低保申请管理办法:经济发展方式转变与政治体制改革的内在逻辑

核心提示：经济发展方式转变首先意味着经济运行正式规则的变迁，但是经济运行正式规则的变迁必须遵循经济规律并以经济规律为基础，而经济运行中最有利于实现经济的效率最大化目标的显然就是市场经济，也即经济发展方式转变就是要不断完善我国的社会主义市场经济体制，使市场在我国资源配置中切实有效地起到基础性作用。这里就需要进一步探讨两个问题：一是，经济运行正式规则与政治体制的关系；二是，市场经济体制正常有效运行的外在条件。

本文摘自：《理论探讨》（哈尔滨）2011年2期，作者：虞崇胜，原题：《经济发展方式转变与政治体制改革的内在逻辑》

作者简介：虞崇胜，政治文明与政治发展研究中心主任，教授，博士生导师，从事政治学理论与方法、政治文明与政治发展、当代中国政治与政府研究；张光辉，博士研究生，从事政治学理论与方法、中国政治与政府研究。武汉大学政治与公共管理学院。

经济发展方式转变是党的十七大报告正式提出的实现建设全面小康社会奋斗目标的新要求，是基于我国具体社会现实生态而作出的战略选择，也是深入贯彻和实践科学发展观的重要表现。经济发展方式转变至少包括三层内涵：首先从最本质的意义说，它是经济运行正式规则的变迁，从而促进经济可持续发展与永续繁荣。其次，经济发展方式转变，作为一种制度变迁，必然内蕴一套新的价值理念和目标，并在这种新的价值理念与目标的规制与指引下实现变迁。第三，经济发展方式转变是对原有经济增长模式的批判与反思，原有经济增长模式的主要缺陷和问题就是经济发展方式转变所必须面对、解决和超越的。诚如党的十七届五中全会公报指出的：“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革。”[1]政治体制其实就是权力配置和运行的具体方式，是宏观制度精神释放的载体。那么经济发展方式转变与政治体制改革到底存在什么样的内在逻辑？本文试以经济发展方式转变的三个层面的内涵为依托，去思考和探索经济发展方式转变与政治体制改革的内在逻辑，并在此基础上提出以经济发展方式转变为契机，积极稳妥地推进政治体制改革，从而使政治体制能够更好地适应与契合经济发展方式转变的需要，进而为加快推进经济发展方式转变提供支持与保障。

一、经济发展方式转变的自身规律要求政治体制改革

经济发展方式转变首先意味着经济运行正式规则的变迁，但是经济运行正式规则的变迁必须遵循经济规律并以经济规律为基础，而经济运行中最有利于实现经济的效率最大化目标的显然就是市场经济，也即经济发展方式转变就是要不断完善我国的社会主义市场经济体制，使市场在我国资源配置中切实有效地起到基础性作用。这里就需要进一步探讨两个问题：一是，经济运行正式规则与政治体制的关系；二是，市场经济体制正常有效运行的外在条件。

首先，经济运行的正式规则与政治体制的关系。关于这一点，制度经济学的代表人物诺思的概括可谓是精练而准确的，他指出，“经济运行中的正式规则是由政治体制来定义和保证实施的，因此政治体制是决定经济绩效的基本因素”[2]53。这里的经济运行中的正式规则，在他看来，主要包括“规定了所有权归属、使用、收入权和财产权，以及资源和法律中提到的各种资产转让权”[2]53，也即一种经济制度或体制。显然，在他看来，经济制度的预期功能的释放离不开政治体制的保障作用，而且这种作用对经济制度取得良好的经济绩效往往是决定性的。同样，经济运行中的正式规则的变迁必然也要求政治体制的变革与调整以适应前者不断取得良好的经济绩效的需要。基于这种逻辑，经济发展方式转变既然首先意味着经济规则的变迁，必然也呼唤着相应的政治体制改革。

其次，市场经济体制正常有效运行的外在条件。这一问题实质上指市场经济体制能否独立有效运行而不依赖于与其相对的计划指令即国家权力的作用，也即人们经常探讨的政府（权力、国家、政治体制）与市场的关系。关于这一问题，马克思是从经济与政治的关系来论述的。马克思指出，人们交互作用而产生的“生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础……社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一致在其中运动的现存的生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏……随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”[3]。这里，马克思把生产力作为经济规则（即马克思的生产关系）变革的根本动力，而后者的变革必然带来政治体制等上层建筑的调整和变迁。马克思还指出，国家与市场是两种不对等的权力，“一方面是经济运动，另一方面是追求尽可能大的独立性并且一经确立也就有了自己的运动的新的政治权力。总的来说，经济运动会为自己开辟道路，但是它也必定要经受它自己所确立的并且具有相对独立性的政治运动的反作用，即国家权力的以及和它同时产生的反对派的运动的反作用”。而“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反的方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定时期都要崩溃；或者它可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向——这种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费”[4]。显然，从这个意义看，经济运动的绩效在很大程度上要受到权力的规制，那么经济发展方式转变必然要求政治体制改革，进而通过政治体制改革，“使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障”[1]。

进一步从西方经济学发展的轨迹来看，自近代产生古典经济学开始，就一直围绕着“政府与市场”（权力与经济等类似的范畴）的关系特别是政府作用的边界以及政府对市场的作用展开讨论，形成了不同的流派。但通过不断批判与超越，人们对政府与市场的关系有了更加客观理性的认识。20世纪80年代以来发展起来的新政治经济学各学派也都有建树。制度经济学派的代表人物诺思明确指出：“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的；但国家又是人为的经济衰退的根源。”[5]25这句话其实最为辩证地阐释了经济规则与政治体制的关系，其要旨在于：为了促进经济增长而进行的经济规则的调整必须要求配套的政治体制的改革，否则就会阻碍经济的增长。另一位代表人物即公共选择理论中的集团理论创始人曼瑟？奥尔森在其最后一本著作中也集中表达了政府与市场的关系，强调了政府在市场经济发展过程中促进经济增长与繁荣的作用，正如其书名所高度凝练的那样，即“权力与繁荣”。在该书的最后一部分，奥尔森总结了政府在促进市场繁荣所需要的两个条件，即一是“它要求有可靠而界定清晰的个人权利”，在他看来，“这些权利从来都不是由自然所赋予的，而是社会的——而且通常是政府的——规划设计的产物”。这就强调指出了政府在保障个人权利方面的不可替代的作用。另一个条件是“不存在任何形式的强取豪夺”[6]151-152，这也就意味着要规制政府权力，以使其更好地发挥在保障这两个条件的实现从而促进经济繁荣中的作用。而且奥尔森还把他的这种主张高度凝练为“强化市场型政府”[6]3。这里主张政府权力的恰当配置与规制对经济繁荣的意义，正好也说明经济发展方式转变与实现经济可持续发展的目标离不开政治体制改革。

第三，我国经济发展的逻辑也决定了经济发展方式转变对政治体制改革的诉求。我国经济发展的逻辑，在杨光斌等看来，从新中国建立开始，中国共产党就是“首先利用政治权力的最本质的工具强制性力量确立了国民经济的基本框架；在新的经济制度建立后，共产党又将其初始的政治权力组织结构完备，形成了政治权力支配经济制度的基本秩序”[7]35。而改革开放的实施以及其后的中国30多年所取得的经济奇迹无疑都离不开这个权力指引和推动，且不论权力到底在这个过程中起了多大的作用。这种经济发展形态，有人认为是一种“权力经济”，必须“通过分析权力经济来揭示困扰着我们的经济现象的迷雾”[8]1。而所谓权力经济，“是指一种权力（国家权力、政治权力或政府权力）构成了一个社会经济体制的核心部分，并且左右着经济运行方式、经济发展及其动力机制的一种经济形式和经济形态”[8]5。权力经济分为计划型和市场型两种，而“市场型权力经济是中国转型经济或过渡经济（转轨经济）的典型形态”[8]6。中国这种市场型权力经济的主要特征有六个方面，其中突出的特征就在于，从分配过程来看，“权力经济的分配原则是一种等级制的分配原则，权力决定着社会各阶层的利益分配的基本格局和运动方向”；从经济体制方面来看，“权力决定着中国经济体制转型的速度、力度、后退或前进、目标和方向以及经济体制的基本结构和作用规律”；从经济运行的方式来说，“权力决定着中国经济的垄断和竞争、繁荣和萧条、社会资源的行政配置或市场配置等”；从经济发展来看，“权力构成中国经济发展和经济增长中隐性的但往往起最后作用的要素”[8]8-9。而且正是权力在经济运行中的如此重要的作用，也直接导致了我国产业结构“纵向上的僵化和横向上的分割，出现畸形经济和诸侯经济”[8]8，而这也是我国经济发展方式转变过程中所必须批判和反思的经济形态。虽然上述具体描述略显偏颇，但是基本上勾勒出了我国经济发展的逻辑和实际形态。正是基于权力在塑造经济形态和经济绩效中近乎决定性的作用，决定了经济发展方式转变必然离不开政治体制的改革。换句话说就是，经济发展方式转变的自身规律内在地要求政治体制改革。

二、经济发展方式转变的价值诉求呼唤政治体制改革

经济发展方式转变其实是一种制度变迁，诺思认为，“组织及其企业家从事的是有目的的活动，因而，他们是制度变迁的主角，他们形塑了制度变迁的方向”[9]。而正是这些制度变迁主体的目的、价值理念或信念塑造出具体的制度样式，具体说来，“信念体系和制度框架有着密切联系。信念体系是人类行为的内在表现的具体体现。制度是人类施加给人类行为的结构，以达到人们希望的结果”，换言之，“信念体系是内在表现，制度是这种内在表现的外在显示”。因此，这些经济制度、体制，或者说经济市场的结构“也反映了制定游戏规则的那些人的信念。他们制定规则，以达到他们想要的结果（也就是说，某种市场类型），不管他们的目的是制造垄断还是建立一个竞争性的市场（他们的信念可能是不正确的，会产生出乎意料的结果）”[2]47。既然经济发展方式转变作为一种制度变迁，那么它必然也需要一定的价值理念和目标的指引，而后者其实就是经济发展方式转变本身所内蕴着的特定的价值理念、价值目标和价值产品。具体言之，经济发展方式转变其实要实现一种“包容性增长”，即不仅是要“提高经济发展质量，增加社会财富，不断为全体人民逐步过上富裕生活创造物质基础”，而最重要的是要打破“GDP情结”，结束片面追求经济发展速度的价值追求，“着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍”，最终实现“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”[10]。不难看出，经济发展方式转变不仅意味经济体制和经济规则的变革，同时也意味着更加深刻的宏观价值目标——人的全面发展和公平正义的实现。但是，经济运动，具体说来即市场经济的发展按照自己内在的规律只能是有助于去实现效率最大化而无法实现公平、正义等价值目标，也无法提供促进人的全面自由发展所需要的公共产品。关于这一点，就是主张最大限度减少政府干预、奉行自由放任市场主义的古典经济学派也都承认的，在他们看来，正是市场的这一局限，决定了政府权力作用的逻辑和权力作用的边界——仅仅依靠市场根本无法提供必需的公共产品。

其实，从国家（政治）产生的逻辑或政府权力的本质看，权力应该可以提供这种担当。关于政治的产生，有研究者认为，“政治起源于对文明的企盼”[11]55。进而指出：“任何时代的政治都是一种社会价值的追求。自古以来，人们都是用正义、正道、公正等道德要求来解释政治的。”[11]66也就是说，政治的产生其实就是为了实现人们的某种共同的“善”。应该说，这种观点是有着充分的依据的。柏拉图就认为，“政治的本质在于‘公正’”，而且，“他的理想国就是‘正义’的城邦，而且这种理想国的公民都具有智慧、勇敢、节制和公正等种种美德”[11]66。亚里士多德则也明确地指出，“我们也可以这样说：城邦的长成出于人类‘生活’的发展，而其实际的存在却是为了‘优良的生活’”[12]。对此，施特劳斯评价说，“毋宁说，城邦起源于特殊的具体的环境，城邦且只有城邦全面的关心人的广泛利益”[13]142，“而最初缔造城邦的人则是为了最大的利益”[13]144-145。即使提出契约论的代表霍布斯也指出，“我们看到天生爱好自由和统治他人的人类生活在国家之中，使自己受到束缚，他们的终极动因、目的或企图是预想要通过这样的方式保全自己并因此而得到更为满意的生活；也就是说，要使自己脱离战争的悲惨状况”[14]128。也即国家是为了保障人们过上更加美好的理想生活。这种美好的生活其实就是具有自然法所赋予的那些品质的生活，国家的作用就在于，“因为各种自然法本身（诸如正义、公道、谦谨、慈爱，以及［总起来说］，己所欲，施于人），如果没有某种权威使人们遵从，便跟那些驱使我们走向偏私、自傲、复仇等等的自然激情相互冲突”[14]128。这里的权威其实就是国家。而这种国家是通过主权者让渡自己的权利，进而订立契约的方式建立的，那么“像这样统一在一个人格之中的一群人就称为国家”，“这就是伟大的利维坦的诞生，——用更尊敬的方式来说，这就是活的上帝的诞生；我们在永生不朽的上帝之下所获得和平和安全保障就是从它那里得来的”[14]132。尽管恩格斯认为国家的本质不过是阶级统治的工具，但他也认识到“国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围之内”[4]170，这种力量就是国家。从中我们也不难看出，恩格斯其实也是承认了只有国家才能提供诸如安全、秩序等“公共产品”，而这些显然是人类能过上幸福美好生活的前提和保障。

但是，现实社会中的权力，只要缺乏有效的制约，必然形成霍布斯所形容的“利维坦”——即形成一种巨大的力量而侵吞社会权利，进而危害公平正义的实现。正是基于此，诺思在分析国家在经济发展过程中的作用时把霍布斯的国家理论称为“契约论”，而把马克思主义者和一些新古典经济学的国家理论称为“掠夺论”或“暴力论”。他指出，“契约论可以解释为什么国家可以潜在地提供一个节约利用资源的框架，从而促进福利增长”，但同时“作为每项契约的第三方和最终的强制根源。国家却变成为争夺对其决策权的控制进而进行战斗的场所。每一方都希望能对福利和收入进行再分配以有利于他们各自的团体”，而这又是“掠夺论”所描述的事实。因此，诺思就认为，“契约理论解释缔约的最初收益，而不是不同利益的选民后来使利益最大化的行为，掠夺理论则不考虑缔约的最初收益，而专注于操纵国家的那些人如何榨取选民的租税”，而且“这两种理论不是矛盾的，正是‘暴力潜力’的分配使它们一致起来”[5]27。这其实就阐释了国家的二重性，即政治或国家能够为人类过上更加美好的生活所必需的公共产品和价值产品提供担当，但国家也有侵害人类过上这种美好生活的潜在冲动和威胁，因此必须建立一种“善治”，有效地规制政府权力，才能提供人类自由发展所必需的公共产品和实现公平正义，而对权力进行合理规制和优化配置的过程其实就是政治体制的改革过程，只有通过政治体制改革才能更新原有政治体制，使之内含民主法治、自由平等、公平正义的价值诉求。简言之，经济发展方式转变的价值诉求呼唤政治体制改革。

三、消除原有经济发展方式的弊端取决于政治体制改革

从对原有的经济增长模式的批判与反思来看，客观地说来，原有的经济增长模式使得改革开放30多年我国经济建设取得了辉煌成就，堪称为“奇迹”，这也为我国各项事业的发展特别是人民生活水平的改善与全面小康社会的实现打下了坚实的基础。然而，我们的这种经济增长模式是有缺陷的，正如克鲁格曼在分析东亚经济增长所指出的那样，“东亚的经济增长可以用要素投入的增加来解释，而不是归因于全要素生产率的提高”[15]69。同样，对于中国他并不是否认中国的高速增长，但是他认为“经济增长绝大部分可归因于投入的驱动”[15]70。而所谓全要素生产率，在萨缪尔森看来，就是“产出增长减去所有投入要素加权平均后的总和的增长，或者称做技术进步”。他认为，“在美国，产出的三分之二以上应归功于劳动和资本的增长，其他的增长归功于教育、研究和开放、创新、规模经济、知识进步以及其他因素”[16]。而我国的经济增长，根据李善同的乐观计算，“1978-2000年全要素生产率增长率对经济增长的贡献为26.2%，但1997-2000年仅为10.9%”[15]72。因此，冯兴元认为中国的经济奇迹“投入依赖型增长成分过大，技术进步依赖型（即全要素生产率）增长成分也有一定的贡献”[15]73。

这种经济增长模式还直接产生了一系列问题，这恰恰是经济发展方式转变所折射出的原有发展方式的主要问题。这些问题主要包括：第一，由于增长主要是依赖要素投入，特别是那些比较有利于实现增长的如社会固定资产的投入，因此用于提高人民物质和文化生活质量的医疗、教育、卫生、社会保障以及其他有利于改善人民的福利的投入不足，就造成人们无法充分享受经济增长所带来的收益和实惠。第二，资源受到掠夺性开采，环境受到严重破坏。由于增长主要是依赖投入的增长，这个投入不仅包括资本、劳动力，当然也包括资源的投入，在没有技术进步这种全要素生产率提高作为保障的条件下，必然会带来靠大量掠夺性开采资源和投入来拉动增长，从而也导致环境受到严重破坏。而且“环境严重污染问题说明生产者的大量生产成本被外部化，没有纳入其私人成本考虑和计算，而是成为社会成本”[15]95。第三，城市化、工业化以及房地产开发、基础设施建设等带来的因拆迁、土地侵占而引发的公权与私权的矛盾与冲突直接威胁着社会稳定。频频爆发的拆迁冲突问题不仅发生在城市，在城郊乃至农村都有发生，甚至出现了“没有拆迁就没有新中国”，“没有拆迁你们知识分子吃什么”等荒诞怪调，于是暴力拆迁带来的自焚、群体性事件以及各种暴力对抗的事件愈演愈烈，必然制约经济的可持续发展，也威胁社会稳定，销蚀着党与政府的合法性。第四，严重的腐败问题。尤其是社会主义市场经济体制建立和完善过程中“国有和集体企业民营化”出现的腐败问题，使得“社会各阶层感到不公和‘仇富’，容易造成社会分裂”。特别是出现的特权现象已经越来越引起人们的警惕和关注，西耶斯早就警告说，“让我们设想一个组织的尽善尽美，无比幸福的社会；要彻底搞乱这个社会，只要将优免给予一些人而使其他人丧气就足够了，这点不是很明显吗”[17]。第五，贫富差距、收入差距在地区之间、阶层、群体之间越拉越大。正如有研究者所指出的，“考虑到‘包容性发展’的需要，收入差距较大问题仍然需要得到正视”[15]95。特别是阶层和群体之间的收入差距已经成为影响社会稳定与社会公平正义的最大的潜在威胁。

值得特别指出的是，这种经济增长模式及其伴生的问题，却可以基于经济与政治的密切关系，特别是从我国经济发展方式和政治体制本身的缺陷中找到答案。邓小平早就指出，“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”[18]287。而这些弊端的总病在邓小平看来又是“权力过分集中”。而这种权力过分集中的政治体制，“就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成个人领导，全国各级都不同程度地存在这个问题”[18]288-289。在这种权力过分集中的政治体制下，通过追求“GDP增长”和采用“政治锦标赛”模式也许可以相对有效地实现国家治理，因为“在一个权力集中的等级组织中，监督和制约只能产生于垂直方向，当控制指标比较模糊时，监督成本非常高”。不仅如此，“一个等级组织中的监督者与被监督者存在着合谋的可能性，如何监督监督者？只有最高层有充分的激励监督下级，而对次高层以下的监督激励依次递减。中国自改革开放以来推行的以经济增长为基础的政治锦标赛，结合它在中国各级地方政府的放大机制，实际上让每一级政府都处于增长竞争格局，让每个官员的仕途升迁都与本地经济增长挂钩，调动其推动地方经济发展的积极性，这在相当程度上解决了监督激励依次递减和信息不对称的问题，大大节约了监督成本”[19]97。

但是，这种以权力过分集中为主要特征的政治体制为前提的政治锦标赛在促进经济发展的同时，必然带来一系列问题，突出表现为：首先，以权力过分集中为主要特征的政治体制为前提的政治锦标赛，必然导致地方各级政府官员的向上负责的取向，毕竟其晋升与否往往决定于上级的态度和意见，而“所受的水平方向的监督与制约非常有限，尤其是政府公共服务的对象——民众与企业不能直接影响地方官员的任命，虽然他们是最有资格和能力监督和评价政府服务质量的主体”[19]101，这就可能使官员漠视辖区民众的具体的利益诉求。这也就为政府公共权力异化进而导致公权与私权的一切矛盾与冲突埋下隐患。第二，政治锦标赛考核指标要求是可衡量与可观察的，即“政府官员的晋升高度依赖于一些可测度的经济指标”[19]100，如GDP的量与增长率等。但是，政府的职责显然是“多维度和多任务的，有些容易测度，有些不容易测度，政治锦标赛等于将那些不容易测度的指标排除在考核范围之外”[19]101，这就会导致政府官员把“精力完全集中在可测度的任务，而忽略不可测度但同样重要的任务”[19]101。在现实政治运行过程中，就突出表现为“以GDP增长指标或其他一些经济指标代替居民的偏好”[19]114，凡是有利于GDP增长的事情，政府就大力投入去做，而那些对GDP增长没有贡献或贡献不大的但有利于提高公众的生活质量的诸如教育、文化、医疗以及社会保障和其他形式的福利的，在公众没有制约政府权力的条件下，政府则往往缺乏投入的动力与兴趣。这就不难理解经济发展方式转变所折射的一个突出问题即为何我国经济获得高速增长但是人民的生活质量却没有迅速改善的逻辑了。第三，在政治锦标赛的指引下，既然考核的指标主要是可测度的经济指标特别是GDP，那么政府就会为了GDP的增长而“苦心孤诣”地寻找各种“经济增长点”，于是“一些地区的政府官员热衷于搞政绩工程，劳民伤财，甚至编造经济增长数字”[19]115。并且为了增长，掠夺性地开采资源而不顾生态环境的破坏。甚至引进一些高污染的、技术含量低的企业，而不顾对当地带来的环境污染和居民的生命健康的严重危害。还有为了增长，而不顾安全生产和监管，频频发生的“矿难”事件似乎也可以从这里找到诱因。第四，政治锦标赛还带来地方政府之间的“不合作”倾向，因为地方政府之间合作带来的任何“双赢”都会增加对方胜出的砝码而削弱自己胜出的可能。地方政府之间的不合作还会带来地方保护主义和重复建设，因为为了在竞争中获胜，政府会采取一些“不利于培育和维护市场秩序的手段，如纵容本地企业生产假冒伪劣产品，违规为企业办理市场进入手续或信贷担保”[19]117，甚至还会“动用一切政策手段（包括财政和金融工具）支持企业扩张，这种只重数量、忽视质量的扩张很容易形成企业经营绩效低下和政府的财政赤字和负债”，但是“因为中央或上级政府不可能让地方政府陷于财政破产的境地，这种预期又进一步助长了地方政府粗放型的财政支出行为”[19]116。地方政府的这种财政支出结构，不仅不利于公众的生活质量的提高，因为分税制实施后很多公共服务的责任被下放到地方政府，还导致了地方政府为了解决财政问题而采取各种损害居民权益的行为，如屡禁不止的暴力拆迁以及土地征用而带来的群体性事件，都可以从地方政府这种行为取向中找到诱因，从“经济建设型财政”向“公共服务型财政”转变仍然还要走很长的路。

不过，政治锦标赛的作用毕竟是有限的，在激励一些官员的同时也会对另一些官员丧失激励作用，特别是当这些官员感到“晋升无望”，或者认为利用手中的权力进行寻租比“晋升”收益更高时，他们便会积极利用手中缺乏监督和制约的权力去设租和寻租，从而导致腐败蔓延。这些都是与公共权力的“公共性”本质与公众利益的根本宗旨相悖的。而这恰恰又是权力过分集中的政治体制造成的。显然，不及时进行政治体制改革，从而改变权力过分集中的现象，原有经济发展方式的弊端就无法从根本上得到消除，经济发展方式转变就是空话。

由上可见，经济发展方式转变的自身规律和价值诉求从应然的角度呼唤着政治体制改革，而经济发展方式转变所折射出的问题从根本上来说仍然是我国权力过分集中的政治体制的产物。因此，必须充分认识到，只有通过积极稳妥的政治体制改革才能有效地推动经济发展方式转变的实现。近年来，基于对原有的经济增长模式的反思，在如何推动经济发展方式转变的实现上，很多研究者主张通过完善政绩考核指标，引入公众满意度评价，同时通过促进政府创新，转变政府理念和职能，加快推进行政体制改革等措施。笔者认为，这些主张都是实现经济发展方式转变的建设性举措。但远远不够，因为这些措施还只是停留在表层，没有涉及权力配置和运行的政治体制的改革，从而难以从根本上改变权力过分集中的现象，于是就很难真正实现经济发展方式转变。因为不改变权力过分集中的政治体制，就改变不了地方各级政府官员向上负责的取向，那么“公众满意度”的考核指标就沦为一种点缀，也就很难实现由GDP情结向以人为本和公平正义的价值理念转变。与此同时，由于权力过分集中，政府治理结构和职能很难转变，行政管理体制改革也就很难取得预期的效果。因为在一定意义上来讲，政府治理结构和行政管理体制不过是政治体制所设计的具体权力运行或执行的载体而已。很难想象，权力是过分集中的，而权力执行能够真正改变这种形态。此外，虽然政治锦标赛可能是产生经济发展方式转变所折射的众多问题的直接诱因，但却非根本诱因。因为政治锦标赛其实是一种工具性的东西，它主要是提供一种激励，至于激励所起作用的方向往往由政治体制所决定，如果权力不是过分集中而公众能够影响甚或在一定程度上决定官员任免，那么激励方向就会偏向公众的利益诉求。退一步来说，我们并不是不需要经济增长，问题的关键是如何使这种政治锦标赛既能调动官员发展经济的积极性，又能保障人们能够共享发展的成果，实现公平正义与人的全面自由发展。正是在这个意义上，完全可以说，政治体制改革是推动经济发展方式转变的根本保障，没有政治体制改革，经济发展方式转变仍然是一个悬在空中不可能实现的愿望。

当然，在当下的中国，推动政治体制改革，并不是要照搬别国的政治体制模式，而是要根据中国的实际情况和经济发展方式转变的要求，积极稳妥地加以推进。首先，必须明确政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善与发展，它是在社会主义宏观政治制度框架内的调整与变革，并不是要改变社会主义政治制度的根本性质[20]。其次，政治体制改革必须坚持党的领导，因为“中国的政治体制改革是中国共产党领导制定并实施的改革开放总体战略中的一个重要组成部分，企图绕开共产党的领导另起炉灶，寻求所谓‘体制外突破’，这只能是使政治体制改革从根本上失去可能性”[21]。正如邓小平所言，“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律”[18]300-301。其次，在此基础上，要继续解放思想，大胆探索有利于推进我国政治体制改革和完善的具体形式，要根据经济发展方式转变的要求，寻找政治体制改革的关键点和现实可行的突破口[22]。

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