住房制度改革

编辑本段概述

　　住房制度改革是我国经济体制改革的重要组成部分，是对城镇居民住房保障体制的改革。

编辑本段改革内容

　　1. 改革住房建设投资体制。由原来国家或单位统包的投资体制转变为国家、单位、个人三者合理负担的投资体制。　 　　2. 改革住房建设、分配、维修、管理体制。由原来单位统包职工住房建设、分配、维修、管理一体化的单位所有制，转变为住房的生产、建设专业化，维修、管理社会化的体制。　 　　3. 改革住房分配体制。由原来的行政手段、福利性质、实物分配制度，转变为按劳分配为主的货币分配制度。职工根据自己的经济承受能力，通过向市场购买或租赁住房解决住房问题，满足住房需求。　 　　4. 建立双轨制的住房供应体系。即以中低收入家庭为对象的、具有社会保障性质的经济适用住房及廉租住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。　 　　5. 建立住房公积金制度。由职工个人和所在单位分别交缴占职工工资一定比例的资金，作为职工个人住房基金，以增强职工住房消费能力。　 　　6. 建立政策性和商业性并存的住房信贷体系，发展住房金融和住房保险。　 　　7. 建立规范化的房地产交易市场，规范交易行为，发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。

编辑本段发展过程

　　作为我国经济体制改革的一项重要内容，住房制度改革是指对传统的福利分房制度进行变革，以建立起符合市场经济机制的住房体制，实现住房的商品化和社会化。回顾中国改革开放30年的历程，住房制度改革以及与此密切相关的房地产行业可谓一大看点，其影响和意义远远超出经济范畴。 　　与其他各项改革一样，住房制度改革也是在探索中不断前进，在调整中逐步展开。根据相关重大决策出台以及实践中执行的效果，我国住房制度改革大体上经历了三个10年： 　　1978-1988年的探索试阶； 　　1988-1998年在全国逐步推开和深化阶段； 　　1998年至今实行的住房分配货币化，建立住房保障制度阶段。

第一阶段：探索和试点

　　1949～1979年，是我国住房发展相对缓慢的时期。根据相关资料，国家在这30年内虽投入374亿元巨资建设住房，但仍不能满足城镇职工居民的需求。1978年，全国城镇居民人均居住面积仅3．6m2，缺房户达869万，占城市总户数的47．5%。同时，由于我国长期实行低租金的福利分房制度，国家和企业为解决职工的住房问题背上了沉重的包袱，延缓了我国住房建设的进程。实践表明，计划经济体制下住房完全靠国家包下来，实行福利分配的路子走不通。 　　因此，从1978年开始，国家和企业一方面增加住房投资，加快住房建设步伐，另一方面开始探索改革住房制度。这年9月，中央召开的城市住宅建设会议传达了邓小平的一次重要谈话，主要思路就是：解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款；在长期规划中，必须把建筑业放在重要位置。1980年4月，邓小平同志明确指出，住房改革要走商品化的路子，从而揭开了住房制度改革的大幕。 　　1982年，国家有关部门设计了“三三制”的补贴出售新建住房方案，即由政府、企业和个人各承担1/3，并在郑州、常州、四平、沙市试点。在试点中，验证了职工有购房需求和一定支付能力，也暴露出在大量旧公房低租金制未触动的情况下，租买比价不合理，个人缺乏买房动力，住房建设资金不能自身循环，国家和企业难以长期承受这种负担，因而有关部门于1985年停止这种做法。 　　1985年，住房制度改革从“三三制”售房转向租金制度改革的研究和设计。1986年，选定烟台、唐山、蚌埠进行房改试点，试行“提租补贴、租售结合、以租促售、配套改革”的方案。租金按准成本起步，月租金由原来的0．07～0．08元/m2 （使用面积）提高到1元以上，相当于成本租金（由维修费、管理费、折旧费、投资利息和房产税5项因素组成）的70%～80%；公房按包含建筑造价、征地和拆迁补偿费的标准价出售。这次试点从根本上动摇了根深蒂固的住房福利观念、等级观念和消费观念，分房上的不正之风也基本得到解决，国家、企业以及职工之间的利益关系得到调整，为全国的住房改革提供了思路。

第二阶段：从分批分期到全面推进、深化改革

　　1988年，国务院召开第一次全国住房制度改革工作会议，推出《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》：首先，实施提租补贴、租售结合，实行维修费、房产税等5项因素组成的成本租金；其次，随着工资调整，逐步将住房补贴纳入工资，进入成本，并将租金提高到包含8项因素（成本租金加土地使用费、保险费和利润）的市场租金。 　　1988年下半年，出现严重的通货膨胀，零售物价总指数上升18．5%，使较大幅度提租补贴方案的实施遇到很大困难，用3～5年完成提租补贴方案的计划也夭折了。随后，一些城市想绕开这个难点，试图“甩包袱”出售公房，在标准价基础上优惠折扣。据不完全统计，这一年全国共出售旧公房654万m2，每平方米仅回收资金65．7元，实则以低价福利售房取代租售并举的配套改革，既不利于住房机制转换，也带来很多不良后果，因而国务院房改办明令制止这种做法。 　　1991年6月，国务院发出《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，要求将现有公有住房租金有计划、有步骤地提高到成本租金；在规定住房面积内，职工购买公有住房实行标准价。11月，国务院下发《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，确定房改的总目标是：从改革公房低租金制度入手，从公房的实物福利分配逐步转变为货币工资分配，由住户通过买房或租房取得住房的所有权或使用权，使住房作为商品进入市场，实现住房资金投入、产出的良性循环。这是我国住房制度改革的一个纲领性文件。 　　与此同时，各地方政府的房改房也陆续开始实施，其中，一些大城市的运作比较规范，部分中小城市则相对较差，优惠比例越来越高，房改又一次进入了低价售房的怪圈。对此，1992年6月，国务院房改工作会议再次提出制止。 　　1994年7月，国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定房改的根本目标是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。房改的基本内容，可以概括为“三改四建”： 　　“三改”，即改变计划经济体制下的福利性体制，从住房建设投资由国家、单位统包的体制改为国家、单位、个人三者合理负担的体制；从国家、单位建房、分房和维修、管理住房的体制改为社会化、专业化运行体制；从住房实物福利分配方式改为以按劳分配的货币工资分配为主的方式。 　　“四建”，即建立与社会主义市场经济体制相适应的新住房制度，包括建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融、保险，建立政策性、商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理市场。 　　《决定》出台后，各地纷纷制定本地区的房改实施方案，在建立住房公积金、提高公房租金、出售公房等方面取得较大进展。到1998年6月，全国归集住房公积金总额达980亿元。1997年底，35个中等城市的公房租金有了较大提高，平均为1．29元/m2。到1998年中，全国城镇自有住房比例已经超过50%，部分省市已超过60%。第三阶段：住房分配货币化，建立住房保障制度　1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布从同年下半年开始全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化，首次提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系： 　　1．调整住房投资结构，重点发展经济适用住房，加快解决城镇住房困难居民的住房问题。新建的经济适用住房实行政府指导价，按保本微利原则出售，其成本包括征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费、企业管理费、贷款利息和税金等7项因素，原则上企业管理费不超过2%、开发利润不超过3%，使中低收入家庭有能力承受。 　　2．对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。对最低收入家庭，由政府或单位提供廉租住房，以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅。最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准，原则上不超过当地人均住房面积的60%，租金由政府按维修费、管理费两项因素定价。中低收入家庭购买经济适用住房等普通商品住房。对高收入家庭购买、租赁的商品住房实行市场调节价。 　　3．发放住房补贴。如果房价收入比（即本地区一套建筑面积为60m2的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在4倍以上，政府和单位可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。 　　截至1998年底，全国已经全面停止实物分房，中国城镇住房制度发生了一次根本性的转变。但在执行住房货币化改革的过程中，住房补贴的发放和群众对住房需求满足的程度还不能令人满意，住房不公平现象进一步扩大，并随着房价的飙升更加恶化。而经济适用房由于政策目标不明确，执行过程中失当、失控现象严重，1998～2003年，全国经济适用住房累计竣工面积仅4．77亿m2，累计解决600多万户家庭的住房问题，经济适用住房并没有成为供应主渠道。 　　2003年以来，中央一方面继续推进住房制度改革，一方面加大对房地产市场的调控力度。国务院先后颁发“前国八条”、“后国八条”、“国六条”等一系列文件，提出在高度重视稳定住房价格工作，稳定住房价格（特别是普通商品住房和经济适用住房价格）的同时，加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度。 　　在稳定房价方面，重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房。对居住用地和住房价格上涨过快的地方，适当提高居住用地在土地供应中的比例，着重增加中低价位普通商品住房和经济适用住房建设用地供应量。自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90 m2以下住房面积所占比重必须达到开发建设总面积的70%以上；对购买住房不足5年转手交易的，按售房收入全额征收营业税。 　　在建立住房保障制度方面，加快城镇廉租住房制度建设，稳步扩大廉租住房制度覆盖面。各城市人民政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设，各级财政也要加大支持力度。同时，将经济适用住房严格控制在中小套型，严格审定销售价格，依法实行建设项目招投标，实行申请、审批和公示制度；积极发展住房二级市场和房屋租赁市场，引导居民通过换购、租赁等方式合理改善居住条件，多渠道增加中低价位、中小套型住房供应。 　　不过，由于宏观调控政策的滞后性以及其他种种原因，城市廉租住房制度建设依然相对滞后，经济适用住房制度不够完善、政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。 　　值得注意的是，2007年以来，中央进一步加大宏观调控的力度。8月，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，规定：低收入家庭主要通过廉租住房解决，外加经济适用住房；中等收入家庭根据各地实际可以采取限价商品房和经济租用房的办法解决；高收入家庭主要通过市场解决。这是中国房改历程中的一个新的里程碑。 　　同年10月，党的十七大提出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民“住有所居”。11月，温家宝总理在新加坡国立大学明确阐述了我国住宅政策的原则：首先，政府最重要的职责是搞好廉租房，让那些买不起房或进城打工的农民工能够租得起房、住得上房；其次，是建设主要面向中产阶级的经济适用房；再次，高档住房主要靠市场调节，但必须有国家的宏观调控，防止利用房地产炒作，造成市场混乱。温总理的谈话被称为“房产新政”，为我国今后的住房建设和改革指明了方向。在刚刚结束的十一届全国人大一次会议上，温总理在《政府工作报告》中，将住房保障列为2008 　　年重点推进的九项工作之一。同时，新组建的住房和城乡建设部也已取代原有的建设部，以住房保障为核心的住房制度建设正在迈向新境界。

编辑本段初见成效

　　近日从住房和城乡建设部获悉，我国全面推进城镇住房制度改革，城乡居民住房条件明显改善，特别是住房质量、居住功能和人居环境明显改善与提高。

编辑本段面临问题

廉租住房等住房保障将是长期任务

　　二00七年国务院二十四号文件提出，要扩大廉租住房覆盖范围；要在不太长的时间内实现应保尽保；要与经济适用住房实行无缝对接。今天中国市长协会在北京举行的《中国城市发展报告》二00七年卷首发式暨报告会上，建设部政策研究中心研究员文林峰指出，根据国际经验，即或是发达国家，需要政府救济性住房保障的群体也要占到社会家庭总数的百分之七左右，而且这是一个始终存在的常态现象。 　　中国作为一个发展中国家、人口众多且城镇化快速发展，“金字塔形”的收入分配状况将至少在二十至三十年的战略周期中长期存在。文林峰表示，廉租住房和“应保尽保”必将是一项长期的制度性任务。我们一定要对此项任务的长期性、艰巨性有充分估计。

以满足基本住房需求为目标

　　中国是资源能源严重匮乏的国家，在未来相当长的发展周期内，都将继续处于“高资源指向”的发展阶段。因此，居民普遍性的住房改善需求和资源约束构成了尖锐的矛盾。 　　最近几年来，在中国城镇居民住房改善的进程中，一个重要的经济现象就是，住房改善引起的各种资源需求的增长速度远远快于住房改善的速度。土地、水等基础资源难以满足住房过度需求。节水、节材、省地、节能已成为住房建设的“硬”要求。

农民工住房问题提上议程

　　农村剩余劳动力向城镇转移已如破堤之水。在就业、保障等问题之后，农民工住房问题已提上议程。新时期的“农民工”，不是随时准备返乡的“农民”，而是新型的城市劳动力。因此，今后一个相当长的时期，农民工住房问题将是住房制度完善过程中不可回避的一项战略任务。