应急灯接线图解:[2008.02]行政复议工作中存在的问题及对策

 云南省昆明市人民政府法制办公室 王晓宏 

行政复议是行政机关内部层级监督制度，同时也是群众表达诉求的重要渠道，是有效解决行政争议、化解社会矛盾的重要手段。在行政救济途径中，行政复议不仅拥有对违法、不当行政行为的审查权，而且享有对抽象行政行为的审查权，同时具有快速高效、简易便民、不收费用、解决实际问题的优势。但行政复议作为一种重要的非诉讼型解决纠纷的方式，目前存在很多问题和困难，妨碍了行政复议法律制度的实施和作用的发挥，必须引起重视并加以解决。

  一、存在问题和困难

  （一）基层行政复议工作薄弱

  一是机构设置规格不高。根据行政复议法规定，政府法制机构是政府的行政复议机构。目前出现的行政违法、不当行为，包括行政诉讼败诉的案件，大都发生在县级，而县级政府法制机构（复议机构）多设在政府办公室，为其中一个科，有的虽单设，但只是副科级单位。这样设置与依法行政的新形势新任务明显不相适应，因为政府法制办与政府办的秘书科、行政科有本质不同，其对外直接代表本级人民政府开展法制工作，机构设置规格不高，难以充分发挥其应有作用。二是人员配备不齐。县级政府法制办编制多为2-3人，少则1人，甚至有机构无专职人员，有兼职人员又多为政府领导秘书，主要时间和精力用在秘书工作上。由于人员配备不齐，力量单薄，难以完成政府法制工作任务，更难适应日益上升的复议案件数量和办案难度要求。三是法律素质不高。县级行政复议人员很多不是法律专业毕业的，缺乏行政复议相关法律专业知识、缺少办案经验，具体办案时存在很大的随意性，难以保证案件质量。四是复议机构基础建设严重不足。经费、车辆、设备等都存在不同程度的困难，制约了行政复议工作的开展，甚至影响到案件及时、公正的审理。

  （二）行政复议制度知晓度和公信度不高

  一是未经行政复议就起诉的案件比重大。70％的行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议，相当一部分行政争议的处理仍游离于法定渠道之外，行政复议调处行政争议的功能远未充分发挥出来。二是行政复议受案率、撤销率、变更率低，维持率高。全国平均受案率不到90％，维持率近60％，撤销或者变更率为18％。这与行政执法中存在的违法、不当行为相比，通过复议程序纠正的只是其中一部分，行政复议纠错功能未充分发挥出来。三是行政干扰多。有的案件受理后，被申请人利用行政关系疏通、“打招呼”，影响审理结果，对行政复议的威信、公正性会造成一些负面影响。四是工作发展不平衡。有的地区和部门行政复议案件少，复议机构被弱化、复议职能被虚化。

  （三）行政复议基础工作亟待加强

  一是行政复议案件办理不够规范。有的行政复议机关内部受理、立案、结案审批，尤其是现场核查、案件审查、讨论结案、卷宗归档等方面不规范。如：存在一人办案，审查案件该由集体讨论的没有经过集体讨论，结案后没按规定归档保存，被申请人超期限提交答辩材料等现象。二是行政复议诉讼统计不准确，决定书备案不及时。行政复议及行政诉讼案件存在统计口径不统一、漏报率高等情况，有些地区和部门复议诉讼案件漏报率达三分之一，行政复议决定书不及时报送上级备案也较为普遍，使上级复议机关难以全面准确掌握案件受理审查情况，对存在问题难以及时研究。三是复议工作制度不配套，奖惩机制不健全。制度建设未做到每个环节都有法可依、有章可循；奖惩机制不完善，不利于充分发挥复议工作人员的积极性、创造性，难以确保专业人员稳定。四是政府法制系统缺乏统一信息和咨询平台。没有建立行政复议工作人员学习、交流、咨询、表达的平台，基层法制工作者的意见、建议、经验没有一个很好的表达渠道，使得法制工作上下沟通、横向联系不够。

  二、原因分析

  上述问题和困难，与领导重视、机构编制、人员素质、宣传指导、监督协调以及主观能动性等有密切关系，主要原因是：

  （一）指导思想不正确

  一些领导重视经济指标，忽视法制建设，官本位思想严重。不明白行政复议的核心是保护人民群众的合法权益，没有认识到行政复议对维护社会稳定，构建和谐社会的重要促进作用，没有把行政复议作为化解社会矛盾的重要途径和有效手段。因此，出现不重视政府法制机构建设和行政复议工作，甚至为了维护被申请人的“执法权威”而有错不纠。

  （二）缺乏公正裁决意识

  公正是行政复议的灵魂，也是行政复议的基本原则。作出公正的行政复议裁决是行政复议机关及其工作人员的法定职责。对申请人来说，行政复议机构及其工作人员行使的是行政仲裁权、行政执法权，要依法公断是非，居中裁决，维护法律尊严；对被申请人来说，行政复议机构及其工作人员行使的是行政监督权，要坚持依法行政、有错必纠原则，维护申请人的合法权益。目前，办理行政复议案件中存在的有错不纠和不规范、不依照法定程序审查等问题，是不依法行政、缺乏公正裁决意识的表现。

  （三）复议工作创新和理论研究不够

  复议培训、宣传、监督考核和案件办理方式单一，配套制度与奖惩机制不健全，制度发展缓慢，资源整合不够，法制系统缺乏统一的信息咨询平台等问题，是行政复议工作缺乏创新意识、理论探索不够的具体表现。

  三、对策和建议

  （一）提高认识，强化领导责任

  要做好行政复议工作，责任在政府，关键在领导。各级政府领导要从构建社会主义和谐社会的高度，提高对行政复议工作重要性和紧迫性的认识。党的十七大报告指出，构建社会主义和谐社会是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。行政复议作为预防和化解行政争议的重要机制，应当在构建社会主义和谐社会中发挥重要作用。党中央、国务院越来越重视行政复议工作，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次将“完善行政复议”写入党的决定。国务院《全面推进依法行政实施纲要》对加强行政复议工作提出了明确要求。《中共中央办公厅国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号）,要求各级政府把增强行政复议解决行政争议的能力作为促进政府职能转变的重要内容。随着《行政复议法实施条例》的实施，我国行政复议工作将在构建社会主义和谐社会的过程中发挥更加重要的作用。如何充分发挥行政复议化解矛盾、保护权利、纠正错误、教育引导的功能已历史性的摆在了我们面前。有关政府领导必须清醒地认识到，加强行政复议工作是大势所趋，是建设法治政府、维护人民群众合法权益、化解社会矛盾、构建和谐社会的必然要求。

  强化领导责任，建立健全复议工作责任制是做好行政复议的关键。要把领导政绩、业绩考核与行政复议工作考评相结合，要明确行政复议机关的行政首长是行政复议工作第一责任人，把行政复议渠道是否畅通、行政复议案件质量是否过硬、行政复议机构设置与工作任务是否相适等纳入领导政绩考核。只有领导认识提高了，思想重视了，政府法制机构的地位、编制、经费、车辆、设备等问题才能得到真正解决。

  （二）加强宣传，依法审理，提高行政复议的知晓度和公信度

  加强宣传，拓宽案源渠道，提高行政复议的知晓度。各级政府及其法制机构要采取各种有效方式，利用报刊、电视、广播、网络、宣传单、图解、小区宣传栏等开展宣传活动，让更多的老百姓尤其是边远地区的农民了解行政复议知识，学会利用行政复议的法律武器维护自己合法权益，促进行政人员自觉依法行政。要拓宽复议案源渠道，与信访、政府热线等机构建立涉法案件移送制，引导群众通过法律途径解决涉法问题，积极化解社会矛盾，让行政复议制度深入民心、家喻户晓。

  依法审理，公正复议，提高行政复议的公信度。依法审理，要认真履行内部监督职能，严格纠正违法、不当的行政行为，杜绝“官官相护”、包庇袒护，切实维护复议申请人的合法权益；公正复议，要正确处理好保护当事人合法权益与公共利益、公平与效率、原则性与灵活性、合法性审查与适当性审查、实体法与程序法关系，努力实现案结事了、定纷止争，使法律效果与社会效果达到高度统一，以赢得老百姓的信任。同时，注意做好解释、教育工作，以法明理，把每起案件作为向申请人普法的有效方式，充分发挥行政复议制度在调处社会矛盾中的积极作用和功能。

  （三）加强培训、指导和监督

  加强行政复议机构工作人员业务培训和理念教育。采取定期与不定期、集中与分散、理论与实务、一般案件与典型案例分析等多种方式，强化培训效果，注意培训的针对性和实用性，增强行政复议人员的业务知识和办案能力；同时，要通过理念教育，强化以人为本，复议为民的办案宗旨和公平正义、高效便民、调处纠纷、案结事了、法律效果、行政成本、程序正义、职业道德等理念和认识，实现复议效果最大化。

  行政复议工作的重点和难点在基层，潜力也在基层。要加强对县级行政复议机构人员的指导，使他们真正能够“想干事、能干事、干成事”，充分发挥积极性、创造性，提高工作能力和办案水平，成为化解行政纠纷的一线主力军，把更多的争议纠纷解决在基层，解决在萌芽状态。要通过指导，促使复议机构有所作为，以为争位，通过多汇报、多宣传，争取领导的关心与支持。

  强化监督。建立复议案件定期“回头看”制度、重大行政复议案件复查制度、被撤销案件专项审查制度；细化复议案件质量考评标准，实施复议案件评查、结果通报、错案责任追究；切实推行“行政复议意见、建议书”制度，充分履行复议机关的监督权、建议权；剖析典型案件，对被申请人存在的执法不规范、制度漏洞等问题提出纠正建议或意见，以促进被申请人健全制度、完善程序、提高执法水平。要借助媒体报道执法监督情况，主动提供报道素材，扩大复议机关履行监督职能的影响力和权威性。

  （四）加强基础工作建设

  改进管理考核方式，督促相关部门按时、全面报送统计报表，切实解决不按要求报送行政复议案件、行政应诉案件统计报表和行政复议决定书的问题；开展“优秀行政复议法律文书”评比活动，不断提高复议案件办理质量；完善行政复议听证、集体讨论、案件统计分析、重大案件预先报告、行政调解等制度，规范内部审批程序，健全行政复议责任追究体系，使行政复议从受理、取证、答辩、质证到审理、决定、监督等每个环节都有章可循。

  加强信息交流。建立政府法制系统信息平台，保障交流和咨询畅通，发布行政复议理论研究成果，剖析行政复议、行政诉讼典型案件，解答疑难问题，开辟意见、建议专栏等，让复议工作人员有一个学习、交流、咨询、表达的平台，做到上沟通，横向联系，相互促进。

  （五）推行激励机制，创新制度

  建设政治可靠、业务精湛、作风过硬、纪律严明的行政复议人员队伍，是做好行政复议工作的必要条件和组织保障。针对当前法制机构复议工作人员缺口较大的问题，可采用调剂使用、灵活定编方式，过渡期内先给事业编制，一二年内落实公务员编制等措施增加复议工作人员。由于政府法制工作是一项理论性、政策性和业务性都很强的工作，其从业人员应当具有较高的理论水平、扎实的法律功底、过硬的业务能力，并能保持相对的稳定性。推行激励机制，以留住人才，创优人才成长环境，提高复议机构人员政治、工作、生活、学习等方面的待遇，使复议工作人员责权一致，防止行政复议工作人员流失，确保专业人员稳定，这是发挥复议机构作用的前提。为适应新形势的需要，应不断创新制度措施，建议：

  ———实行行政复议专员资格制度，统一选拔复议人员。规定非经法定程序和非法定事由，对行政复议人员不得免职、调离岗位，对现行的行政机关复议工作人员可以采取先培训，再认证和分流。

  ———推行复议案件简易审理及便民制度。简化案件审查程序，提高办案效率，对案情简单、事实清楚的案件适用更简易的程序，可在20日内审结；建立复议案件当场受理、现场办理等便民措施，为偏远地区或行动不便的群众提供现场听证、调查等服务。

  ———推广公开审理制度。除案情简单、事实清楚的案件外，其他案件实行公开审理，将各方当事人召集到一起，对关键事实和证据进行当面质证；对复杂案件原则上组织到现场踏勘、听证，以增加复议案件审理透明度。

  ———建立与法院的沟通机制。复议机关要加强与法院的沟通、联系，及时、全面掌握行政诉讼案件受理情况，对在审判中发现的行政机关依法行政存在的典型及共性问题，及时进行研究。

  综上所述，行政复议是有效解决行政争议、构建和谐社会的重要途径和手段。当今许多法治国家，通过行政复议解决行政争议往往数倍于通过行政诉讼解决的行政争议，大大缓解了司法压力，提高了争议解决效率，也有助于改善行政机关与行政相对人之间的关系。目前，我国已经进入改革发展的关键时期，各种社会矛盾和纠纷呈现出纷繁复杂的局面。对我国行政复议存在的问题和困难，需要引起各级领导重视并加以解决，也需要法律工作者努力研究探索，使行政复议成为建设法治政府、化解行政争议、构建和谐社会的新型法律制度。