中国十大餐饮企业排名:农村公共产品应实行“参与式预算”

农村公共产品应实行“参与式预算”
2008-5-19 9:23:00     中国政府采购网    祁毓
参与式预算作为一种民主理财方式，是政府将拟订实施的公共服务建设项目的方案和预算草案向公众公布，由民众代表充分表达民意并决定政府资金的投向，参与式预算的初衷是为了提供更好的公共服务和产品。其内涵与初衷刚好吻合了村民自治和公共选择机制的基本动能。因此，在当前农村村民自治和公共产品供给决策出现困境的背景下，研究“参与式”预算在农村社区的村民自治与公共选择中运用，对创新农村公共产品供给决策机制、走出困境，是一种不错的尝试和选择。
导言
政府制定及实施公共预算是政府配置资源的主要方式，在资源配置过程中显然需要考量资源的配置效率问题，即如何将有限的公共资金配置到能最大化发挥经济效率的领域中（苏振华 2007）。农村公共产品作为满足农村居民生产生活需要的具有非竞争性、非排他性的各类物质和服务产品，目前存在着总量短缺、结构不合理、供给效率的缺点（刘更光，江治强 2006）。从公共产品供给的决策制度来看，我国目前农村公共产品供给决策程序是采取“自上而下”的模式，即农村公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由于“上级”决定公共产品供给的品种和数量，由于这种决策制度将农民排斥在公共项目的决策、运作和监督之外，难以真正反映农村社区内多数的需求意愿，因而造成了农村公共产品供给偏离需求，结构失衡，效率低下（孙开 2005）。而参与式预算（Participatory Budgeting）作为一种创新的政策制定和预算编制方式，通过举办各种讨论会等形式使预算过程的透明化、公开化和公众化，让社会公众参与分配资源、决定各种社会政策优先次序等政策制定过程，并对公共支出进行监督（陈永坚 2007）。因而其在解决当前农村公共产品供给结构失衡、供给效率低下等方面的问题具有一定的现实意义。下面我们一起来了解下参与式预算。
“参与式”预算最早诞生于20世纪80年代末的巴西，首先发起于城市。现在已有20多个国家开始实施“参与式”预算。伊恩·布鲁斯（2005）等人在所著的题为《阿雷格里市的替代：直接民主在实践》一书中结合“参与式”预算在巴西阿雷格里市的实践提出了其基本含义：成千上万的市民参与预算决策过程，以改进他们的生活条件，核心精神是公民直接参与地方和社区财政资源的分配和投向。袁方成认为“参与式”预算是公民个人和不同群体、不同利益集团的代表直接参与地方和社区公共财政开支和投资决定的一种方式。其运作中的开放性、参与性、互动性和制度化等特点及其产生的积极成效，对我国农村基层民主发展具有重要的借鉴价值。陈家刚认为参与式预算是一种创新的决策过程，公民直接参与决策，决定或有助于决定本地区可支配公共资源最终用处。在决策过程中，通过参与各种会议，公民能够获得分配资源、确定社会政策优先性，以及监督公共支出的机会。从理论上讲“参与式”预算是一个多维度的过程，涉及到预算、财政、参与、司法、空间、区域以及政治理论等方面。“参与式”预算实施的地区、范围、程度、方式和结果都存在很大差异。
虽然至今理论界对“参与式”预算尚无一个准确、公认的概念进行界定，但这并不妨碍我们对这问题的研究，从国内外学者的研究和实践中能够抽象出一个基本内涵，用比较通俗的语言进行描述就是：是指政府拟订实践的公共服务项目的方案和预案向公众公布，再由群众或群众代表通过充分表决来决定公共支出应该投向哪些项目、不应该投向哪些项目；应该优先实施哪些项目的一种自下而上的公众需求表达和抉择机制，公开性、参与性、互动性、制度化是其基本特点。目前，我国开始在部分城市和乡村开展了“参与式”预算试点工作，主要做法是在基层财政试点这样便于公众最大限度的参与；政府推动财政部门参与；以公共产品类项目为依托；组织健全、流程明确。试点实践初步表明“参与式”预算为基层财政理财探索了一条可行的管理模式。当前，我国农村基层财政体制特别是农村公共产品供给决策出现的一系列问题，“参与式”预算不失为一次有益的尝试和探索。
“参与式”预算在农村公共品供给中的运用：必要性分析
（一）村民民主自治和农村公共产品供给机制陷入困境迫切需要新的机制来破解
新制度经济学认为，制度的缺陷是受制于既定制度环境的结果。制度环境是一国的基本制度规定，是一系列用于建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。当前我国以《村民委员会组织法》为制度基础的村民民主自治和以自上而下方式作为农村公共产品提供方式的选择机制面临着诸多问题，困难重重。主要在于这些制度和机制缺乏与农村社会环境的衔接点即不切合农村实际或缺乏操作层面的基础。《村民委员会组织法》只是从宏观层面规定了比较抽象的规则，缺乏具体的操作形式和细则作为依托和体现。同时，当前我国农村公共产品的供给机制为自上而下的行政命令的分配式的供给模式，完全忽视了公共产品使用主体——农村居民的意愿，造成供给结构不合理和供给效率低下。这些困境迫切需要新的机制来破解。“参与式”预算是一种民主政治和民主财政具体形式和方式，是一种自下而上的意愿反映决定机制，因而其解决了；当前我国农村民主自治抽象、不合理的问题，同时也使农村公共产品供给的决定权下移，农村居民不仅是使用主体，同时也是决定主体。
（二）重事后决策的“一事一议”机制需要“参与式”预算这一事前选择机制相呼应
取消农业税后，为解决农村公共产品财政投入不足的局面，我国实行了“一事一议”的筹资筹劳机制。一事一议是指为兴办村民直接受益的集体生产生活等公益事业，按照规定经民主程序确定的村民出资出劳的行为。筹资筹劳应遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策、合理限额的原则。因此，其显著的特点是遇到一件公益事业一议论，最大的缺点在于事后决定即需要什么就决定什么。因而这就造成一事一议实施缺乏规律性、缺乏预见性。打乱了农村居民的生产和生活计划。而“参与式”预算就能够避免一事一议的一些缺点，充分发挥预算的预见性、时效性和完整性，与重事后决策的“一事一议”机制相互呼应相得益彰。虽然“参与式”预算和“一事一议”的资金来源不一样，但把“参与式”预算的民主思想和事前决策的特点移植到“一事一议” 筹资筹劳运行中，同样能够解决一些问题。
（三）实行“参与式”为提高农村公共产品质量、建设服务型政府提供了保障和思路
满足公共需要是公共财政的第一要义，而衡量公共需要的标准之一就是公共产品质量状况。通过“参与式”预算，农村公共产品确定由农村居民自己投票选择，项目执行由农民参与监督，因而选用的农村公共产品符合民意、公开透明、规范运作，质量也会有保障。公共财政的实施是我国政府职能转变、建设服务型政府的一大体现。政府如何在公共服务方面做实、到位和完善。“参与式”预算对此提供了新思路：即政府要探讨如何提供居民满意的公共产品、如何提高公共产品的质量、如何自觉、主动的接受监督等。类似参与式预算的尝试正是政府职能应该致力于转换的方向，是建设服务型政府所需要的。
参与式预算在农村公共品供给中运用：可行性分析
（一）比较健全的法制为“参与式预算”提供了制度保障
我国《村民委员会组织法》规定，村民自治是农民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内公共事务，从而实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。村民自治实现的具体形式是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。“参与式”预算的核心是公民直接参与地方和社区财政资源的分配和投向，其体现的是一种民主理财的政治价值取向。村民自治能够使“参与式”预算的参与主体有“理由”参与公共产品的抉择，“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”更是与“参与式”预算的形式不谋而合。因而当前的《村民委员会组织法》能够为“参与式”预算的运行提供法律基础和制度保障。
（二）支农力度的不断加大为“参与式”的实行提供了政治和财力保障
制度的效果受制于既定制度环境。从根本上讲，“参与式”预算属于预算的一种，是事前决策。决定其最终效果的不仅是广泛的参与决策，还包括预算执行的资金保证。近年来，我国从改革开放和社会主义现代化建设的全局出发，始终把“三农”工作放在全党全国工作的首位，中央更是连续发出4个1号文件，着力稳定和发展粮食生产、促进农民增收、提高农业综合生产能力、发展现代农业，不断加大支农、惠农力度。2006全年中央用于“三农”支出3397亿元，同比增长14.18%，同时在全国范围内取消农业税，加大转移支付力度，各项公益事业取得了长足的发展。因此，国家对农业的高度重视为“参与式”预算实施提供了良好的政治环境，国家对农业支出力度的不断加大为“参与式”预算的执行提供了财力保障。
（三）农村居民民主意识的提高和民主热情的高涨为“参与式”预算的运行提供了群众基础
作为“参与式”预算参与的主体，公众的参与程度及其自身素质特别是民主意识和热情高低是决定“参与式”预算能否实施和实施效果的决定性因素。经济基础决定上层建筑。近年来，农村居民收入的不断增加、经济条件的不断改善，农村居民民主意识的提高，使农村居民有更多的精力和能力来参与农村民主政治生活，同时“参与式”预算所涉及的都是与农村居民切身利益相关的公共产品。因此，在具体操作得当的情况下，这些能够为“参与式”预算的运行提供群众基础。
丰富参与式预算内涵，创新农村公共选择机制的路径选择
“参与式”作为一种具有积极效果的新生事物，应该得到广泛的利用和广泛推广，尤其在我国农村地区。在借鉴其他学者理论的基础上，现阶段，笔者认为，还需要从以下几个部分进一步完善：
（一）建立个人产权明晰完整的物权制度
任何一项政治制度的实现，都必须有与其对应的经济制度作为基础。因此，以公共选择作为外在表现形式的村民自治作为农村实现民主政治的制度，也必须有其经济制度的支撑。作为参与式预算的基本精神：公民的自主参与、自主决策、自主监督的要求，保证农村居民拥有独立的意志和愿望、拥有独立财政权、独立的人格权，而不是大部分财政权利由集体组织以集体的名义整体的控制着。建立个人产权明晰的物权制度，即按照《物权法》所规定的，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯；物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。
保护农村居民个人合法产权，是建立和创新农村公共选择机制的源动力。任何个人参加政治活动的直接目的是保护自己的经济利益，农村居民个人产权保证，能够使其能够在公共选择过程中获得平等主体讨价还价能力。现阶段，农村的主要问题在于以土地为核心的农民个人产权制度还没有建立。可喜的是，我国已经在部分地区尝试农村建设用地的转让试点，如果全面展开，将使使中国二三十万亿人民币的村镇住宅和100万亿元人民币以上的农村建设用地直接进入中国的市场经济体系保值、增殖、交易和继承，将使最具有激励功能的土地产权制度在农村民主机制、村民自治中发挥重要作用。
（二）明确农民、政府、村集体三者在公共选择机制中的地位，重构权力体系，构建和谐农村社区
和谐农村社区的建立离不开农村居民、政府（具体指乡镇政府）、村集体的共同努力。因此，在和谐农村社区的建设过程中特别是公共选择机制的运行过程中，明确农村居民、政府的地位和权力，也应该是“参与式”预算的题中之意。否则就会在公共选择的过程中造成不必要的多头博弈，是公共选择机制“流产”。笔者认为，公共选择的全工程中，乡镇政府履行的应该是体现国家意志的直接管理和监督工作，并保证资金的及时、足额拨付；村集体（村委会）应该按照组织和实施各项公共选择活动，并保持中立；村民作为参与主体，理应发挥主体作用，即自觉的参与抉择和决定，在众多的参与主体中达成一致。
（三）探讨“参与式”预算与公共产品供给的多元化相结合
目前，在国内外进行公共产品供给多元化的实践的有许多，其中（简称3P）模式是其中的代表.3P的核心理念是:政府由于提供公共产品的财政支出不足或者效率不高导致一部分产品(多指一些混合公共产品)需要市场来解决,从而促成了企业、社会中介机构甚至个人等私营部门参与到公共产品的提供中来．这种模式完全可以和“参与式”预算相结合,使项目资金的投入实现多元化,是“参与式”预算的“参与”层次更加丰富。
（四）建立制度更加完善、更加明确的制度法律制度体系
制度的完善和明确是保证制度实施效果的重要因素。因此，让“参与式”预算参与农村公共产品的决策过程，是《宪法》、《村民委员会组织法》等法律给予的权利。既然“参与式”无论是在理论上还是实践中都有其存在的必要性，就应该有长期实行的准备。《村民委员会组织法》等法律制定的初衷不是保证公共选择机制的实现，因此在实践中，应该对公共选择或者“参与式”预算实施制定一部国家级的法律或者法规，要更多从操作层面进行规定。
（五）对“参与式”预算的项目资金全过程实行绩效管理和监督
如何在现有的财政管理体制下使“参与式”预算的项目资金发挥最大效能,使有限的财力创造更多的社会效益。对“参与式”预算的项目资金全过程实行绩效管理和监督是非常有必要的。党的十六届三中全会决定指出，财政要“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。”结合“参与式”预算实际以及借鉴国外发达国家的经验，按照标准和相关性别、可比性、重要性原则，主要对绩效预算展开，建立绩效评价体系、专家支持体系、公众监督体系等多个部分项目的参与式预算绩效管理体系，同时设置各项经济性评估指标，同时还应该重视项目质量、社会效益、居民满意率等非经济性指标，以进行评价的量化考核。