消火栓系统验收合格:当前问责制功能失调的完善策略

文章来源： 　[作者：黄小勇]

发布时间：11-09-19 11:00:56 15

    2003年“非典”危机让“问责制”进入人们的视野，此后，问责制从一种应急措施逐步成为提高政府公信力和执行力的重要制度工具，问责制作为一种现代民主政府的理念和制度设计，被公共管理者广泛认同，制度建设不断完善，形成了党政一把手为第一责任人，分管领导为第二责任人，主管部门领导为直接责任人的责任制度。虽然我国在大力推进问责制，但各类责任事故仍然屡有发生，在食品安全生产领域，尤其惹人关注。近10年以来，毒大米、毒奶粉、苏丹红、孔雀绿、陈馅月饼、早产奶、三聚氰胺等等字眼伴随着重大食品安全事故成为人们的日常用语，在2011年，已经淡出人们生活的“瘦肉精”死灰复燃，震荡全社会，在“瘦肉精”事件尘埃未落，“回炉面包”、“牛肉膏”等食品安全事件又接踵而来，日趋严重的食品安全形势拨动着全社会的心弦。其实，每一次重大食品安全事故都伴随着严格的问责，这种状况使我们不得不质疑一个事实，为何总是出现了重大事故我们才看见“问责制”的身影？日常监管中的责任为何总是“疲软”而难以消除安全事故，非得要重大事故发生后，在公共舆论广泛关注 的压力下，通过加大问责力度来厉行安全监管呢？现实生活中存在的“问责过度”和“问责疲软”需要从理论上加以研究。

    一、“问责过度”和“问责疲软”的功能失调现象

    问责制是提高政府回应性和执行力的重要制度工具，同时也是一项多因素交叉且互为因果的复杂系统工程，由于实践时间不长，作为新生制度在实施中必然带有不完善性，突出表现为“问责过度”和“问责疲软”现象并存，看似背离的两种现象究其实质都是问责制功能失调的表现。

    问责中的功能失调首先表现为责任追究具有一定的随机性。在一定程度上，目前的行政问责屡有“政策问责”、“人治式问责”的现象，问责内容和范围存在不确定性，随意性明显，缺乏规范性规定。其特点是，责任追究的程度受随机性因素影响，领导重视、领导批示、上级检查、媒体（网络）曝光等是最常见的随机性因素，任何一个或几个因素的出现都会导致加大责任追究力度，出现“问责过度”，否则，问责就可能流于形式，导致“问责疲软”。如2004年导致“大头娃娃”的毒奶粉事件中，由于媒体的广泛报道，引起领导重视，安徽阜阳市市长、两位副市长、四位副局长被问责，相关责任人有47人被刑拘。事件虽然集中爆发在安徽阜阳，但在内蒙古、海南、陕西、甘肃、四川、山西、广东、重庆、黑龙江等省都有类似的事件发生，因媒体曝光不足，问责力度相比较明显“疲软”。 

    其次，功能失调还表现为问责带有应急性特点。应急性问责指责任追究更多带有平息事态和给公众一个交代的意味，这种情形下实施问责往往带有“问责过度”的倾向，通过过度的问责来平息公众情绪。等到事后情势缓和，公众注意力转移，被问责的官员往往悄悄“东山再起”。官员的复出使得问责从原来的“问责过度”转向了实际上的“问责疲软”，引发社会对问责制的质疑。以“三鹿奶粉事件”为例，事件刚刚平息，事件中落马的某些官员悄然异地复出或得到提拔的消息又在网上曝光并引发热议。这类事件的出现，固然出于民众不明真相而愤怒，但也折射出问责制的内在缺陷。

    再次，“无为问责”的缺失也一定程度上表明存在“问责疲软”。当前的问责制停留在“过错问责”阶段，对大量碌碌无为的“无过错”和浪费公共资源的行为缺乏约束，对“庸官”的 “懒政”（不履行职责、行政不作为）似乎无能为力。问责范围应该涵盖 “无为问责”，将问责制从过错问责向“懒政”（不履行职责、行政不作为）问责拓展。“无为问责”的缺失在食品安全监管领域也普遍存在，譬如，在食品加工过程中违规超标准使用食品添加剂在行业被认为是“公开的秘密”，但相关责任部门监管没有到位。在我国已有相应食品添加剂使用标准的前提下，2005年、2006年、2007年，日本、韩国、香港特区纷纷在中国水产品中检测出孔雀绿超标，对于这样的监管检测失责，问责难以到位。

    二、当前问责制功能失调的微观机理分析及其危害

    目前“问责过度”和“问责疲软”的功能失调现象普遍存在，从微观机理上看，原因在于责任制在制度规定、制度实施和责任追究（问责效力）等方面尚存在一些问题。

    1.责任依据模糊、不科学

    合理恰当的问责源于明晰精确的责任规定，但是目前各种安全监管责任的规定缺乏明晰性和确定性，导致问责的实施具有较大的随意性。如《食品安全法》第九十五条第一款规定：“违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。”就条文规定来看，第一，是未履行职责、出现重大食品安全事故、造成严重社会影响同时成立还是一项或两项成立即可承担责任，规定不清。第二，“重大”、“严重”等词项的具体含义是什么也未明确说明，留下逃避责任的空间。第三，四种不同档次的行政责罚，在何种情况下适用何种方式却没有明定，在实践中难免出现“大事化小，小事化了”的现象。

    2.责任边界不清，缺乏连带责任规定

    清晰的责权是问责制的前提，但由于政府管理工作在时间上的连续性和工作实效的滞后性，以及管理上的条块结构关系，经常难以清晰界定责权，导致在问责实践中会出现这样一种现象，即现任领导为前任领导的失误承担责任（长期积压的食品安全隐患难以问责），或者食品监管部门为区域政府经济发展冲动导致的事故而承担责任（地方保护主义和区域经济利益淡化问责），或者部门间职责不清、权限不明而使得问责难以落实。长期以来，我国对食品实行多头管理，一方面执法中各部门职责交叉，都可以执法，另一方面则出现模糊或真空地带，给不法分了造成可乘之机。这样就出现了我国食品安全“都管但都管不好”的局面，也为一些部门权力寻租制造了借口。食品安全的“多龙治水”、职责权限划分不清使监管部门之间协作不够、综合监管力度较弱，一旦出现重大安全事故，各部门都有理由相互推诿，导致责任虚化。前任后任责任认定缺乏依据、区域利益对部门监管的干扰、分段式监管模式的责任不清等等问题，都将使得问责难以启动，必将影响问责效果。

    3.问责过程隐藏着动能失调的因子

    首先，问责主体权威不足。责任事故和维稳事件中，事故或事件性质的认定是问责的主要依据，因此，事故或事件性质的认定和认定权限的归属成为关键。在事故性质认定权的设定上，一般由该事故发生地的县级以上政府甚至国务院组成调查组进行调查和认定，以确保调查主体的中立性和调查结论的可信性。但实际操作上，各级政府一般授权安监部门或行业主管部门负责调查，部门之间的利益和职能交叉导致每个部门都有责任而实际上每个部门又都不承担责任，致使调查结论“隔靴搔痒”或者相互推诿责任，问责流于形式，也更难追究政府或相关部门领导的责任。

    其次，在问责程序上，一般由事故调查组根据事件性质、社会影响度提出处理意见，但事件性质和社会影响度难以量化，缺少全国性指导意见；调查处理意见提出后，政府在征求相关部门意见后批复结案，这样的过程往往导致处理意见被各部门意见所“和谐”，“和谐”力度不一样，导致处理效果不一，使得一些被问责的官员质疑问责效果的公正性，降低了问责的警示效果。

    问责制作为一个多因素交叉且又互为因果的复杂系统，其运行有其基本机理，这些机理如果出现问题，则必然会导致问责制功能失调，影响问责制效用的发挥，可能出现在压力下的“问责过度”，也可能在无压力或轻压力下出现“问责疲软”。

    由于责任规定含糊而不明晰、责任边界不清、连带责任不明以及问责过程中存在的一些缺陷，问责中不可避免出现疲软或过度现象。无论“问责过度”还是“问责疲软”，都是对问责制本身的伤害。在问责微观机理不完善前提下实施的问责，在官员群体和乃至社会群体中会出现一种“悲情意识”，认为被问责者在“背黑锅”，是“替罪羊”、“倒霉蛋”。在这种群体意识下，问责过程也难免出现“悲情牌”、“同情牌”，不可避免出现“问责疲软”。因此，可以说问责实践中的“疲软”与问责制本身有着不可分割的联系。就当前责任制的规定来看，问责对象更多针对现任领导和属地领导，对于因前任领导或上级主管部门的管理措施不当等原因导致的隐患并进而发生重大事故和事件是否追究连带责任缺乏规定。如果责任制的规定不能有效处理好前任与现任、以及条块关系，可能导致部分领导被问责时出现“倒霉”的心理认知，这种心理在干部和群众中存在一定的认同，不加以注意和重视，将会影响责任制的有效推行。由于官员群体和社会中对被问责对象存在这样一种“悲情意识”，除非被公共舆论、高层领导等因素所关注形成强大压力，否则问责制难以得到有效执行， 在“问责压力”下进行的责任追究，人们往往又会认为“问责过度”了。

    三、从微观机理上完善问责制的建议

    1.加强问责制的法制建设。当前我国食品安全行政问责主要依据《食品安全法》中的问责规定、《公务员法》、《国家公务员处分条例》、《行政监察法》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，以及《卫生部行政复议与行政应诉管理办法》、《食品卫生行政处罚办法》等规范性文件，问责的法律规定较为完善。但也不可避免会出现法律法规与纪律条例之间的衔接问题，党纪处分替代法律问责的现象必将削弱问责效力。因此，需要整合现有的法律规定和纪律条例，制定一部统一的专门的食品安全领域的问责法规与条例，对食品安全领域问责的启动、运行与惩罚标准等作出规定，通过法律手段规范与约束政府行为，明确各类机构的责任和义务，使问责的实施有法可依。完善的问责法制能有效杜绝问责制功能失调的各种现象，实现问责向程序性问责、法制性问责、制度性问责的转变。

    2.理清食品安全监管的责任边界。改革现有食品安全监管体制，逐步实现对食品生产流通、消费的各个环节的以一个部门为主体其他部门为辅助的立体问责体系。在机构设置方面，要合理配置和划分行政权力，使政府责任划分明确化，应明确中央与地方的责任与义务，明确中央政府职能部门和地方政府职能部门的职责范围；明确政府部门之间和部门内部的职责权限，在部门内部，各岗位之间、上下级之间的权责要规范化、明确化，以责权对等为原则，本着“谁主管谁负责”、“谁负责谁承担责任”的原则，划清有责与无责的界限。同时，拓展问责主体，实现“异体问责”，强化人大、社会、媒体等的问责权力，将行政问责从自我纠错推向规范性强制性的外部问责。

    3.界定责任的种类和内容，明确界定法律责任。明确刑事责任、行政责任、民事责任、政治责任和道义责任的内容，明确各类责任的问责事由和问责情形，对各类问责明确其问责依据，减少和避免以党纪处分代替司法追究的现象。对于承担政治责任或道义责任的，也应适当说明问责事由，彰显问责的公平性。

    4.完善问责程序。公正的问责结果源于公正的问责程序，公正合理的程序是确保问责法治化的制度保证。问责程序的建设应包括以下内容：第一，问责的启动程序，由对问责对象进行任免或管辖权的问责主体根据问责事项启动问责。第二，问责事项的调查程序，问责启动后，问责主体或问责主体责成有关机构，依据法定职权和程序，对问责对象的问责事项开展调查。第三，问责对象的处理程序，根据调查结果对问责对象决定是否问责，被问责的，告知问责方式和复核、复查申请权。第四，问责的回应程序，对问责对象不服问责决定并在规定时间内提出复核复查申请的，问责主体应责成原调查机关或另外指令调查机关进行复核调查，作出决定。

     5.严格责任追究，增强问责效力。根据责任的性质、种类、问责事由，严格问责，杜绝责任追究中的随机性、主观性，有责必追究，绝不姑息，同时，坚持过罚对等，也不过度追究，确保问责的公平公正效果，提高问责制的权威性和公信力；同时，要强化对责任追究落实程度的监督，对于该问责而没问责、问责力度不当等各种情形，要严格监控，保证责任追究落到实处，提升问责制度实效性。
  
      (作者系中央党校政法部副教授)