主治医师和住院医师:为何县委书记会成高危职位？

钢丝上的舞蹈：为何县委书记会成高危职位？
——凯迪《夜话》第五十五期脱水版

问：亦忱  答：菁菁远山

    菁菁远山的开场白：各位凯迪老友，感谢围观。我对体制的理解是直观的。囿于学术的局限难免片面，希望大家能够理性的看待县委书记这个岗位。面对现实，加强基层治理，共谋民族福祉，这是我参加这期凯迪夜话的初衷

    我倾向于认为，妖魔化权力无助于问题的解决，向体制的病灶开刀才是化解问题的稳妥办法。否则，我们会永远走不出权力“怪圈”。这也是我这些年一直倡导政治体制改革的原因。事实上，从人治思维走出来不是一件容易的事情，它涉及到利益的调整，其面对的阻力可想而知。但现实已经对体制形成巨大的挑战，这种紧迫性，确实到了火烧眉毛的地步。如果回避这个问题，是不理智的作法。理智的做法是，正确面对，找寻政改的合理路径。以最小的制度成本完成政治转型，把不受监督的权力关进“笼子”，实现人民主权。

    当然，这种改革要以人民代表大会制度为归依，舍此，就无法形成共识。下面，我就亦忱先生将要提出的问题一一作答，希望大家理性地作出回应。 

亦忱：请问菁菁远山先生，你为何要将许多跋涉在县域仕途上的人，所心驰神往的位高权重的县委书记职位，用“钢丝上舞蹈”而加以描述呢？你这样概括县委书记的职位，不知根据何在？

菁菁远山：在当今通行的现实体制下，如果从权责角度对县委书记这个岗位做一个形象的譬喻，若用“在钢丝上舞蹈的全能选手”这个颇具动感的词语来描摹，恐怕毫不为过。且不说过往有许多县委书记已经从钢丝上摔了下来，如今深陷人生的困顿之境有苦难言不议，仅就所有继续游走在这个职位上有切身体验的人而论，他们之中也一定有许多人，都会有一种无法言说且又五味杂陈的现实体验，应该不会否认这个官衔虽然只有七品但却几乎可说全能的岗位，庶可作为当今政坛一个高危职位，而令人既心往神驰又不无忧惧其前途风险莫测。

如果我们都能实事求地是看待中国基层社会治理的现状，就会发现一个非常特殊的现象：至少在县一级的权力架构设计上，不但各地的县委书记们，俨然成为主政一方说一不二的诸侯，而且他们在行使这一强势的公权时，还有着充分的体制保障以及个人用权意识的不断自我激励与意志强化。

从权力本质的意义上说，中国的县委书记们，可说集政府首脑、国企董事长和公检法三长的职权于一身，其权力之强势程度，在其权力所及的范围之内无有出其右者，堪称绝对的权力。而在权力来源于上级赋予，没有公民授权的社会条件下，由于这种权力缺乏必要制衡和有效监督的制度栅栏，规范其用权准确边界的情况下，它势必被置于“牛栏里关猫”的制度环境之中。事实上，对于所有的县委书记们，作为大权在握者，其施政为人，可说处于一种无所约束与依归的“道德炼狱”之中。对那些意志不坚定者而言，只要自己治下突发一个不确定的公众事件，其职业生涯没准就会立马玩完。因此，这种“钢丝上的舞蹈”譬喻中，其实隐藏着一个众所周知的推测：掌权者什么时候会从自己走得好好的钢丝上摔下来？当然，酿成“事故”无一例外地肇因于滥权或不作为。从某种深刻意义上说，县委书记之所以会成为既令人向往又令人生畏的高危职位，其根源恰恰在于特定制度运作机制下的权力授予的不合理和监督制约的不到位。

亦忱：作为一名中国官场的过来人，我承认你对第一个问题的回答很有说服力，但是，就我所知，在我们的制度设计中，其实也有对县委书记加以约束的规章和党纪国法，按说你所说的问题从理论上是难以成立的。对此，你能做出什么令人信服的解释呢？

菁菁远山：事实上，在一个人们只服膺权力而不怕舆论监督的社会，总是习惯于用“徒法不足以自行”来抵制法律与制度的作用，但却不知道这句话的前提是“徒善不足以为政”。按说，孟子的本意是：只有善德，才不足以处理国家的政务在先，才有法令能够使之自己发生固有的效力。意谓治理国家必须把行善政与行法令结合起来，即所谓儒家一直推崇的官吏们德治在前，才有良好的社会法治在后。

可是，在现实社会生活中，我们却不难发现，许多掌权的县委书记们，他们经常罔顾孟子教诲的本意，在行使权力时习惯于假“提高行政效率”之名，让权力无限制的膨胀和扩张，最后沦为权力的蝜蝂，其结果必然带来滥权和腐败。

从理论上说，现代政权运作中“权责对等”的原则，应该让掌权者承担权力衍生出的所有责任。这就是说，他必须对自己用权的后果担责。但理论和现实并不是一一对应的关系，在权力通吃的社会，“责任下沉”是必然的结果，掌权者在承担了必要责任的同时，也必须承担高阶权力转移或传递下来的责任。因此，作为县委书记这个岗位，自然就面临着双重的压力：一方面是权力过大所引发的道德堕落；另一方面是无限责任所引发的问责风险。从这个角度上分析，说县委书记确实是一个“高危职业”，应该得到现实生活的多方佐证。

一个县委书记的权力究竟有多大？对此，睢宁县委书记王天琦的现身说法可以窥一斑见全豹。他说：“在现行体制下，县委和县委书记拥有一个地方发展的决策权、用人权，人财物什么都能管得到。”因此，有人形象地说：“除了外交、 军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。”

事实也莫不如此。因此，我们才不会很惊异地看到，杜保乾敢于发出如此的豪言壮语：“县委就是县委书记”。如果我们不讳言真实的基层治理现状，封闭运行的县级权力是无法承受开放社会的民众有效监督的。这也正是众多县委书记们在网络时代罹患“网络恐惧症”的根本原因。而这种“症状”的“后遗症”，也使得权力对监督的排斥力被人为地无限放大，使中央政府所追求的“维稳”，被基层那些社会问题成堆的县委书记们异化为“维权（权力）”，其结果是把一些地方化解基层治理中的问题，逐渐演变成完全违背中央政府良好初衷的胡作非为，并导致极少数地方的基层政权维稳的“暴力化”和“黑帮化”。中央政府种下“龙种”，却在基层政府的行为异化后收获了“跳蚤”。这种正确决策被异化的现象，导致执政基础不断受到侵蚀，进而动摇整个国家的治理体系，并有将整个社会拖入混乱无序持续动荡的危险。

亦忱：既然你对县委书记这一职位的高危性说得如此明白晓畅，那么请问，你对此有何化解之道呢？

菁菁远山：我认为，在规范权力运行，强化社会监督的同时，最根本的解决之道要集中在这样两个方面：一是建立有效的权力制衡机制，二是必须解决权力来源的问题。自然，这两个目标的实现，有赖于中央积极稳妥地推进政治体制改革。在今年温总理所作的两会报告中，我们欣喜地看到这样的文字：“我们要全面深化改革开放。更加重视改革顶层设计和总体规划，大力推进经济体制改革，积极稳妥地推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，扩大社会主义民主，完善社会主义法制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。”可见，我们的党和政府也认识到了这一问题的严重程度，其改革的决心也是比较坚定的。

可以看到，针对规范县委书记执掌权力的现状加以规范，中央所进行的改革其实也没有停止过。如，中纪委、中组部出台的《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，就对县域治理实现政治清明提供了必要的制度依归。尽管据此开展试点和推广工作只是着眼于治标，并不能解决根本问题，但遏止基层治理的恶性演化还是不无裨益。其实，诸如此类的规范县级权力的改革，归结到最基本的意义上而言，只有展开以“权为民所赋”为极终目的的政治体制改革，才是真正的治本之策。自然，立足于国家的宪法框架而言，这里所谓的政治体制改革，其核心要义还是要改善人民代表大会制度才能确保县级政权不偏离人民主权的基础，这样做的目的，就是在不损伤根本制度的前提下，逐步实现基层治理畅行民主政治。

亦忱：你能不能立足于现行的制度框架，特别是要在不违背宪法的约束这一无可置疑的前提下，试图给出一种化解县委书记职位高危的政改思路呢？

菁菁远山：其实，只要稍加回顾，就可以发现，人民代表大会制度经过多年的改革和完善，完全可以将基层社会的治理，导向民主法治的轨道。如，宪法第二条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是人民代表大会制度的核心。它回答了国家权力的归属问题，以及国家机关权力的来源问题。

又如，宪法第二条第2款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这就是说，人民当家作主、行使国家权力、管理国家事务和社会事务，是通过民主选举，产生各级人大代表，由各级人大代表组成各级人民代表大会来行使的。已故的宪政专家蔡定剑就认为：“离开人民代表大会制度谈民主，很大程度上就会陷于空话，或者是舍本求末。只有加强人民代表大会制度建设，才能使中国走上真正民主的康庄大道。”而只有民主才是让县委书记的职务摆脱“高风险”的出路。

人们在总结睢宁、成安、武侯的“县委权力公开透明运行”试点的结果时，认为这种改革已经将公权力导入一个四壁通透的“金鱼缸”内，让公权力运行的轨迹一览无余。金鱼缸是玻璃做的，透明度很高，不论从哪个角度观察，里面的情况都一清二楚。“金鱼缸效应”也可以说是“透明效应”。它是一种比喻，也就是极高透明度的民主管理模式。当然，这种说法是否有夸大的嫌疑，这是一个可以思考再回答的另一个问题。

温总理在今年的政府工作报告上还说：“政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督”。事实上，如果权力制衡和权力来源问题没有解决，而社会监督又没有制度保障，片面强调改革的成效是值得怀疑的。当然，笔者并不是故意低估治标的效用。与之相反，我倾向于认为，在政治体制改革没有全面启动之前，这无疑是一个好的办法。但如果因此而使改革裹足不前，以小修小补代替根本性改革，就会延缓改革的进程。而且这种暂时的制度安排，其绩效是随着时间不断递减的，它无法改变县委书记们滥权的利益冲动。从另一个方面说，这种治标的方法成本也是非常大的，因为在没有解决权力来源和权力制衡问题的前提下，避免滥权腐败本来就是一个复杂的操作，要取得实效需要付出昂贵的成本。因此，不把权力关进“笼子”， “金鱼缸”是不会通透的，只有用民主法治的抹布时刻擦拭“金鱼缸”上的灰尘，才能让权力归位，令掌权的县委书记们得善政作为。所以，不触及改革的核心领域，无法改变县委书记的现实处境。

当然，改革是个渐进的过程，不可能一蹴而就。从县委书记面对的职业风险来分析改革的路径，则或许是我们亟待解决的既现实又紧迫的一个课题。从这一着眼点分析，我们有必要总结一下县委书记岗位的风险，从而设计出改革的可行路径。

从县委书记这个特殊岗位及权力运行的程序分析，它时刻面临的是以下风险考验：一是政策风险。这主要源于执行国家政策与谋取地区利益时综合考量；二是人事风险。人事权的高度集中使人事管理的随意性加大，人事腐败成为不可避免的问题；三是决策风险与政治风险。党政不分的体制和唯GDP的政绩观让政府成为一个大的公司，县委书记成为公司的董事长，而地方融资平台的存在让这种可能变成现实。分税制改革后面对地方财力的不足，使政府公司化的趋势得到了空前的加强。一个公司化的基层政权，趋利性是它的本质，这就必然造成权力对权利的褫夺，当这种褫夺超过社会忍耐时，社会危机也就在所难免；四是道德风险。市场经济下人们无法摆脱对金钱的追逐，而对权力而言金钱又是唾手可得的，在权力社会，道德之途是一条前景黯淡的不归路。正如2006年落马的安徽定远原县委书记陈兆丰所言：“我走到今天这一步，一个原因就是价值交换这个意识已经深入到了我的思想观念里面。第二个就是讲究实惠，实惠这个词已经被我更加具体化了。”综观这四大风险，既有现实的原因，也有体制的因素。要改变这一现状，我们就要从两处着手，分类解决。

亦忱：我相信，一定有许多网友非常想知道，你对中国的县域政改，究竟有何独到见解和具有什么可行性的好建议。你能不能稍微展开说说呢？

菁菁远山：我觉得应该做到以下几点：一是党政分开，划清县委和县委书记的权力边界，实现职能归位。县委书记是当地党委“一把手”，并不是政府“一把手”，但在大多数地方，县委书记不仅党政大权一把抓，而且有些还兼任人大的一把手。这势必导致了权力的绝对化，是滥权行为产生的根源。同时，改变“党委领导，政府负责”体制，改变党委书记只有权力而没有责任的状态。实行领导干部个人分工负责制，依法行政，做到权、责、利相统一。从组织和人事关系上让地方人大、地方政府、地方政协、地方公安、检察院和法院相对独立，使决策、执行和监督形成既各司其职又相互制约关系。

二是避免县委权力“公司化”的倾向，让县委回归权力监督者的核心职能。这就要建立地方财政保障机制，改变唯GDP的政绩评价体系，撤销地方融资平台，减少行政权力对市场的干预，让政府成为公平正义的捍卫者，而不是剥夺者。就目前而言，2009政府的土地出让金已经达到2.9万亿，是计划的213%，政府掌握着近50万亿的土地资源，政府已经严重的“开发商化”。如果不改变这种状况，政府的权力就无法归位。就会继续不断出现那些打着发展的旗号，试图强拆出一片美妙政绩的县委书记们。

三是加强权力的监督和制约，根据《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，不断地探索“县委权力公开透明运行”的实现机制，完善和强化权力“问责制”。而这一核心是完善人民代表大会制度，让他从“二线”走向“一线”，让人大真正履行最高权力，让县委的权力得到有效地制衡。同时，要适度放开对媒体的管制，强化社会舆论的监督，不要等到县委书记从钢丝上掉了下来，再一窝蜂地把这个倒霉者的劣迹整得罄竹难书。

四是强化司法的相对独立性，加强法制建设。司法的权威性是建立在独立性的基础上的。在现有的体制下，党委主导下的司法成为县委书记滥权的重要原因，要改变这种状况，就要对现行的司法体制进行必要的改革，让它超脱于当地党委政府，使其相对独立。当然，这种改革是实质而非形式的。与此同时，对纪检监察体制进行必要的改革，实现垂直管理，提高其反腐的有效性。

总而言之，深化县域治理的政治改革，也是一场真正意义上的深刻社会变革。它涉及到利益的调整，牵涉整个权力架构的调整，对整个政治架构中许多人的利益增损都会带来影响，其必然面对重重的阻力，亦是毫无疑义的事情。这就要求我们必须在设计目标的同时，从易到难地循序渐进，审慎地不断推进。其最终的目标，就是前文提到的科学的权力制衡机制的形成，它包括党政分开，司法的相对独立等方面；权力来源的合法性问题，它是以完善人民代表大会制度的完善为核心的；社会监督的制度化法制化问题。而这些问题的实质则是民主法制问题。至于如何通过不懈的努力来达到这个目标，这是一个现实的问题，那显然不是我们处江湖之远的人所能想象的问题。不过，只要我们要先易后难、先局部后整体、先表层后实质地推动政治体制改革的进程，其取得成功，也倒是未必就是一个不可想象的问题。自然，此项改革若能取得成功，对中国社会未来的长治久安，意义深远，目标宏大，如果没有烈士断腕的勇气和至死方休的决心，那是无法意蹴而就的。

亦忱：关于这个话题，你已经从前面五个方面渐次展开了你的论述，我想大家似乎已经明白了你的基本观点和相关改革思路，我没有什么更有深度的问题问你了。现在，时间也不早了，下面我再问你最后一个问题：你对未来中国县域政改的前景，有何期待？

   菁菁远山：最后，我们若以史为鉴，也可以看到，县级政权的重要性，从来都是不言而喻的最大政治。自古以来，无论是帝王将相还是贩夫走卒，都一致这样认为：“郡县治，天下安”。而在新的历史时期，由于中国城市化进程的加速，加速，又加速，处在“乡头城尾”的县级政权的稳定，早已经成为当今中国一个非常突出的问题了。因此，如何规范中国2800多个县(市、区)委书记的权力，让他们改变“在钢丝上舞蹈”的生存状态，无疑是未来判断我们的政治体制改革成败与否的一个极为重要的指标。正是从这种意义上说，我们希望，温家宝总理刚刚在人大会上作的政府工作报告中所言的“积极稳妥地推进政治体制改革”，可否从规范县委书记的权责并建立健全有效的监督机制开始？

    （2011-03-11）