安徽省委组织部 范奇:caichengping : 内地官员日欧培训：桥梁作用大于培训本身

内地官员日欧培训：桥梁作用大于培训本身 / caichengping

作者|李灏、蔡成平 《凤凰周刊》2011年第25期

核心提示 2010年，国家总理温家宝在联合国发表演讲呼吁国际社会认识“一个真实的中国”，迫切反映出中国希望了解世界也希望世界了解中国的良好愿景。中国官员参与的海外培训项目无疑成为中外交流一座理想的沟通桥梁。而就项目本身而言，提高自身公共管理能力、建设服务型政府仍是中国官员亟待学习的内容。

三十五年来，中欧关系起起伏伏，然而始终延续着的是两地官员的交流互动。如今，中国公务员海外培训涉及全球37个国家及地区，千余培训项目，每年中央地方各级官员近五万余人次出国受训，欧洲方面占项目总体的二分之一。

与欧洲相隔甚远的日本，情况则不尽然。自近代以来，在“以日为师”的风潮下，不管是体制内的官员，还是体制外的维新派、革命派都曾视日本为最好的学习榜样，但如今日本已沦为可以被忽略的存在。其原因主要归结于日本自上世纪80年代末便进入了“失去的二十年”，导致综合国力逐渐衰落，尤其是“十年九相”的政治乱局让日本的政治体制饱受诟病，包括中国在内的后发国家在质疑中逐渐失去效仿的动力。但是，这并不影响中国中高级别公务员赴日的研修活动。

对一个国家而言，“以谁为师”关系重大。随着中欧、中日关系的变化不断调整与发展，官员培训活动也在潜移默化地影响着双边关系的进程。

当“中国特色”管理遇上“欧式”思维

1996年的某个夏日，巴黎圣父街56号、府学街13号，素有“部长预科班”之称的法国国家行政学院（ENA）接待了一批身穿深色西装的中国学员。九十年代中期，巴黎各大高等学府内见到中国人的面孔已不是新鲜事。西方媒体并未对此给予更多关注，中国国内也鲜有对他们此行的报道。

然而这些学员的特殊身份却在学院内部引起热议。这是1989年中欧关系恶化以来，中国中高级公务员首次出现在欧洲行政管理领域最高学府的课堂上。不过，随着课程的深入，一些曾经在建交初期同中国官员有过接触的法国教员隐约在这批“学生”身上发现了不同……

时光倒转至1975年5月，刚刚重返中央工作的邓小平以国务院副总理身份访问法国，成为建国后首位正式出访西方大国的领导人。当法国总统德斯坦、总理希拉克在戴高乐机场高规格迎接邓小平时，欧共体委员会副主席索姆斯正匆匆赶往北京。索姆斯此行带来两份协议：一份是名义上为回应中国支持西欧联合成立欧洲共同体的立场，送来的第一份中欧贸易协定；另一份则是迫于中美关系突进式发展的压力，带来的中欧建交协议。

同年9月，布鲁塞尔法律大街200号迎来一批身着中山装的中国外交官，中国驻欧使团正式进驻布鲁塞尔。在中国国内时局尚不明朗的大背景下，中国与欧洲大陆的官方交流再次悄然拉开帷幕。随之展开的还有中欧各级别各领域的人才交流。1985年，《中欧贸易和经济合作协定》正式签订。这份文件，不仅成为日后欧洲对华经贸政策的基石，还开启了中欧人才交流学习的大门。

合作伊始，围绕着“引进来”和“向西方学习”，很多培训项目在合资单位就地展开。但很快中方受训人员就发现了“门道”。曾经参与某大型车床引进项目的老技工张新民在接受本刊采访时回忆说“……操作流程，他们（外国工程师）一板一眼地教，要求严得很，教到学会为止……可是一问制造工艺，就都哑巴啦。”老张印象中外国工程师在技术培训时“藏着掖着”，恰恰是改革开放以来西方对中国有限度开放技术的一种写照。一位多年从事设备进出口贸易的国企官员感慨道：“我们没技术时，西方就严密封锁，一个螺丝钉都买不到；可咱刚有点突破，同一级的外国设备就风风火火地涌进来，国内研发一下就垮啦。”

时至八十年末期，就在国人仍执迷于技术时，“管理理念”这一概念已在西方世界进化了好几个轮回。从法约尔到德鲁克再到马里科，从通用到微软再到谷歌，从克劳顿到肯尼迪再到艾娜克，先进的理念催生了一个个企业和政府的“管理神话”。而此时的中国人对西方的“管理概念”却知之甚少。管理认识上的代差，带来强大的行政阻力。

欧洲人在1985年展开奶制品产业援建项目时开始意识到这个问题。一份欧盟对该项目实施的阶段性评估报告显示，相较于开展顺利的技术推广过程，行政能力的缺失将极大影响援助款项的使用效率。

毕业于巴黎高等工程师学院的西蒙·摩甘回忆起当年参与援助项目的情景时说：“开始,我们一直担心他们（中方技术人员）能否掌握新技术。可是，事实上，技术总有一天能掌握，思维却很难改变。”当“中国特色”的行政管理遇上“欧式”思维时，矛盾在所难免。而矛盾背后潜藏着中欧价值观上的巨大分歧。

果然，蜜月期刚一结束，80年代末90年代初苏东剧变撼动了中欧关系基石。欧共体立即中断同中国所有合作项目，以学习技术为基础的中欧交流合作如同一个世纪前秉承“师夷之长”的洋务运动一样寿终正寝。

在日培训：行政、经济、环境议题并行

再将目光拉回日本东京的六本木。六本木一带原为军事设施基地，日本二战投降后，军事设施被美军没收，附近逐渐成为面向外国人的商店与餐饮之地。此后，朝日电视台等媒体、国立新美术馆、东京中城以及诸多外国使馆纷纷入驻，让这里演变成为大杂烩之地。日本面向发展中国家官员的主要培训基地—政策研究大学院大学（简称“GRIPS”），就位于六本木7丁目。

中国官员在日本培训研修的据点众多，如在早稻田大学校园内，停职前来攻读硕士或博士学位的年轻官员屡见不鲜。早稻田大学和北京大学政府管理学院之间的交换培养也由来已久，除双学位培养计划外，每年都接受教员研修培训。此外，松下政经塾作为日本政界摇篮，则经常承接中国共青团年轻干部的短期访问与研修。中国青年干部团访日时，也经常将松下政经塾视为必去之地。

但政策研究大学院大学作用更为特殊。在日本，它被被称作“小联合国”，其中发展中国家占据了“多数席位”。1997年，在日本文部科学省推动下，政策研究大学院同原来的母体埼玉大学分离，成为日本第一所专门从事政策研究的研究生院大学，意在培养国际化的政策制定者与执行者。在校学生大多是在职的内阁官厅官员、地方公务员和海外国家官员等。面向长期研修的官员，政策研究大学院大学开设经济学、政治学、行政学、国际关系论、数理科学、社会工学等科目，主要学习政策效果分析以及政策评价的方法论，并将所学应用到具体事例。

政策研究大学院大学与中国的对接机构是中共中央党校。政策研究大学院大学副校长、著名政治学家饭尾润在接受记者采访时表示，中方来的官员主要是短期研修，长期性培训项目相对较少，短期研修主要分为一周与一日研修。

正如松下政经塾强调“自修自得”和“现场主义”的培养理念，政策研究大学院大学的培养模式也是重视实践和亲身体验现场。“中国来的官员研修期间都很短，‘量身定做’系统的短期培训计划不是一件容易的事。对一周研修，我们基本上会先理论讲解，然后带他们去现场体验观察。而一日研修，则主要采取研讨会的形式进行。但不管培训时间是一周还是一日，我们都会想方设法将学习与体验环节安排得丰富多彩一些。”多次为中国研修官员授课的增山干高教授告诉记者。

如2009年12月7日至15日，政策研究大学院大学为中央党校6名青年干部的一周研修准备的“培训套餐”中，理论和实践各占一半，研修安排得非常紧凑。在知识学习方面，开设的讲座与讨论会有《日本的超少子高龄化问题的诸相》、《经济发展与社会性课题》、《日本的地方自治体与财政力格差》、《地球温暖化与煤炭发电》、《日本的产业政策与中小企业振兴》等。除此之外，更多的是亲身体验现场，政策研究大学院大学安排研修人员走访了日本自治体国际化协会、全国知事会、日本国土交通省，并安排前往群马县高崎市，考察高崎市市政办公厅实际操作流程以及仓渕町农家果树园、制菓工厂、高崎经济大学等。

而在去年11月29日至12月7日，中央党校8名年轻官员到政策研究大学院大学接受研修，主题为“政党政治”。除副校长饭尾润讲授《日本政党政治的现状与展望》专题、增山干高教授讲授《选举制度与日本的政党政治》之外，更多的研修活动为实地考察日本国会议事流程，到访自民党总部、民主党总部，亲眼了解何谓政党政治，并前往东京市政府、鸠山会馆以及京都富士山麓忍野村等，与内阁府综合科技厅厅长白石隆、日中友好议员联盟会长林芳正等面对面交谈。

在一日研修项目中，如2007年11月8日，中央党校副校长孙庆聚率77名青年干部到政策研究大学院大学研修。当天上午由国会议员林芳正演讲《21世纪的中日关系与东亚》，下午则分成行政组、经济组、环境组。行政组由饭尾润教授讲授《最近的日本政治动向》、道下德成助教授讲授《日本防卫政策的过去??现在未来》；经济组则由日本劳动政策研究机构周燕飞研究员讲授《日本的社会保障制度及对中国的启示》；环境组则由日本科技振兴机构社会技术研发中心主任长有本建男讲授《日本的科学技术政策与环境技术》。

负面新闻为中欧官员培训蒙上阴影

度过中欧关系坚冰期，回到1996级艾娜夏季公共管理研修班的课堂上。从“严冬”中走来的中国学员让法国教员眼中一亮。曾在教育部供职，现在格勒诺布尔任教的弗莱蒙德教授一直以来同艾娜国际部保持着良好的关系。在给《凤凰周刊》的邮件中，他除了对这批学员的“守时”与“刻苦”称赞不已外，还观察到“就公共事务这一概念，中国学生提出了很多问题”。同时，弗莱蒙德教授还饶有兴致的提及，根据记录，在考察当地企业时，“他们（中国学员）似乎一下对生产技术环节失去了兴趣。反倒是同管理层的对话更能吸引他们的注意力”，“有的学员同企业部门经理谈过话后，还会做笔记拿给翻译看，以确保对一些词句的理解正确。”在信中，他认为虽然语言水平有限制约了这批学员的学习效果，但在法国的所见所闻一定能对他们改善实际管理工作有所启发。

事实上，中国在逐步走出“向西方学习”的童话般梦境后，在“取法乎中，得之乎下”的道理的驱动下，开始有意安排官员赴欧洲参与公共管理研修项目。而在经济走势持续低迷的情况下，欧洲各国则更为急切地要重新认识这片新兴的亚洲市场。1994年，中国国家行政学院正式成立不久后，就同法国国家行政学院签署合作备忘录，并于次年开始实施为期五年的第一轮研修项目。公共管理项目一时蓬勃发展，不仅有官员赴欧受训，在国内，也成立了面向地方官员的浦东行政学院，还有面向企业的中欧国际工商学院。中欧公共管理项目更是一度曾触及中国体制建设的基层。

现任陕西省商洛市副市长的徐明非曾于九十年代赴英国参加研修项目学习。在接受记者采访时，徐不无感慨地回忆说，“九十年代搞中小城市发展规划时遇到很多行政环节的不便利”，“在中国，城市规划不仅仅是一个技术性课题，更牵涉很多行政关系。”为此，“由规划转行行政，希望以先解决中小城市的行政问题带动城市发展。”

克服行政阻力搞好中小城市发展成为徐明非参加欧洲研修团的源动力。在走访多座英国卫星城市后，徐明非兴奋地提出“对欧洲以卫星城围绕中心城的城市管理模式确实感触很深”。这样一来，“西安新旧城的开发问题就能得到解决”，“而且围绕高密度大城市发展低密度中小型城市也许可以解决很多大城市自身以无力解决的问题，比如住房、交通、环保等。”如今商洛市已发展成具有旅游、有色矿产开发多支柱产业链的低密度城市，徐明非在英国研修时的理想也一点点渗透进这座城市的发展建设中。

徐明非在欧洲的研修经历是这一阶段中国官员赴欧洲参与公共管理项目的缩影。通过研修课程，官员开阔眼界，提高行政能力。然而并不是所有参与培训的官员都能像徐一样带着问题去求学，而且还能“学以致用”。实际上，弗莱蒙德教授在九十年代初观察到的语言沟通能力的问题一直到现在都没有多大改观。蔡安娜（音译），三十九岁，作为最近一期中欧法官班的预备学员向记者传达出这方面的担忧。

此次法官班涉及华北、华东地区中院高院近六十名各级司法人员。这批学员原定于九月初赴法国巴黎一大进修法律课程。由于该项目得到使馆的资助，所以每名学员必须在赴法培训前完成为期三个月的法语脱产培训、每周三十五小时的语言课和专题讲座，并且需通过语言测试，二十分制，平均分需达到十分才算通过。

尽管蔡安娜每天很早起来晨读，晚间看书到十一二点，最终期末考试仍然差三分没有及格。出成绩当天，她有些气恼：“我会讲英语，为什么巴黎的老师不用英语给我们上课？”一位参与培训的老师也无奈地表示，迫于压力不得不给一些学员在原有成绩上加三到四分以“帮助”他们“按时”取得赴法培训资格。而记者在法国多所承接类似培训项目的高校了解到，一些学员的语言水平根本无法理解老师上课的内容。按照规定，一般留学生需要先退至语言培训中心补习，由于这些学员的特殊身份，这一规定很难执行。

除了语言因素，由于培训机构资质及培训项目质量良莠不齐，学习效果很难得到保证。培训项目一般都是中短期项目，学习时间不够长往往使得学员很难深入了解公共管理领域的特定主题。而海外公务员培训，名义上参照欧洲公务员培训模式设定，培训教师多为外聘，培训机构自身不设常任教师，使得一些资历欠佳的海外培训机构时常临时拼凑讲师，没有详实的培训课程规划，甚至出现同一批公务员多期培训反复上同样课程的现象。

另一方面，2007年披露的美国西北理工大学虚假日程案和芬兰入境邀请函造假案，惹来民众对公务员海外培训项目的非议。同时期，《世界报》、《泰晤士报》等多家欧洲媒体曾戏称部分承揽中欧培训业务的机构为“旅行社”，中国公务员海外培训为名副其实的“游学”。外专局出国培训司内部人士称早在九十年代，海外培训舞弊就已是“众人皆知的秘密”。诸多负面新闻为旨在促进中欧互信的公务员培训项目蒙上一层阴影。

赴日官员体会“润物细无声”

在政策研究大学院大学副校长饭尾润眼中，从中国来参加研修的官员对学习日本抱有浓厚的兴趣，他们认为日本有健全的社会保障制度、廉洁高效的官僚队伍，在处理人口老龄化、少子化问题上有丰富的经验，在节能环保领域走在世界前列。且日本企业走出去的背后，日本政府的作用功不可没。但另一方面，他们对日本存在着一些“误解”，而且“学习日本”的心态也在微妙地发生着变化。

来自中国的研修官员更关心具体的社会治理，希望能找到日本社会治理模式中值得借鉴之处，但他们似乎对根本性的体制改革兴趣不大。增山干高教授告诉记者，在研修期间，会讨论政治改革的话题，但所理解的“政治改革”是存在偏差的，中国研修官员心目中的“政治改革”更多的只是“行政改革”。

“日本的国会议员和企业界联系密切，很多国会议员在参选前曾供职于一些大公司，在企业界人脉很广。中国来的研修官员在和日本国会议员交流，有时也会发现‘商机’。或者去地方政府机构体验时，偶尔也会和当地官员以及企业界谈及合作项目。据我所知，谈成的例子不少。”增山干高教授补充道。

2010年12月，山西省晋城市政府专门投入500万元财政经费，开启官员境外培训项目。首期培训班选在日本举办，主题为“转变经济发展方式和新农村建设”。郭跃峰是首期赴日培训班班长，他曾经在日本学习日语，对日本有一定的了解，但提起在日本境外培训的21天，他仍用“震撼”二字来形容。

12月23日，培训班学员在日本大分县考察期间，正逢当地的一个节日庆典。晚上，培训班全体成员前往海边观看烟花表演。从7：30入场到8：45表演结束，几万人的现场，没有一个警察维持秩序，但却秩序井然。更让学员们惊讶的是，退场后，现场竟然没有任何的纸屑。郭跃峰说：“以前听说广岛亚运会期间，10万人离开现场后没有一点纸屑。现在亲眼看到，仍觉得不可思议。”

晋城官员境外培训负责人对此表示：“理念的学习和思想的解放，短期内未必能看出效果，这是一个潜移默化的过程。但是，就像春风化雨，润物无声。干部教育培训，技术上的攻关是其次，解放思想、开阔视野是关键。”

日本培训中国高官是“赔本生意”？

在饭尾润教授看来，不管中日关系是好是坏，也不管今天的日本是否在严重衰退，中国高层领导对本国所处的发展阶段存在清醒的认识和理解。“他们从来都没有忽视‘日本经验’的重要性。”

换个角度来看中组部的安排，便可窥见其中端倪。2009年1月，就在中国四川大地震发生后仅半年多，201名中国厅部级中高级官员便兵分三批被派往日本接受培训，培训重点是防震与灾后重建。这次大规模的对日官员培训是由中共中央组部部长李源潮一手操办，而指示则直接来自国家主席胡锦涛。除地震灾害的培训外，中组部针对环保和能源等课题，又陆续派出官员到日本接受培训。

实际上，除了派遣中国官员赴日培训外，早在2000年时任中组部部长曾庆红就向日本外相河野洋平提出官员交流的建议。从那年起，中央党校每年都派出约80名官员前往日本学习研修。对此举措，有港媒如此评论：“中日民间风波不断，外交风云变幻，但中南海摒弃意识形态和历史恩怨，在走向现代化的进程中，向低调崛起但以软实力‘援助世界’的日本借助动力。”

中国官员赴日学习研修，以及中日官员扩大交流，势必对当下及未来的中日关系发展产生不容低估的作用。与去新加坡和美国培训不同的是，日本许多大学接受中国官员研修，基本上是免费培训，甚至是“赔本生意”。以政策研究大学院大学为例，学校一般不从学员身上收取研修费。官员来到日本后由日方负责招待，招待费来自于日本政府的补助金，来回机票等日常花销则由中方承担。

但每年有数百名中国官员来日本考察、研修、培训，每年中日两国有4000名青少年互访。日本为此投入一大笔人力、物力和财力，但来过日本和没来过日本，对日本的看法和认识是不同的。正如日本外务省一位官员所言，“来日本接受培训的官员，几乎都是中国党政主要部门的领导骨干，几年后他们大都会升居高位。未来中国政坛出现一大批‘知日派’，对日本而言，不是坏事。”

实际上，包括中国官员的研修在内，政策研究大学院大学对发展中国家，尤其是东南亚国家官员的培训支出，得到日本政府ODA经费的补助，日本可谓“放长线钓大鱼”。让研修官员留下美好且深刻的印象，这本身也是一种“软实力”的提升，日本正通过经济、文化、对外援助等方式，悄悄发挥自己的“软实力”，而接受官员培训研修只是其中的一环。可以说，近邻日本仍然是值得学习的对象，也仍然是一面可参照的镜子。

海外培训规划逐步规范

换个角度而言，中国加强官员海外培训又何尝不是一种长期投资，和提升“软实力”的考虑呢？

当然，要想取得成效的前提是赴海外“学习培训”而非“旅游休闲”。鉴于以往海外培训项目舞弊不断的现象，以在研修过程中增加国外对中国行政体制认识与理解为目的的新培训项目，在规划过程中显得更为谨慎规范。

国家外国专家局副局长孙照华在多个中央地方赴外培训项目对接会上强调：明确职责。全国各级赴外项目由外专局出国培训司统一审核报批监察；严格审查境外培训机构资质。杜绝中介机构参与研修项目；认真执行出国人员资质考核，完善甄选标准；规范境外培训课程设置行程安排；认真评估研修学习效果。

这一时期，原来分布在三十七个国家和地区的283家境外培训机构进一步精简为208家。出国培训候选人需要通过外语能力测试、岗位实际需求评估、行政能力评估等多项考核，而且多候选人年龄作出相应规定：“一般不得超过50岁，所从事的工作应与出国（境）培训内容密切相关。确因需要的专业技术人员和国家特殊人才，年龄超过规定的，个案报批。”

为避免重复出国，已安排一项培训任务的党政干部，一般3年内不得再安排内容相同或相近的培训任务。至2009年，在保持出国受训人数不变的前提下，由每年批准五万余人次下降到一万余人次。同时，对课程安排及考察活动也有详细规定。2007年以后，各种短期培训项目时间得以延长，保证培训学习的连续性。孙照华副局长提及，一般情况下，“在外时间一般不少于21天（含离抵境当日时间），避开前往国家（地区）的主要节假日。授课和对口考察交流或业务实践活动应分别超过在外日程的1/3。培训地点相对固定，在1个国家（地区）的1-3个城市内完成。”

同时，中央一级的海外培训课程设置更为完善。2006年中欧公共管理项目不仅涉及培训国家和省级高级公务员，还包含对中国培训机构的人员的培训课程，同时增加了录用和晋升测评程序。根据国家行政学院提供的中欧公共管理项目培训者培训（TOT）项目有关数据显示：该项目至今共举办培训班13期，培训教师223人，包括能够独立承担TOT培训任务的高级培训师（MasterTrainer）24人（国家行政学院13人，地方行政学院11人），掌握现代培训理念和方法的培训者（Trainer）199人。

中国公务员的研修账单

中欧官员交流项目在发展，但仍然存在不足。当本刊试图了解“一个中国公务员在欧洲研修到底花费多少”时，国家行政学院新闻中心及外专局出国培训司等机构分别以“涉密”为由拒绝透露有关细节。

但通过对法国国家行政学院寄发的一份2011年学期规划文件进行粗略估算，记者发现：法国国家行政学院为期五周的国土资源管理与开发课程，公众价格为4100欧元，而面向法国公务员的收费为2900欧元；为期四周的法国政府机构概况，公众价格3200欧元，法国公务员价格2200欧元；为期五周的欧洲机遇与挑战课程，公众价格4300欧元，法国公务员价格3000欧元。据巴黎政治学院教授反映“这三门课程是艾娜国际交流项目中的热门”。此外艾娜安排学员做一次三天的单一城市考察项目价格分别为：巴黎1260欧元，斯特拉斯堡1250欧元，布鲁赛尔1500欧元，克莱蒙菲朗1060欧元。所以一名中国公务员在法国完成为期一个月的短期培训项目，仅计算课程成本：约在5500欧元（低配标准：选修一门课程参见一次考察项目，折合人民币五万余元）到16000欧元（高配标准：选修三门课程完成三座城市考察为，折合人民币十六万元）之间。

除费用外，值得关注的则是出国受训人员在国外如何进行调研学习以及归国后如何进行学习效果评估。目前大多数情况下，中国官员海外实地考察仍都是以参观形式进行。根据日本驻华大使丹羽宇一郎在6月末最近一期赴日研修团招待会上的描述，称这种考察方式为“现场主义的学习方法”。而一些赴欧赴日学员则描述道：“无非走走看看，开阔眼界。”

在归国后的评估问题上，学员只需完成海外培训内部报告，并参加海外学员经验交流会，政府方面并未公布更多评测细节和标准。而在中国公务员晋升评测过程中，海外培训学习效果并未纳入评测项目中。更多情况下，据河南市一位多次参加赴欧赴日研修项目的官员描述：“最终评定时，研修经历只会起到丰富个人执政履历的作用。实际学习效果无人问津，也无法衡量。”

2010年，国家总理温家宝在联合国发表演讲呼吁国际社会认识“一个真实的中国”，迫切反映出中国希望了解世界也希望世界了解中国的良好愿景。中国官员参与的海外培训项目无疑成为中外交流一座理想的沟通桥梁。而就项目本身而言，提高自身公共管理能力、建设服务型政府仍是中国官员亟待学习的内容。