左岸艺术学院:村委会选举中的贿选及其治理研究

村委会选举中的贿选及其治理研究

董礼胜 田小红 王琦

第一章 我国村委会选举过程中的贿选现象

1978年党的十一届三中全会以后，我国农村经济上打破了“三级所有、队为基础”的集体经营模式，实行了大包干的家庭联产承包责任制，大大提高了农民生产建设的积极性，农村的生产力得到了解放，农村经济得到了迅速发展，从而推动了我国农业和农村社会的发展。随着市场经济的逐步建立，以往从属于公社、生产大队、生产队等农村基层组织的农户逐步成为独立的经营主体和利益主体，农户与农村基层组织在利益分配关系中的位置转换，使得农村基层组织原有的功能不断丧失。与此同时，人民公社体制的瓦解和生产大队、生产队组织的瘫痪，造成了人民公社的部分权力开始从农村中退出，农村的社会治安、公共设施、社会福利、土地管理、水利管理等职能陷入了无人问津的状态。农村的日常生产及农民生活的管理和组织工作的“真空”局面，客观上要求一种新的农村治理模式取代人民公社体制，一种新的基层群众性自治组织的出现成为历史的必然。以村民委员会为主要形式的村民自治就是在这种情况下被农民创造出来的。

从1980年代初期到现在，短短二十多年的时间，村民自治在我国取得了广泛的发展，广大农村居民的民主意识、法制观念、参政意识、竞争意识等都有了较大的提高，基层民主政治建设呈现出蓬勃发展的势头，有力地促进了我国民主政治的发展，对增强团结、稳定社会、发展经济都将起到不可估量的作用，充分体现了村民自治的生命力。然而，在没有任何现成经验可循，没有任何民主传统的农村进行民主建设，村民自治工作开展的难度是可想而知的，在工作过程中遇到各种各样的问题也是在所难免的。随着选举竞争性的增强，农村村委会直接选举不可避免地出现了一些新情况、新问题，贿选就是其中一个较为引人注目、且亟须应对和着手治理的问题。

（一） 什么是“贿选”

贿选的英文解释是：practise bribery at an election 或get elected by bribery。贿选，即贿赂选举，通常被理解为用金钱或其他利益进行收买选民、选举工作人员，以为自己或为自己的伙伴获得选票，从而赢得选举的行为。贿选是近代以来随着民主活动的普及，而逐渐发展起来的一种政治腐败现象。我国有的学者对贿选做出如下解释：用金钱或其他物质利益等收买、贿赂手段，使选民、各级人民代表大会代表、候选人、选举工作人员违背自己的意愿参加选举或者在选举中进行舞弊活动等不法行为。[1] 就村委会选举而言，相关部门将贿选定义为：“以获取选票为目的，用财物或其他利益贿赂选民、选举人或选举工作人员，使其违反自己的意愿参加选举，或者在选举中进行舞弊，并对正常的选举工作产生影响的活动。”‘贿选’必须有实际的收买行为发生，而且确实对正常的选举活动产生影响，不能将‘贿选’问题无限扩大化。”[2] 对于上述两个定义，我们认为还有商榷讨论之处。从法理上讲，贿选是“行为犯,”而非“结果犯,”在选举过程中同时具有贿赂的故意和贿赂的行为，即可构成贿选；只要贿选的行为一经作出，不管是否真的使选民违背自己的意愿参加选举，或者选举工作人员在选举中实际作出舞弊行为并对选举工作产生影响，均不影响贿选的构成。我国的港澳台地区和国外的相关法律对贿选未遂犯也有处罚的规定，正是基于上述理由。

2003年12月10日，我国政府正式在《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）上签字，标志着我国政府在反腐败领域与国际社会合作的进一步加强。《公约》中对于“行贿”的规定是“许诺给予、提议给予或实际给予”；对于贿赂内容和范围则界定为“不正当好处”，即一切违背职责的宗旨而额外获得的好处；同时，《公约》还指出，各类贿赂行为的行贿方和受贿方均应构成犯罪，并没有厚此薄彼的区分。《公约》中的相关规定对于我们全面认识贿选具有一定的启发作用，而且作为《公约》的缔约国，我国也有义务依照其定义认定包括贿选在内的贿赂行为。

归纳上述的贿选定义，参照国内外相关法律对贿选的界定，我们认为贿选是指在选举过程中，当事人以给予或承诺给予钱、物、职位、地位等方式来收买选举人、候选人、选举工作人员，以达到使自己或者自己所支持的人当选的目的。

（二）如何认识贿选

有一种观点认为，贿选是民主选举制度的必然产物，有选举必然就会有贿选。贿选的历史最早可以追溯到古希腊的城邦民主制时期，但成为一个持续且较普遍的政治现象，则是随着资本主义民主化的进程而逐步发展起来的。在古希腊的乡村选举中，已经有候选人宴请选民的习惯，在阿里斯托芬的《骑士》中就曾有候选人如何向选民行贿的记载。[3] 在16、17世纪，贿选更是盛行，意大利的马基雅维利曾向李奥十世提出过：如果选举结果不如您的意，就让人们得到表面的选举，用收买选票……的办法，扰乱选举的结果的建议。[4]

贿选作为人类民主的一种伴生物、副产品，不是从来就有的。在原始社会由于生产力水平低下，人类的物质生产极度匮乏，在实行原始的公有制的情况下，人类群体组织中的职位是没有任何的特权可供享有的；此外，在食不果腹的情况下，组织成员是不愿也不可能拿出多余的产品来换取某种职位的。一般而言，到了奴隶社会和封建社会这样纯粹的人治社会，有着森严的社会等级，职位的获得靠的是出身、关系以及掌权者的赏识，连基本的选举都没有，更谈不上在选举中拿钱、物来贿赂他人，以达到自己的目的。随着人类社会的不断进步和发展，进入了资本主义社会以后，资产阶级在反对封建专制过程中，打出了民主、人权、自由的旗号，民主在更大范围和程度上重新进入了人类的视野，随着民主进程的加快，作为民主重要体现的选举日益成为人们追求的一种模式，贿选事件开始出现，并随着选举的发展而发展起来。在近代中国，也曾出现了军阀曹锟贿选大总统、并试图用行贿的手段通过宪法的闹剧。近年在我国台湾省的各级选举中，贿选事件也层出不穷。一些新近民主化国家的选举也受到贿选问题的困挠，影响了政局和社会的稳定。正如有的国外学者所指出的：“在选举过程中如何防止贿赂和其他不正当的行为已经是、而且将仍然是十分重要的问题。”[5]

然而，在当代西方发达国家，由于多党制的制约和选举制度的完备规范，包括选举经费法制化，鲜有贿选丑闻；而贿选往往频频发生在选举制度诞生的初期和经济欠发达的国家和地区。其中的缘由令人深思。这种现象表明，民主选举制度并不必然产生贿选，认为贿选是民主选举制度必然产物的观点有待商榷。可以说，贿选现象与民主选举制度密切相关，民主政治为贿选的滋生提供了温床，而在专制制度下，在世卿世禄的官僚任用体制下，不可能存在贿选。但民主选举制度只是使贿选成为一种可能而不是必然，不能认为有民主选举制度便必然有贿选。在民主政治体制下，需要诸多因素的综合作用，才会产生贿选。

贿选现象是行贿人、受贿人等行动者在特定的条件下，为了自身的利益相互作用而发生的。在资本主义的选举过程中，财力雄厚的资本家为了进入政界，或者为了在政界树立为自己经营扩张服务的代理人，而用财物或其他方式收买选举者，使他们在选举中把票投给自己或自己所支持的人，以达到自己或自己所支持的人当选的目的。1852年，马克思在《选举中的舞弊》一文中曾经引用过报刊的言论揭露资产阶级在选举中的丑恶现象：“大摆酒宴，玩弄卑劣的阴谋，大规模的行贿，野蛮地恐吓选民，诬蔑候选人的声誉，蹂躏正直的选民，收买和侮辱软弱的选民，光天化日之下露骨地、无耻地进行造谣、陷害、诽谤、亵渎神圣的语言，诋毁高尚的名声，——如果我们把所有这些东西集合在一起，我们就会在一大堆肉体被践踏、灵魂受折磨的牺牲者面前感到毛骨悚然”。[6]

1949年以后，我国在任命制时期是不存在贿选问题的。改革开放以来，随着我国经济的发展，我国政治体制改革也逐步深入，民主制度不断健全，民主选举在政治生活中普遍推广，特别是基层民主选举取得了巨大的成就。但是，在改革的过程中，一些不良思想也乘机而入，贿选侵入了我国的政治生活。虽然，目前“贿选”在我国仍然处于“萌芽”阶段，其发生并不具有普遍性，但是，我们并不能因此而掉以轻心，要以正确的态度对待村委会选举过程中的贿选现象：首先，贿选作为依法正当选举的对立面，是民主的一种伴生物，贿选的产生必然以选举的施行为前提，因此，贿选在我国村委会直接选举过程中出现，也说明了我国村民自治实行了真正的体现选民意愿、候选人之间具有竞争性的选举；其次，对于行贿者来说，贿选的目的就是为了达到自己的私人目的，在村委会选举过程中，贿选者从村民手中“购买”选票，贿赂选民，说明了群众手中的选票“坚挺”了、“增值”了，村民有了更多的民主权利，村民自治的参与者都开始重视选票。但是，贿选毕竟是民主建设的腐蚀剂，从根本上不利于我国村委会直接选举和村民自治的顺利开展。因此，我们必须十分重视当前我国村委会选举过程中的贿选现象，将其消灭在“萌芽”之中。不仅如此，鉴于村级选举是国内外普遍认可的我国各类选举中目前程序最规范和竞争性最强的选举，其状况和质量对其他类型的选举具有重大的示范作用，我们更应对村委会选举中的贿选现象格外关注，严肃对待。

（三）我国村委会选举中贿选的典型案例

    从我国村委会选举过程中实施贿选行为的目的来分析，贿选有两种：其一是在选举过程中候选人或与其相关联者通过采用贿赂的手段，对选民的选举倾向和意志进行影响和干扰，从而达到自己或者自己支持的人当选的目的；其二是在选举过程中，候选人或与其相关联者通过贿赂的手段要求选民不投票给某人、或者要求其他候选人退出选举，从而达到自己或自己支持的人当选的目的，即“贿不选”。在我们所掌握的相当数量的案例中，属于第二种的不多，下面的这一案例比较具有代表性：

    案例1：2002年12月至2003年3月，江西省上饶市信州区北龙门乡潭村在举行村委会换届选举过程中，林宣福与某鞋厂业主廖某同时被村民推举为村委会副主任候选人。为使村委会副主任一职实现等额选举，2003年3月5日，林宣福与另两位村委会委员候选人到竞争对手廖某家劝其退出竞争，并愿意在经济上给予补偿。3月7日晚，林宣福的亲戚告诉他，廖某同意退出选举，但要求补偿前期选举所开支的两万元。林即让妻子取出1万元由那名亲戚当晚10时交给了廖某，（后来又给了1万元）。廖某收钱后于3月10日在村民代表会议上宣读了自愿退出竞选的书面报告，3月11日林在等额选举的情况下，当选为该村村委会副主任。[7]

    近年来，新闻媒体不断有村委会选举中贿选事件或案件的报道，各级民政部门也通过调查或受理村民的有关举报，汇集了相当数量的案例。它们揭露了在选举过程中，贿选者为了达到自己或自己的支持者当选的目的，采取了各种各样的手段进行贿赂，它们基本上可归入上述第一种贿选。现根据行贿者的形式和手段及涉及的钱物数额或价值的大小，分类整理，介绍一批比较典型的案例。

    1．第一类，涉及金额较小的金钱和实物贿选。

案例2：1995年重庆沙坪坝村村委会选举过程中，一林姓村民为了达到自己当选的目的，以一元钱一张选票的价格收买选票。同村一妇女卖了两张选票后竟说道:“两元钱能买半斤猪肉回家吃。”[8]

案例3：2001年11月28日下午，宁夏贺兰县习岗镇经济桥村村民杨建国，为了能够在村委会选举中胜出，到该村第八村民小组组长朱世俊家里，说自己舍得花钱拉选票。29日晚，朱世俊用两辆“面的”将二十多名选民拉到县城一家饭馆吃喝，请他们做亲朋好友的工作，投杨一票。随后，朱世俊与杨建国来到第八村民小组成员陈志祥家，杨给陈150元“活动经费”要求陈务必将选票拉到手。与此同时，第九村民小组村民石学武也怀揣杨建国给的400元钱，将该组的一些选民请到县城吃喝，并买了几条香烟散发给选民。29日晚，杨建国还亲自来到第五村民小组选民徐立平家，给徐200元拉选票，并声言每张选票给5元钱。30日凌晨，杨建国又赶到徐志平家“抓落实”，当得知徐能拉七十多张选票的“喜讯”后，杨建国又给了徐100元钱。徐立平当即将自家的一头猪杀了，以每张选票抵半斤猪肉，让选民领肉签名。随后，杨建国还来到第七村民小组选民刘雁家，给刘300元钱让其把这些钱送到选民手中。[9]

案例4：河北省邢台市南大郭乡李马村举行村委会换届选举前，村民肖子山为村民放了两场电影，其母给群众发放了800袋大米，肖子山最后当选。[10]

案例5：山西省霍州市靳壁村村委会选举过程中，一主任候选人花了12万元，以每张选票50元的价格，贿选成功。[11]

案例6：山东省枣庄市山亭区某村在进行村委会换届过程中，一开油坊的李某为了能够竞选村委会主任成功，在投票前到各家游说，并送上一张自己油坊的5公斤花生油的油票。他向村民承诺，自己若能当上村委会主任，村民可以凭油票去他的油坊领5公斤花生油。[12]

案例7：河南省驻马店市杨楼村在村委会选举过程中，该村窑场主张某想竞选村委会主任一职，乡里背后支持他。在选举中，他大肆请客送礼拉选票。在正式选举的头天晚上，他派人送来了100多捆啤酒，每家发一捆（10瓶），并附有拉票的纸条。[13]

案例8：河南省汝阳县小店镇小店村，在2003年村委会换届选举中，一个有经济问题、且受到党纪处分的人当选“村长”。据村民张约汉说，选举开始之前，王某和一些代理人就四处活动，给群众送烟、洗衣粉和糖果，还许下多批宅基地等好处，从而拉走了很多选票。村民郭军良说，“王某送给我一条‘洛烟’（价值25元），我家两张选票都投给了他”。[14]

上述案例的共同点是贿赂的金额小，提供的物品的价值低且均属烟酒米油等人们日常礼尚往来常用之物。这些特点是否影响我们对其贿赂性质的认定？相对于下面金额巨大的贿选案例，是否就可以忽略不计或不予认真对待？这正是我们选择这些案例并进行探讨的原因。在后面的章节中，这些问题均会得到回答。

2．第二类、利用请吃喝进行贿选。

在选举过程中，候选人为了达到自己的目的，抓住部分村民碍于情面，不好拒绝的弱点，利用请客吃饭，取悦部分选民，获得他们的支持和投票。

案例9：陕西省礼泉县城关镇柴市村，在第五次村委会换届选举中，出现了行贿拉选票等不当行为，有的以5元、10元，或20元一碗的羊肉泡馍拉选票，几天就在一家饭店吃了3,800多元；[15]

案例10：湖北省荆门市郊某村，地理条件优越，村办企业红火，村集体资产达数百万元，因此，想当村干部的人很多。在村委会选举时，前任村委会主任张某作为候选人为了能取得连任，专门组织了一套竞选班子。该竞选班子为了确保张某当选，分别向选民送香烟23条，请吃5桌，折合现金两千多元，涉及选民四十多人。后经举报，民政部门及时进行了查处：取消了张某正式候选人的资格；对张某处以200元罚款，对其他涉及的人员进行了批评教育。[16]

案例11：2002年5月，河南省郑州市管城回族区圃田乡圃田村村委会换届选举，作为候选人的刘留旺和张菊英为了确保在选举中胜出，在圃田乡龙府饭店大摆酒席，宴请全村村民，欠下饭店42,000元的餐费。二人最终如愿以偿，分别当上了村委会主任和妇女主任。[17]

请客吃饭在农村是经常的事。象这些案例所反映的情况，由于请客的目的很明确，可能比较容易认定为贿选。如果恰逢选举期间，候选人操办红白喜事，当事人应如何避免使其变成贿选，有关部门应如何认定其是否利用该机会进行贿选，可能就不是那么简单。这是这些案例的价值所在。

3．第三类、贿选金额较大，甚至是特大的贿选。

类似的情况往往出现在经济比较发达的地区，或者是自然资源比较丰富，集体经济“油水”比较大的地区。在选举中出现为了当选村主任而互相叫价，互相攀比，导致大额贿选现象的发生。

案例12：２００２年７月，浙江省温州市龙湾区沙城镇１０多个村村委会选举期间，一些候选人公然雇用帮手，以５００～１,０００元的价格，挨家挨户收买选票，投票时则派人现场监票。[18]

案例13：河南省郑州市邙山区老鸦陈村换届选举过程中，原村委会主任为了谋求连任，大肆请客拉票，并发展到花300元钱买一张选票的地步，最终如愿当选。[19]

案例14：2003年4月17日，山西省河津市老窑头村举行村委会换届选举，候选人史明泽、王玉峰为了能够当选村主任，大肆用钱攀比收买选票，最后王玉峰承诺给每一个村民发送1,800元，史明泽承诺发放2,000元，最终王玉峰以190多万元的代价成功当选村主任，其他当选的村委会委员也都发放了数额不等的钱财，创下了我国村委会选举中贿选金额的记录；[20]

案例15：2003年12月19日河北省涉县上巷村举行换届选举时，候选人王急义为了能够掌握村主任的大权，公然拿出600万元人民币进行贿选，再创我国村委会选举历史上的贿选金额新高。

这些案例因涉及的金额巨大，所造成的影响也大，所以上上下下均高度重视，媒体也集中报道。对于它们贿选性质的认定似乎不应成为问题，但现实并非如此，即使是对老窑头村事件的认识至今各方的分歧仍较大，说明开展相关研究是非常必要和及时的。其实，我们应当关注的是，第一类小额贿选案件和此类涉及金额大的案件的性质，一旦我们对构成贿选的要件达成公识，就比较容易地看清此两类案例的差别仅仅在于严重的程度，而性质是一样的。

4．第四类、承诺贿选。

在竞选过程中，候选人为了取得选民的支持，利用各种形式向选民做出种种承诺，主要表现为让村民少交钱，自己掏钱为村里修路、修学校等。

案例16：山东省潍坊市临朐县某地区的一次村委会换届选举过程中，一村民在直选前逐户发放了一张铅印并盖有私章的纸条，上面写着：“村民们：如果大家选我当村主任，我向大家承诺，每年度的农民集资每人只交35元，余数由我负责，我按时上交镇政府统筹款，凭此条为证。”[21]

案例17：江西省上饶市信州区朝阳乡某村，在村委会选举中，就有候选人向村民承诺不收乡统筹、村提留（在税费改革以前）。[22]

案例18：浙江省义乌市城西镇上杨村村委会选举过程中，开着一家笔厂的杨某在村中贴出了10多张“红榜”承诺：如果当选村委会主任，一，捐款10万元用于全村2002年农业费用，剩余款用于村里修路；二，在职三年的误工补贴全部捐献给老年协会开支；三，努力为群众服务。这张红榜使原本在第二轮投票中还处于劣势的杨某，在第三轮投票中脱颖而出，当选为村委会主任。[23]

案例19：浙江省义务市廿三里镇华溪村虞廷顺、城西镇上杨村杨保伟在村委会选举过程中各捐赠10万元人民币来竞选“村官”。浙江省浦江县郑家坞镇沈里村村委会主任候选人胡某，在投票前张贴承诺书，作出四项承诺，并当场拉来12吨水泥表“诚心”。[24]

候选人在竞选期间做出各种承诺是正常的，问题在于我们从认识上、尤其是在立法和执法中如何区分正当与不正当的承诺，合法与不合法及非法的承诺。本类案例的关键在于承诺的时机、承诺的内容。至于时机上述第一类案例中已有候选人竞选时承诺送油当选后兑现的情况。而关于承诺的内容，焦点在于一种做法是将个人的资源用于履行公职，另一种是通过正当行使公职达到公共事务的良好办理和使全体村民受益的目的。这进而引出选举制度对候选人的能力取向，还是财富取向的更根本问题，有待我们思考并作出取舍。在第五章治理贿选的若干建议中包括这一内容。

      第二章我国村委会选举中贿选的现状及危害评估

我国村委会选举中的贿选行为，随着选举的持续定期举行也逐步发展起来。但是，由于贿选在我国村委会选举过程中出现的时间较短，处于“萌芽”状态，相关的案例并不是非常多。同时，由于贿选本身与村委会选举的目的相悖，各地对于出现的贿选问题基本上采取了内部处理的态度，从官方到学界并没有对目前我国村委会选举过程中出现的贿选现象进行具体的量化，而作为我们课题组本身因时间和人力物力的限制，对我国村委会选举中贿选行为的现状进行大规模的调查也是不可能的，因此，对发生的贿选现象进行具体的定量分析有一定难度。我们只能从已经由媒体报道的相关案例着手进行分析，结合国外对于贿选现象的治理来总结和分析我国村委会选举过程中已经发生的贿选现象的特点并对其危害进行理性的评估。这样做，虽然有局限性，但对于我们正确认识贿选现象在我国发展的程度，树立危机意识，采取正确的态度加以对待，并寻找解决问题的办法还是必要的，并相信可以起到积极的作用。

      （一） 我国村委会选举中贿选现象的特点

1、从“暗箱操作”的拉票贿选，发展到“暗箱操作”与“公开活动”相结合的拉票贿选。一些地方拉票贿选已由个别人偷偷摸摸的隐蔽行为，发展为有预谋的半公开、甚至公开行为。有的人为了拉票，或动员亲友，或利用宗族势力，四处活动，非法串联；有的发动下属、同事以及“小团体”里的人，利用各自的社会关系或职务影响，争取选票。如案例10、12和16。

     2、从个别人单独活动拉票贿选，到有组织拉票贿选。在一些地方的选举中，一个人挑头，众人相随，有的人甚至组织专门班子，制定活动方案，明确人员分工，筹集大量资金，进行有组织的拉票贿选活动。如案例8和10便属此种情况。

     3、从请吃喝、送礼品拉票贿选，到直接送现金拉票贿选。在一段时间以前，我国村委会选举过程中候选人拉选票主要采取请吃拉关系，辅之以烟、酒、茶、衬衫等物品。而近些年来，随着农村经济的发展，农民收入和生活水平的提高，原来的请吃喝、送礼品的做法已经逐渐减少，代之以钱物并送，甚至用巨额现金大肆收买选票。如案例14和15。

     4、从当场兑现钱物拉票贿选，到当场兑现钱物与“期权”式交易相结合。在选举过程中，贿选者为收买人心，在直接送钱送物的同时，还承诺当选后的回报，主要体现为减免税收，照顾宅基地审批、自己掏钱为村里修路、建学校等方面，使贿选呈现“期权”式交易的特点。从所掌握的案例来看，类似的情况主要出现在经济比较发达的地区，或具有各种高利润高回报的资源、企业的村庄，一批先富起来的“能人”才有条件和能力进行类似的承诺。如案例18。

     5、从送钱送物的单一手段拉票贿选，到多种手段拉票贿选。有的候选人通过打电话、送名片、发信件、写条子，或者登门拜访，与选民套近乎、打招呼许以钱物。虽然这些方式本身是允许的，可以使候选人更好地宣传自己，也为选民了解候选人开辟了新的途径。但是，也有部分候选人利用宣传自己的机会，向选民发送钱物，或做出此类承诺。正如有的学者所指出的，从法理上讲，“贿选”与“拉票”是不能等同的。但是，在现实中“拉票”往往与物质利益相联系，即拉票通常是用金钱等物质诱惑来实现的。有鉴于此，在非严格区分的意义上，我们可以将“拉票”归入“贿选”的范围之中。[25]

     6、贿选发生地并不仅仅局限在经济比较发达的地区，连贫困地区也不能幸免。在前节所列举的案例中，既有如浙江义乌一些经济比较发达的地区，也有象山西老窑头和河北涉县这样总体上比较贫困、经济发展水平不高的地区。这说明了村委会选举中贿选现象的产生原因需要做具体和深入的分析。

     7、贿赂代笔人。由于我国农村发展水平不高，农民素质相对较低，文盲、半文盲在一些地方，尤其是中西部地区的农村仍然比较多。这就形成了在选举过程中的代笔现象，即由代笔人按照选民的意愿填写选票。但少数候选人乘机通过贿赂代笔人，违背选民的意愿，偷梁换柱地把票投给自己。

       (二) 村委会选举中贿选的本质

治理村委会选举中的贿选现象，需要准确把握贿选的本质，这是构建科学的治理制度，使之具有针对性和较高效率的前提。前节列举的相关案例和对其特点的分析，为我们认识贿选的本质打下了基础。

1. 贿选是公共权力的私人化

我国传统政治文化和政治体制中的官本位特征和思想，仍在很大程度上反映在人们的行为之中。人们能够通过权力获得满足感、优越感，可以通过权力达到某种目的。在农村现实生活中，村委会的职位还具有相当的吸引力，各种监督和公开制度的缺失和不到位，使权力能对利益做有利于掌握者的分配，为任职者带来一定的好处。“生活中大量权钱交易活动，使得人们不得不认识这一现实：有权才能有钱，这些方面进一步刺激了官本位意识在新的社会条件下畸形发展”，[26] 提高了社会对权力的需要水平，导致官员职位供给与需求关系紧张，关系紧张则竞争激烈；而竞争激烈，不仅导致进入权力阶层的成本增加，而且导致一些人为降低成本而不择手段，”[27] 为了在权力竞争中获胜，金钱成为解决权力竞争的一种工具，而我国农村的现状又为这种工具发挥作用提供了机会。这种人一旦当选，必然要利用获得的权力为自己及其支持者谋利，不但要捞回贿选的投入，而且要最大限度地牟取更大的利益。其结果便是公共权力的私人化。

2. 贿选是对农村民主制度的破坏

从公共权力的起源来看，特定区域内的人们往往会形成一些共同的利益，并通过设立特定的公共权力机关来实现这些共同利益，公共权力机关因此会拥有一定的公共权力。存在公共权力就有滥用权力的可能，为了限制公共权力，保障这种权力的合理使用，人们要求公共权力应当具有正当性，不仅要求权力自身具有公正性，而且获取权力的途径也必须具有公正性。在实现权力公正性的各种途径中，选举的方法是最好的选择，因为通过选举每个人都可拥有平等的投票权利，每个人都有资格平等参与公职竞争，每一选票又都具有平等的价值，选举结果能够体现大多数人的真实意愿。

但是，在现实选举中, 往往会发生一些背离权力正常获得途径的现象。部分人试图用金钱财物收买选举人, 以金钱或物质利益侵蚀本应代表公正的权力及其获得途径，试图运用自己的财产优势打破这些平等, 运用以效率为目标的市场法则侵蚀以人人平等为目标的政治法则，使政治变成“金钱游戏”。

这些行为严重地异化了权力，最终破坏了社会的合法秩序。以财物收买权力从而获得公共权力的特殊照顾，意味着公共权力不再公平，不再是所有人的公共权力, 权力必然会缺乏公信力, 不再代表公共利益。实际上，这些通过贿赂获得村委会职位的人，往往官迷心窍，一心争当“村官”的目的并不是为了把村的工作搞好，而是为了利用职权中饱私囊，侵占集体财产。这种行为是用财产的不平等制造候选人之间的机会不平等，剥夺公民选举的权利，骗取选民的信任，致使少数心术不正的人进入了村委会。由持有这种心态的人组成村委会，根本不可能代表广大村民的利益，更不可能贯彻我国实施村民自治的民主政治原则。这种行为当然不具有公信力，它不仅危害村委会选举程序的正当性，还会给选举后的村委会工作带来巨大的隐患，给我国农村民主政治建设带来严重的冲击。所以，村委会选举中的贿选现象是对我国农村民主政治的巨大损害，将使我国村民自治的农村基层民主制度的目标难以实现。

3. 贿选是政治行为的经济化

市场经济的发展使效率、公平创新和竞争等观念日益深入人心，但“市场经济的最根本的原则就是追求利益和价值的最大化，是一种求利的经济。”[28] 因此，随着社会结构的调整，利益群体的分化，人们也必然会把对经济上的要求上升为政治上的诉求，运用市场经济的“效用最大化”法则，选择种种非法渠道来实现其政治上的愿望，谋取经济、社会上的收益。

选举的过程是政治资源的配置过程，选举的结果意味着权力的获得，而获得权力即取得了对经济资源的控制权，权力获得者可以利用这种资源控制权来为自己谋取某种经济利益。权力获得者运用权力谋取利益的行为被经济学家称之为“寻租活动”。经济学中的寻租是指通过寻求或维持在行业内的垄断地位来寻求或维持业已存在的租金的活动[29]。将其适用于政治领域时，主要是指利用持有的权力而对现有经济利益进行维护或对现有经济利益进行有利于自己的再分配活动。村民自治的推行使村委会委员特别是村委会主任具有了越来越多的实权，在相当多的地方，由于民主管理、民主决策和民主监督的缺失或不到位，村委会主任的权力表现为可以随意支配、使用以及处置集体资产，可以左右行政村的发展方向，所以他完全有条件利用这些权力谋取相当大的个人利益。在非法经济利益的驱使下，部分人完全可能运用市场经济的成本效益衡量法则来支配自己的选举行为。村民委员会选举中出现的贿选行为，其动机都是对当选后丰厚的非法利益的追求，在贿选成功后加倍地将自己的贿选投入快速收回来。因此，原本属于政治行为的村委会职位竞选成了可以用成本和效益来分析的经济性行为，成为贿选者为谋求一定的经济利益而进行的公共活动。

从另一个角度来看，接受贿赂的行为也是对选举权和被选举权等政治权利的放弃，是转而谋求某种经济利益的行为。中国农村许多地方依然贫困，许多贫困农民仍处于为生存而努力劳作的阶段，经济利益在他们的各种需求中仍然处于优先的地位，他们感受不到政治和民主需求的紧迫性。在这种背景下，当有人以金钱、物质利益引诱他们放弃民主权利时，他们往往会屈从于现实的物质利益，出卖民主权利，把神圣的民主的选票作价出卖。因此，在经济发展程度比较低，农民收入不高的农村，选举村民委员会的民主政治行为就容易沾染上经济色彩，贿选者就会通过贿赂去谋取政治上的权力，运用经济利益来改变选举的民主进程。经济利益改变了政治行为，村委会的选举因按照经济原则运行而经济化了。

    （三） 村委会选举中贿选的危害

贿选作为我国村民自治组织选举过程中的伴生物，是同民主选举的性质和要求相对立的，直接干扰和破坏了选举的自由和公正性。因此，我国各级选举的组织机构和广大选民应该对其予以高度重视，充分认识贿选的危害性，进而采取切实的措施制止和防范贿选。从我国目前贿选现象的发展情况以及我国农村民主化的进程来分析，村委会选举中的贿选现象至少有以下几点危害：

1、贿选给我国农村的民主政治建设带来了严重的冲击。民主作为人类社会制度中迄今最为可取的一种制度，一直是各个现代国家所追求的目标。我国宪法明确规定，“中华人民共和国的一切权利属于人民”，在我国大多数人口居住的农村实行村民自治，赋予农民最广泛的自治权利，有利于真正体现我国人民当家作主的制度本质。建设社会主义民主政治也是我们党在领导人民治理国家中所确立的坚定不移的目标。村民自治经过二十多年的实践，给我国八亿多农民以很好的民主教育和民主实践的锻炼机会，大大提高了我国亿万农民参与国家政治生活的意识和能力，向世界展现了社会主义民主的广泛性和真实性，有力地推动了我国民主政治建设的进程。村民自治作为民主建设的试验田，给我国其他层级的民主建设提供了很好的经验和教训，目前全国各地正在开展的乡镇长直选试点，在很大程度上是与村民自治的实践经验分不开的。但是，村委会选举中贿选现象的出现，部分心术不正者利用自己手中的钱和物来收买农民手中的选票，给村民自治的民主成分打了折扣，甚至失去了选举的公正性。对于选举过程中出现的贿选现象如果不能加以正确的认识，严肃处理或者处理不当，任其发展的话，必然导致农民的真实意图不能在选举中得到准确的表达，使得农民对村委会直接选举失去信任，进而失去参与选举的热情和积极性。这样就会使我国近二十年来好不容易建立起来的农村基层的民主环境和村民对公共事务的参与意识受到损害，甚至有毁于一旦的危险。

   2、贿选给我国的政治文明建设造成了干扰。2002年5月31日，江泽民同志在中共中央党校的讲话中，提出了建设政治文明的课题。党的十六大又进一步提出了“发展社会主义民主政治，建设政治文明”的任务。在全面建设小康社会的历史新时期，政治文明对物质文明和精神文明发挥着方向指导作用，占有相当重要的地位。自由和公正的选举是民主的重要环节，而民主制度是政治文明的重要内容。因此，自由和公正的选举也是政治文明的重要组成部分。我国村委会选举中贿选现象的发生，本身就是一种不文明、不规范的竞争现象和行为，是与我国社会主义政治文明建设的本质要求相悖的。如果得不到高度的重视和有效的治理，我国广大农村的民主政治实践将会受到严重的冲击，从而必将会冲击我们建设社会主义民主政治的伟大战略，不利于整个社会主义政治文明建设目标的实现。失去了政治文明的指导作用，我国的物质文明和精神文明建设也不可能得到顺利的开展。

    3、贿选严重阻碍了农村基层的良治。“农民富不富，关键看干部”。村委会作为我国基层群众性自治组织，需要有能力带领广大群众勤劳致富，全面建设小康社会的当家人和带头人。但是，在村委会选举中，一些能力欠缺，觉悟较低，缺少献身和服务精神的人通过贿选的手段，占据了村委会主任的位置。以不正当的手段谋取到位置，必然不能得到群众的真正认可。缺少群众支持的村干部是不可能和群众产生同向的合力的；贿选导致的不公平选举，使得一部分有能力、热心村务工作的能人得不到施展才华的机会。“吃别人的嘴软，拿别人的手短”，在选举中接受了贿选者提供的钱、物的村民，在选举结束后很难真正参与到村民自治的活动中去，尤其是进一步行使民主决策、民主管理和民主监督的权利。这样就将原本属于自己的权利转交给了贿选者，村民参与自治变成了村官一人自治，这是与我国村民自治的本意相悖的。因此，贿选从以上两个方面干扰村庄的经济建设和社会公共事业，给我国全面建设小康社会的伟大事业设置人为的障碍。

    4、贿选不利于农村社会的稳定。我国农村的现状是，集体经济仍然是农村社会发展的有力保证，无论是农民生产的发展和收入的提高，还是农村公益事业的发展和医疗保障及养老优抚等制度建设，都需要集体经济作为基础和支撑。通过行贿当选的人，必然会贪污和滥用集体的资金和财产。根据“成本——收益”理论，通过贿选的手段当选的村委会成员，必然要想尽办法收回“投资”。前述案例11的下文是：刘留旺和张菊英分别当上了村委会主任和妇女主任后不久，刘留旺即授意张菊英，从张负责管理的100,000元土地补偿款中，以交纳砍树款的名义支出42,000元与龙府饭店结帐。后经审判，法院以贪污罪分别判处两人有期徒刑3年缓刑4年和有期徒刑3年缓刑3年。这是一个很好的例子。集体经济被部分人侵吞，普通村民只能袖手旁观，一方面会造成群众的严重不满，产生怨气；另一方面，村干部对集体资金和财产的占有，加剧了农村社会财富占有的不公平性。许多事实证明，与普通村民相比，村干部即使在没有独特致富手段的前提下，仍然比普通村民生活水平要高。山西老窑头村的“先富”群体中，几乎所有人都担任或曾经担任过村委会或村党支部的主要领导职务，他们均在河津市或其他地方有自己的房产，全家生活在城市，有自己的小汽车。而与此形成巨大反差的是，该村的绝大多数村民仍然居住在祖辈留下的窑洞中，许多人靠外出打工维持生活，甚至人畜的吃水也一直是困扰村民生活的大问题。农村贫富差距进一步拉大，必然引起村民的普遍不满。有的村民为了发泄自己的不满铤而走险，采取了爆炸、恐吓等极端手段，造成了干群关系的紧张。如果任其发展，农村社会阶层分化将会进一步扩大，干群之间的矛盾也将进一步加深。这是不利于我国农村社会的稳定的，而农村的不稳定必然会影响到整个国家的稳定和发展。

    第三章 我国村委会选举中贿选现象的成因

贿选作为自由和公正选举的对立面，是随着人类社会文明的发展而逐渐形成和发展起来的。贿选的产生是外部和内部因素共同作用的结果。由于我们是在一个没有任何民主传统，并且法治建设刚刚起步的国度里进行直接选举的民主实践，在村民自治的过程中出现贿选现象是不可避免的。贿选现象在我国村委会选举过程中的出现，一方面反映了我国基层民主的真实性得到极大的提高，农民当家作主的权利得到更充分的体现，开始真正用自己的选票来参与基层政治生活，选票的“含金量”大大提高说明了我国基层民主政治建设的实质性进展；另一方面也凸现了我国村民自治过程中对村委会选举的监督以及对村委会成员当选后履行职责和作为的监督不到位，给企图通过贿选谋得职位者以可乘之机。通过前章对我国村委会选举中出现的贿选现象的特征和表现的分析，我们可以将产生贿选的原因归结为以下几点：

（一）现行的相关法律法规关于选举违法行为的规定不充分、不配套

我国目前虽在《选举法》、《刑法》和《村委会组织法》中涉及了关于贿选等破坏选举行为的规定，但规定相当简单，如对贿选概念的界定、贿选行为的具体认定、相关涉及人员的处罚原则和具体处分规定等，都缺乏可操作性，也没有相应的司法解释。法纪不完全，不仅造成了贿选行为认定的难度和争议，而且即使发现也无法可依，不能进行及时而适当的处罚。《刑法》中所规定的：“破坏选举罪”仅适用于各级人民代表大会代表和国家机关领导人员的选举。而作为村民自治组织的村委会的选举，既不属于人民代表大会选举的范畴，更不能归入国家机关领导人员选举的范畴。因此，如果在村委会选举中出现了《刑法》第二百五十六条所规定的：“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权”的行为，就无法按照刑法的相关处罚规定进行惩处。而作为村民自治基本法律依据的《村委会组织法》中，有关换届选举的条款却很少，只有6个条款，500余字，且规定过于原则化，缺乏可操作性。有些基层迫切需要的具体而明确的规定却没有列入，致使在村委会换届选举工作中存在法律依据不足，可操作性不强的缺陷。因此，在具体的执行过程中，往往需要选举领导小组进行解释，而由基层此类临时机构做出解释，本身便缺乏权威性。加上相关人员由于缺乏法律和选举的一般知识，往往产生解释不符合规范或不准确的情况。有时相关人员在进行解释的过程中还会加入个人的感情因素。凡此种种原因均会导致选举违规现象的产生。

更成问题的是，对于出现的贿选现象由于没有具体的法律规定，相关部门往往采取了不告不究的态度；即使有关部门受理申诉，也无法进行严肃的处理。除此以外，法律所规定的选举程序可操作性不强，给别有用心者以可乘之机。不同的选举程序会导致不同的选举结果。虽然各地的选举办法或《（村委会组织法）实施办法》对选举程序都做了规定，但仍不够具体、详细。《村委会组织法》第十五条规定：“以威胁利诱、贿赂等不正当手段当选村干部的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理”。但未对有关机关或部门处理程序作出明确规定。也未对有关组织行政不作为的违法行为规定相应的责任条款。不仅如此，即使有关机关受理举报想进行处理，由于上述刑法的规定不适用于村委会选举的事实，《村委会组织法》第十五条规定的“依法处理”，在实践中其实落空，无法得到贯彻执行。而仅有的以贿赂等不正当手段当选的，其当选无效的规定，处理过轻，根本没有触及“罚”。各省级法规的规定也大致如此。总之，相关法律的不衔接和不配套，使处理村委会选举中的贿选事件或案件目前事实上处于没有法律依据的状态。这是一个重大的立法疏漏，应当引起有关机关的高度重视，并尽快采取措施弥补。

    （二） 贿选者方面的原因

1、新崛起的富人阶层对民主政治有着强烈的需求。我国乡村社会发展过程中，新崛起的富人阶层对民主政治的需求，主要表现在以下两个方面。首先，他们所拥有的资源，主要指物质方面的财富以及个人能力，使得他们有过问政治的条件；其次，他们在参与市场活动时逐步认识到，掌握政治资源对他们参与经济活动有很大的好处。选举本身即是一种政治资源的再分配过程，占有政治资源即意味着公共权力的获得，也就意味着对经济资源的控制。因此，维护自己现有的经济资源或者为了追求更多的经济资源，催生了权力追求上的“贿选”行为。在部分经济发达的农村地区，一些从事经济活动的富人阶层在经营过程中往往需要村委会以及乡镇等上级部门批办各种手续、签字、盖章、批准土地的使用等等。他们发现，如果自己掌握了村委会的权力，对于自己的经济和其他方面的发展是很有益处的。于是，他们开始将目光转向了控制村委会权力，达到为自己所用的目的，部分人甚至用上了贿选的手段，积极寻求掌握实际的政治权力，试图实现自己从“经济人”向“政治人”的角色转化，用“政治人”的角色背景来增强自己“经济人”的角色。

2、权力带来的满足感、优越感。贿选者大多带有一种对权力的强烈的追求欲望，没有官职即想方设法去获取，而有了官职的人又会想往更高的地位上奔。但是各种原因必然导致一些人的愿望无法通过正常的途径得到满足。于是，其中一部分人便采取了包括贿选在内的不择手段的方式，以达到自己的目的。这是行贿者的心理根源。“权力意识”浓厚，尤其是在宗族意识较浓的村庄，村委会主任的角色成为各家族争夺的焦点，能否成为村主任，成为一个家族势力的重要标志。从贿选者的角度来说，有的人贿选村主任是为了获得一定的工作补贴和取得额外收入的机会，有的人则是利用这个机会当作“跳板”，为以后走上仕途，成为国家干部做铺垫。传统的以官本位为特征的政治文化是“当官热”的一个重要原因。普遍存在的权力欲望、“官本位”意识，在一定程度上发展成为错误的权力观，官员的供需矛盾，使得竞争激烈，不仅导致了进入权力阶层的成本增加，而且使得一部分人为了降低成本而寻找各种歪门邪道，贿选现象就不可避免。

3、村委会权力大而相应的权力监督和制约机制却不健全。虽然从法律上来说，村委会不是国家的行政机构，只是农村基层群众性自治组织。但是，现行的法律和法规却赋予了村委会相当大的权力，那就是对农村集体资源的支配权力，包括宅基地的分配、户口的迁移迁入、土地的承包及出让、其它集体资产的处置、集体经营项目的承包、工程招标、村办企业的经营和利润分配等等。而目前虽然有“四个民主”的好原则，却没有建立起一套行之有效的易于操作的具体制衡制约机制。一方面，群众的民主监督无法落实，有的地方的民主理财制度形同虚设，村务公开、特别是财务公开成了给村外人和领导看的“花架子”，村帐混乱不堪；另一方面，上级部门主要是乡镇党委和政府没有有效地发挥监督作用。乡镇党委和政府由于害怕被扣上干涉村民自治的“帽子”，而畏首畏尾，连本应属于自己职责范围的活动也不敢作为。同时由于乡镇的财政紧张，一些乡镇还需要通过村委会来支出一些费用，二者之间的经济联系，就使得乡镇一级对于村级财务管理采取睁一只眼，闭一只眼的态度了。虽然村民拥有罢免村委会成员的权利，但是罢免程序的启动是需要一定的组织活动的，而村民居住分散，以及近年来大量农民外出打工造成住处的不确定性，给罢免的组织工作带来了很大的困难。不仅如此，少数村委会主任或委员勾结腐败的乡镇领导，欺上瞒下，由于他们的干预，村民想启动罢免程序无异于自找麻烦。

虽然不能说所有的村官竞选者都是看中了集体经济这块“唐僧肉”，但是，我们必须承认许多人竞选村干部在很大程度上是出于获得经济利益的考虑，当选后的干部不仅有工资和补贴，更为吸引人的是“隐性”收入。这种情况在经济比较发达，或者集体经济油水比较多的地方尤其突出。以厦门市集美区为例，一些地方由于搞开发区，不少被征地的村集体都拥有为数可观的财产，集体经济的巨大利润成为许多村委会主任竞选、甚至村民小组长竞选激烈的重要原因。山西河津老窑头村的候选人们为了一个小小的村官之所以愿意拿出数百万的资金进行贿选，其中一个原因是该村拥有两个村办煤矿，每年的巨额利润成为众人关注的焦点。而河北涉县的王急义为了能够取得村主任的“宝座”甘愿出600多万元的天价来收买选民，甚至放言“就是判我三年徒刑，我也干”，这不是王急义有着一颗迫切要求为村民服务，带领村民发家致富奔小康的心，而是他看准了村办企业每年几百万的盈利。因此，在目前法律所规定的制衡机制不完善、实际状况更不尽如人意的情况下，还权于民，加强对村委会工作的监督，控制和减少村委会的权力，降低心怀叵测的人滥用对村委会权力的期望值，才能减少贿选现象的发生。

（三） 一些乡镇政府没能很好地履行对选举工作的指导职责

我国是一个有着几千年封建传统，没有任何民主基础和底蕴的国家，民主制度发育很不完全，民主化进程还需要在国家和政府的推动下进行。因此，各地方政府领导人特别是“一把手”的态度在很大程度上决定了我国村民自治能否顺利进行。正如民政部李学举部长所认为的：“村民自治不是自发的，需要领导、组织、培养，……在一个县，如果县委和政府不采取具体措施，很难实现村民自治，一个乡（镇）更是如此”24。根据相关法律的规定，我国的村民自治是在乡镇政府的指导下进行的，由于我国的村委会选举工作开展的时间较短，村民及其工作骨干经验不多，因此，在选举过程中上级的指导作用就显得尤为重要。但是在实践中，由于部分乡镇的领导没能认真领会村民自治的重大意义，对村委会选举工作重视不够，甚至由于本身的素质问题而不懂选举，没能掌握并正确运用各种选举技术，因而在指导村委会选举中出现了种种偏差，在一定程度上给贿选现象的发生以可乘之机。由于认识不足，水平不高，他们往往不能正确认定和及时发现贿选行为；对村民的举报也往往或者因责任心不强，没有认真对待，或者因认识不到位，不能做出正确的处理。因此，在村委会换届选举过程中，个别地方的政府部门“作为”不当，甚至“违法、违规作为”、“不作为”，使得村委会选举的公平、公正、公开的原则没有得到贯彻，没有保证每个选民和候选人公平的参与机会，致使部分人在选举过程中采用不正当的手段。

1、不少乡镇政府对村委会选举的认识不足，指导不力。由于他们缺乏对村民自治和民主选举的正确认识，因此对村委会选举工作的重视和指导程度不够。根据《村委会组织法》的规定，我国村委会选举一般是三年一次。而对于乡镇政府来说，这项任务只不过是其日常工作中的一项，原本说起来很严肃的关系到广大群众切身利益的事情，对他们实际上不过是一项临时性的工作，而且这项工作对于乡镇自身来说远远没有收缴农业税、完成上级任务那样重要，尽管他们口头上并不承认，但在实际的选举中，只要不出什么大的问题，顺顺利利地把村委会选出来，群众没闹什么“乱子”，作为一项阶段性工作也就基本完成了。或者是能选出一个“听话”的班子，能完成乡镇交给的各项任务就万事大吉了。正是由于部分乡镇的党委、政府及其主要领导人的这种态度，使得他们不能真正重视群众的利益，倾听群众的呼声，指导群众选出一个好的“班子”出来。

2、上级政府对选举的操纵和干预。我国村委会数量巨大，截止2003年底达近66万个，各地直接选举的发展不平衡。[30] 在选举不规范的众多原因中，乡镇政府的指导不力、甚至干预是其中之一。正如有的学者所指出的，在我国的村民自治的过程中，有的基层政府甚至由“后台”走到了“前台”，变“指导”为“指派”、“干预”。村民真实的选举意愿无法得到表达，致使村民对选举出现了厌倦情绪。[31] 在不少村民看来，民主监督和民主理财是个很虚的东西，无论谁当选，村民们总觉得与自己关系不大，因为无论如何集体资产都不会由村民说了算，尽管村民自治制度规定了要由村民来当家作主，但是真正落实只是一句空话。加上部分地区的村委会选举领导机构，对村委会的选举干涉过度。这些因素难免导致选举本身不民主，群众放弃选举权也就是必然的了。因此，选举本身不民主，是滋生贿选现象发生的一个重要原因。

河南省驻马店市驿城区关王庙乡杨楼村的案例就非常典型：在选举日前5天，乡里突然宣布对村党支部委员、准备参加村委会主任竞选的郭双喜的处分，以郭在20年前曾经违反计划生育政策为名，宣布其不符合共产党员的条件，决定劝其退党，劝而不退，予以除名。而许多群众却反映，郭双喜为人正派，连续两年被评为乡优秀党员，是个“好干部”，乡里翻陈年老帐处分他，其实明摆着是不让他参加选举，更不想让他当选。这样的选举有什么神圣可言？“上面玩假民主，农民也无可奈何，与其任由上面摆布，还不如收10块钱来得更实惠些。”从这方面可以分析，不是中国的农民不要民主，也不是中国的农民为眼前的蝇头小利所迷惑，而是农民在很大程度上没有真正履行民主的条件。

《村委会组织法》规定，乡镇政府与村委会之间并不是一种上下级的领导关系，而仅仅是一种指导关系，这显然是那些习惯于插手村务的乡镇领导们难以接受的，他们会担心选举出来的村委会不听自己的话，甚至和自己对着干。由于在以前的权力格局下，乡镇和村的利益相关性，在实行村民自治后发生了变化，乡镇由于感到自己失去了获取利益的来源，而产生不满情绪。在这种情况下，他们是很难对村委会选举产生兴趣的，对村委会选举也很难真心支持。更有甚者，有的乡镇政府为了对村委会进行控制，在选举以前就已经“定好了调子，划好了圈子”，找到了选举“陪衬”人员，表面上村民直选，行使民主权利搞得风风火火，但实际上人员早已“内定”，所有的过程只不过是“做秀”。对于这种公开性不强，透明度不高，民主程度低，选民的选票对选举结果不能起到决定作用的选举，村民不感兴趣也是可以理解的，放弃选票，甚至出卖选票也是必然的。不可否认，在我国的村民自治过程中，特别是民主选举环节，没有上级党委和政府的指导，村民选举是不可能按照法律程序正常进行的。但在我国的村委会选举实践过程中，却存在着本应发挥指导作用的乡镇党委、政府在选举过程中不作为、舞弊、违法违规操作选举的行为，破坏了村民自治、民主选举的精神和原则，阻碍了村民直接选举的顺利开展和有序进行。部分乡镇干部在组织村级直选中有执法不严、违法不纠的故意或无意行为，充当了贿选者的保护伞。贿选者一般都有一定的活动能力和经济实力，他们早与这些干部建立起了某种联系与交往，甚至串通一气。在这样的干部中，私心轻一点的，当看到或听到贿选者搞了某些小动作时，睁只眼闭只眼，装聋卖傻，或泰然处之，或把大事化小、小事化了；那些私心重的人，当看到或听到贿选者搞了某些小动作，甚至违法且事情败露，有人告了状，不但会听之任之或置之不理，还会极力为贿选者打掩护，甚至公然漠视法律，放纵违法者。

（四） 来自村民方面的因素

1、村民民主素质和文化水平偏低。首先，我国是一个有着几千年封建传统的国家，人治的思想已经在广大国民思想上留下了深深的烙印。我国传统的以儒家为代表的政治文化，主要特征是重义、尚礼、忍耐、顺从等，受千百年来这种思想的影响，我国民众，特别是农村地区的民众在一定程度上形成了“权威崇拜”、“与世无争”、“清官情结”等以小农思想为主体的政治意识。总体上来说，我国相当多的农民没有形成民主参与的习惯，缺乏必要的政治参与的素质，他们并没有意识到民主参与是自己的权利和义务，不能通过有效的参与来对村内公共事务的决定和执行施加影响。村民当家作主的意愿和能力不强，追求安分守己、息事宁人的境界，形成了政治冷漠感。这是贿选现象得到默认、容忍、甚至接受的一个重要原因。

其次，随着我国城市化的进程，特别是城乡经济水平和生活水平差距的拉大，越来越多的人开始了向城市转移的进程，在这部分人当中有很大一部分是文化水平较高，个人能力较强的人。农村精英们的大量流向城市，导致了原本整体素质不高的农村地区居民的综合素质进一步降低。他们不但缺乏获得经济利益的能力，而且缺乏获得政治利益的能力。他们社会阅历狭窄，现代意识缺乏，对公共事务更加冷漠，参与政治生活的积极性更低。对于一些青壮年在外打工，老弱病残的在家留守者来说，做农活，干家务，照顾父母和子女的生计问题是他们生活的全部，他们没有也不可能有空闲的时间，来无忧无虑地参与政治生活这些非个人的问题。这使得贿选更有存在的市场。

再次，即使不少村民逐步具有了权利意识，也往往程度不高或不够全面。他们在意识到权利的同时，可能没有意识到自己同时也承担着一定的责任。我国法律赋予了村民以选举权利，同时也就要求村民对自己的行为负责任。而有些村民认为选择谁担任干部是自己的权利，而出卖选票是自己的自由。这种思想的存在，必然导致村民在选举过程中可以很随意地处置自己神圣的一票。

2、现实的种种制约造成了选民的从众心理。从“囚徒困境理论”分析可以发现，我国村民在选举中普遍存在着囚徒困境和从众心理。在选举中，一些村民往往认为如果不接受贿选者的钱物，很可能出现既得罪了候选人，同时也会丧失眼前的实际利益的局面，于是，经过对利弊的权衡，他们最终选择了接受贿赂。而也有一些村民看到从选举中是可以得到一些好处的，而改变选举结果不是一两个人，一两张选票所能达到的。大多数人从“自己的一票不可能对大局产生影响”的心理出发，很可能导致坚持立场者成为少数派，这就在一定程度上帮助了贿赂现象在选举中的蔓延。在选举过程中，部分有权势的基层干部或者黑恶势力、地方恶霸在向村民行贿时，部分村民担心拒绝收受贿赂会受到报复而不得不接受贿赂。

3、接收贿赂可能是选民对自己弱势地位的一种抗争形式。从一定意义上分析，接受贿赂也可能是中国农民在参与选举和村民自治的实践中对自己处于“弱势”地位所进行的一种无声的抗争。中国的农民不傻，他们知道那些拉选票、贿选上来的人肯定会去“捞好处”，收回“投资”，“羊毛出在羊身上”的道理谁都懂。关键是，我国的农民在选举中自身处于“弱势”地位，（不论从经济上还是从政治上），根本无力管住那些搞小动作的人。在自己的参与热情和自己面对选举中的非正常现象的无能为力上，农民产生了一种被愚弄的感觉，当村民对选举的预期价值无法判断或者做出了悲观判断的时候，他们有可能产生一种“选谁都一样，不如选给自己好处的人”的想法。致使他们用消极参与的方法、甚至是接受贿选，出卖选票的方法来发泄自己心中的不满。有的学者1999年在江西观察四十个村的选举时所进行的调查中发现，村民在谈及对村委会选举的看法时，反映出近乎一致的认识：“老一套”，“唬弄老百姓而已”“乡里玩的新把戏”等等，体现了部分村民在一定程度上对选举的真实和公正性失去了信心。同时，他们在T县的20个样本村，对400名村民进行的抽样问卷调查中发现，有78.8％的被调查者希望实行真正的民主选举，但相信会真正搞民主选举的选民只有31.8％。可见，多数的选民对真正的民主选举怀有强烈的渴求，但是又不相信上面会真正尊重他们的民主权利。这不得不“归功”于长期以来整个社会中所存在的“假”选举现象，以及村委会选举过程中所搞的形式化选举。[32]

(五) 其他因素的干扰作用

1、社会环境的影响是一个不可忽视的因素。在我国各级选举中，特别是乡镇一级和县一级的选举中经常报道发现不同形式的贿选事件。例如：２０００年１２月，山西省河津市召开二届四次人代会，选举出席运城市第一届人代会的代表。会议期间，有２１名代表候选人采取请客和送钱物的方式拉选票，耗用资金达１０１万余元，致使运城市下派的６名代表候选人中有４人落选，河津市提名的２６名代表候选人中有８人落选。[33] 在发生百万贿选村官之前，该案件就被曝了光，社会大环境中所存在的贿选现象，无疑给村委会的选举带来了一定的负面影响和示范效应，这一方面给一些想通过不正当手段当选的人，提供了暗示和某种借鉴学习的机会；另一方面，也在这部分人心中产生出了那种，“既然更高级别的选举可以出现拿钱买票的现象，为什么村一级的选举就不能”的想法。同时也在部分村民心中留下了各级选举都是一个样，谁有钱谁上的不良印象。

2、选举监督、查处不力，使得贿选的风险成本降低。社会对贿选的监督和惩处是影响贿选风险成本的重要因素之一。如果选举过程缺少监督、对贿选等破坏选举的行为惩治制度不健全，查办处罚力度不够，那么行贿者的行贿风险成本必然降低，从而会更加放肆地实施贿选。就我国目前的情况而言，一是相关的法律法规比较简单，甚至存在空白领域；二是没有专门的选举监督机构；三是查办和处罚力度不够。贿选在我国村委会选举中出现，很大一部分原因是选举监督体系的不健全，选举监督主体的“缺位”。在我国目前的村委会选举过程中，监督主体主要是乡镇政府和村选举委员会。作为选举指导机关的乡镇政府，由于长期以来形成的乡镇和村一级的利益关系，在选举监督过程中往往过多地从自身的利益角度出发，不能公平、公正的发挥监督作用。村选举委员会既是选举的组织者，又是选举的监督者，对选民和候选人的监督尚不能充分顾及，对自己则更难以进行监督。选举监督不力，查处力度不够，导致了贿选者的风险成本降低，甚至在一定意义上放任了贿选行为的发生。现阶段我国农村公共权力的运作，基本上处于“弱监”和“虚监”的状态，没能很好地发挥监督作用。任何一种权力都具有腐败的倾向，只要缺乏有效的监督，就会变成掌权者以权谋私的工具。贿选者之所以不择手段谋求当选，正是由于以为一朝权在手可以谋私利。

3、选举程序不规范。这主要表现在一些可以有效防止贿选现象发生的技术性手段，如无记名投票和秘密划票等没能得到很好的执行。“请客就吃，送礼就收，给钱就要，进了秘密投票间自己说了算”是目前很多村民对付选举过程中行贿者的主要手段。在无记名投票和秘密划票、投票的情况下，贿选者是不可能操纵选民如何投票的。因此，通过收买选票达到当选的目的便很难实现。如果在选举过程中无记名投票和秘密划票、投票得不到有效的贯彻实施，甚至对此方式舍弃不用，那么贿选者在选举过程中便很容易控制选票的数量，保证自己在选举中胜出。同时，这还使贿选者在选举后，对不投自己票的选民进行打击报复成为可能。在这个意义上，可以说接受贿赂，出卖选票，在很大程度上，是选民在规范的选举程序不能得到切实执行的前提下，为减少个人自身利益损失的一种无奈的选择。正如一位哲人所说，一部具体的公正的程序远远胜过一沓深刻的理论。没有合法公正的程序保障，直接选举是不可能体现村民的真正意志的，是不可能产生大多数村民所希望的结果的。

4、选举后的民主制度没能得到很好的实施。我国的村民自治是在“四个民主”基础上的村民自治。民主管理、民主监督、民主决策是保证农民行使自治权的关键所在。我国的村民自治不仅在于通过民主选举，选出一个能真正代表村民利益、发家致富奔小康的带头人，更在于通过民主监督的方式来约束这个人的行为。如果在我国的村民自治中民主决策、民主管理和民主监督不能得到很好的执行，那么即使是公正合法的民主选举也可能是部分人谋取个人私利的工具，更何况贿选者。河北涉县的王急义之所以敢拿出几百万的资金来买一个管理千余人的“村官”，就是因为他看到了村主任可以管理和支配集体资产的权力，在他担任村支书的八年期间，村里的几个村办企业每年的盈利都在三、四百万元以上，而村民们对这笔钱的用途和去向一概不知。这就说明，在上巷村民主管理、民主决策和民主监督三大民主制度都只是一句空话，连最基本的村务公开都没有落实。在这种情况下，即使是民主选举上来的村官，由于没有对其权力进行制约的机制，而很容易产生以权谋私的现象，将集体的财产据为己有，这样，村官自然就引起了很大一批人的兴趣，为了当上一村之长，动用各种手段，甚至花钱贿选就再所难免了。而与此相反，如果民主管理、民主决策和民主监督得到很好的实施，即使村民在选举中选错了人，一些怀有个人目的而“上台”的村官也会由于村民在本村治理过程中的广泛参与而不敢、甚至没有机会图谋自己的目的。有个别动了私心的人也必然受到村民们的监督和制裁，甚至有被罢免的危险，那么也不再会有人想通过贿选成为村委会成员。

5、对贿选行为的惩处力度不够，潜在的贿选者有恃无恐。贿选是行贿者和受贿者二者之间的互动，贿选者和受贿者其实结成了互惠互利和共担风险的利益共同体，是共同演绎贿选活动的两个“主角”，因而司法实践中不能片面地只惩治行贿人，而漠视接受贿赂者。但是，就实践中的情况来看，当前查处的贿选案件中，一方面对行贿者的处理是不够严厉的，除了宣布当选无效以外，几乎没有其它相关的惩处措施，导致他们更加有恃无恐，更加专心于用不正当的手段来谋取自己的当选；另一方面，对接受贿赂者几乎没有进行处理。这就放纵了一部分漠视法律所赋予自己的神圣权利的人，更加没有忌讳地出卖自己的选票，甚至与行贿者讨价还价，给行贿提供了更广阔的“市场”。《公约》规定，各类贿赂行为中的行贿方和受贿方均构成犯罪，并没有片面地只追究其中一方的责任。这就提示我们，在治理贿选的过程中，仅仅惩处贿选者是不够的，对受贿者不能放任不管，只有“双管齐下”才能更有效地遏制贿选行为的发生。此外，有些贿选案件由于取证困难，贿选者迟迟未能受到处分，或根本没有处分。这样低的风险，导致更多的人在选举中变本加厉地从事贿选活动。

6、经济原因是贿选现象发生的一个不可忽视的因素。美国学者阿尔蒙德、西德尼·维巴通过对五个国家公民政治参与状况的统计分析发现：“最积极的公民不成比例地来自富有者，而最不积极的则来自贫穷者”。[34] 根据美国心理学家马斯洛的人类需要层次理论，生理的需要，即：人生存的基本要素，如：吃、喝、住处等是人类需要的第一个层次，也是最基本的层次，人类只有满足了生存的需要，才可能有安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现的需要等。这个道理同样适用于民主政治建设。民众必须首先满足了生存的需要后，才可能有更大的兴趣和精力参与政治活动。在我国的现实生活中，由于农村总体经济发展水平不高，近年农民收入增长缓慢，平均生活水平不高，贫困人口的数量仍然比较大，农民很客观地被划分为社会最低阶层之一。处于生活底层的人，对自己在政治生活中的影响力也没有信心，不可避免地导致他们对政治问题、政治生活的态度冷漠化，对政治权利的行使不感兴趣。他们整天为生活而忙碌，既没有时间，更没有足够的经济实力参与政治生活。在这种情况下，由于无力承担享有民主权利而应付出的成本，他们只有选择放弃自己的基本权利。尤其是在经济发展水平低的地区，贿选者用来收买选票的钱，对于贫困的村民来说是一笔不小的收入，可以用来解决很多现实的问题。在拿钱解决现实问题和按自己的意愿投出神圣一票之间，很多纯朴而现实的农民选择了前者。在山西省河津市老窑头村王玉峰贿选案件发生后，进行的一项对214户的入户调查中，对于“领到的钱干了啥？”的回答是：有18户用在了看病上；有51户用这笔钱给孩子支付了上学的费用；有26户用在了还债上；有32户用在了日常开支上；有34户用在了买面的、摩托车上。

 第四章 我国目前对村委会选举中贿选的治理及存在的问题

贿选作为人类民主进程中的一个毒瘤，在我国的民主进程中的出现，严重破坏了我国的民主政治建设，特别是我们在农村进行的最广泛的民主实践。从它在我国民主建设过程中出现的那一天起，就得到了包括党和政府以及参与民主建设的广大人民的高度重视和强烈反对。国家采取了一定的措施打击选举过程中的贿选行为，从《刑法》到《村委会组织法》，再到各个地方的《村委会选举办法》中都有针对贿选的规定。但是，由于我国目前的法制体系尚不完善，加上我国的民主政治建设才走过了几十年的历程，贿选现象在我国尚处于“萌芽”阶段，因此，针对贿选的法律法规和对贿选的治理尚处于初期阶段，存在许多不完善和有待提高的地方。

（一） 现有针对贿选的法律规定

1、认定了贿选的违法性质。关于贿选，《村委会组织法》第十五条规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”《刑法》第二百五十六条将在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，实施贿赂视为妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的行为。2004年10月27日新修改的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》中也将“贿选”列为破坏选举的行为。此外，地方各级人大制定的村委会选举办法中，也对贿选行为做了相关的规定，将其列为破坏和妨害选举正常进行的行为。

2、对贿选行为的处罚做了规定。为了防止选举过程中贿选现象的发生，我国法律对贿选行为规定了较严厉的处罚条款。刑法第二百五十六条规定： “在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处以三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利”。《全国人大和地方各级人大选举法》中规定，以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民或代表自由行使选举权和被选举权的，违反治安管理处罚规定的，依法予以治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《村委会组织法》对贿选的处罚规定，主要是取消贿选者的候选人的资格。各地《选举办法》中也都对贿选的调查和惩处作出了规定。主要内容是对于贿选现象村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或县级人民政府主管部门、乡、镇人大、县级人大常委会等进行举报。而相关部门在接到举报的一定期限内要给予调查处理，不予处理应说明理由等。

（二） 对贿选的治理及存在的问题

1、治理的状况

（1）发现的一些重大案件得到了严肃的处理。 贿选行为被发现以后，各级党委和政府都给予了高度的重视，以事实为依据，以法律为准绳，对事件进行了认真的调查了解，给予了当事人以相应的处罚。2003年4月17日山西省河津市老窑头村的贿选案件发生以后，民政部领导高度重视，山西省民政厅副厅长牵头，会同省民政厅基层政权建设处、运城市民政局、河津市人大、市政府及河津市纪检、组织、民政等部门的有关人员组成了联合调查小组，深入老窑头村对事件进行调查了解，并向民政部汇报了事件的调查情况。河津市委认定选举无效，并对包括王玉峰、史明泽等相关责任人进行了处分。2003年12月19日河北涉县王急义贿选案发生以后，涉县人大常委会即进行了调查，并做出了选举结果无效，将王急义移交司法部门处理的决定。对村委会选举过程中出现的贿选现象及时依法进行处理，在一定程度上遏制了贿选现象的发生及不良后果的产生，对贿选者起到了惩戒作用，为村委会选举的顺利开展创造了好的环境。

（2）新闻媒体在监督选举中发挥了重要的作用。要遏制村委会选举过程中贿选现象的发生，就必须加强监督，尤其是社会和人民群众的监督。新闻媒体是社会监督的一个重要手段，目前，被查处的许多村委会选举中的贿选案件都是在媒体的曝光后，才引起了主管部门的高度重视，并进行了严肃处理。老窑头村的贿选案件是被《人民日报》首先揭露，包括《山西法制报》在内的多家媒体追踪报道后，才得到了上至民政部，下到河津市人大的重视，最终真相大白于天下，并得到了严肃处理。中央电视台的《共同关注》报道了河北涉县的贿选案件后，才使得“在我们国家这简直不能让人相信是真实的事情”得到了最终的解决，相关的责任人也受到了法律的严惩。因此，可以说，在目前与贿选现象进行斗争的过程中，新闻媒介的舆论监督发挥着不可替代的重要作用。

（3）选民的上访和举报是贿选案件得到处理的重要因素。目前基层政府对于村委会选举中贿选行为的发现、重视和纠正在一定程度上依赖于群众的上访和举报。对于村委会选举过程中出现的包括贿选在内的违法行为，部分基层政府态度不积极，重视不够，处理不及时不得力，造成了贿选案件的处理难的状况。村委会选举中的贿选行为发生以后，村民对于选举的程序、结果不满意，而又不能得到合理的答复和解决，只好采取了越级上访的方式，往往在引起了上级领导的注意和重视后，问题才得到解决。

2、存在的问题

从目前我国对村委会贿选的治理中，我们不难发现其中存在的诸多问题，主要有：

（1）贿选的定义不严格，导致认定难和处理难。贿选概念的定义过窄、不确定，外延模糊，导致在实际工作中难以对许多行为是否属于贿选做出认定，给事件的处理工作带来一定的难度。目前，我国《村委会组织法》和各地制定的《村委会选举办法》中，都没有对贿选做出具体的解释。在《村委会组织法》中，虽然有关于举报和查处贿选的规定，但过于粗略，使得贿选的界定缺乏法律依据，给实际工作带来困难。如对于什么行为算是贿选；是否有金额和物品的数量界线；竞选时承诺当选后提供钱物算不算贿选；如何区分情感贿选和正常的感情沟通等。

在这一点上，我国的港澳台地区以及国外的相关选举法律对于贿选的规定，给了我们一定的启示。下面仅引用国内外相关法律的条款，提供一个扼要的说明。欲更详细了解，可参阅作为本书附录的相关法律规定汇编。

例如：香港《舞弊及非法行为条例》对贿选的定义可以归纳为如下几个方面：

其一，贿选行为主体既可是本人，又可是其代表；既可由行为人直接实施，又可间接实施。

其二，贿赂的目的既可是使选民参加投票，又可是使选民不参加投票；受贿对象既可是选民本人，又可是与选民相关者；贿赂行为既可是即时实施的，又可是先承诺以后兑现的；贿赂物既可是金钱，又可是有价值代价。

其三，贿赂的形式还包括提议、承诺、答允获取或设法获取任何职位、席位或工作。

其四，贿选的认定既取决于已造成一定的选举结果，又适用于争取或同意影响选举结果（而无论是否确实最终达到目的）。

《澳门市议会选举制度》对贿赂的具体形式，规定得十分明确：凡因诱使选民投或不投谋一候选人名单，而承诺给予或给予金钱、有价值物品、公、私职位，即使以支付旅行、住宿或饮食费用或竞选活动费为藉口而将所做之承诺或给予之利益，变相以金钱作为补偿，也视为贿选。

《菲律宾公共选举法》除与澳门的规定相似，列举了给予金钱、有价值物、某种职位、工作、公私特权之外，还将“承担某人、某协会、社团、实体或团体的费用，”也当作贿选行为。

《新加坡总统选举法案》规定的贿赂物品的价值更低：包括饮料、香烟、食物、娱乐或其它形式的东西，或用于购买上述物品的全部或部分的费用。

《阿塞拜疆共和国地方政府选举条例》则把“提供折扣物品给选举前的各项活动（包括：投票站的工作，召集选民登记等），提供免费物品、提供打折的服务等，”也作为贿赂手段。[35]

由此可见，港澳及国外关于贿选的定义是非常严格的，其认定贿选的外延是非常广泛的，这就有利于对贿选的认定和责任追究工作，值得我们借鉴学习。

（2）对贿选的查处及责任追究制度尚不健全。根据《村委会组织法》的规定，我国的村民自治工作是在乡镇政府的指导下进行的。可以说，村民自治工作开展得好坏，在很大程度上与乡镇党委和政府的指导分不开。乡镇党委和政府高度重视村民自治工作的开展，广泛发动宣传，制定完善的选举程序，严格选举纪律，才能使选举规范有序地进行，选出村民真正信任的村委会；但是，如果乡镇党委和政府不能严格依法办事，必然使选举过程中问题层出不穷。目前，在我国的部分村委会选举中，担负指导责任的上级机关以及相关的执法机关对贿选现象的发生采取了不告不究的做法，甚至有的选举工作指导或领导组织成员直接参与贿选，这说明了防范和治理贿选的难度。贿选现象在村委会选举过程中的出现，作为上级指导机构的乡镇一级甚至区县一级有着不可推卸的责任，但是，目前我国的法律法规，还没有对存在失职嫌疑的这些上级部门或者是主管领导进行责任追究的规定，这就使得一部分上级选举指导机构的领导不能真正重视选举工作和村民自治工作的开展，给贿选者提供了可乘之机。

此外，目前我国相关法律法规中对于受理和查处有关贿选的举报或申诉的机构的规定不一致。分析我国各地的村委会选举办法可以发现：村民对于选举程序和结果有异议，可以向如下不同的部门提出举报：安徽省规定可以向乡、镇、民族乡或县级人民政府及其有关主管部门举报；浙江省规定可以向乡镇人民代表大会和人民政府或县级人大常委会和人民政府以及有关主管部门举报；广东省的规定是村民有权向乡级村民委员会选举工作领导小组举报；而云南省的规定是，村民可以向乡、镇人民代表大会主席团举报。这些规定的一个共同问题是有权受理机关太多，且并未明确具体的处理机关以及各种机关处理决定的各自效力，更未明确应如何处理、应追究何种法律责任和有权处理机关不依法处理时的责任。多头管理，容易出现多重标准，多个部门多种查处结果的情况；甚至出现谁都能管，谁都不管等推诿、扯皮现象的发生。

（3）对贿选案件的惩处规定过于原则化，缺乏可操作性。我国现有的相关法律法规对认定的贿选案件的惩处基本上只针对行贿者，而对受贿者、尤其是对相关领导机构和负责人则缺乏必要的惩戒机制。不仅如此，对实施贿选者的惩处规定较轻。《村委会组织法》及各地的村委会选举办法中对贿选的惩戒仅限于宣布选举无效；给予批评教育；给予行政处理；违反《治安管理处罚条例》的由公安机关处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任等。[36] 这些惩戒措施，一方面处理过轻，对于行贿者没有什么震慑作用，不能使他们意识到其行为的严重程度，并确实承担严重的后果，既不足以有力地惩处贿选者，又无法使有实施贿选企图者放弃此种打算。另一方面，由于惩戒措施过于原则性，缺乏刚性，因此，有关部门处理时的自由裁量权过大，往往或不适当的过严，或宽到无原则的不予追究。从对一些影响恶劣的重大贿选案件的查处来看，基本上是取消候选人资格，没收贿选资金。而对于受贿者却没有任何的惩戒措施，不能使选民意识到在选举中参与贿选的违法性，就不可能杜绝贿选的市场。

而相比之下，我国的港澳地区和外国的相关法律，则规定了严格而明确的处罚措施，既针对行贿者，也针对受贿者和选举领导机关；既涉及取消候选人的资格，又涉及取消选民的资格；既有行政处分，又有入监处分。例如《澳门市议会选举制度》规定：对于行贿者，处以监禁至两年，并罚款至一百二十五天。“凡接受上款所指任何利益者，处以同等处分”。

《柬埔寨国民大会选举法》规定：对于候选人违反选举法，由全国选举委员会取消其候选人资格，并/或科以五百万到两千五百万瑞尔的罚款。

（4）各种监督形式的整合协调不到位。群众监督、舆论监督、专门机构监督、党内监督等一系列监督体系的协调机制尚未建立起来，基本上处于各自为战的状况，不利于监督力量的充分发挥，从而难以切实防范和严肃处理贿选案件。要遏制贿选现象的发生，把贿选扼杀在萌芽之中，加强监督是一个重要的手段。目前在我国村委会选举中，舆论监督发挥了很大的作用，对于教育选民，曝光贿选内幕，为上级管理部门和司法机关介入贿选事件的调查起到了很大的作用。但是，群众监督、专门机构的监督等没有健全和完善起来，没有发挥出应有的作用。在相关的法律中也没有对村委会选举中的监督工作进行专门的规定。导致许多本应在选举中发挥监督作用的机构和组织或者根本没到位，或者显得畏首畏尾，不能顺利开展监督工作。

（5）发现难，取证难的现象在我国目前的贿选治理中普遍存在。从迄今所发现的许多贿选案件来看，基本上是秘密进行的，明目张胆地进行贿选的占少数。贿选者往往不亲自出面，大多数情况下由其亲友或者中间人进行操办，因而不易被发现。虽然广大村民对贿选现象深恶痛绝，反应强烈，但是，敢于直言人的却很少，受传统观念的影响，部分村民抱着明哲保身的态度，甚至碍于情面，不愿意介入对贿选的斗争，即使有部分敢于上访反映问题者，大多数情况下也不针对具体的人和事情，甚至有不少上访者本人也参与了贿选，只不过仍然失败落选而心有不甘。这些因素导致贿选案件一旦进入了司法调查程序，取证工作往往遇到极大的困难。

（三） 对我国治理贿选中目前存在的问题的原因分析

贿选现象虽然自在我国选举中出现以来就受到了政府和社会的高度重视，采取了各种措施进行综合治理，但是在具体的操作过程中也出现了上面所分析的一系列的问题，这些问题的出现，不是偶然的，而是有着各种历史的和现实的原因的。

1、我国缺乏现成的治理贿选经验。新中国成立以来，在中国共产党的领导下，人民实现了当家作主的愿望。为了使人民更好地行使当家作主的权利，国家采取了人民代表大会制度，由人民群众选出自己的代表，代表自己的利益和意志行使管理国家的权利。鉴于党和政府的威望和自上而下的实施方式，选举竞争性不激烈，加上党纪政纪严明，贿选基本上不是一个问题。到了改革开放以后，又出现了以村民自治和居民自治以及厂务民主为内容的基层民主形式，伴随着一系列选举工作的开展，贿选开始出现。可以说，从我国的选举发展状况和历程来看，贿选在我国的出现并没有直接的继承性，而是民主化进程中所出现的一种新现象。而对于这种起源于资本主义社会的现象，我们缺乏应对的经验，在“摸着石头过河”的情况下对贿选进行治理，不可避免的会出现各种各样的问题。

2、各项配套的民主制度有待于进一步的发展和完善。虽然从新中国建立以来，我们即开始了社会主义民主建设的进程，但是，由于各种条件的限制，加上“左”倾错误思想的影响，我国建国后的民主发展较为缓慢。“文化大革命”的十年，对我国原本处于发展初期，尚不完善的民主建设是一个严重的打击，民主政治建设遭受了巨大的冲击。1978年党的十一届三中全会以后，在解放思想、实事求是的思想路线指引下，我国的民主政治建设又被进一步提上了议事日程。虽然经过二十多年的发展，我国的民主建设取得了很大的进步，国民的民主意识和参与民主生活的积极性得到了很大提高，但是，我国毕竟是一个有着几千年封建人治统治历史的国家，民主传统极为缺乏，二十多年的民主建设是不可能冲淡几千年来所形成的传统思想的。正是由于我国的民主思想基础较差，民主建设的时间较短，才致使我国的民主发展遇到各种各样的问题，给我国的贿选治理带来了一定的难度。

3、长期以来我国立法指导思想的偏差。依法治国，建设社会主义法治国家是我们党领导人民治理国家的一项基本方略。要依法治国，必须首先通过立法，使法律完备起来，做到有法可依。但是，在我国现阶段的立法过程中，我们更多的关注实体性立法，而忽视了程序性立法；重原则性规定而忽视了可操作性。致使法律规定往往过于原则性和概括性，不便于执行，给违法与否的认定和对违法犯罪案件的量刑造成困难，执法者的自由裁量权过大，难以真正做到严格依法办事。法律惩处规定的落空，也使得有关部门和执法者遇到具体案件不愿受理。以《村委会组织法》为例，作为我国主体人数最多，涉及范围最广的民主建设的基本法律，涉及到村委会选举的仅有6条，500余字，这样“精炼”的法律规定是很难对村委会选举过程中的各种情况和问题进行明确细致的规定的，村委会选举中所遇到的各种问题都到这500多字中间来找答案，显然是不现实的。

第五章 对治理贿选的若干建议

基于以上对我国村委会选举中，贿选现象的产生原因、表现、现状、危害及其治理的阐述、分析和评价，借鉴我国港澳地区及国外治理贿选中的一些有益的经验和教训，我们认为要正确严肃地对待我国村委会选举中的贿选现象，进一步加大治理力度，可以从以下几个方面入手：

（一）     加强党的领导，推进民主法治

要继续贯彻“坚持党的领导、严格依法办事和充分发扬民主相结合的原则。” 1997年9月举行的党的十五大第一次正式地将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为党领导人民治理国家的基本方略提了出来，标志着执政党的领导方式，在指导思想上实现了从主要靠政策来领导，到不仅靠政策，更重要的是依法治理国家的历史性转变。这一治国基本方略把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，确定了党、人民与法的关系，即党领导人民制定宪法和法律，党又领导人民遵守、执行宪法和法律，党自己也必须在宪法和法律的范围内活动。这在理论上、实践上都具有开创性的意义。对于村委会选举中的贿选的治理，毫无疑义也应贯彻这个原则。

积极主张依法治国的鼻祖——亚里士多德认为，法治包括两个不可或缺的内涵：一是已有的法律应当获得普遍的遵守；二是得到遵守的法律必须是“良法”。只有达到了以上两个最基本的要旨，才能称其为“法治”。而在法律的遵守和法律的制定这两者之中，法律的制定起着最根本的、基础性的作用。所以，在我国法制建设的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”的方针中，“有法可依”处于首要的位置。目前，我国无论是村民自治的总体法律框架和体系，还是有关治理贿选的具体法律规范，均不完备、甚至存在许多空白。在此情况下就村委会选举中的种种承诺言行，提出适用“法不禁止即自由”的原则，是不恰当的。当务之急是由立法机关就此制定法律或对现行相关法律作出适用于村委会选举的解释。如果采用以上办法需要时间或存在程序上的困难，有关部门可以先提出指导性意见，至少应通过探讨使各部门、学界和民众达成正确的共识。

《村委会组织法》将乡镇政府与村委会之间的关系确定为指导关系，而不是领导关系；规定村委会选举由村民选举委员会主持。上级党委和政府应积极和正确地指导村民在法律范围内开展村委会选举工作，对选举过程中出现的问题应及时予以解答，做好本职工作而不“越权”。

（二）     加强立法建制，确保有法可依

应当完善现有的关于村民自治和村委会选举的法律，主要是《村委会组织法》以及各地方的村委会选举办法。要结合二十多年来我国村民自治建设中出现的问题，特别是针对贿选现象，进一步完善相关的法律法规，增加操作性强的法律条款，使应对诸如贿选现象的不规范和违法行为有法可依。2004年民政部在下发的有关村委会换届选举工作的通知中提出：要规范选举程序，制止换届选举中的贿选活动。……凡在选举村委会主任、副主任、委员过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用金钱、财物或者其他利益收买本村选民、选举人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选。对群众举报有贿选行为发生的，要及时调查处理；经调查核实贿选事实成立的，要依法依纪严肃处理：以贿选手段当选的，当选资格无效；对受贿选行为人指使，帮助其行贿、收买选票的一般村民，要公开进行批评教育；对受人指使故意破坏选举会场秩序的，建议由公安机关依照有关法规处理；对参与贿选活动的党员，建议党的纪检机关依据《中国共产党纪律处分条例》有关规定，给予相应的纪律处分；属于国家公职人员的，建议主管机关依据《国家公务员暂行条例》有关规定，给予相应的行政处分；构成犯罪的，建议由司法机关依法追究刑事责任。[37] 以上要求对于当前在没有法律规定的情况下处理贿选，具有一定的指导意义，但《通知》毕竟不是法律，无法成为有关机关、尤其是司法部门办理相关案件的依据，更不能作为法院定罪量刑的依据。

因此应当加快制定《中华人民共和国村民委员会选举法》的工作，对村委会的换届选举时间、选民资格、候选人条件、组织程序、违反选举程序、破坏选举等行为以及选举纠纷等重大事项做出统一的、具体明确的规定。在此基础上，由国务院或者民政部门制定相应的实施细则，并由各级党委、政府结合本地实际情况制定具体的政策规定作为补充，使得村委会换届选举工作更加程序化、规范化、法制化，最大限度的保证村委会选举的公开、公正、公平，减少选举中不正常现象的发生，使治理贿选有法可依，依法处理，确保全国村委会换届选举工作的顺利进行。

鉴于现行的刑法和《行政诉讼法》、《行政复议法》和《行政处罚法》均没有涉及到对村委会选举中的行政行为的相关规定，建议将刑法和三大诉讼法加以修改，使其扩大适用于村委会选举。在技术上将相关行为纳入现行刑法“破坏选举罪”难度并不大。刑事诉讼救济中，应将刑法第二百五十六条的规定扩大适用于村委会选举，可将该条修改为：“在国家法律规定的政治性选举过程中，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”对其他破坏村委会选举、严重侵害村民选举权利、具有刑事违法性的行为，也可以规定在刑法中。行政诉讼救济中，应将行政机关在村委会选举中的违法行政行为纳入行政诉讼的可诉范围，凡村民认为有权行政机关在村委会选举中侵犯了自己选举权利者均可对其提起行政诉讼。行政诉讼救济中还应当增加对行政机关侵犯村民选举权利所应负的行政责任的规定，并可建立对违法行政行为的行政赔偿制度。[38] 这样既能打击和制裁贿选等破坏选举行为，又能惩处对收到贿选举报后不作为和不当作为的行政机关工作人员。

（三）     严格严肃执法、加大处罚力度

中办【2002】14号文件，要求各地在村委会换届选举过程中，严格遵守《村委会组织法》和当地颁布的地方性选举办法，法律程序不能变，规定步骤不能少，不能怕麻烦图省事，更不能走过场。对侵犯村民民主权利的违法行为要坚决依法查处，未经县委批准，无故不组织或拖延村委会换届选举的，要追究乡镇党委政府和村党支部、村委会主要负责人的责任。对选举过程中有违法行为的单位和个人，当地党委政府要及时责令改正，并对有关责任人给予党纪、政纪处分。

各省市自治区依据《村委会组织法》所制定的村委会选举办法，一般都规定了村委会选举工作由各级人民政府组织实施。各级人民政府在选举期间都设立选举工作领导（或指导）机构。由于乡镇人民政府处于最基层，是组织实施村委会选举的直接指导者和组织者。所以，其工作人员的政治素质和工作责任心直接关系着村委会选举工作的成败。一些地方的贿选行为之所以能够得逞，与当地基层政权机关工作不力有很大关系。要防止贿选现象的发生，必须强化乡镇党委和政府的责任。对于选举中出现的贿选案件，要查清组织者是否工作不到位，是否参与相关违法活动，是否及时发现并依法处理，是否按规定及时受理选民的举报，从而分清责任，依法给予严肃处理。要真正落实监督责任制、失误责任追究制和目标管理制度。

在山西老窑头村的选举中，包括该村党支部书记在内的村党组织成员，面对史明泽和王玉峰赤裸裸的贿选行为，没能认识到问题的严重性，没能予以抵制和批评，负有不可推卸的责任，对他们采取党纪和政纪处分，是完全必要的。

可以学习我国港澳地区和国外的经验，既要对行贿者给予处分，也要对受贿者追究相关的责任并进行处罚。要使人们了解，贿选不是一般的违法行为，而是一种有可能触犯刑律的犯罪行为。只有同时处罚行贿者和受贿者并追究失职的选举组织者的责任，三管齐下，才能有效防止和制止贿选行为。

（四）     加强宣传教育，提高选民素质

要运用通俗易懂、喜闻乐见的形式对群众进行法律宣传，切实提高村民对法律的了解。解决贿选问题的关键是，要让广大村民切实认识到村委会换届选举工作，对于全村经济发展和自身利益的重要性，认识到选举权是党和国家赋予村民的一项神圣权利，而贿选则从根本上违背选民的意志，是对选民基本民主权利的侵犯和损害。

在第七届村委会换届选举之前，山东省胶州市铺集镇部分村庄“贿选”之风甚浓。对此党委书记杨波亲自起草了《告全体村民书》，每个村民人手一份。该文通报了全镇本届政府任期内的发展规划，具体措施和三年内确保实现的村民基本生活指标情况，用数字的形式，给村民分析了一个好的村班子在推动集体经济发展和维护村民利益中的重要作用，指出一个差班子对于村民集体和自身利益可能造成的损失，最后他提醒村民要慎重对待手中的神圣一票，选出对自己负责任的“当家人”。通过这一措施的实施，该镇的“贿选”之风得到了有效遏制，村委会换届成功率高达97％。

按照列宁的观点，文盲是站在政治之外的。因此，要加强我国的村民自治工作，消除选举中出现的贿选等破坏选举的现象，必须从当事人本身出发，加强对村民的文化素质教育，一要强化民主选举重要性的教育。使村民认识到，直接选举是村民当家作主、实行自治的基础，选举工作做好了，不仅能够更好的发挥村委会的带头作用，保证国家法律、法规和党的农村工作的路线、方针政策的贯彻和执行，而且有利于推进我国的基层民主建设，保证农民直接参与国家的政治生活，直接行使民主权利。

二要加强对群众的思想教育，帮助他们克服封建伦理思想和狭隘的小农思想，树立大局观念和集体主义观念，摆正个人、集体和国家之间的利益关系，按照标准和要求，认真地参加选举，投出自己神圣的一票，行使好选举权。

三是要增强村民的法制观念，使村民了解，行贿是一种对公民基本的、公平的选举权和被选举权的亵渎，受贿也是违法行为。应少一些一般性的号召和要求，多一些针对性强的教育，尤其要把反对贿选作为重要内容纳入选民教育中，把贿选的害处说清楚。大家都会算帐，没有人愿意拿自己的根本利益去满足贿选者。要使选民了解到，参加选举，投出神圣的一票，不仅是自己的权利，更是自己的义务。出卖选票的行为，是错误的，是对自己权利的一种亵渎。只有当村民逐渐充分认识到自己的权利，珍惜自己手中的权利，学会行使自己的权利，以正确的心态来参加村委会选举，贿选才会失去市场。在福建省，每当进行选举时，许多县区便组织人力对村民进行普法教育。村民掌握了相关的法律知识，又深知选举村干部是关系自己与村里富裕与否的大事，从而踊跃参加选举投票活动，正确行使自己的民主权利。

（五）     推进四个民主，确保村民权利

一是要引导村民不仅仅关注民主选举，还要关注民主管理、民主监督、民主决策。四个民主共同发展才是我国村民自治的出发点和归宿点。要使村民在热情参加选举投票以后，以同样的、甚至是更大的热情投入到民主管理、民主监督和民主决策中去。这样才能使村庄的治理真正民主化，村民的生产和生活才能真正得到改善。村民从实行自治中切实受益，才会真正体会到直接选举的重要性，才会更加珍惜自己的民主权利。

二是要充分落实法律赋予村民大会或村民代表会议的权利，克服现实中存在的村委会擅自行使这种权利的问题，真正“还权于民”，让村民能够自己主宰自己的命运。正是由于现实中村委会的权力过大，村民自己能够掌握的权利太少，才在一定程度上导致了村委会成为不少人眼中的香饽饽。村委会作为村民直接选举出来的代表村民进行村务治理的自治机构，没有权利随便处置村集体财产。村委会的社会职能应该被强化，其经济职能应当被削弱。真正给农民以当家作主的权利，实行村务公开，加强对集体资产使用和运营情况的监督力度，将村中的帐目和大事情及时通报给村民，使得村干部的一切工作处于群众的监督之下，使村干部打消从集体资产中捞好处的念头，才能从根本上解决村干部办事不公，或者以权谋私的问题，从根本上约束部分候选人觊觎集体资产的不良参选动机，促进村干部的廉政建设，“给村民一个明白，还干部一个清白，”改善农村干群关系，激发广大村民参与村委会选举工作和村庄治理的热情。在四个民主中，民主选举解决的主要是选人的程序问题，或民主的形式问题，而民主更多更重要的内容是日常生活中的决策、管理和监督问题，只有在完善选人程序的同时，同步推进民主决策、民主管理和民主监督的内容，才能真正体现民主，防止以权谋私现象的发生，才可以阻遏图谋通过贿选担任村委会成员以谋私者。

三要完善和加强罢免权的贯彻落实。罢免权和选举权一样，是村民民主权利的一项重要内容。《村委会组织法》第16条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。但是，在实践当中，该法所规定的罢免程序的启动也会遇到一些问题，使选民的罢免权难以实现。例如：从罢免要求的提出到程序的启动没有时间的规定的问题；在群众要求罢免所有的村委会成员的情况下，具体组织工作谁来负责的问题；村委会主任或村委会拒绝启动罢免程序，无视村民的罢免建议时如何处理的问题？这些问题《村委会组织法》都没有加以具体的规定，各省级法规也没有规定，从而给罢免程序的启动带来了一定的难度，这就使得原本作为一项重要的监督工具和村民的一项权利的罢免规定，不能很好地发挥应有的作用，造成一些通过贿选的手段当上村委会成员的人有机会收回“投资”，谋取个人私利。中办发【2004】17号文件《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，就是针对当前基层民主发展过程中，民主选举后的三个民主落实存在的问题和不足，而采取的治理措施。此举不仅有利于村民自治过程中的村务公开和民主管理，而且有利于消除选举中的一些诸如贿选的消极现象，从而全面提升基层民主的水平。

四要完善和运用监督手段，保证村委会直接选举的公开、公平和公正。可以成立专门的选举监督委员会，如由县级人大成立专门负责村一级选举的选举监督委员会或者选举监督小组，专门负责村委会的选举监督工作；或者由得到公认的村民组成村级选举监督小组，负责选举的监督工作，以加大选举监督力度，及时查处贿选行为。

（六）完善选举技术，封堵贿选机会

在这方面，浙江省提供了通过改进村委会选举办法，杜绝基层贿选的经验。该省十届人大常委会第十一次会议通过了修改后的《浙江省村委会选举办法》，从立法的角度禁止贿选的发生。完善选举程序，提高选举技术可以从以下几个方面着手实施：

第一,要确保村民的候选人提名权。“群众的眼光是雪亮的。”上级指导机关和村选举委员会的职责，是营造和确保选民行使对村委会候选人的直接提名权。多年来的实践证明，农民最了解应当选谁，不选谁。选举组织者的任务不是指手画脚诱导选民，更不能越俎代庖替选民做主。

第二，要规范竞选规则。竞选是选举的应有之义，应无姓“资”姓“社”之分。没有竞选或者候选人之间合法公开的辩论，私下的承诺往往问题很多，甚至具有欺骗性，对选民产生误导作用；即使私下的承诺是真诚的、可行的，但由于不为选民所普遍知道，而且不具有公开做出承诺的严肃性和权威性，也难以达到应有的效果和目的。没有正常的竞选渠道，一些有心参加村委会选举的能人，只好“水路不通走旱路”，采取了包括贿选在内的不合理、不合法的做法。实行竞选，可以使候选人通过参加竞选大会，向选民做自我介绍，发表竞选演说，提出自己的施政纲领，进行公开的答辩，回答选民的提问等方式，给候选人一个公平合法的机会与选民进行接触，使选民更直接、更全面深刻地了解候选人，才能在投票的时候做出更加理性的选择。它可以使得部分候选人不必因为没有公平的竞选机会而走“歪门邪道”拉拢选民。但是，由于种种原因，在我国的各类选举中，尤其是村一级的选举中，竞选尚未成为选举的一个基本方式，因此，应尽快完善之。竞选不应是资本主义的专属物，我们应结合国情学习和借鉴国外的合理规定和具体做法。

第三，实行秘密划票，公开唱票制度。秘密投票原则，指选民按照法律的规定，根据自己的意愿秘密填写选票和投票，选民的投票意愿向所有人保密。秘密投票有助于选民表达自己的真实意愿，维护自己的选举权。秘密投票的实现，是选举投票过程的标准化、规范化的结果。具体形式包括采用无记名选票、设置秘密写票处和投票箱等。[39] 秘密划票，才能使选民在没有任何外界因素干扰的情况下做出最理性的选择；公开唱票才能使唱票过程得到选民的监督，更加体现出公平性，从而使打算操纵选举、进行贿选、“指选”和“派选”的行为失去掩护的手段。贿选者因无法核实选民的投票意向而难以得逞；选民也可以更从容地对付行贿者，而坚持按自己的真实意愿投票。

第四，严格有关代笔填写选票、委托他人投票和使用流动票箱等规定。经修改后的《浙江省村委会选举办法》规定：（1）委托代写选票不得超过三张，候选人不得接受委托。（2）投票期间因外出不能投票的选民应当书面委托候选人之外的选民代为投票。每一选民接受委托不得超过三人。受委托人不得再行委托其他选民代为投票。村民选举委员会应当在选举日前对委托投票情况进行审核并公告。（3）流动票箱必须有三名以上监票员，并集中到选举大会或中心投票会场开箱、计票。

第五，确定合适的选举时间。建议将选举时间定在春节期间。春节以外的时间，各地农村都有大量青年在外打工，大量农村青壮年的缺席，特别是农村精英分子的缺席，一方面使得选举的参选率降低，不利于村民自治的实施；另一方面，选举更容易被操纵，而有农村青年普遍参与的选举会增大贿选成本。

（六）     发展农村经济，增加贿选成本

经济是基础，经济基础决定上层建筑，政治属于上层建筑的范畴。实践证明，一定的经济发展水平是实行以直接选举为前提的村民自治的条件和基础。村的集体经济比较发达，村民自治对农民的吸引力就大，村内的公用事业、集体福利、村干部的工资报酬和奖金等由集体承担，村民不必整天为了基本的温饱而担心时，才会有参与村庄治理的积极性，在参加选举时，才会珍惜自己的政治权利，公正的投出自己神圣的一票。相反，如果一个地方的经济不发达，集体经济落后，村民考虑最多的是如何解决温饱问题，他们对选举的参与积极性和主动性是不会高的。在这种情况下，如果有人拿钱收买他们手中的选票，特别是拿出对于一个生活在贫困线上的农民来说是一笔价值不菲的钱物时，他们能否坚持按自己的真实意愿投票就会成为问题。因此，在政治上加强村民自治建设的同时，应坚决落实国家的“三农”方针政策，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，调整农业结构，扩大农民就业的门路，增加农民收入。只有集体经济得到了快速的发展，农民手中有了更多的可支配收入，他们才可能有更大的兴趣和更多的精力参加政治生活，才不会为了钱物而出卖自己的选票。

（七）     慎对竞选承诺，确保选举公平

目前，在我国村委会选举过程中，出现了一种新的现象——“竞选承诺”。在我国农村的一些地方，部分先富起来的“经济能人”开始参与到选举活动中来，其中一些人为了能在选举中胜出而以各种形式对村民做出承诺。例如：有的候选人在竞选过程中承诺自己将秉公守法，清正廉洁，为本村的发展做出自己的贡献，带领村民早日致富；也有的候选人承诺如果自己当选将会减少农业税、农业提留的收取（税费改革以前），自己出资为村里修路、修学校、发放福利等等承诺，此举在一些地区特别是贫困地区的村委会选举中受到了村民的欢迎。对于村委会选举中出现的这种承诺现象，我们要有一个正确的态度和认识。

作为我国村委会选举应有之义的竞选必然带来竞选承诺，问题不在于是否允许承诺，而在于承诺的内容和时机。目前学术界对于竞选承诺的问题仍然存在着争议，需要进一步进行研究和讨论。我们认为在竞选过程中如果候选人就自己的施政纲领以及如何带领村民合法致富等内容做出承诺，是无可厚非的，是应当加以鼓励和引导的。同时还要加强对所做承诺的事后监督，防止出现不兑现承诺，开“空头支票”现象的发生；对于在竞选中做出了当选后可以不搞计划生育、多批宅基地、分发集体资产等类似承诺的，因为属于明显违背国家法律法规的行为，应当禁止并予以严肃地查处；如果候选人的竞选承诺涉及到诸如在任职期间不要误工补贴、自己出资修建村内公用设施、代交各种税款等内容时，我们认为是不可取的。如果按照做出此类承诺者的说法，他们这样做只是为了回报村民、提高他们的生活水平，那么为什么不在选举前做出并实施，而要等到在竞选的过程中才说出来？因此，以私人的钱来解决集体问题的承诺，可以认为在很大程度上就是看中了村民手中的选票，想通过此举博得选民的好感，进而达到自己当选的目的，这在实际上仍然是一种变相的“买官”行为，仍然应被看作是贿选。这种做法的特点是，传统的贿选是将金钱、财物等直接交给村民，而现在是将钱、物等交给集体。竞选村委会成员，靠的是个人的能力、人格魅力以及群众基础，而此举将金钱变成了筹码，以影响选民的投票，在此情况下，金钱的拥有量决定了候选人起跑位置的不同，一个人只要拥有了足够的财产，他就可以为村民做出尽可能多的、内容更为丰富的承诺，他也必将得到更多村民的支持，使自己获得更多的权力，权力不可避免地成为了金钱的游戏。这显然违反了《村委会组织法》中所规定的村民不分财产状况，平等地享有被选举权的精神，使得富裕的候选人和贫穷的候选人无法平等竞争，使村委会选举成为富人的政治游戏。这种状况或结局显然是违背民主精神的。同时，一个人可以在经济领域一展才华，并不代表他具有很强的政治能力，能在政治领域取得成绩。我国的村民委员会是我国基层的自治组织，其任务并不仅仅是带领村民达到单纯的经济上的小康，更要在政治、经济、文化、环境等各方面取得和谐发展，建立一种和谐发展的新型农村。

（作者单位：中国社会科学院）

[1] 刘建光，“当前中国贿选现象的反思”，《广西社会科学》，2001年第六期。

[2] 《村民委员会组织法学习读本》，中国民主法制出版社，1998年，第 40页。

[3]  罗念生，《罗念生全集》第4卷，上海人民出版社，2004年。

[4]  转引自王世涛，“贿选的成因与治理”，《人大研究》，2004年第12期。

[5]  邓正来 主编，《布莱克维尔政治学百科全书》（中译本），中国政法大学出版社，1992年版。

[6] 《马克思恩格斯全集》 第八卷，人民出版社，1961年版，第399页。

[7]  杜景瑛，“上饶市信州区查处一起村委会副主任贿选案”， 新华网·江西频道，2003年8月26日。

[8]  严伟 杨阳，“我国农村基层民主制度建设中存在的问题及对策”，《辽宁行政学院学报》，1999年第四期。

[9]  周崇华 杨宗惠，“宁夏贺兰县一贿选村主任被宣布当选无效”，《法制日报》，2002年1月4日版。

[10]  刘成群，“这是不是贿选？”，《河北日报》，2001年5月9日版。

[11]  武建中 吴志进 翟冰松 刘艳珍，“为当村长疯狂贿选，50元一张选票，买票花了12万”，《法制日报》，2003年3月26日版。

[12] 王绪存，“为当村委会主任，枣庄一油坊主竟用油票贿选”，新华网·山东频道，2003年2月5日。

[13]  朱新美，“争鸣：不要总是怪农民出卖选票”，人民网，2002年12月26日。

[14]  林嵬 梁鹏 张严平，“让农民珍视庄严一票，透视农村选举中的‘拉票’现象”，《新华社·新华视点》，2003年12月9日。

[15]  王伟宏，“机制失衡两个问题的思考”，中国农村研究网，2003年8月5日。

[16]  陈丽平，“村委会选举中贿选问题须根治”，《法制日报》，2003年2月13日版。

[17]  巴子强 庞炜，“选举前赊帐拉拢选民 当选后合伙侵吞公款——河南两贿选村官被判刑”，中国法院网， 2004年8月1日。

[18] 《瞭望》周刊，2004年7月10日。

[19]  林嵬 梁鹏 张严平，“让农民珍视庄严一票，透视农村选举中的‘拉票’现象”，《新华社·新华视点》，2003年12月9日。

[20] 据调查，该村原村委会主任史明泽承包了村办煤矿，个人收益颇丰，而老窑头村大多数村民生活相当困难，引起了村民的不满，强烈要求改变现状。村委会主任候选人王玉峰公开承诺要“根据煤炭市场，召开村民大会，讨论决定企业利润的分配”，这一承诺迎合了村民要求提高煤矿承包额的心理，得到了选民的支持。因此，王玉峰承诺发放的现金数额虽然没有史明泽高，但仍然当选。——笔者

[21]  张乐生，“直选中的贿选问题”，《中国民政》，2001年第五期。

[22]  程鹏，“堂上高椅谁能坐——浅谈当前村级‘海选’面临的新情况新问题及对策”， http://www.ccrs.org.cn 2003年5月3日。

[23]  郎友兴 郎友根，“从经济精英到村主任，中国村民选举与村民领导的继替”，《浙江社会科学》，2003年第一期。

[24]  卢福英，“如何认识村委会选举中的‘承诺捐赠’”，中国选举与治理网，2002年7月23日。

[25] 何包钢 郎友兴，《寻找民主与权威的平衡》，华中师范大学出版社，2002年，第271页。

[26] 何清涟：《建立道德和政治责任是改革成功的关键》，《政治中国──面向新体制时代的选择》，董郁玉编，今日中国出版社1998年版第221页。

[27]王礼鑫：《贿选现象与选举制度改革》，《战略与管理》，2002年第4期，第28页。

[28] [4]罗国杰：《建设与社会主义市场经济相适应的道德体系》，《光明日报》2001年3月4日。

[29] [美]斯蒂格利茨：《经济学》，梁小民、黄险峰译，中国人民大学出版社，2001年版，第362页。

24 李学举，《村民自治三年实践的思考》，原载中国基层政权建设研究会编《实践与思考――中国基层政权研究会1991年年会论文集》，中国社会出版社，1992年版，第11页。

[30]  虽然没有准确的数据，但中外学者对依法规范地进行村委会选举的村占总数的比例的估计，低至10%，高的不过50%。 陈丽平，“精简基层组织 全国现有村委会65.8万个”中国农村研究网（http://www.ccrs.org.cn），2004-2-1。Robert A. Pastor and Qingshan Tan, “The Meaning of China’s Village Elections”, China Quarterly, No. 162, June 2000, pp. 499-500.  

[31]  单士兵，“当‘民主权利’成为‘商品’”，人民网， 2002年12月17日。

[32]  肖唐镖、邱新有，“选民在村委会选举中的形态与行为——对40个村委会选举观察的一项综合分析”，中国农村研究网，2003年11月5日。

[33]《光明日报》，“山西严处河津市人大代表贿选案”2001年11月6日。

[34] 格林斯壁，《政治学手册竞选》（下卷），商务印书馆， 1996年版，第339页。

[35] 以上所涉及的法律条款，见附录《中外有关规范选举活动的法律规定汇编》。

[36] 鉴于前述《刑法》第 256条不适用于村委会选举的解释，对于村委会选举中的贿选者实际上是无法以此罪名追究刑事责任的。根据公安部2001年12月31日对辽宁省公安厅《关于对破坏村民委员会选举问题如何处理的请示》的批复，“由于村民委员会是群众性自治组织，对扰乱选举会场秩序的，不宜按照《治安管理条例》第9条的规定予以治安处理。该文所列举的扰乱会场秩序行为有辱骂、摔东西、推搡、动手打人等，但没有提及贿选、在扰乱会场秩序名义下也无法将贿选列入。--笔者。

[37] 民政部，《关于做好2004年村委会换届选举工作的通知》（民办[2004]35号）。

[38] 刘志鹏，“论村委会选举中的违法行政行为及其法律规制——兼谈农民选举权利保障与救济”，中国人大新闻，2003年8月5日。

[39] 转引自胡盛仪 陈小京田穗生，《中外选举制度比较》，商务印书馆， 2000年版，第83页。

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