广西大学中加学院几本:民间儿童救助组织调查报告—— 现状、问题与对策

民间儿童救助组织调查报告

—— 现状、问题与对策

中国青少年研究中心

“民间儿童救助组织调查”课题组

引  言

20世纪80年代起，境外的民间组织逐渐进入我国，开展困境儿童的救助工作。在此后的二十几年里，境外和本土的民间儿童救助组织如雨后春笋般发展起来，日益深入地介入到政府管理和百姓生活中。但是，我们对这一新生事物并没有系统的认识和了解：如今它们的发展状况怎样？它们的存在价值究竟是什么？它们得以存在和发展的土壤是什么？它们目前又面临怎样的困境？我们的政府应该怎样对待这一新生事物？它们自身又需要进行哪些调整和改进？

带着这一系列问题，我们对民间儿童救助组织进行了一次专门的调查研究。调研地点主要在北京，我们深度访谈了北京9家民间儿童救助组织的主要负责人，并通过网上查找资料和电话采访对全国其它地方的民间儿童救助机构进行了解。参考了现有的文献和资料，并引用了一些国外的资料。

我们力争以客观的资料、深入的分析、系统的阐述，提出我们的观点和建议，以期能为我国民间儿童救助组织的生存和发展提供帮助。

一、民间儿童救助组织的概念

1．民间组织（NGO）的概念

民间组织，是中国官方使用的概念，官方翻译为non-governmental organization（简称NGO），意为“非政府组织”，指独立于政府之外、不以营利为目的的志愿者的组织。

与“民间组织”相关联的一个概念是“非营利组织”。“非营利组织”（non－profit organization简称NPO）是指在政府部门和以营利为目的的企业（市场部门）之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会。这些组织的集合就构成“非营利部门”，有时有人称其“第三部门”（the third sector），与政府部门、市场部门共同构成现代社会的三大支柱。NGO与NPO在创立之初是两个不同的概念，但现在两者已经没有什么区别了，本文就统称其为现在最通用的NGO（王名、刘国翰、何建宇：《中国社团改革》，社会科学文献出版社2001年版）。

现在，NGO的定义最受认同的是约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐的“结构一运作定义”，它着眼于组织的基本结构和运作方式，凡满足以下5个条件的组织即是NGO：一是组织性。组织性意味着有内部规章制度，有负责人，有经常性活动。纯粹的、非正规的、临时积聚在一起的人不能被认为是非营利领域的一部分。非营利组织应该有根据国家法律注册的合法身份，这样才能具有契约权，并使组织的管理者能对组织的承诺负责。二是民间性。非营利组织不是政府的一部分，也不是由政府官员主导的董事会领导。但这不意味着非营利组织不能接受政府的资金支持。三是非利润分配性。非营利组织不是为其拥有者积累利润。非营利组织可以盈利，但所得必须继续用于组织的使命，而不是在其成员（原文是“组织缔造者”）中进行分配。四是自治性。非营利组织能控制自己的活动，有不受外部控制的内部管理程序。五是志愿性。无论是实际开展活动，还是在管理组织的事务中均有显著程度的志愿参与。特别是形成由志愿者组成的董事会和广泛使用志愿工作人员（邓国胜：《非营利组织评估》，社会科学文献出版社2001年版）。

2．民间儿童救助组织的概念

民间儿童救助组织是指其服务领域主要涉及儿童救助的NGO。在中国主要有两种类型：一种是自上而下的，有政府背景的NGO，叫做GONGO，包括青联、妇联、工商联、科协、行业协会、基金会等在内的人民团体和社会团体，他们一般具有较长的历史和“半官方”的特色；另一种是自下而上的所谓草根NGO，多由民间人士自发成立。与前者相比，后者具有很强的独立性和自主性。此次我们研究的对象特指这种草根儿童救助组织。

二、民间儿童救助组织的现状

西方社会学理论认为，当国家体系中的政府不能有效地配置社会资源（即政府失灵）、市场体系中的企业又囿于利润动机不愿提供公共物品（即市场失灵）时，NGO作为一种新的资源配置体制，弥补了政府和市场这两种主要的资源配置体制的不足。在这种意义上，人们把NGO称为与政府和企业相平行的“第三部门”，或者将其组成的整体叫做“公民社会”（Civil society）。而现代社会正是一个市场、政府和公民社会“三足鼎立”的社会（李咏著：《中国NGO狭缝求生》，《财经》2004年10月15日）。

中国的民间儿童救助组织是改革开放的产物，在整个20世纪80年代，社会团体呈现出空前的增长势头；进入90年代以后，中国政府认同了市场经济体制，确立了“小政府、大社会”的改革目标，经济体制的转轨和政府职能的转变为民间组织的发展提供了广阔的发展空间。

相对于西方成熟的公民社会，目前中国绝大多数民间儿童救助组织尚处于“婴儿期”，其生存和发展受到来自体制内外的多重制约，尤其需要社会各个层面的关注、理解和支持。

1．民间儿童救助组织的数量、名称

由于我国NGO注册情况的混乱，我们无法得知我国民间儿童救助组织的确切数量。在这次调查中，通过大量的文献检索和资料的查询，我们共找到126个救助儿童的NGO，但这只是其中的一小部分。

北京市救助儿童的NGO：北京市太阳村特殊儿童救助研究中心、北京慧灵智障人士社区服务机构、北京丰台利智康复中心、北京关爱下一代青少年健康教育研究中心、东珍纳兰儿童心理研究所、北京爱源汇教育研究中心、北京星星雨教育研究所、青少年法律援助与研究中心、北京红枫妇女心理咨询服务中心、北京智光特殊教育培训学校、北京爱知行健康教育研究所、英国儿童救助会中国项目部（12个）。

全国其它地区救助儿童的NGO（114个）：

孤儿救助：西安新城区儿童村、西安张家堡儿童村、宝鸡钓鱼台影视基地儿童村、陕西三原县东周儿童村、隆县儿童村、河南新乡儿童村、中华绿荫儿童村、大连市105爱在海边儿童村、东方希望儿童村、绿宝石儿童村、河北阳光儿童村、廊坊儿童村、沈阳市阳光儿童村、中华蓝天儿童村、上饶市儿童村、南昌SOS儿童村、 齐齐哈尔 SOS 儿童村、天津SOS儿童村、烟台SOS儿童村、成都SOS儿童村、开封SOS儿童村、中国莆田SOS儿童村、拉萨SOS儿童村、乌鲁木齐SOS儿童村、玉树州藏医孤儿学校、伊犁努尔塔伊孤儿学校、东珍艾滋孤儿学校、贵港母亲之爱孤儿院、黎明之家。

特殊儿童救助：江苏省灌云县聋哑学前班、九江博爱聋人学校、河南省济源市春雨培智学校、山东临沂河东区天使培智学校、吉林省丰满区培智中心学校、澎城特殊教育学校、焦作市福康学校、海口施乐园自闭症学校、广州慧灵学校、西安慧灵智障服务机构、西宁慧灵智障服务机构、云南昆明慧灵、广东清远县慧灵、天津慧灵智障人士社区服务机构、爱弥尔智障儿童康复中心、大连爱康智障儿童康复训练中心、济南市历城区洪楼智光启智中心、郑州市康源聋儿语训中心、郑州市康达能力训练中心、许昌市聋儿康复中心、驻马店市残疾儿童康复教育中心、漯河市宏泰聋儿语训中心、新乡市弱智儿童托管中心、厦门迦南少儿培训中心、拉拉手智障人士康复支持中心、福建省永安市心语儿童行为干预中心、黑龙江省大庆市嘉铭特殊儿童发展研究中心、贵州省一样人特殊儿童康复中心、广西柳州家长支持中心、广州市白云区小太阳特殊儿童康复中心、兰州市特殊儿童家长支持中心、济南市明天儿童康复中心、中国北方博爱康复中心、湖南爱弥尔特殊儿童教育中心、湖南省株洲市家长支持中心、南京明心孤独症儿童健康咨询中心、江苏省常州市残疾人康复中心、湖南省株洲市儿童福利院仁爱儿童发展中心、拉萨彩泉福利特殊学校、长春市星光特殊儿童训练养护中心、惠州市护苗儿童发展中心、泉州北斗星儿童发展中心、牡丹江市启明星教育研究所、江西九江市心语心特殊教育机构、广东省扬爱特殊孩子与家长俱乐部、上海博爱儿童康健园、广东省扬爱特殊孩子家长俱乐部、天主教山西太原小天使残婴院、上海星雨儿童康健院 、广州市民办至灵学校、博闻语训幼儿园。

困境儿童救助基金会与研究会：四川圣爱基金会、河北省困境儿童救助保护联谊会、陕西省译协东亚防止虐待儿童专业委员会、江源发展促进会、深圳市自闭症研究会、青岛市市北区自闭症研究会、广州市儿童体质健康研究会、天津市未成年人心理自助互助协会、武汉大学社会弱者权利保护中心。

其它：武汉市江汉区春苗学校、邢台春蕾学校、广西南宁华光女子高级中学、西安爱华女子大学、瑞丽市妇女儿童发展中心、甘孜州西康福利学校、吉美坚赞福利学校、西丽儿童福利中心、甲登私立免费学校、拉萨岗旋语言学校、天津太阳村特殊儿童救助中心、宝鸡市扶老携幼康乐中心、广州仁爱社会服务中心、上海根与芽青少年活动中心、向阳儿童发展中心、沧州市“橄榄树”儿童潜能开发中心、天津梦工厂儿童助长中心、顺市儿童感觉统合训练中心、爱心玩具图书馆、广州市侨颐园福利机构、广州市海珠区欢乐岛儿童训练园、广州市番禺寓教乐教育咨询服务公司、广州融群教育咨询有限公司。

2．民间儿童救助组织的注册情况

总的来说，我国救助儿童NGO的注册登记情况非常混乱，这也是为什么我们无法统计其确切数量的原因。其注册情况可以分为以下三类：民政注册、工商注册、不注册。

（1）民政注册。这是合法正规的方式，但事实上只有为数很少的民间组织可以做到民政注册，获得名正言顺的身份，绝大部分民间组织选择的是工商注册或干脆不注册。

（2）工商注册。由于各种原因，民间组织很难在民政部门登记，为了取得合法地位，从而能够得到捐款，很多救助儿童的NGO不得不选择了工商注册。

根据《社会团体登记管理条例》第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意……”，这就是说，民间组织进行民政注册必须找到自己的业务主管单位，这正是目前制约民间组织顺利进行民政注册的关键因素。北京市太阳村特殊儿童救助研究中心主任张淑琴说：“没有单位愿意做我们的主管部门，因为做主管部门不但挣不到钱，反而得承担责任，所以，根本找不到主管部门。”由于法律上没有明确规定服刑人员的未成年子女的抚养义务应该由哪个政府部门来具体承担，也因此没有明确的业务主管单位，太阳村便如同皮球一样在各个部门之间被踢来踢去。业务主管单位成为太阳村身份合法化的铜墙铁壁。无奈之下，太阳村只好选择了工商注册，成为股份制的企业，这与太阳村本身的慈善性质是不符合的，从而也就引发了税收、票据、募资等多方面的问题。太阳村工商注册为企业，工商部门与税务部门完全以企业的标准来对其进行税务管理，对其募资所得等经济来源按照规定征收所得税，对太阳村的经济状况而言，这无疑是雪上加霜。

创建于1993年的北京星星雨教育研究所，作为中国第一家专门为孤独症儿童及其家庭提供教育服务的民办非营利机构，也是工商注册。星星雨发展部负责人孙忠凯说：“现在连工商注册的资格都没有了，根据新的《基金会管理条例》，我们得从工商注册改为民政注册，但是教育部门对我们的要求非常严格，如校长必须是什么级别以上，对师资力量的要求我们也根本达不到。”

（3）未注册。民政注册难，工商注册又会衍生一系列的问题，因此，大量的儿童救助NGO选择不登记。

有记者曾对河北省几家知名的机构进行了调查：中华蓝天儿童村已向省民政厅提出申请，待批；涿州SOS儿童村向当地民政局打过报告，但未批；沧州阳光儿童村未报批；东方儿童村以“希望技能培训班”的性质经过了当地教委批准。截止2003年5月，河北省民政厅还未批准一家社会力量办的儿童福利机构。

“中国未注册的NGO的数量远远大于注册的NGO，大量的非法组织因此而存在，而且非常活跃，实际上政府已经很难加以控制。这种控制与反控制对NGO的发展来讲是不安全、不稳定的因素，对于政府的管理来讲，也很难有效。”对此，社科院世界与中国研究所所长李凡如是评论。

3．民间儿童救助组织的内部机构设置

从内部结构看，我国救助儿童的NGO可以分为两类：一类是内部并没有清晰的部门分工，大小事情均由发起人或负责人决定。很多儿童村就属于此类，如北京市太阳村特殊儿童救助研究中心，其目前仍然是个人负责制的管理模式，张淑琴作为创办人，同时也是太阳村的最高领导，拥有对各种事项的决策权。在管理方面，太阳村的管理层“兵分三路”：对孩子和爱心妈妈的日常生活、学习的管理；对农场的经营和管理；资源动员、外联接待等办公室事务管理。

另一类是具有一套完整的管理体系和健全的部门设置，各部门之间具有较为细致的分工，这主要是一些比较著名的，发展较早的机构。如北京智光特殊教育培训学校，在决策机制方面，学校成立了理事会，由学校的中层领导组成，此外，理事会还吸收了两个家长以及一个意大利的康复专家作为顾问。理事会每周召开校务会议，商讨总结本周的工作。对于一些重要决策往往由校长首先提出方案，然后由理事会的成员做出补充，最终由理事会形成决议，其决议过程基本上遵循民主原则。

再如，2004年底，红枫妇女心理咨询服务中心成立了第一届理事会，共有11名理事，理事分别由社会知名人士、红枫中心的志愿者代表和督导代表担任。理事会作为中心的决策机构，负责制定发展规划并帮助中心实现目标和远景，保证使命和远景能和组织的项目结合起来，并利用适当的监督方式保证组织运转良好，负责筹集资金、聘任中心的执行主任。理事会遵循民主集中制原则，充分发挥理事的积极性，半年举行一次会议进行工作总结、制定工作计划，平时中心通过网络与理事们保持联系，通报工作、征求意见。由理事会选聘的执行主任负责执行理事会的决议和主持工作的开展，统一领导和协调各项目主管的工作，项目主管再领导工作人员进行具体的工作，由此形成一个富有层次性的管理体系。

4．民间儿童救助组织的人员构成

（1）发起人。

很多救助儿童的NGO都是其发起人奋斗多年，呕心沥血的结晶，他们把自己的心血都投入到这个组织当中。从他们身上，我们能够看到很多不同的东西。

有些发起人本人就是被救助儿童的家长，“幼吾幼以及人之幼”的爱心和责任感使他们去关注更多需要帮助的孩子。如星星雨的创办人田惠平女士就是一个孤独症儿童的妈妈，为了填补国内孤独症儿童救助领域的空白，为了帮助这些孤独症儿童，她放弃了大学老师的职业，一心投入到星星雨的建设中来。她学习德语出身，并且在德国学习过公共行政管理学，良好的语言沟通和表达能力，再加上北京的地域优势，在难以获取国内资源的情况下，田惠平以国外NGO作为星星雨的主要资助来源。

西丽儿童福利中心主任，被称为“爱心妈妈”的渠宏，她的儿子是重度残疾，而她自己又患上了癌症。接连的厄运并没有把她击倒，为了让与自己儿子一样的残疾儿童能够得到特殊的教育，她辞去了总经理的职务，忍着病痛，四处奔波租房子，筹集资金，终于成立了西丽儿童福利中心。残疾儿童有学上了，他们得到了很好的治疗和教育，但是渠宏却由于过度劳累，治疗不及时，2005年2月1日，在武警医院的病床上，46岁的她永远闭上了眼睛，留下了她未尽的爱心事业。

但是大多数的发起人是因为看到了弱势儿童需要帮助，才萌生了建立一个机构来集中帮助这些弱势儿童的想法。

太阳村特殊儿童救助研究中心的创始人张淑琴女士曾是警界一级警督，也当过陕西省监狱局《新岸报》副总编。工作期间她了解到有许多服刑人员未成年子女无依无靠，于是，10年间她在陕西、北京等地创办了4个儿童村。4个儿童村已收留罪犯子女400多名。从太阳村出来的孩子无一犯罪。

甲登·络绒向巴是四川省甘孜地区的一位活佛，他所主持的吉祥大金寺是当地藏传佛教黄教三大寺之一，历史悠久，影响甚大，活佛在当地藏民中也很有威信。在当地政府的支持下，活佛的私立免费学校于1994年10月1日正式成立。

李丹现为东珍纳兰儿童心理研究所所长，曾经是河南省东珍艾滋孤儿学校的校长，毕业于北京师范大学天文学系。2003年7月毕业后，李丹毅然放弃了七年的专业，10月24日，在离双庙村一百多公里的河南商丘市区的一座寺院里，利用几间闲置的旧房，创办了“东珍艾滋孤儿救助学校”，她与同事一起分四批从双庙村接来20多个艾滋孤儿，这些孩子成为该校的第一批学生。为了将救助事业进行到底，其后李丹又在北京创办了东珍纳兰儿童心理研究所。

（2）其他工作人员。

各民间儿童救助组织的工作人员无论从数量上，还是自身素质上都极不平衡。许多以孤儿为救助对象的儿童村的工作人员数量少、学历低，因为他们的工作并不需要非常专业的知识。如北京市太阳村特殊儿童救助研究中心在行政管理上，除张淑琴自己，还有她的两个女儿、一个侄女及其另外三人。这个收养着百多个孩子的“大院”，连种地、做饭、负责照顾孩子的义工“爱心妈妈”在内，总共才10个工作人员。

但是那些以特殊儿童为救助对象的NGO由于其救助工作需要比较专业的知识，所以他们非常重视工作人员的个人素质。北京红枫妇女心理咨询服务中心拥有一批高素质的志愿者，这些志愿者活跃在社会的各行各业，其中有20多人已经获得心理咨询师的资格。青少年法律援助与研究中心有工作人员10名（其中5名执业律师、5名律师助理和工作人员）；协作律师达到1400多名，分布在全国29个省市；有警官、检察官、法官、政府工作人员、专家、新闻记者等领域的志愿人员100多名。北京星星雨教育研究所现有员工30人，其中ABA教师（ABA教师即为提供行为训练的老师）15人。

一些国外儿童救助民间组织在中国设立了分支机构，这些组织对工作人员要求比较严格，其工资待遇不错，所以能够招聘到很多高素质的人。例如英国救助儿童会中国项目部现有员工80人，其中外籍员工11人，文化程度以大学为主，且员工年龄结构较为年轻，这使得英国救助儿童会中国项目充满了活力与生机。

还有一些新发起的组织，由于他们起点比较高，发起人自身学历较高，一开始就吸收了国外NGO的先进管理经验，所以他们虽然成立晚，但是发展却非常迅速。如东珍纳兰儿童心理研究所现有9名工作人员，他们都是本科以上学历，而所学专业有天文、财会、旅游管理、外语和艺术等。

5．民间儿童救助组织的经费来源

总的来说，我国儿童救助NGO的经费来源主要有两个渠道：一是以某个企业或其它营利组织为其资金来源，如中华蓝天儿童村衡水孤儿院以经营果园为主要收入来源；专门救助女孤儿的邢台春蕾学校，是以春蕾企业集团的资助为经济来源的。但是，由于企业是以营利为目的，与NGO的非营利性的本质相矛盾，所以这种组织只占极少的一部分，而且其发展前景令人担忧。如沧州阳光儿童村刚成立时，负责人苏玉祥有自己的企业，但当厂子倒闭以后，儿童村就陷入了困境（《好事为什么这样难》，石家庄新闻网2003年5月12日）。

二是依靠社会捐助，包括国外的捐助和国内的捐助两部分，这是大多数儿童救助NGO主要的资金来源，其中对境外资金的依赖尤为严重。北京慧灵智障人士社区服务机构，主要接受域外的组织和个人的捐助，特别是香港明爱基金会的长期资助；北京市太阳村特殊儿童救助研究中心主要资金来源70%来自外资企业，此外，太阳村开辟了农场，依靠自己的力量解决部分经费，保障孩子们的基本生活；北京智光特殊教育培训学校，学费收入只占学校支出的30%，其余经费全部依靠社会捐助来解决，其中来自国外的捐助占90%，主要来自国外的基金会、外国驻华使馆、外国驻华企业，来自国内的捐助主要是残联每年1万块钱的拨款（约占支出的1.3%），以及个人一些零零散散的捐助，而来自国内企业的大数额的资助几乎没有。

表1：北京星星雨教育研究所接受捐款统计总览

1993-2002年捐款总览（币种：人民币;单位：元）：

捐款总额

国内捐款

港台地区捐款

国外捐款

1935024.92

244804.46

230027.40

1460133.06

各地区捐款百分比

13%

12%

75%

10年中个人捐款者总计：336人，捐款总额：391，733.34RMB，占全部捐款总额的20%：

地区

人数

占捐款个人总数

捐款额（币种：人民币；单位：元）

占个人捐款总数

大陆

264

72%

96937.46

25%

港台

40

11%

147350.00

37%

国外

62

17%

147445.88

38%

总计

336

391733.34

10年中共有58个组织捐款，捐款总额：1543291.58元，占总捐款额的80%：

地区

数目

占组织总数

捐款额（币种：人民币；单位：元）

占组织捐款总额

大陆

11

19%

147867.00

10%

港台

9

16%

82737.40

5%

国外

38

65%

1312687.18

85%

总计

58

1543291.58

（此表是北京星星雨教育研究所向笔者提供）

在吸取本土资金无路的情况下，许多草根NGO不可避免地转向了境外资金。一些草根NGO在开展活动时往往不得不投资助者所好，这难免会使中国草根NGO的项目无法和中国的实际紧密结合。

6．民间儿童救助组织的财务管理

儿童救助民间组织的财务管理状况存在着不同的层次。一些规模较小的组织，对外来捐赠财物甚至没有建立账目。财务管理方面的不规范和不透明，曾经一度引发了捐赠者和社会公众对NGO的信任危机。

1997年由胡曼莉担任会长的“丽江妈妈联谊会”成立，旨在救助丽江大地震之后的遗孤。1999至2000年间，美国慈善机构“美国妈妈联谊会”先后向“丽江妈妈”捐赠35万多美元。但后者并未将善款完全用到孤儿身上，且财务管理中账目不请，公私混淆，“美国妈妈”将其告上法庭。

2001年9月，付广荣筹资在沈阳东郊建立“阳光儿童村”，收养监狱女犯子女43人，被誉为“天使爱心妈妈”。2004年5月开始，儿童村的捐款使用情况被媒体频频质疑。当地有关部门调查的初步结论是：儿童村在财务方面进行家庭式管理，付广荣的个人行为存在一定问题，政府相关部门负有检查不力的责任。 

尽管有这类不光明的情况存在，但大部分儿童救助民间组织对所接受的捐赠如实记账，一些比较成熟的组织甚至成立了专门的财务管理委员会。北京市太阳村特殊儿童救助研究中心对接受的社会捐助进行登记，为捐助者提供收据发票，并提供财务支出的报告，接受捐助者的监督，力争做到公开化、透明化，而且毕马威、普华永道等国际知名的会计师事务所义务每年为太阳村的财务进行财务审计。北京智光特殊教育培训学校，成立了公益资产管理委员会对社会捐助加以管理。这是一个由学校基层领导为主组成的民主组织，其中包括校长和办公室、教研室、教务处、后勤部等各部门的代表。公益资产管理委员会对社会捐助进行登记入库和合理分配，并以报告的形式公开支出情况，在报告中附上相关的发票，做到财务公开、透明。此外，教育部门每年对智光学校的收支情况进行年检，以实现对其监督。

表2：北京星星雨教育研究所十年财务收支一览表（币种：人民币  单位：元）

年度

（财务）

收入

支出

收支平衡

捐款

（1-12月/年）

1993.3-1994.2

24000

30000

-6000

6000

1994.3-1995.2

70000

75000

-5000

178700

1995.3-1996.2

54000

100000

-46000

87161.20

1996.3-1997.2

60000

340000

-280000

285546.50

1997.3-1998.2

110000

290000

-180000

250854

1998.3-1999.2

209637

329945

-120308

258906.03

1999.3-2000.2

281231

378398

-97164

221805.22

2000.3-2001.2

392404.5

417612

-26000

212612.68

2001.3-2002.2

596598.10

584479.15

12118.35

171394.04

2002.3-2003.2

781591.88

916176.60

-134584.72

262045.25

（此表是北京星星雨教育研究所向笔者提供）

7．儿童救助民间组织的具体服务对象

儿童救助民间组织的服务对象可以分为以下几类：

（1）所有弱势儿童。如英国儿童救助会中国项目部所开展的项目覆盖全国二十多个省市（自治区），主要关注对象为弱势儿童，如流浪儿童、残疾儿童、被拐儿童、少数民族儿童、违法儿童及流动儿童等。

（2）孤儿、流浪儿等无人抚养的儿童。如河北阳光儿童村等，一般的儿童村的救助对象都是这类儿童，所以这种NGO数量最多，在我国这类儿童救助民间组织也最为普遍。

（3）罪犯子女。如太阳村的救助对象主要是服刑人员无人抚养的未成年子女。该村使这些孩子在离开父母的日子里生存权、受教育权、有病能得到及时治疗等基本权利得到保障。目前，有115名孩子生活在太阳村，这些孩子主要来自北京、河北、河南、新疆等地。

（4）有生理缺陷的儿童。如慧灵智障服务机构的救助对象为智障人士，其中主要是智障儿童。星星雨的服务对象是被诊断为患有儿童孤独症、孤独症倾向、全面发育障碍、阿斯伯格综合症的儿童。该组织为这些儿童的家长（包括其他家庭成员）提供有关咨询、家庭训练指导服务，为孤独症儿童的养护、教育人员（包括家长）提供行为训练技巧培训。

（5）艾滋孤儿。如东珍艾滋孤儿学校，东珍纳兰儿童心理研究所。这类组织是由于我国艾滋病逐渐蔓延，艾滋病人的数量日益上升，而最近新出现的一类组织。

（6）被害儿童。如青少年法律援助中心为所有权利受到侵害的青少年提供法律帮助。

8．儿童救助民间组织的服务方式

由于救助对象所面临的困难不同，各个儿童救助民间组织的服务方式也不尽相同：

（1）针对孤儿的儿童村，其主要救助方式就是收养这些孤儿并尽量为他们提供受教育的机会。

北京市太阳村特殊儿童救助研究中心采取集中供养的方式，无偿替罪犯代养代教未成年子女。太阳村与孩子的父母或其他监护人签订代养协议书，负责孩子们这一特殊时期的抚养和教育。太阳村的孩子们就近读书。分别在当地的幼儿园，小学和中学插班就读。

由于这些孩子生活在一个特殊的家庭环境之下，心理发展方面难免会有一些偏差，太阳村便采取各种方式对孩子们进行心理辅导，他们每年会安排工作人员进行心理辅导的师资力量培训，与北师大心理系给孩子建立行为档案，对重点有心理问题的孩子进行针对性的辅导，其宗旨就是让孩子们健康成长。

（2）针对有生理缺陷的儿童，救助组织则提供专业的、有针对性的治疗性服务。

北京星星雨教育研究所为3-6岁的孤独症儿童提供以行为训练为基础的个别化教育方案和学前训练指导；通过11周的家长培训班，提供行为训练（ABA）技巧培训和家庭训练指导计划；通过短期家长（5周）培训，为8-12岁的青少年孤独症学生提供家庭训练指导服务；为已参加过培训班的家长提供反馈服务和家庭训练计划的追踪指导服务；在北京以外地区举办培训班。

图1：星星雨服务流程

（3）通过提供法律服务等各种手段，维护保障儿童的权利不受侵害。如青少年法律援助中心开通未成年人维权热线，提供义务法律咨询；为权益受到侵害的未成年人提供法律援助；组建与推广青少年法律援助律师协作网；以推动成立专门机构的方式推动律师专业化地参与未成年人保护工作；推动、参与立法；开展未成年人法学研究；出版保护宣传儿童权利的著作；密切配合政府工作，跟政府部门建立合作关系；开展法制培训；通过媒体宣传未成年人保护知识与理念。

9．民间儿童救助组织的总体状况和处境

我国民间儿童救助组织的处境，可谓几家欢喜几家愁，有些做得很好的NGO，已经形成一种品牌效应，其内部运行已上轨道，并且迅速扩张。如孟为娜女士先后已经在广州、广东清远、北京、天津、西安、西宁和昆明创办了七家慧灵智障人士服务机构；警官张淑琴也先后创立了4个罪犯子女村。这些组织不但自身能够较好地运转，而且还能够帮助其它的NGO。然而，有些组织却由于经营不善等各方面原因而陷于困境，甚至被迫关门倒闭。如苏玉祥的沧州阳光儿童村已经陷入了困境、东珍艾滋孤儿学校已经被取缔、沈阳的阳光儿童村已经关门停办。大部分的组织还在力求自保，在解决生存问题的基础上，努力做到完善内部机制，扩大规模。

总的来看，我国的民间儿童救助组织正处于发展的初级阶段，总体发展水平不高，内部的机构设置及管理机制等方面都存在许多缺陷和漏洞。另外，与我国东西部经济发展不平衡相对应，东部沿海等发达地区的儿童救助NGO无论从数量还是质量上都大大优于中西部地区。我国既有一些发展较早、较为成熟健康的儿童救助NGO，也有许多简单幼小的儿童救助的NGO，但是总体上处于上升的发展趋势，一方面数量迅速增多，另一方面，救助儿童NGO也开始注重自身的能力建设，而且已经出现了许多专门为NGO服务的NGO，从人员培训、内部机构设置以及财务管理等方面为救儿童助NGO提供咨询和培训。

三、民间儿童救助组织的存在价值

1．社会需要使得民间儿童救助组织的出现成为必然

儿童，由于其生理、心理发育的不完全，相对成人而言，已经处于弱势地位，加之我国正处于社会转型的特殊时期，社会的变迁、制度的变革导致了各种困境儿童的出现。总结起来，我国现存困境儿童至少包括以下这些群体：

（1）孤儿、艾滋孤儿、被遗弃儿童。

（2）残疾儿童。

（3）孤独症儿童。

（4）贫困家庭儿童。

（5）留守儿童。

（6）流动儿童。

（7）单亲重组家庭儿童。

（8）罪犯子女。

（9）被虐待儿童。

（10）流浪儿童。

（11）行为偏差儿童。

（12）违法犯罪少年。

（13）未成年被害人。

困境儿童种类多，数量不可低估。我们总是习惯将“孩子是我们的未来”挂于口头，面对现实生活中这些挣扎于困境中的孩子，我们必须去思考：如何才能帮助他们摆脱困境。

市场在提供公共物品上是失灵的，公益要靠政府，但现实情况是：政府在救助上述困境儿童方面也存在着不同程度的“失灵”现象。其原因是：我国正在进行体制改革，“小政府、大社会”的改革方向意味着政府必然要削弱其直接管理和微观管理的职能，把一些行业性、社会性和公益性事务让位出去，政府将从某些公益事务领域撤出，从某种程度上而言，这可视为长期的制度性的政府失灵；另外，我国在社会转型阶段，各项制度的改革过程中，难免会有缺漏的存在，这是短期的暂时性的政府失灵。在这种情况下，困境儿童的救助必然会借助于第三部门的力量。

民间组织是政府和市场作用的有益补充。以非营利性、非政治性为主要特点的民间组织活跃在社会管理的各个层面，他们能够深入民间，凝聚社会资本，构建组织网络，对于保护弱势群体的权益可以发挥相当大的作用。民间组织是政府有效的“减压阀”和社会的“稳定器”。

2．NGO在解决儿童问题上有不可替代的优势

在上面我们已经提及面对庞大的弱势儿童群体，政府不堪重负，为NGO提供服务留下了空间，然而，即使政府能够提供服务，NGO依然有它的优势和存在价值。

（1）NGO一般情况下没有官僚主义，工作效率更高。

不管什么性质的政府，多少会有官僚组织的弱点，运作成本高，容易导致浪费与文牍主义。而NGO是志愿服务形式，有特殊的热情而不是冷冰冰的“公事公办”，而且由于NGO自身运作非常灵活，不需要层层审批，所以成本更低、效率更高。这一点也是我们在“爱知行”健康教育研究所和青少年法律援助与研究中心得到的一致答案。

（2）NGO可以帮助政府减轻负担，节省开支。

在我们对青少年法律援助与研究中心进行访谈的时候，中心主任佟丽华律师告诉我们：“这些事情（救助弱势儿童），政府来做的话，意味着这永远是包袱，意味着跟更多的雇员签合同。他们的福利、管理、工资、房子等各个方面对政府来说都是个包袱。如果让民间组织来做政府就不用管这些事情。”

NGO利用大量的志愿者，从而节约了雇员成本。另外从开展工作的经费来看，除了从政府得到资助外，NGO还可以集中社会资源一起来做这些事情。

（3）NGO可以制造竞争，从而产生高效和优质服务。

随着NGO的不断增长，政府在购买服务中可以处于讨价还价的地位，NGO为了争取政府合同，NGO之间以及NGO和公司以及私人之间展开激烈的竞争，促使其不断提高服务质量。这必然导致公共服务越来越便捷、有效和可以承受，使得服务对象身受其益。

（4）NGO更加贴近弱势群体。

NGO与政府、企业不同。他们无需像政府那样去考虑税收、安全等方面的事务，也无需像企业那样有营利目标的压力，他们把公益性目标放在首位，有着改善弱势群体利益的内在动力。乐于并能够深入社会基层，优先关注那些容易被国家、市场所忽视的弱势群体，他们精心提供服务，使弱势群体不仅在经济上受益，在心理上也得到关怀。

（5）NGO更加能够承受风险。

一些不确定的领域政府不适合介入，说‘是’或者说‘否’都太沉重了。在这些需要尝试的探索性领域，就应该由民间组织去做工作。在取得成功的经验之后，其方法可以为政府、企业、政府间国际组织采纳和推广。比如艾滋病领域，在很多年以前，这对政府来说就还是个未知的领域，就有了诸如“爱知行”等等一些这样的NGO在做工作，现在他们的经验就可以为政府所借鉴和采纳。

3．NGO发展壮大将推动政府机构改革走向成功

如上所述，NGO的出现是政府机构改革的必然产物，但是二者之间并不是单向的关系，而是双向的互动关系（雷磊：《中国NGO发展与政府机构改革的互动关系》，《河南机电高等专科学校学报》2004年第4期），NGO的发展壮大同样将推动政府的机构改革走向成功。

（1）NGO的兴起、发展和成熟推动政事分开和政社分开，有利于政府职能转变。

政府机构改革要求政府与事业单位分离，这涉及到原事业单位的职能转化问题以及以怎样的形式存在的问题，这就是将事业单位改造成为非政府组织或取消一部分事业单位，将其职能转移给相关的非政府组织。因此，NGO的发展和壮大可以让政府将部分职能成功地转移出来，有助于政事分开和政府职能转变。如社区服务中心、职业培训中心和福利院等NGO可以分担原事业单位承担的部分或全部职能。

政社分开直接涉及到政府与NGO体系中的社会团体之间的关系。一部分自上而下的社会团体有政府背景，承担某种政府职能，这在一定程度上有利于社团工作的展开。但是从长远来看，这并不利于政府的管理和社会团体自身的长期发展，不利于政府机构改革的进一步推进。自然，政府与社会团体彻底分开，社会团体独立地承担政府的相关职能，也有赖于NGO的发展和壮大。

（2）NGO的发展有利于扩大就业渠道，减轻机构改革中人员分流的压力

人员分流问题是机构改革的难点之一。1990年的国务院机构改革中，中央政府部委由40个减少为29个，机关工作人员由3.3万人减少到1.6万左右，而地方政府人员精简人员近50%之多。但是社会接纳的人数有限，从而带来的就业压力是显而易见的。NGO的兴起与壮大缓解了这一问题。NGO活跃在教育科研、文化娱乐、医疗卫生、社会服务、环境保护、慈善机构等等广大社会领域，数量之多，规模之大，拓宽了就业渠道，缓解了就业压力。有关数据表明，美国、英国、法国、德国、日本和泰国这6个国家到1990年底NGO吸纳就业人数达到1180万，仅仅在服务行业，NGO的就业人数占服务业全部就业人数的11.8%。1990年国外非政府部门就业情况据资料表明，在1980年到1990年的10年间，美国、德国和法国的NGO就业人口增长率高达12.7%、11.0%和15.8%。这说明，NGO作为独立于政府部门与市场部门之外的第三部门已成为就业的重要部门。对我国来说，政府机构改革中的人员分流难题可以通过发展NGO得到缓解和解决。

4．NGO的存在将有助于提高公民参与意识、公益意识，进而促进公民对社会事务的有序参加

事无大小巨细，只有作为国家主体的老百姓的参与才能真正地推进社会进步。从北京养犬法规的形成和城市重建中的拆迁，到深圳和北京独立候选人参加人大选举，我们都能看到老百姓出于不同的意愿，采用不同的形式参与到决策和维护自己的利益的行动中。但是也必须看到，目前我国民众对社会生活的参与程度还很不够，公民社会并没有在我国形成，中国的人与人之间虽然也有互相帮助的习惯，但是多还是局限于熟人关系，也没有上升到文化和传统的高度，即缺乏公益意识。这一方面阻碍了NGO的发展，但从另外一个角度看，我们却可以在NGO的发展当中逐步培养公民的参与意识、公益意识，进而促进公民社会的形成。在美国，70%的成年人有这样的习惯，即每年为慈善组织捐钱，这个比例很大，几乎每个人都可以被称为慈善家。“我们认为从口袋里拿出一小部分钱捐给慈善组织有助于解决我们所面临的问题，在所有的解决方案中，我们是其中的一分子，我们在参与的过程中感觉非常好”。在中国，通过专业人员的参与、志愿者的参与、捐款人的参与等等是可以逐步培养起公民的参与意识、公益意识的，并一步步地向着公民社会的目标进发。

5．NGO可能成为评判一国国际影响力的新向度

众所周知，一个国家在国际社会的影响力主要取决于其综合国力的强弱，而这种国力通常又表现为硬国力与软国力。迄今为止，人们都更重视以军事力、经济力为标志的硬国力，而20世纪90年代以来，以制度、规范、文化、价值为指向的软国力也开始受到关注。值得探讨的是，考量一国的国际影响力是否还有其他向度，目前学术界已经有人提出NGO就是一个新向度（蔡拓：《NGO：评判美国国际影响力的一个新向度》，《现代国际关系》2004年第3期）。特别是一国NGO的跨国活动，往往给人印象深刻，以美国福特基金会和英国救助儿童会为例就不难得出这样的结论。对于国际影响力日益增强的我国，NGO的活动范围还局限于国内，而且主要靠外国资助，在理念上也还不如发达国家先进，如果NGO仍然得不到应有的发展，是与我国的大国地位极不相称的。

四、当前民间儿童救助组织生存发展的有利因素

随着社会的不断发展，改革开放的逐渐深入，对外交流的日益频繁，民间儿童救助组织从无到有，从不规范到日益规范，不仅仅是因为现代社会需要民间儿童救助组织，同时，现代社会中的一些有利因素也为促进了民间儿童救助组织的发展和完善。

1．公民的公益意识和参与意识逐渐萌芽

通过调查我们发现，在现阶段，由于受各方面因素的影响，公民的公益意识和参与意识普遍还不是很强，这在一定程度上阻碍了民间儿童救助组织的发展，但是同时我们也乐观地看到，仍然有一部分公民具有社会责任感，具备志愿者精神，他们愿意通过各种途径回报社会，而民间儿童救助组织为他们提供了一个平台。我们这次走访的几个民间儿童救助组织都拥有一个志愿者服务群，例如青少年法律援助与研究中心有1400多名协作律师，其他领域的志愿者有100多名；每个周末几乎都有志愿者到太阳村去服务；智光特殊教育培训学校与中国政法大学等高校建立了固定的联系，这些大学生志愿者定期去该校劳动服务，为该校捐款捐物。像这样的志愿者为数不少，他们分布在社会的各个领域，利用自身资源帮助弱势儿童，不仅为民间儿童救助组织提供了物质支持，更是对这些组织的一种精神鼓励。现在已经有更多的人加入到志愿者的行列中来，他们所具备的志愿者精神和公益意识，是民间儿童救助组织得以发展的道义基础。

民间组织是公民社会的要求，同时也是公民社会的体现，而公民社会的形成和发展很大程度上要依赖公众参与的积极性，公众参与意识的强弱制约着民间组织的发展，当然也制约着民间儿童救助组织的发展。从北京养犬法规的形成和城市重建中的拆迁，到深圳和北京独立候选人参加人大选举，我们都能看到老百姓出于不同的意图，采用不同的形式参与到决策和维护自己的利益的行动中，公众参与意识的日益增强使得越来越多的人去关注和支持民间儿童救助组织的发展。

2．儿童救助民间组织存在的空间大、机会多

目前，我国正处于社会转型期，社会保障体系还不完善，在政府失灵和市场失灵的大背景下，一些社会问题还很突出，弱势儿童的合法权益还得不到充分保障，例如孤残儿童的生存权和受教育权难以保障；艾滋孤儿受到社会歧视，生活处于困境之中；服刑人员的未成年的孩子无人照管；许多流浪儿童流落街头；侵犯未成年人权益的事件时有发生等等。上述这些问题都亟待解决，然而在物质财富还不是极大丰富的现阶段，政府资源还十分有限，对于这些问题政府也是心有余而力不足，而且一些敏感领域也不适合政府介入。由于民间组织自身的优越性，这些问题的解决呼唤民间组织的存在，这就为民间儿童救助组织提供了很大的发展空间。

另一方面，成熟的民间组织之间应该形成一种市场关系，它们通过公平竞争来争取社会资源。然而，在现阶段，民间儿童救助组织在我国尚属新生事物，还没有作为一个行业发展起来，现有的民间儿童救助组织不仅数量还不够多，而且不成规模。这些组织在各自领域几乎独享资源，它们之间没有竞争，这对于民间组织日后的健康良性发展是不利的，但是对于尚处于初生阶段的民间组织而言，他们可以相对容易地享受到更多的社会资源，这未尝不是一件好事。

3．在改革开放的大背景下，国际交流频繁

改革开放政策将国门打开，国际交流日益频繁。表现在民间儿童救助组织领域，首先，国外先进的儿童救助民间组织得以进驻中国。譬如英国儿童救助会在昆明、北京、安徽和新疆等地都设有办事处等。国外民间组织的进驻为中国的民间组织起到了示范作用，他们不仅倡导要去保障儿童的权利，同时作为一个典型让大家知道民间组织组建和运作规程。其次，随着国际交流的日益频繁，我国的民间儿童救助组织得以与国外的民间组织沟通交流，学习国外先进的民间组织运作的专业知识。很多民间组织的领导人往来于各国之间，带回了新的理念，为我国的民间儿童救助组织的发展提供了借鉴的榜样。最后，国际交流的加强使民间儿童救助组织争取到更多的国外资金支持和技术指导。通过调查我们发现，民间儿童救助组织从国外获得了大量的资金支持，他们所吸收的社会捐助中，主要一部分来自于中国境内的外企、外国民间组织，或者直接来自于国外的企业、个人或者民间组织。如星星雨在1993-2002年10年间，国外捐款占其所吸收的全部捐款的75%；智光特殊教育培训学校所接受的来自国外的捐助占其所接受的全部社会捐助的90%；太阳村接受的捐助中，国外的捐助也高达70%。不仅如此，国外的一些民间组织也为民间儿童救助组织提供了技术上的指导，其中影响很大的有福特基金会委托温洛克对民间组织进行的能力培训，加拿大的公民培训项目等。国际交流避免了民间儿童救助组织闭门造车，在国外先进经验的指导下，同时又有国外资金的支持，儿童救助民间组织前进的道路会更加通畅。

4．政府观念在逐步转变，为民间组织的发展提供了契机

虽然有些政府机构还没有完全认识到民间组织的作用，观念还没有彻底转变，但是，一些政府机构已经开始意识到民间组织在解决社会问题时所显示的优越性和重要性，同时由于这些组织的活动领域属于非政治范畴，有些地方政府对于这些民间组织睁只眼闭只眼，对于地下的民间组织的活动采取“三不”政策，即“不承认、不干预、不取缔”。在民间组织尚处于起步时期的现阶段，政府的这种态度在一定程度上为民间组织的发展提供了较为宽松的环境，然而长期缺乏政府的引导和监管，民间组织将难以保证健康和谐地发展。但是，这种局面在改变，政府的观念在改变。 2004年底，来自全国各地的500多个民间组织在人民大会堂接受了民政部的表彰，从若干年前把民间组织视为异类到现在民间组织以成就者的身份站在官方的领奖台上，体现了政府在逐步转变对民间组织的认识，这为儿童民间组织的发展提供了契机。

五、民间儿童救助组织面临的困境

在改革开放这个大背景下，民间组织有了相对较大的生存发展空间，民间儿童救助组织作为一种独立的社会力量开始崛起，在政府失灵和市场失灵时，为弱势儿童的基本权利提供了保障，无论对于民生还是政府职能的实现都显示了其存在的必要性和重要性。但是，由于儿童救助民间组织在我国才刚刚起步，同时由于我国的特殊国情，无论在政策、社会环境方面，还是在民间组织自身管理运作方面，都还存在许多不尽人意的缺陷，从而阻碍了民间儿童救助组织的健康长足发展。

1．政府支持和管理力度不够

随着经济体制改革的深入，政治体制也进行了一系列改革，“大政府”逐渐向“小政府”过渡，介于政府与家庭之间的民间组织大量涌现，成为连接政府与群众、群众与群众的重要桥梁。民间组织从无到有，政府也随之出台许多政策来引导民间组织的发展，但是，由于民间组织的作用尚未得到充分认识，一些政府机构的观念还没有完全转变，因此，很多政策更多的是对民间组织的限制，即使有些扶持性政策，也没有得到很好的贯彻和执行，一些民间组织由此感慨“体会不到政府给予的阳光”。

（1）注册难，难以得到合法的身份。

民间组织在民政部门难注册，得不到合法的身份，这是民间组织当前所面临的首要问题，民间儿童救助组织在其发展进程中也遇到了同样的拦路虎。由于无法在民政部门进行注册，一些民间组织最终无奈地选择了工商注册的道路：北京市太阳村特殊儿童研究中心、爱之行、星星雨、惠灵等纷纷进行了工商注册，由此也引发了一系列的问题，而大多数的民间组织甚至没有注册。

究竟什么原因阻挡了民间组织的注册之路，从而使民间组织的身份难以合法化呢？在访谈过程中，几乎所有的矛头都指向了“业务主管部门”，正是这个原因，让民间组织注册无门，一些境外的民间组织因此也被拒之在国门之外。

以《社会团体登记管理条例》为例。第六条第一款规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。”同时，该条例第九条又规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”根据该条例第六条第二款的规定，“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”。从这些规定可以看出，我国对民间组织实行的是双重管理机制：即由业务主管部门和登记管理部门同时对民间组织进行管理，在这种管理体制下，民间组织要注册首先必须要找到业务主管部门。

根据《社会团体登记管理条例》的规定，业务主管单位必须要履行以下监督管理职责：负责民间组织筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；监督、指导民间组织遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；负责民间组织年度检查的初审；协助登记管理机关和其他有关部门查处民间组织的违法行为；对民间组织承担连带责任；业务主管单位履行这些职责时，不得向民间组织收取费用。由此可见，“业务主管单位”的身份对于政府部门而言更多的是一种责任，政府部门对于民间组织是避之不及，有谁愿意去做这费力不讨好的事情呢？根据条例的规定，成为某一个领域的业务主管单位并非基于其自愿，而是基于法定职责，属于自己的主管范围而拒绝履行职责的，行政相对人可以提起行政诉讼。但是在实践中，政府部门成为民间组织的业务主管单位却需要获得其同意，即便申请设立民间组织完全符合法定条件和程序，只要没有单位愿意作为业务主管单位，也不能够成立。甚至在民间组织成立后，如果业务主管单位不愿意再担任，而民间组织又无法找到其他愿意担任业务主管单位的单位，就会被注销登记。许多民间组织奔波于各个政府部门之间，只为找寻能够接纳她的“婆婆”，然而，这些“婆婆”们的门槛实在太高，无奈中只好选择工商注册或者干脆不注册。

进行工商注册的民间组织又面临新的问题。工商部门完全按照企业制度对其进行管理，按照规定征收营业税和企业所得税，而这些组织本身是非盈利的公益组织，尚且靠社会捐助得以维生，使得工商部门的管理显得十分荒唐。不仅如此，工商注册也引发票据管理上的混乱，作为企业，这些组织无法拿到捐赠发票，导致它们尽失多笔捐赠。这一系列的矛盾凸现了我国民间组织注册制度的不合理性。

对于民间组织而言，没有业务主管部门的管理，它们活动更为自由，然而由于没有合法的身份，它们得不到政府的认可，不仅无法享受到政府给予合法民间组织的优惠政策，而且必然也会对它的社会公信度造成影响，缩减其社会资源的来源。民间组织要发展，首先要突破这一难关。

（2）税收优惠措施不足。

纵观现代公益事业比较发达的国家，都有一套比较完善的税收减免优惠政策来鼓励公益捐赠，对于公益捐赠的企业或者个人免征企业所得税或个人所得税，这在一定程度上刺激了企业和个人的捐助积极性。中国的经济发展水平仍然有限，人们的公益意识也不发达，因此一般非营利的民间组织在经费上都比较紧张，所以法律上特别的鼓励措施就变得更加重要。目前我国相关的税收政策不明确、不具体、不系统，一些既有的规定也无法落到实处。虽然《公益事业捐赠法》第四章中也规定有公益捐赠的优惠政策，规定公司、企业、个人捐赠财产用于公益事业的，可以享受企业所得税或个人所得税方面的优惠，但是优惠政策出台了，实际情况却不容乐观，在中国现行税收体制下，这些规定执行起来非常困难（刘佑平：《崔乃夫纵谈中国公益之路》，《公益时报》2004年1月24日）。中国现行的税制，增值税归中央，企业所得税、个人所得税归地方，地方税务局往往定有任务，必须要完成一定的纳税指标，并将其与政绩挂钩。如果因公益捐赠免掉企业和个人的所得税，必将影响地方税务局工作任务的完成，影响政绩，在这样的税收体制下，要想得到地方税务的支持，执行上述税收优惠政策并非易事？得不到税收方面的优惠，企业便缺少了捐赠的外在动力。即使有的企业想进行公益捐赠，有些地方税务机关为了完成一定的纳税指标而加以阻拦，在地方保护主义的作用下，企业不敢得罪地方政府和地方的税务官员，权衡再三，最终选择放弃公益捐赠。可见，鼓励企业和个人公益捐赠，政策和法律依据必不可少，但是更重要的是这些政策要落到实处，法律规定要得到执行。在实务工作中得不到贯彻，再完善的规定也只能是一纸空文。

不仅如此，我国现行的捐赠法律还规定，只有5家公益组织享有公益捐赠减免税的特殊待遇，这5家公益组织是：中华慈善总会、中华健康快车基金会、中国青少年发展基金会、扶贫基金会、中国红十字会。企业只有向这五家公益组织捐赠时才能享受减免税政策，而给5家以外的其他公益组织捐赠，却不能享受减免税优惠。据此，慈善捐助者的选择范围变得非常狭小，由此产生了很大的不公平，制造了一种新的特权，造成少数公益组织通过特权垄断了捐赠资源，而不是通过良好的信用和服务去竞争，大量的公益组织公平竞争捐赠资源的机会被剥夺。有些民间组织只好以这5家公益组织为中介来吸收社会捐赠，除去向他们缴纳一定手续费不说，以这种方式吸收捐赠终究有些名不正言不顺。

（3）土地使用权得不到落实。

尽管国家已经做出规定，公益事业、特教学校可以无偿使用划拨土地，可是这些规定并没有得到实施，很多民间儿童救助组织都面临着场地的问题。智光学校办公室主任王海涛告诉我们，由于是一个民办的学校，一直没有一个固定的校址，学校1998年建校以来，三迁四址，搬了3次家。每次租赁的场地，几乎是在废墟之上建起花园式的学校，而等学校建好之后又面临着新的搬迁。星星雨也同样面临这样的难题。截止目前，他们已经搬了6次家。

（4）政府对民间组织指导监管不力。

在我国，民间组织生长在“一块板结了的土地上”，没有一个健康的生存空间，在夹缝中艰难求存，再加上作为一个新生儿，民间组织自身就还没有发育完全，因此，政府给予民间组织一定的指导和监管尤为必要。通过走访北京几所民间儿童救助组织我们发现，这些民间组织更多的是由某个人基于社会责任感和爱心建立起来，这些人大多数没有经营慈善事业的专业背景，组织结构比较松散，放任自流很容易滋生各种问题，它们需要外力对它们进行规范和指导。要充分发挥民间组织对政府职能的补充作用，政府就必须对这些组织进行引导，然而现实却并非如此。

双重管理体制下，登记管理部门主要负责民间组织的登记事宜，每年度对其进行年审，这种监督管理更多是形式上的，而对民间组织实质上的管理责任则主要由业务主管部门来承担，登记管理部门与业务主管部门之间责、权、利难以平衡，最终造成民间组织常常无人监管的局面。其次，在对民间组织进行登记之后政府并没有对其进行一些专业的培训，比如对创办人的培训、对财务人员的培训等等，由于事先没有打预防针，民间组织自身不规范的弊端很容易暴露出来，没有一个正确的引导，民间组织很容易走偏。我国政府目前对民间组织的管理方式基本上还是出了问题之后再简单地处理问题，而不是防患于未然，这一点在政府对沈阳儿童村事件和胡曼丽事件的处理上得到了体现。殊不知，“要让小树长成参天大树，需要细心地培植，生了虫子要捉虫，而不是简单地用剧毒农药去杀虫，这样既杀了虫子也杀了树”。

2．社会环境中的制约因素

民间组织要发展，需要有一个健康协调的社会环境，民间儿童救助组织直接面向弱势儿童，关注他们的生存与教育，更容易得到社会各方面力量的支持，拥有相对宽松的发展空间。然而，救助儿童民间组织同样难逃制约其它民间组织发展的社会因素的制约，主要体现在以下几个方面：

（1）社会资本相对匮乏（熊跃根：《市民社会向何处去》，《中国发展简报》总第17期，第32页。该文对美国社会学者罗伯特·普特南所撰写的《独自打保龄球：美国社区的衰落与复兴》一书进行了介绍。普特南在该书中提出了“社会资本”这一概念，指出在当今美国，社会资本的表现形式正在出现危机状态，公民参与的热情正在每况愈下）。

对于民间组织而言，社会资本就是公民的公益意识和参与意识，民间组织要发展，社会资本在一定程度上比资金资本更重要，可以这么说，社会资本是民间组织存在的根基。从希望工程的成功以及类似的事例中我们可喜地看到有很多人愿意投身到公益事业中来，但是，我们也不能盲目自信。通过调查我们发现，在我国，公民的现代公益意识和参与意识还比较淡薄，这也是民间儿童救助组织在前进的途中步履维艰的一个原因。

从这次参与调查的各儿童救助民间组织吸纳的社会捐助来看，很大一部分捐款直接来自国际、外国NGO组织和在华的外资企业、驻华使馆等，而直接源于国内企业、个人的捐款却寥寥可数，比如智光特殊教育培训学校所的捐助中90%源于外企和外国驻华大使馆，而仅有10%直接源于国内；太阳村所得捐助中有70%来自于外企。为什么对于中国人的公益事业外国人反倒比中国人更热心？究其深层次的原因，我们发现：中国公民的现代公益意识还比较淡薄。中国传统文化，儒家、道家、佛家中，占主流的儒家文化，讲究修身养性齐家治国平天下，这是一条从道德修养到入世政治的人生路线轨迹（刘佑平：《崔乃夫纵谈中国公益之路》，《公益时报》2004年1月24日），其视角更多地放在“独善其身”之上，通常及于自己周围的一个小圈子，却没有扩展至整个社会。现代公益精神的核心就是回馈社会，其基点是全民的社会责任感，朴素单纯的爱心是现代公益精神的基础但并非全部。研究表明，西方社会甚至一些第三世界不发达国家的公益事业之所以能够发达跟他们的文化是有关联的，他们信奉基督教，基督教教义的精髓就是博爱和感恩，这种观念中蕴含了回报社会的思想，与现代公益精神的理念相契合。

除此之外，我国公民的参与意识也不太强。近年来，从深圳和北京独立候选人参加人大选举可以看出，公众的参与意识有所提高，但是，我们也应清醒地认识到，公众参与意识的总体水平还不容乐观。在现代生活中，网络、短信等已经让很多人“聊天用手不用口”，电视和传媒使个人日益脱离社区生活，人与人之间的关系越来越疏远，感情越来越淡漠，个人参与社区活动减少；其次，市场经济条件下，在金钱的刺激下，拜金主义和个人主义盛行，越来越多的公民满足于自我利益，较少关心他人和社会利益，只图个人享乐却不愿施爱于社会，这些现代社会中的生活条件阻碍了公民参与意识的形成。

正是由于中国传统文化中公益理念的缺失，现代社会中负面因素的消极影响，要培养中国公民公益意识和参与意识仍有很长一段路要走。

（2）媒体报道，一把双刃剑。

在现代开放社会中，媒体在人们生活中发挥了极大的作用，不可否认，媒体的正确报道宣传对于民间组织的健康发展有促进作用，但是我们也要看到，媒体报道其实是一把双刃剑，报道偏差反而会打击民间组织。

胡曼丽事件和沈阳“阳光儿童村”事件发生后，一些媒体对其进行简单粗暴的报道，由此殃及其他民间儿童救助组织，导致公众对其它民间儿童救助组织的怀疑，这对其他民间儿童救助组织而言，无论从经济上还是从精神上都造成了很大的打击。客观而言，媒体对民间组织进行公正的负面报道能够形成有效的监督，促进民间组织的自律和规范发展，但是，很多报道为了迎合大众的猎奇心理，做出各种不负责任的报道，这是极其有害的。人无完人，从事公益事业的人也不是圣人，在对他们进行监督批评时应该持有为了他们做得更好的态度，而不是无情地把他们批得体无完肤。现阶段我们要做的是去保护和支持公益人士，让大家看到阳光，而不是极力去挖掘这些人的瑕疵并将其置于死地。此外，在对民间组织进行负面报道的时候，由于媒体受到限制，无法去深入分析政府方面存在的问题，为了满足市场就拿仍然处于脆弱状态的民间组织开刀（中科院国情研究中心康晓光研究员在《中国发展简报》总第21期中的“各家看点”中指出了这一点），并且仅仅流于对个人的谴责。这种“丑闻式”的片面炒作是无法促进民间组织健康发展的。

此为一方面。另一方面，市场导向的媒体普遍喜欢将民间组织的创办人塑造成精彩故事的主人公，而不是直接去关注组织本身的结构、发展和事业（付涛：《在NGO和媒体间游走——张淑琴和刘开明的故事》，《中国发展简报》总第21期，第14页）。这就容易把公众的关注点引向个人而不是这个组织，把组织的发展与个人的魅力和荣誉联系起来。这种鼓吹个人英雄主义的报道十分不利于民间组织的可持续发展。

（3）社会宣传不够，志愿者缺乏参与的渠道。

虽然在我国还存在着社会资本匮乏的缺陷，但是我们也要认识到，人皆有恻隐之心，正在涌现出来的企业家和富人群体，愿意从事慈善事业的人也为数不少。不仅如此，还存在着一大批富有社会责任感的志愿者，他们希望能够服务社会，专门救助弱势儿童的民间组织无疑为这些企业家和志愿者提供了一个非常好的平台。然而我国的现状是，民间儿童救助组织的社会宣传还不够，社会媒体更多的是在为慈善家而不是民间儿童救助组织做宣传，这些民间组织自身也缺乏一种宣传的意识。同时，由于我国目前的民间儿童救助组织还不成规模，他们往往只在一定的地域发生作用，影响力一般仅及于其所服务的区域，而没有辐射到外界，因此，大多数志愿者无从得知这些组织，从而隔断了其参与公益事业的路口。

其次，目前还有不少志愿者处于一种零散状态，缺乏一种机制把他们组织起来并对他们的行为进行规范和指导。这极大地限制志愿者团体发挥作用，社会资源没有得到充分的开发和利用。在这方面佟丽华律师创办的青少年法律援助与研究中心做得很好，他成功推动了律师协会成立未成年人保护委员会，把单纯的民间行为转变成一个行业行为，从而把热心未成年人保护的律师网罗进来，形成一个广泛的志愿者网络，为这些志愿者提供了施展的平台。

3．儿童救助民间组织的自身缺陷

在儿童救助领域，民间组织在我国尚属新生事物，处于刚刚起步阶段，组织化程度还不高，仍然存在很多不规范的地方，这些不规范也是民间组织发展道路上必须要克服的。

（1）与政府合作意识不强。

成熟的民间组织应该是作为一种介于政府与民众之间的力量，搭起政府与民众之间的桥梁，协调和平衡政府与民众之间的关系，在相关领域显示其不可或缺性。民间组织与政府的合理关系应该是：民间组织对政府职能的发挥进行补充，同时政府给民间组织以资金和政策上的支持，这种支持不仅不会影响民间组织的自主性，反而有利于民间组织的良性发展。民间组织与政府之间应该是相互扶持、相互弥补的，民间组织应该积极争取与政府的合作，这是摆正政府和民间组织关系的关键所在。一些儿童救助民间组织对于这一点出现了认识上的偏差，他们不懂得与政府合作，却一味埋怨政府限制太多，这显然不利于民间组织的发展。

（2）家长制的管理模式。

目前我国大多数民间儿童救助组织的组织化程度不高，采用的是个人负责制的管理模式，在这种管理模式下，组织的领导人（通常是组织的创办人）居于最高层，拥有最终决策权，其他所有的工作人员与领导人直接联系。不可否认，这种管理模式对于建立之初的民间组织而言不失为一种高效的管理模式，但是我们也应认识到：在这种超扁平化的管理模式下，领导人对组织的大小事务全权负责，不仅领导人的工作量非常大，而且很难调动工作人员的主观能动性，难以发挥他们的积极性。不仅如此，领导人的个人意志指挥着工作人员的意志，而工作人员在把握领导人意志时难免会有偏差，因此领导人和工作人员之间的摩擦也就不可避免，从而造成一些优秀人才的流失。同时，这种管理模式把组织与领导人个人画上等号，组织的命运与个人的命运联系在一起，一荣俱荣，一败俱败，这样的组织是不可能得到持续发展的。个人拥有最终决策权，不仅难以发挥集体的智慧，更严重的是容易滋生贪污等一系列问题。“没有制约的权力是腐败的根源”，这句亘古不变的名言在此同样得到验证。

（3）财务管理有待加强。

民间儿童救助组织的资金几乎全部来源于社会捐助，建立一套系统的财务管理制度对这些捐助的社会公益资产进行管理，做到财务公开和透明十分重要。很多儿童救助民间组织在这方面做的很好，例如北京智光特殊教育培训中心成立了公益资产管理委员会来管理社会捐资、捐物，完全做到财务公开；北京太阳村通过网络将儿童村每年的捐赠所得和支出向公众公开，接受公众的监督。自从胡曼丽事件和沈阳太阳儿童村事件发生之后，大多数民间儿童救助组织纷纷采取措施加强对财务的管理，防患于未然，财务管理混乱、不透明已经不是普遍存在的问题，但是仍有一些民间组织没有清醒认识到这一问题。

（4）专业化水平不高。

在任何领域求得发展都需要具备非常过硬的专业知识，公益领域也不例外，经营公益事业同样需要具备优秀的管理经验和团队意识，只有吸引更多的具有专业素质的人才投身进来，公益组织才可能发挥出其应有的作用。目前，大量的儿童救助民间组织更多的是凭借个人的热情和爱心而创建起来的，创办人缺乏经营民间组织的专业知识，也没有接受相关的培训；工作人员大多是充满激情的爱心人士，没有在相关领域的知识储备，这样的民间组织注定不会走太远，因为公益也是一门事业，仅有热情和爱心是不够的，要把民间组织的规模做大，专业知识的指导是不可或缺的。

六、对策和建议

1．政府

（1）因势利导，转变观念。

观念是在一定的社会环境中形成的。当社会环境发生变化时，我们的观念也应随之改变。面对转型时期中国庞大的弱势儿童群体，在发展市场经济、政府又转变职能和精简机构的背景下，社会已经出现了政府和市场都难以企及的领域，这客观上要求作为第三部门的NGO出现，政府必须意识到NGO的存在价值。在儿童救助领域同样如此，诸如农村留守儿童、城市流动儿童等都已经是存诸于我们的社会而又迟迟没有得到解决的问题，要真正改变这些孩子的命运，单靠市场是不够的，政府在这个时期面临的问题更多，我们也难以想象靠政府可以在短期内解决这些问题，明智之策只能是依靠NGO。

国内有学者对美国社区建设的主力军——NGO的发展进行了考察（侯玉兰：《非营利组织：美国社区建设的主力军—美国非营利组织的调查与思考》，《北京行政学院学报》2001年第5期），作者得出的结论就是强调NGO的作用，并不意味着政府放弃了对NGO的支持、管理和监督。虽然中国与美国在意识形态、社会结构、文化传统等方面有很多不同，但我们还是可以从中借鉴很多成功的经验和方法。对NGO的发展必须要树立支持、管理和监督的观念，政府有责任、也有能力采取切实有效的措施帮助儿童救助NGO的发展。

（2）解决NGO的组织合法性问题。

在许多国家，取得NGO的登记和法人地位只是其获得税收等优惠政策的条件，但登记与否并不是组织合法性的前提。在美国、加拿大等英美法系国家，组建NGO被认为是公民的权利，注册与否是可以选择的。如美国并没有一部专门规范NGO的法规，也没有专门的管理机构，联邦税法规定不同类型的组织，只有在取得相应的资格后才可享受相应的税收优惠。在属大陆法系的日本，《民法典》及一系列细致的法律规范严格定义了各类法人的设立程序，但同时也允许未经任何登记注册的“任意团体”的存在，它们不具法人资格，但同样具有组织合法性，日本众多的NGO都以“任意团体”的形式长期存在和开展活动。1998年日本颁布了《特定非营利活动促进法》，旨在为大量以“任意团体”形式存在的NGO提供一个易于获得法人资格的申请和认证机制，尽管如此，仍然有许多NGO采取任意团体的形式。在台湾，NGO的成立首先须经事业主管机构核定备案，再到法院进行法人登记，但台湾也有大量“非法人社团”，它们由于种种原因不去法院登记，同样能合法地开展各种活动。可见，无论是在具有悠久的结社传统的英美法系国家，还是尊崇国家权力的大陆法系国家(或地区)，大都为拥有法人资格之外的NGO留有一定的法律空间，且这一空间在许多国家或地区还有不断扩大的趋势，日本和台湾正在推进的NGO管理体制改革都体现了类似的趋势（贾西津：《关于中国NGO法律政策的若干问题》，《清华大学学报》2003年增第1期，第18卷）。

因此，我们建议基于我国NGO发展的现实状况，并借鉴国外的经验，简化NGO登记注册的手续，降低门槛，从而使NGO的组织合法性不限于既有的法人登记，这将更有利于将NGO纳入国家法律的制度体系。从我国民间组织的现状看，获得税收优惠政策还是非常需要的，因此大部分还会选择法人注册。为此，我们建议完善民间非企业、社会团体和基金会等几种法人注册制度，简化相关条件和程序，监督有关政府部门的不作为责任，提供更加宽松、便捷的政策环境。

（3）落实税收优惠政策。

税收政策在世界各国都是激励社会公益，调控NGO宏观发展的重要手段。税收优惠的合理与否、实施情况，对NGO的行为，乃至整个社会公益事业，发挥着重要作用。我国目前尚缺乏一套系统地、可行的对NGO的税收政策，对NGO我们必须健全税收激励机制。

①需要完善有关NGO税收政策的法律法规。

一般而言，对NGO的税收优惠包括两个方面:一是对NGO组织自身的优惠；二是对面向NGO的捐赠方的优惠。现行有关对NGO的税收优惠主要依据1999国税发65号文件《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》，此前有1997年财政部和国家税务总局下发的《关于事业单位社会团体征收企业所得税有关问题的通知》及《关于对社会团体收取的会费收入不征收营业税的通知》，规定了对社会团体的财政拨款、政府资助、社会捐赠、会费等方面收入免征企业所得税，对社会团体规定标准的会费不征收营业税等。1999年国家税务总局《关于基金会应税收入问题的通知》又对基金会的企业所得税问题做了规定。在对捐赠方的优惠方面，1999年国务院公布《公益事业捐赠法》规定，自然人、法人或者其他组织对公益事业的捐赠享受相应的税收优惠，是涉及捐赠方税收优惠的重要法律。而以美国为例，其税法（对NGO的规定主要在501C条款下）规定了30余种免税组织，对NGO的税收优惠包括所得税优惠、财产税优惠和失业税优惠；另外，向公益型NGO捐赠的机构和个人还享有应缴税所得额扣除和财产税、遗产税减免。相比之下，我国对NGO的税收政策不明确、不具体、不系统。目前仍以所得税优惠为主，范围也比较局限；同时在财产税，以及我国主要的税种—商品税中，缺乏对NGO的专门规定，尤其缺乏对民间成立的NGO的优惠措施。此外，对NGO的进出口关税规定也尚需明确（《中华人民共和国进出口关税条例》1987年版，只规定了对“国际组织、外国政府无偿赠送的物资”免税，2001年国家财政部、国家税务总局、海关总署联合下发《扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税收暂行办法》），在房产税、车船使用税、城镇土地使用税等的条例中均只规定了对“人民团体”（指经国务院授权的执法部门——即民政部门批准设立或登记备案并由国家拨付行政事业费的各种社会团体）的税收优惠（见《中华人民共和国房产税暂行条例》1986年版，《中华人民共和国车船使用税暂行条例》1986年版，《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》1988年版）。目前有关NGO税收政策的许多法规颁布较早，随着NGO作为与政府、企业相对应的“第三部门”的迅速发展，这些法规需要做出调整。税法中应明确体现出对NGO的界定、对不同类型NGO减免的税种、减免幅度等具体内容。

②相关部门需要制定配套实施细则，将NGO税收管理纳入整体税法执行体系。

NGO是一个新生事物， 随着它的发展和对它认识的提升，相关的法律法规相继出台，并在不断变化之中，这些新的法律条文如何与既有的法律实施体系衔接也是一个重要的问题。如《公益事业捐赠法》的内容非常好，但海关、税务等部门没有相应的实施细则，对申请范围、申请程序、监督措施等均没有规定，法律实际无法得到落实。（目前税务部门承认的企业对公益事业的捐赠对象，只有中国青少年发展基金会、希望工程基金会、宋庆龄基金会、减灾委员会、中国红十字会、中国残疾人联合会、中国绿化基金会、全国老年基金会、老区促进会等24家机构，它们是因接受救灾物资，涉及大量捐赠，从而专门上报而得到的特批，属于具体事例下形成的“特例”。）在我们此次对太阳村的张淑琴女士进行的访谈中还了解到目前的现实情况是捐助者只有对中华慈善总会等5个民间组织进行捐赠才能够对其捐赠部分进行税前扣除，除此之外，捐助者对其他民间组织进行捐助，对于捐助的款项仍然还要交纳企业所得税或者个人所得税。

③建立NGO的票据制度。

票据管理与税收密切相关，目前NGO独立的票据只有一种社团的会费收据，限制张数发放，另外在规定的情况下可以使用捐赠收据。除此以外，NGO只能去购买工商发票。所以出现NGO票据制度不健全，出现将培训、服务等各种费用均计入“会费”的情况，有些官办NGO则凭借政府背景开据事业单位的收据。这些非常不利于对NGO的监督管理。目前企业发票制度正在改革，同时需要注意到NGO票据制度的建立，以完善整个税收体制。

（4）考虑财政支持。

政府是否应该予以NGO财政支持?什么力度合适?政府资助与NGO独立性之间的关系如何?这始终是讨论中的问题。西方NGO的独立性非常强，人们假想地认为它们的资金来源相对独立于政府，但美国霍布金斯大学在42个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示，NGO的平均收入来源结构为:服务收费49%、政府资助40%和慈善所得11%，其中保健(55%)、教育(47%)和社会服务(45%)领域政府的资助尤其显著。换言之，尽管有些NGO担心过多地依赖政府的资金会带来独立性削弱的危险，但总体上，政府的财政支持对NGO的发展是必不可少的。这种情况可以理解为，NGO开展的活动多为公益活动，它们所提供的基本上属于公共物品，这相当于替代政府履行了作为公共部门的一定职责，正是因为这样，政府要把一部分资源提供给NGO。问题的关键恐怕不在于政府是否从财政上支持NGO以及支持幅度的大小，而在于政府提供这样的财政支持的方式是否会影响到NGO的独立性。根据许多国家的实践，政府采购是一种既能有效提供必要的财政支持同时又不至于过多干涉NGO内部事务的较好的机制。2002年6月《中华人民共和国政府采购法》正式颁布。采购法规定了政府对货物、工程和服务的采购原则，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式等六种政府采购形式，并指明公开招标应作为政府采购的主要采购方式。我们认为政府采购，尤其公开招标的方式，应是NGO获得财政支持的重要渠道，但在目前的实际运行中，大部分NGO尚未被纳入采购的对象。因而，在政府采购的进一步实行中，有必要认识到NGO是政府采购的重要面向对象，政府采购需要认真贯彻公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则，这才能有利于NGO发展和社会公益事业的开展。

（5）有意识地将社工人才培养纳入我们的教育计划，为NGO提供人才支持。

我们想通过对香港的社工教育做一个回顾，以为我们的社工人才培养找了一些启示。香港发展主要是从上世纪50年代开始的，当时香港面临着巨大改变，1949年中华人民共和国成立后有许多人来到了香港，香港的人口忽然增加了很多，房屋、贫穷、教育问题纷纷出现。针对这些问题，香港的社会福利事业一下子发展起来，国外的很多福利机构也纷纷来到香港帮助解决问题，那时正是香港社会福利事业蓬勃的时代。但是当时没有专业人士从事这些工作，主要是没有受过专业训练的志愿者，于是培训社会工作者的需求非常迫切，当时除了派人去英国学习外，香港大学也开设了类似社会工作课程，以此来解决当时亟待解决的问题。到了60年代末，香港大学设立了社会工作文凭课程，主要是吸收已读完大学的毕业生，水平较高。进入70年代，香港经济大幅度好转，大力发展社会福利事业，政府规定所有从事社会工作的人士均要有社会工作方面的培训，这是一个十分重要的分水岭，香港的社工教育进入了迅速发展的时期。1972年，香港政府请了一个外国专家来研究香港今后社工教育发展的取向。这位专家来自英国，他作了研究报告，其中有一重要建议，他认为，香港社会问题那么多，另外香港的社会福利需求那么大，单靠大学本科生的培训是不足够的，大学的本科生人数不多，也无法吸引太多的人，应当发展社会工作文凭层次的教育，在此基础上，他建议香港设立香港社会工作训练学院——香港理工大学的前身。建议被采纳了。70年代，香港有了文凭教育、本科教育和研究生教育，以此来满足社会上对社会工作服务不同层面的需求。文凭课程是普遍性培训，毕业生可以成为社会工作者协会的会员，也可以成为注册局的成员。在普遍前提下，他们比较注重务实操作，执行性的东西较多。学士学位的不单单懂得实务性，也应当具有反思与社会科学的能力。对于硕士而言，他们除对社会工作普遍性理解外，而且要有专门性的研究，能发展一些适合自身的模式，并不局限于别人的应用模式，可以有从自己经验出发的工作方法与模式。可见，三种教育形式的侧重点是有所不同的。今天社会工作教育在香港已具有相当规模，有六所院校提供社工的不同培训，香港大学、理工大学、中文大学、城市大学、浸会大学、树仁学院等都在提供不同层次的训练，有的是几个层次兼有的。

要对社工人才培养进行一个模式规划并不是一个简单的事情，我们希望这样一个案例可以激发我们去考虑如何结合我国当前的需要建立一个多种层次的系统来培养社工人才。

（6）有意识的培养公民的参与意识和公益意识。

这里，笔者仍然想借助美国的成功范例来为我们自己找到出路。近年来，美国政府强调社区授权发展对美国可持续发展的重要意义。为实现社区授权的目标，美国政府采取了强有力的措施，大力支持NGO，致力于激发和培育社区居民的参与意识，推动社区建设和社区服务不断向前发展。美国政府认为，社区建设及社区授权应当与个人和社区组织网络的建立同步进行。在推动市民建设社区方面，政治手段发挥不了多大作用，而NGO志愿服务组织的参与往往能将社区建设得更好。社区的财力、智力等资源，来自社区家庭、就业、社区组织等方方面面。如果通过利益共享促进社区资源的整合，解决共同关注的社区问题，就能在社会基层组织中搭建公民活动的舞台。这种资源反过来又成为社区组织产生和发展的动力。出于这种考虑，一些NGO投身社区建设，组织和调动公共组织和私人组织的财力、人力和智力资源，支持社区志愿活动。AmeriCorp项目就是典型例子。AmeriCorp是国家社区服务项目，旨在通过为基于社区的服务提供教育来鼓励和推动美国公民特别是青年人投身于全国范围内的社区事业并使之取得成效。由前总统克林顿于1993年签署的关于建立AmeriCorp的法令规定:凡高中毕业生或大学生、研究生在学习期间以及毕业后为自己所居住的社区或全国其他任何社区提供一至两年的志愿服务，政府除给予他们提供服务期间每年7500美元的基本生活费外，还提供每年4725美元的教育奖励来资助他们接受更高的教育或替他偿还上大学的贷款。AmeriCorp计划可实现三个目标:一是调动一切因素为社区服务;二是提高全国服务参与者的综合素质;三是增强社区凝聚力。这一计划以三种方式加强了社区建设:社区服务组织成员直接参与社区服务实践，塑造了社区成员的思想道德意识，促进了个人的全面发展；建设社区基层组织，培育各类组织之间的伙伴关系，更好地满足社区需求;针对特定社区对象，如低薪阶层、社区学校、儿童团体、青年团体、老年团体等，开展特定服务，加强社区建设。这种方法强调发展社区组织的功能和跨组织间的合作，以扩大社区组织的影响，提高社区个体的潜能，使社区成为凝聚力更强、居住更安全、环境更优美的生活区和工作区，最终从整体上加强社区建设。目前AmeriCorp正致力于招收1000万兼职志愿者，主要服务项目是辅导有阅读困难的儿童，为上了年纪的老人找伴侣，整修低收入家庭的住房，服务范围遍及全国。1995年，一项受IBM基金委托对AmeriCorp实施效果进行的调查发现，对AmeriCorp1美元的投资产生了1.6美元至2.6美元甚至更多的直接收益，为AmeriCorp成员和他们所服务的社区带来了可观的利益。如同NGO在居民中树立了建设社区良好的、值得信赖的形象一样，他们也为美国公众社区参与意识的形成留下了深远的影响。根据独立部门组织的一项关于国民态度的调查，76%的被调查者承认，在建设良好的社区居住环境方面，NGO功不可没。

AmeriCorp计划给我们的启示就是我们最大程度的利用各种措施（包括物质的、精神的）调动公众的参与意识、公益意识，从而支持儿童救助NGO的发展，反过来在儿童救助NGO事业的发展中，进一步提高我们的参与意识和公益意识（这一点在前面NGO的存在价值中已作过分析），从而形成一个良性的互动关系。

（7）进一步完善工资、人事、医疗保险和养老保险等社会保障政策，为NGO引进人才提供良好的配套条件。

我们在调研期间不只一次听到高素质人才这样的字眼，目前儿童救助NGO难以留住人才是非常普遍的现象，而且性别差异在这个行业也非常明显。相比社会压力较小的女性，男性较少从事该领域的工作。一方面是工资待遇的差距，另一方面则在于人事制度上的不规范。其中首要的是编制问题，目前一部分社会团体的专职人员实行的是事业编制，有些甚至参照公务员待遇，大多数NGO无法通过正常渠道获得事业编制，只好实行合同制。民政部建议的社团编制往往无法落实，因为在职称、待遇、户口等许多方面没有配套，现有的编制制度不衔接，得不到有关部门和社会的认可，推行起来非常困难。与编制问题相关联，NGO的专职就业人员往往面对户口、档案管理、人事流动、职称、工资、福利、社会保障等方面的一系列困难，这些都成为制约NGO 吸引和留住优秀人才的重要限制因素。从另一个方面来看，中国的事业单位改革已经启动，旧的人事制度下具有等级隔离意味的“编制”将逐渐消亡，在这种趋势下，谋求按编制的思路解决NGO就业所面临的困境并非良策。我们认为，解决NGO员工就业和相关的社会保障等问题，关键在于建立NGO自己的人力资源管理体系和相关的制度规范，并将之纳入市场经济条件下社会整体的人事、福利、社会保障体系，包括建立人才交流中心对NGO的档案管理制度，在医疗、退休养老、劳动、失业等保险金的缴纳方面，制定NGO相应的标准等。

（8）做好NGO的培育发展与监督管理工作。

我们看到胡曼丽事件，人们更多的是给予胡曼丽本身以指责，却没有追究其他人或组织的责任。全国慧灵智障服务机构的创始人孟维娜女士在接受我们的访谈时这样说道：“胡曼丽有幸从外国基金会得到资助，但是当他们从国外得到钱以后，却没有相应的法律来规范。我相信胡曼丽一开始肯定不是为了贪钱而办那个机构的，但是因为没有监督，这样人性中恶的东西就会膨胀，所以我觉得这也是由于环境的不健康造成的。如果想改变这种情况的话，首先政府对这种单位得有一个保障，然后再管理。”NGO在我国还处于一个很幼稚的阶段，政府应有相关的制度对其规范，引导其发展，并采取相应的监督措施使其在良性的轨道上运行。

（9）完善激励机制。

在我们对太阳村进行访谈时，张淑琴女士对她面临的那一大堆的注册、资金问题似乎都很乐观，当我们问到她最大的压力是什么的时候，她坦言，“是一种来自心理的压力，觉得自己在从事这样一个关爱孩子的事业，却一直得不到承认，我想众多草根NGO的领导人应该都有同感”。我们建议政府应该定期组织一些表彰活动来肯定这些组织和个人的工作。我们可喜的看到2004 年 12 月 10 日，民政部在北京人民大会堂隆重举行全国先进民间组织表彰会，表彰 500多家全国先进民间组织。这是建国以来，第一次在全国范围内表彰做出了优异成绩的先进民间组织。然而我认为应该扩大表彰范围，尤其是对那些不被社会广泛了解的领域的草根NGO的工作应该加以肯定，因为这些组织和领导人的压力在某种程度上更大，更需要这种肯定。

2．NGO

（1）树立正确观念。

针对NGO在观念上存在的误区，我们认为NGO至少应该在以下几个方面转变观念：

①正确给自己定位。应该意识到NGO和政府在公共事务上有着共同的目标，应该真正成为政府的“减压筏”和“稳定器”。

②要明确必须和政府合作，争取获得政府的资源和优惠政策。

③正确地评估自己目前的发展阶段。正如佟丽华律师清醒认识到的那样，“民间组织现在之所以受到关注不是因为它已经发展壮大，而是因为它还是新生事物，现在不是我们躺在功劳簿上睡大觉的时候，前面还有很长、很荆棘的道路需要我们去走”。

（2）确立明确的价值观。

参照英国救助儿童会的价值观，我们认为至少在以下方面儿童救助NGO应该可以达成共识：

①以儿童为中心——作为为儿童工作的组织，力图以儿童的视角来观察世界。

②务实进取——为了儿童事业应有远大的目标，但同时意识到，责任是切切实实的，应致力于真正改善儿童的生活。

③独立——接受国外、国际援助，和政府合作，但是不能丧失了作为一个组织的独立性，因为这是作为一个独立的部门在工作的。

④开放——工作应不带任何偏见。无论成功与失败，都从自身工作中汲取经验。

⑤团结与合作——团队内部求同存异，彼此合作共同向着儿童利益目标奋进。为给儿童争取更多的利益，尽可能展开与外部伙伴的合作。

⑥负责—应向服务的对象，即儿童及其家庭和社区，以及支持者们负责。无论是专业工作，还是财务管理，均要做到稳健、审慎而且高效。

（3）不断提高组织的专业化水平。

①组织机构。

——要不要建立理事会。建立理事会，对内能增加民主、明确分工，充分发挥工作人员的积极性，对外可以增加组织机构的透明度。我们可以从在组织结构上发展得比较好的红枫妇女心理咨询服务中心来看这种必要性。在组建理事会以前，红枫的组织结构呈超扁平化模式，实行主任负责制，王行娟主任作为领导人居于最高层，所有的工作人员与她直接联系。在这种管理模式下，领导人对红枫的大小事务全权负责，不仅领导人的工作量非常大，而且很难调动工作人员的主观能动性，难以发挥他们的积极性，其工作水平很难得到提高。其次这种模式下，领导的意志指挥着工作人员的意志，而工作人员在把握领导人意志时难免会有偏差，因此领导人和工作人员之间的摩擦也就不可避免，从而造成一些优秀人才的流失。在2002年，他们开始转变思路，筹备成立了理事会，由理事会来管理组织，发挥集体智慧，决策机构与执行机构分开，各司其职，就可以避免主任负责制的上述弊端。成立理事会，把组织的命运与创办人的命运分割开来，是组织长期健康发展的前提。同时，成立理事会，由理事会对组织的财务状况进行监督，从而增加了组织机构的透明度，增加了组织在社会上的公信度。红枫的例子告诉我们理事会对NGO来讲是必要的。

——时机的把握问题。目前从我们走访的NGO来看，一些NGO都已经建立了理事会。但是发展程度各有差异，比如“爱知行”和“青少年法律援助与研究中心”都反映他们虽然有了理事会，但还多留于形式，真正的决策作用并不大。作为国内知名的NGO他们当然意识到一个完善、规范的理事会是一个NGO发展的必然，但是同时他们也都认为目前在中国这还不是一个最紧要的问题，不应人为地形而上地追求组织结构的完整，等待组织发展到一定阶段自然要架起这样一个完整的结构。我们赞成红枫理事长王行娟女士给我们的答案：成立理事会必须是基于组织内部的需要，而非跟风。有很多民间机构的理事会形同虚设，理事仅仅挂名却无实际参与决策，个别理事凌驾于理事会之上，与领导人负责制并无实质区别，这是极其有害的。成立理事会必须是基于组织自身发展的需要和领导人的共识，在组织发展到一定阶段建立理事会水到渠成。

②人员素质。

对现有人才进行培训，提高他们的专业水平和职业情操；并且利用自身的优势吸引更多高素质人才进入到这个领域，譬如佟丽华律师跟我们谈到他正是用相当于公务员的薪水和更多的机会吸引高素质的人才进入到他的组织进行工作。当然由NGO自身来独自解决人员素质问题还是很难，必须与政府的工资、人事和社会保障制度结合才能解决这个问题。

③加强能力建设。

NGO，作为在西方已经发展得比较完善的一种组织形式，我们当然应该借鉴西方经验，具体渠道可以有以下几个方面。

——很多领导人包括员工可以利用在国外学习、考察和交流的机会直接得到一些先进的理念和方法。

——国内NGO可以在与一些国外、国际NGO的合作中逐步学习它们的一些经验，为我所用。

——现在有很多组织比如中国发展简报、PACT、温洛克也都开展了相关的培训，国内NGO应该抓住这样的机会多参加培训加强自己的能力建设。

（4）当地资源的充分动员。

①人力资源。

在对佟丽华律师的访谈中，他告诉我们：想做好事的人不只你一个，关键如何利用一个平台让更多人可以有机会发挥作用。我们知道大、中、小学生都是有寒暑假的，城市老人在退休后也基本上是闲置状态，这些都是我们可以开发的人力资源。利用这些人力资源我认为民间组织应做好以下几个方面的工作：

——民间组织扩大宣传，让他们知道可以有这样一个机会去参与公益活动。

——让他们明确这种公益活动的意义，让志愿者可以觉得在参与这种活动的同时意识到实现了自己的社会价值。

——对参与公益活动的志愿者设立奖励机制。主要给予精神奖励，如颁发奖状、给学校写表扬信，再辅以适当的物质奖励，如送志愿者纪念服、小奖品等。

②物质资源

从我们走访过的9个国内NGO来看，他们目前的资金来源还主要是国外，然而，从国外成熟NGO发展的路径来看，NGO最后的重点必然要转向在当地进行资源的筹集。而从NGO自身来讲，我觉得最为可行的办法就是加强自身的公信度。NGO要加强公信度，除了我们已经提到的要建立理事会外，还需要做以下工作：

——踏踏实实地做工作，让公众确实看到你是在为弱势儿童做事。

——最为重要的是建立起一个社会监督机制。NGO应该树立这样的观念：作为NGO，没有权利像企业一样，拥有自己的企业秘密，它必须向社会公开其财务、活动、管理等方面的信息。一个公益NGO需要交代的责任包括四个方面：财务责任，即对资金正当使用的责任；过程责任，即正当的作为和工作程序；项目责任，即对效益的负责；和优先权责任，即服务对象的相关性和适当性。NGO对公共责任的交待应该包括被动公开和主动公开两种形式。前者指任何一个社会公众对有关数据、信息，包括组织的详细财务报表，有权随时索要、查询、置疑并得以答复；后者指每个NGO要将上述重要信息定期以简报或者在公共媒体上发布，需要公布信息的详细程度和具体要求一般依据组织规模不同而有所差异，规模越大的组织其需要公开的数据越多、越要求完善。有了这样的机制无论对捐赠者还是服务对象都是一种负责任的态度。也唯有这样，才能增加组织的公信度，更便于在公益传统并不强的我国更加充分地动员当地资源。

（5）始终要保持自己的独立性。

我们提倡NGO和政府的合作，也鼓励NGO借鉴国外的先进理念、经验和资金，但是NGO绝不能丧失独立性，因为那样也就失去了它本来作为第三部门存在的价值，失去了承载构建公民社会的使命。而如果国内NGO过分依赖国外和国际NGO，那么无论在精神上还是在实体上它都不可能真正壮大起来，也不可能切实解决中国的问题，也必然会走向夭折的命运。所以NGO的道路只能是以开放之心和各方合作，但始终保持独立的精神。

撰稿：鞠青、段冬梅、徐小媛、阎景盛、陈晨

统稿：孙云晓

审定：李学谦

“民间儿童救助组织调查”课题组组长：鞠青

责任编辑：路得