骑士塔瓦雷斯最新消息:全民公决、民族自决与主权原则——从国际法角度谈直布罗陀全民公决

全民公决、民族自决与主权原则——从国际法角度谈直布罗陀全民公决

杂谈

【原文载于《政法学刊】

主权原则与民族自决权原则均被视为现代国际法的基本原则，国际关系的秩序和格局的变化，对它们产生了巨大的冲击，是坚持、修正还是放弃，成为冷战之后国际法学界争论的热点。国际实践中与国际法理论对两个原则理解的分歧，既是由发达国家与发展中国家在世界政治经济中的不同地位，及其不同的利益诉求所决定，同时也对国际关系的实践产生了巨大的影响。

2002年11月7日，英国属地直布罗陀就其主权归属问题举行了全民公决。99％的居民对英国与西班牙共享直布罗陀主权的计划投了否决票。由于英国官方与西班牙官方均表示不承认此次公决的结果，[1]因此这次公决的结果是否具有法律效力尚存疑问。英西两国300年争执不下的直布罗陀主权问题的前景更为扑朔迷离，在短期内不可能得以解决。此次全民公决所涉及的国际法问题，尤其是主权具有可分性还是不可分性与殖民地人民自决权的行使的问题值得我们思索。

一．直布罗陀问题的来龙去脉

      直布罗陀是当今欧洲大陆最后的一块殖民地。它位于直布罗陀海峡北岸、南欧伊比利亚半岛南端。虽然直布罗陀的面积只有5·8平方公里，总人口不足3万，但它是大西洋和地中海之间的海上要冲，在战略上具有重要价值。直布罗陀于1501年被纳入西班牙版图，1704年被英国在同西班牙因西班牙王位继承问题爆发的战争中占领。1713年，英西两国签定《乌特勒支和约》，直布罗陀被割让给英国。英国驱逐了当地的西班牙人，从外地大量移民进入。1981年，英国又授予直布罗陀居民完全的英国国籍，为解决这个争端增加了新的困难因素。
     但是，西班牙从未放弃收复直布罗陀主权的要求，并于二次大战后加强了收复活动。从20世纪60年代起，英西两国多次就该问题举行谈判，未能取得实质性结果。由于直布罗陀问题长期困扰着英国与西班牙的关系，英国首相布莱尔当政之后，决心寻求一个全面和永久的解决协议。联合国也不断敦促两国，尽快为解决这场旷日已久的争端找到办法。在1997年举行的英西谈判中，西班牙方面提出了西英两国长期（不少于50年）共享直布罗陀主权的新方案，但英国政府没有及时做出积极响应。直到今年7月，英国外交大臣才正式宣布，英国原则上同意与西班牙共享直布罗陀主权。
    这个主权共享计划遭到了直布罗陀地方政府和居民的强烈反对。直布罗陀首席部长卡鲁阿纳公开表示，该计划是“完全错误、无法运作和危险的”。许多直布罗陀居民甚至认为，英国同意这项计划是“出卖主权”行为。为向英西两国政府显示直布罗陀居民维持地位不变的决心，今年7月，直布罗陀地方政府宣布举行全民公决，公决的选票上写着：“你是否赞成英西两国共享直布罗陀主权的原则？”[2]

二．主权的不可分性与可分性的争论

直布罗陀的问题，从国际法的角度来看，英国与西班牙主张主权是可分的，因此希望通过分享主权的方式来促进直布罗陀主权归属问题的解决，而直布罗陀全民公决的结果所反映的是直布罗陀人民认为主权是不可分的，分享主权的做法将会损害直布罗陀的利益，而无助于问题的解决。这就为给我们提出了这么一个问题：主权是可分的，还是不可分的，在国际关系中，我国应该坚持怎样的立场？

回溯历史，着眼现实，放眼未来，是观察主权具有不可分性还是可分性问题的基本思路。

在18世纪之前，主权一般被认为是不可分的，国家要么是主权的，要么不是主权的。古典的国际关系理论认为，主权是不能分割的，主权是指最高立法与实施法律的权力，换言之，主权在国家领土范围内是至高无上的，当各种执法力量争执不下时，这种最高权力有责任作出有约束力的最后决定。这一最终责任必定有所归属，否则化为乌有，但绝不能同时归属两处。[3]但到了18世纪，主权不可分性的观点受到了挑战,至少对下面的的现象的解释出现了困境：（1）随着日耳曼帝国成员邦与美国、瑞士与德国联邦的产生，联邦和各成员邦之间对主权权力的分割；（2）共管，即同一块领土由两个甚至两个以上的国家共同保有，如二战之后，美国、英国、法国和苏联对德国的共同控制；（3）一国或国际机构实际上行使了在法律上属于别的国家的主权，如伊拉克的“禁飞区”和波黑的“安全区”；（3）一国将一块领土租给或抵押给外国的情形。如美国在菲律宾的克拉克空军基地和苏比克海军基地。

从既有的国际法文献来看，主权是否具有可分性的问题并未得到解答。《联合国宪章》第2条指出：“一.本组织系基于各会员国主权平等之原则。”1970年的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》规定，主权平等包括下列要素：（1）各国法律地位平等；（2）每一国均享有充分主权之固有权利；(3)每一国均有义务尊重其他国家之人格；（4）国家之领土完整及政治独立不得侵犯；（5）每一国均有权利自由选择并发展其政治、社会、经济及文化制度；（6）每一国均有责任充分并一秉诚意履行其国际义务，与其他国家和平共处。国际习惯法也未形成对主权是否可分问题的规定。

领土主权的不可分性与可分性的争论存在于发达国家与发展中国家之间。有学者将其称为“发展中国家与发达国家在国家主权原则上的十大分歧”之一。[4]

发展中国家毫不动摇地坚持领土主权原则，坚持国家领土的不可分割性的原因在于：只有如此，才能更好地维护国家的稳定。主权的分割或谓共享将对领土的管理带来难题，尤其是同一块领土上的不同地区的经济发展水平悬殊时，原来的民族和宗教的矛盾将激化。如处于同一主权之下，有居于地方之上的中央机构的存在，这些问题属于一国内政，其解决或缓和将更多地依赖于一国中央政府的治国方略，国家的独立性更多地得以维护。如处于不同的主权之下，问题属于国际关系，其解决更多的取决于双方的外交政策和国际社会的协调，将更为复杂化。

发达国家为了自身的利益而奉行干涉别国内政的政策，因而主张领土的可分割性。但是它们所主张的是发展中国家领土的可分割性，而不是分割自己的领土，其做法严重威胁到了发展中国家的政治独立与民族统一。

英国提出与西班牙共享直布罗陀主权，其意图乃在于既想维持在直布罗陀的既得利益又不愿损害与西班牙的外交关系的一箭双雕之计，而西班牙愿意与英国共享直布罗陀主权，乃因为其认为在短期内收回直布罗陀无望之下的权宜之计。但不管两国的出发点如何，其结果都是对直布罗陀人民公意的漠视和对他们切身利益的践踏，直布罗陀将成为两国交易的牺牲品，这必然遭到当地人民的强烈反对。这也说明，发展中国家与发达国家在主权是否具有可分性的问题上的分歧与矛盾是十分深刻的，斗争也是相当激烈的，不可能在短期内解决。
   从我国的立场上出发，我们应该坚持国家主权的基础是领土主权，而领土主权的核心是国家领土不可分割原则。起初，是主权理论与领土的牢固结合，才导致了真实国家主权的产生。国家主权不仅仅是指一个国家的对内最高权威性和对外独立性，而且必须要有领土主权作为其存在的基础；没有领土主权，就没有主权国家的实际存在，这也是与前主权国家之间一个最重要的区别。在台湾问题上，我国一直坚持“一个中国”的原则，而强烈反对“两个中国”或“一中一台”原则，其实质就是坚持主权的不可分性，反对主权的可分性。

二．民族自决权的行使

此次直布罗陀公决，并未经宗主国英国及原主权国西班牙同意，也未在联合国主持之下

进行，而是由直布罗陀政府所组织。公决结果的合法性及其效力既必须符合实体上的要求，也必须符合合法程序的要求，两者缺一不可。事实上，英国与西班牙对公决结果的效力提出质疑，正是认为程序不合法。

虽然民族自决权已被广泛地接受为当代国际法上的一项法律原则和权利，但是自决的含义仍然是模糊和混乱的，其原因主要在于：迄今为止，国际法上规定自决权的国际公约没有给它下任何定义，国家和学者对其解释难免带有某种片面性；自决权的持有者或自决原则的适用范围是不确定的；自决与主权、独立、平等和不干涉等基本原则很接近但又容易产生矛盾。[5]民族自决权有“对内”自决权与“对外”自决权之分。对内自决权是指一个国家的国民可以不受外界干涉自由决定其政治、经济、社会组织和文化发展的方式。另外，自决权还包含着民主的因素，也就是人民有权保持和维护独特性。[6]而所谓外部自决权主要是指被压迫民族，包括殖民地人民和其他在外国统治下的民族，摆脱被压迫地位，获得独立的权利。[7]

《联合国宪章》没有明确规定实现自决权的形式，1960年的《给予殖民地国家人民独立宣言》表明了独立是殖民地人民实现自决权的形式，而在同年的联合国大会1541（xv）号决议，规定了非自治领土通过建立主权独立国家、与一个独立国家合并或并入一个独立国家都可以说是达到了完全的自治。

而纵观非殖民化运动的历史，殖民地人民都是通过和平和非和平的手段来达到自决的。和平的手段主要有：签订协议或全民公决；非和平手段就是武装斗争。[8]

直布罗陀的全民公决至少给我们提出了下列问题：未经宗主国及原主权国同意，也没有在联合国主持之下，只在殖民地政府主持下进行的全民公决是否具有法律效力？如果具有法律效力，那么殖民地人民选择保持原状的公决结构是否属于行使民族自决权？

第一个问题，全民公决的法律效力可从国内法与国际法两个角度来分析。

由于根据直布罗陀宪法规定，主权的移交不能违背人民的意愿。[9]此次公决是在当地政府的主持之下进行，投票率为87·9%，对英西共享直布罗陀主权计划投反对票的人高达99%。

而母国可以而且往往授予殖民地以一定程度的内部自治权，而且甚至授予在对外事务方面的某些权力，但是从母国看来，这是受委托行使母国主权的部分权力，而且是可撤销的。[10]英国殖民地的特点主要是：禁止殖民地立法机关制订域外立法，并禁止制订与联合王国制定而扩展适用于本殖民地的法律相抵触的法律。[11]英国正是基于此而反对公决的法律效力。从国内法的角度来看，此次全民公决的效力是存在争议的。

在联合国主持之下进行的全民公决，其针对的主要是那些经过与殖民统治长期的武装斗争之后的殖民地，或是联合国认为宗主国所主持的殖民地全民公决没有为殖民地人民提供充分选择机会的情况下进行的。国际法包括成文法与习惯法，均没有全民公决须经联合国或宗主国主持的规定。宗主国从自身利益考虑，必然从法律上给殖民地人民的自决设置障碍，倘以宗主国国内法的规定为准，势必阻塞殖民地人民谋求自决的管道。正像对国家的承认在国际法上的作用，曾经出现过的两种学说：构成说与宣告说，前者指承认具有构成或创造国际法主体的作用，新国家只有经过承认，方可成为国际法主体，后者认为承认只是一种宣告行为，是对新国家或新政府已经存在这一既成事实的确认，表示愿意与之建立交往关系。倘以构成说为准，容易导致对国家平等原则的否定，殖民地与附属国摆脱殖民统治意图获得独立成立新国家，将受原宗主国及其盟友的否定，而不能获得国际法主体资格，其缺陷是不言自明的，只有坚持宣告说才能促进民族自决权的有力行使。

故此，从国际法的角度而言，必须坚持国际法优于国内法的原则，宗主国及原主权国的否认只是对公决结果是否既成事实的确认，不影响到此次全民公决具有国际法上的法律效力。

第二个问题，此次公决给传统的民族自决权原则提出了挑战。直布罗陀人民选择了维持现状，即留在英国，而非传统上所认为的殖民地人民谋求自决时所选择的主要是建立独立的主权国家，或与一个独立国家合并或并入一个独立国家。这是否意味着在非殖民化运动步入尾声的时候，[12]民族自决权的原则是否失去了现实意义，或是应该有全新的内涵？

国际法原则具有强行法（jus cogens）的性质，依据1969年《维也纳条约法公约》第53条规定：“一般国际法强制规律指国家之国际社会全体接受并公认为不许损抑且仅有以后具有同等性质之一般国际法规律始得更改之规律。”国际法原则的更改不得随意进行，仅有以后具有同等性质之原则才能更改。民族自决权亦不例外。

笔者认为，直布罗陀人民选择维持现状的原因是多方面的，不能单纯由选举的结果而得出民族自决权已失去现实意义的结论，还应考虑到直布罗陀问题的复杂性与特殊性，同时考虑到发展的前景。

从经济上来看，直布罗陀对英国更具依赖性，直布罗陀缺乏自然资源，经济主要依赖对欧盟国家的贸易，其主要贸易伙伴是英国，其次为西班牙、日本和荷兰。直布罗陀人民担心英西分享主权将影响到当地的经济发展，认为维持现状对直布罗陀更加有利。

从历史上来看，早在1964年，联合国非殖民化特别委员会认为“给予殖民地国家和人民独立宣言的条款完全适用于直布罗陀”，要求英西两国政府谈判解决直布罗陀争端。1966年联合国大会又通过决议，敦促“加快直布罗陀非殖民化”。英国拒绝谈判，并加速推行直布罗陀“自治”，于1967年在直布罗陀举行了归属问题的公民投票，结果绝大多数人赞成直布罗陀继续归属英国。联大通过决议指出这次公民投票违背了联合国决议，再次敦促英西举行谈判。1969年直布罗陀议会通过新宪法，宣称直“是英国的一部分”，在“没有完全充分表达民意的公民投票的情况下，直布罗陀不应交给他国”。

从英国、西班牙和直布罗陀两国三方的关系来看，1981年，英国授予直布罗陀居民完全的英国国籍，为西英争端的解决增加了新的困难因素。西班牙一直没有放弃过收回直布罗陀的决心。一直以来，西班牙不断在直布罗陀问题上给英国制造麻烦，用限制当地居民和外来人员的自由出入境、限制电话线的数量等等方式来为难直布罗陀当地政府和英国政府。西班牙一直反对英国加入允许欧盟成员国居民自由出入境的《申根协定》。1999年2月，西班牙又发出禁令，禁止前往直布罗陀的飞机路过西班牙领空。同时宣布不再承认直布罗陀当地的驾照，加强了对西班牙和直布罗陀边境的控制。西班牙的这些措施也令当地居民和来往的旅客十分不快。西班牙越来越失去了当地的民心，而直布罗陀当地居民自治独立的呼声也因此更加高涨。

从直布罗陀当地政治来看，在1996年5月举行的大选中，连续执政8年的社工党败北，由彼得·卡鲁阿纳领导的社民党上台执政。该党政府对内主张建立更加透明和健康的经济；在直的归属问题上奉行由直布罗陀人自决的原则。2000年2月10日，直再次举行大选，执政的社民党获得54％的选票，蝉联执政；由乔·博萨诺领导的社工党与国民党结成的联盟获得40％的选票。彼得·卡鲁阿纳领导的社民党政府表示，要继续致力于促进经济的健康发展，维持在财政、就业和社会福利方面的自治水平；在坚持由直布罗陀人自决的原则下，争取与英国政府达成新的自治协议，改善与西班牙的关系，并谋求扩大直布罗陀在国际上的活动空间。

由此可见，西班牙在该问题上处于被动，既是外交策略上的失败，也有来自当地人民的意愿的阻碍，收回主权任重而道远，前景不容乐观；而英国提出与西班牙分享主权，无助于解决历史遗留问题，失去了直布罗陀的民心，西班牙也不满意，两头落空；直布罗陀的全民公决完全是当地人民真实意愿的表示，显示了当地人民的决心和力量。我们完全有理由相信，直布罗陀不会甘于继续在国际社会中充当英国的附庸，也不愿意成为英西两国交易的牺牲品，它更希望谋求更大的自治权和生存空间，直至获得完全独立，此次公决只是直布罗陀朝目标迈出的坚实一步。

由此可见，此次公决没有超出民族自决权的范畴，也不是对民族自决权原则的修正，民族自决权的原则仍然有它存在的必要和现实的意义，在新的历史背景之下，将焕发出新的活力和生机。

[1]《英国和西班牙都拒绝承认直布罗陀全民公决结果》，http://www.gog.com.cn/gzrb/g0203/ca127563.htm。

[2] 参见史宗星：《直布罗陀公决拒绝英西"主权共享"》人民网 2002年11月09日http://www.people.com.cn/GB/guoji/22/84/20021109/862279.html。

[3] 汉斯·摩根索：《国家间政治——寻求权力与和平的斗争》，中国人民公安大学出版社1990年版，第397页。转引自王逸舟：《当代国际政治析论》，上海人民出版社1995年版，第77页。

[4]参见孙建中：《发展中国家与发达国家在国家主权原则上的十大分歧》，《解放军外国语学院学报》2000年第5期，第109～114页。

[5] 参见白桂梅：《国际法上的自决》，中国华侨出版社1999年版，第49~50页。

[6] 【德】沃尔夫刚·格拉夫·魏智通主编：《国际法》，法律出版社2002年版，第255页。

[7] 见注5，第63～64页。

[8] 见注5，第155页。

[9]《“我们被英国出卖！” 直布罗陀反对被“瓜分”》，http://www.gog.com.cn/gzrb/g0203/ca127563.htm。

[10]【英】詹宁斯 瓦茨修订：《奥本海国际法》，中国大百科全书出版社1995年版，第172页。

[11]见上注，第250页。

[12] 1988年43届联合国大会以压倒多数通过关于非殖民化的三项决议，宣布1990～2000年为根除殖民主义国家年。1989年12月联合国大会就残存的16处殖民地的非殖民化问题通过决议，这16处殖民地为：直布罗陀、法属新喀里多尼亚、西撒哈拉、托克劳、开曼群岛、皮特凯恩、百慕大、特克斯和凯克斯群岛、圣赫勒哥、安圭拉、英属维尔京群岛、蒙特塞拉特、英属萨摩亚、关岛、美属维尔京群岛、太平洋岛屿托管地。参见王智娟/潘志平：《民族自决权、人权与主权》，《<新疆师范大学学报>：哲社版》2001年第1期，第6～9页。