东理工大学出版社,2000年,第134页。
[3]唐晓阳著:《城市社区管理导论》,广州:广东经济出版社,2000年,第10－11页。
[4]孟临、韩狄明主编:《中国城市社区建设和管理概论》,上海:上海教育出版社,1998年,第44页。
[5]罗茨:“新的治理”,《政治研究》,1996,第154页。
[6]罗森瑙:《没有政府统治的治理》,剑桥大学出版社,1995年,第21页。
[7]课题组赴深圳,对盐田模式进行实地调研, 深圳民政局局长研究者的同门师姐, 也是该改革的主导者,因而对这一问题与之进行了充分探讨。
[8]邓正来等编译:《布莱克维尔政治学百科全书》,中国政法大学出版社1992年版,第693页。
[9]潘小娟:《社区行政化问题探究》,《国家行政学院学报》2007年第1期。
[10]胡忠明主编:《现代城市街道管理》,广东人民出版社,2001年,第36－40页。
[11] 笔者在对海淀区北太平庄街道调研发现,政务中心将几十个政府职能部门的办公放在一起,简洁高效,而且每一个窗口皆学习银行的管理经验,置放一个电子评估器,每一位“顾客”可根据办事员的态度与效率进行“满意、较满意、不满意”的选择,从而很好地改善传统社区管理的弊端。
[12] 转引于何海兵:《中国的城市“街道”管理体制改革与社区发展》,《当代中国研究》, 2006年第1期。
[13]此报告来自于课题组对海淀区社区管理体制的实地调研,仅属于课题研究的初步实证准备。资金项目来源于谢庆奎教授主持的北京市海淀区“十一五”规划前期课题,《海淀区“十一五”期间推进政府管理体制改革和职能转变研究》（10万元）。感谢海淀发改委王颖杰主任等领导在调研中给予的支持。