智能灭火装置:税源专业化管理研究

Post By：2011-7-20 18:02:07
推行税源专业化管理新模式是税务机关提高税收管理科学化、精细化、专业化、信息化的重要举措，也是落实科学发展观、推进管理体制、机制和制度创新的具体实践。推行专业化税源管理模式，将使税务机关的管理目标更加明确、管理手段更加先进、管理方法更加科学、管理流程更加顺畅、管理责任更加明确，使 “带好队、收好税、科技加管理” 的税收管理理念有机整合，从而推动税收管理方法持续改进、管理水平持续提高。
一、专业化管理与深化税源专业化管理新模式
专业化管理的核心就是分工，分工就是职能设计和流程优化。1776年，古典经济学的开创者亚当·斯密在《国富论》中第一次提出了劳动分工的观点，并系统全面地阐述了劳动分工对提高劳动生产率和增进国民财富的巨大作用；法国社会学家迪尔凯姆在1893年的《社会分工论》博士论文中指出，“社会容量和社会密度是分工变化的直接原因，在社会发展的过程中，分工之所以不能够不断进步，是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大”。“无论对劳动分工持有何种态度，我们任何人都已感觉到，它已经渐渐地成为了社会秩序最重要的基础。也许不用多问，人们已经形成了一种根深蒂固的观念：劳动分工将会成为一种绝对的行为规范，同时还会被当作是一种责任”。
税源专业化管理的核心是通过对税收管理资源的进一步分工，优化税收管理资源，运用系统管理原理，科学做好职能设计、科学配置管理资源、进一步优化税收管理流程，从而实现对税收管理资源的经济、效率使用。我国自上世纪80年代初税务管理从财税系统独立出来，成立专业化管理的税务局，94年税制改革后，我国又按照分税制原则在省级以下税务机关成立国家税务局、地方税务局，进行分税种税收管理，这两次针对税收管理的专业化分工，对提高我国税务管理水平都起到巨大促进作用；2010年，国家税务总局在《关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）中指出：“经济全球化和我国社会主义市场经济的发展，纳税人数量不断增多，企业的组织形式和经营方式呈现多样化，企业集团大量增加，经济主体跨国家、跨地区、跨行业相互渗透，企业核算的电子化、团队化、专业化水平不断提高，税源管理的复杂性、艰巨性、风险性不断加大，征纳双方信息不对称等矛盾日益突出，传统的由税收管理员属地管户、粗放的税源管理方式已难以适应新形势的要求，必须更新理念，探索税源专业化管理，提高征管质量和效率”。当前，在税收管理资源不允许继续增加、税收管理对象恒定增长的形势下，深化税源专业化管理新模式、深挖现有税收管理资源、经济高效使用现有税收管理资源就成为当前税务管理的首要课题，我们必须按照专业化管理的要求，进一步提高税收管理科学化、精细化、信息化。
二、税源专业化管理新模式的基本架构
税源管理是税收管理的核心，推行税源专业化管理模式必然推动整个税收管理的深层次专业化分工。现行税收征收管理法对纳税人、税务机关和税务工作人员的权力、义务分别作出规定，同时对纳税人、税务机关和税务工作人员违法的法律责任也予以明确，这也是征管法对全部税收工作的基本分工，即：税务登记、纳税申报、税款征收、税务检查、法律责任追究，由此我们确定税收专业化管理的基础和税收专业化管理的法律依据就是税收征收管理法。依据税收征管法的基本框架，税收专业化管理示意如下：
图1：税收专业化管理分工示意图
→税 收 执 法→
纳税人权利义务
税务机关、税务人员权利义务
←法 律 救 济←
涉税信息登记与备案
涉税信息核查
纳税申报
纳税人法律责任
税收行政执法
纳税评估
税务稽查
税务人员法律责任
税务登记风险
纳税申报风险
执法管理风险
永久性税收流失风险
税务登记与纳税申报
税款征收与税务检查
不断提高税法遵从度和税收征收率
信  息  管  税
税源专业化管理是税收专业化管理的核心，是税收管理手段和方法的进一步明确，税收专业化管理要围绕税源专业化管理展开。总局在《指导意见》中明确试点工作的指导思想是“以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以实行分类分级管理为基础，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，以建立和培养专业化人才队伍为支撑，积极探索税源专业化管理，优化服务，严格执法，不断提高税法遵从度和税收征收率。”这一指导思想就确定了税源专业化管理的管理目标——促进纳税遵从，提高税收征收率、管理手段——实施信息管税、管理方法——税收风险管理和分类分级管理、管理流程——按照受理申报、纳税评估、税务稽查、法律救济等环节，规范税收征管基本程序，由此确定了税收管理发展方向：由传统的税收管理员属地管户、粗放的管理方式向专业化、科学化、精细化、信息化的主动型管理转变，要实现这一转变，必须深化税收专业化管理，使税收管理工作分工达到更精细、更专业、更科学的新水平，从而实现税源专业化管理。
根据《指导意见》和税收工作实际，依据税收征管法，结合多年的税收工作实践，本文认为，税源专业化管理新模式就是：一个工作中心，以不断提高税法遵从度和税收征收率为中心；两个管理系统：税源登记与纳税申报服务系统、税收执法管理系统；四项风险管理：纳税人申报风险、征收管理人员税收管理风险、永久性税收流失风险、管理性税款滞纳风险；依托税收信息化管理平台的八项具体管理工作：税源登记与税源登记核查、纳税申报与纳税申报核查、税务稽查与纳税评估、追究纳税人法律责任与追究税收管理人员法律责任；实施八项具体管理工作的发起、反馈处理等十六个基本环节与流程。税源专业化管理新模式示意如图2：
图2：税源专业化管理十六基本环节示意图
申请
限时核准
发起执行
限时反馈处理
申报
限时办结
发起执行
限时反馈处理
选案移交
限时反馈处理
发起执行
限时反馈处理
处理决定
限时移交执行
监督监察
考评问责限时纠正
税源登记
登记核查
纳税申报
申报核查
税务稽查
纳税评估
纳税人法律责任
税务人员法律责任
纳税人申报风险
执法管理风险
管理性税款滞纳风险
永久性税收流失风险
税源登记与纳税申报服务（纳税人发起事项）
税收征收管理权实施（税务人员征收管理事项）
不断提高税法遵从度和税收征收率
在确定税源专业化管理新模式架构的前提下，完善税源专业化管理新模式的核心工作就是定岗定责、细化和明确管理流程，实施专业化管理。
（一）搭建税源登记与纳税申报服务、税收执法两个管理系统
按照税收管理科学化、精细化、专业化、信息化的要求，税源专业化管理首先要对管理管理资源、管理对象和管理内容进行科学分类。
根据现行税收征收管理法的规定，税务机关与纳税人之间的所有涉税事项可以分为两大类，一是纳税人主动履行纳税人义务和主动享受纳税人权力的事项，如：依法进行税务登记的义务、依法设置账簿、保管账簿和有关资料以及依法开具、使用、取得和保管发票义务、财务会计制度和会计核算软件备案的义务、按照规定安装、使用税控装置的义务、按时、如实申报的义务、按时缴纳税款的义务，依法享有纳税申报方式选择权、申请延期申报权、申请退还多缴税款权、依法享受税收优惠权、委托税务代理权、税收法律救济权、索取有关税收凭证的权利、报告其他涉税信息的义务等等，此类事项由纳税人发起、税务机关和税务人员依法为纳税人提供服务；二是税务机关、税务人员行使税收管理权，纳税人被动履行纳税义务和被动接受税务管理的事项，如：纳税人接受依法检查的义务、税务机关的税务管理、发票管理、税收行政处罚、税务检查、税收保全和强制执行等，此类事项由税务机关和税务人员发起，纳税人、其他税务机关、税务人员被动依法接受管理。按照这一分类方法、根据管理目标明确、管理手段先进、管理方法科学、管理流程顺畅、管理责任明确的管理要求，税务管理系统自然形成两个子系统，一是以处理纳税人发起事项为核心的税源登记与纳税申报服务系统，二是以处理由税务机关和税务人员发起的征收管理行为为核心的征收管理权实施系统，这两个系统相互制约、互为补充，共同推进纳税人税法遵从度的提高，从而提高税收征收率。
（二）做好以纳税人申报风险、征收管理人员税收管理风险、永久性税收流失风险、管理性滞纳税款风险为核心的四项风险管理
总局在《指导意见》中明确税源专业化管理是“以加强税收风险管理为导向”。税收风险管理是指以最小的税收成本代价降低税收流失的一系列程序，由管理目标确定、风险分析识别、风险评估预测、等级排序、风险应对处理、绩效评估和修正等组成，风险的分析识别是风险管理的首要环节，只有在全面了解各种风险的基础上，才能够预测风险可能造成的危害，从而分清轻重缓急，选择应对处理风险的有效手段，对可控风险进行有效应对和处理。以不断提高税法遵从度和税收征收率为管理目标，将税收风险简要分析如下：
按照上文对税务管理系统分为“以处理纳税人发起事项为核心的税源登记与纳税申报服务系统”、“以处理由税务机关和税务人员发起的征收管理行为为核心的征收管理权实施系统”两个子系统对税收风险进行分类，可将税收风险分为纳税人申报风险、征收管理人员税收管理风险两大类。将税源转化为税收最终是以纳税人依法缴纳税款而实现的，在税收实践中我们发现纳税人申报风险主要有三种：一是不懂税法或技术失误而导致的非主观故意行为造成税收流失风险或没有享受到税收优惠政策风险，二是藐视税法且偷税机会成本过低而导致的主观故意偷税而造成的税收流失风险，三是蔑视税务机关税务人员的税收管理能力，心存侥幸而导致的税收流失风险，这三类风险受纳税服务水平和税收征收管理水平的直接影响，化解这类风险必须做好纳税服务和税收征收管理工作。税收管理工作的好坏体现在将税源转化为税收的能力上，即税收征收率，总结税收管理实践，税收管理风险主要有三类：一是税务人员专业技术水平低下等人员素质原因导致的税收征收率过低的风险，二是税收管理流程不科学、不合理，税收管理手段软弱、管理方法落后、管理目标和管理途径违背客观规律等税收管理体制、机制、管理理念落后等原因导致的税收征收率过低的风险，三是税收廉政管理缺失、缺位等监察监督缺失导致的税收征收率过低的风险。
按照税收风险对税收征收率的影响，可将税收风险分为永久性税收流失风险和管理性税款滞纳风险两大类。永久性税收流失风险主要包括三类：一是纳税人隐瞒、少申报收入、虚列、多列支出、多列多计扣除项目金额而导致的流转税流失、所得税流失，二是对境外付汇事项税收管理失误导致的税收流失，三是纳税人欠缴税款、税务机关又没有及时采取税收保全、强制执行等措施而后纳税人破产关闭而导致税收净损失；此类风险是最高级别的税收风险，必须强化管理，最终形成此类税收风险的根本原因是对纳税人的资金流、物流监控缺失，因此，加强以发票检查为载体的纳税人资金流、物流监控核查是各项税收工作的重中之重。管理性税款滞纳风险主要包括三类：一是由于纳税人逾期申报、逾期解缴税款、逾期执行税务处理决定等导致的税款滞纳风险，二是由于税务机关管理缺失、纳税人没有及时履行纳税义务导致的税款滞纳风险，这两类风险极易转化为永久性税收流失风险，必须加强管理，三是由于会计核算与税收核算的差异导致的永久性税收差异和时间性税收差异，对此类风险应及时管理，确保税收及时、足额、均衡入库。
（三）依托税收信息化管理平台，做好税源登记与税源登记核查、纳税申报与纳税申报核查、税务稽查与纳税评估、追究纳税人法律责任与追究税收管理人员法律责任八项具体管理工作
为保证税源专业化管理体制的高效运转，我们必须明确内部工作责任和岗位责任、合理分解权力、规范和优化工作流程、全面排查岗位风险、建立健全岗位工作制度和管理制度，实现责任落实到岗、风险防控到岗、制度建设到岗、考评监督到岗、问责追究到岗的精细化管理。按照逢岗必有内控或外部监督的原则，进一步定岗、定职、定责、定流程，形成完备的岗责、流程体系，做到各司其职、各负其责，实现权力、岗位、责任、制度有机结合；按照过程控制、分权制衡、公开透明运行的原则科学配置权力，健全制衡控制流程。通过对权力进行科学分解，形成层层分解、环环相扣、有效制约的管理链条，使权力在科学设置的程序上规范运行，实现对权力运行的分权制衡和流程制约，减少工作随意性，简化办事程序，提高工作效率。按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，将岗责体系、工作流程、工作规程和内部管理制度等进行汇总、审核、评估，编制公开目录，明确公开的要求、时限、范围，实现权力、责任、流程、制度、风险、问责追究“六个公开”，促进内部管理制度的动态校正。
三、税源专业化管理新模式实践
推行税源管理新模式是税收管理的一次革命，她通过税收管理的深层次分工优化配置税收管理资源，提高税收管理资源的利用效率、节约税收管理资源、优化管理流程，从而在降低税收单位行政成本的基础上提高税收管理质量和效率。即墨地税局自2009年开始探索税源专业化管理模式，在实践中取得较好成果，本文以即墨局为例，探讨深化税源管理新模式的具体实践。
（一）通过“一次分工”，明确建立健全纳税服务和税收征收管理两个相对独立又互相制约的税收管理子系统
2009年5月，即墨局充实纳税服务力量、完善税收服务体系，将有纳税人发起的所有涉税事项全部纳入纳税服务系统。一是充实人员，将业务骨干充实到纳税服务大厅，增加纳税服务大厅力量，强素质，推行“一桌全能”服务模式，实行全岗全能无差别窗口服务；二是将事务性工作前置，将一般事务性工作从税源管理部门转入纳税服务中心办理，将部分征管流程做适当调整，纳税人发起办理的涉税事项，全部经由纳税服务中心受理，并将一般事务性工作在纳税服务中心办结；三是整合纳税服务平台，将城区五个征收单位的业务集中纳税服务大厅办理，在乡镇基层所设立专业的纳税服务窗口，统一纳税服务标准；四是完善纳税服务手段，进行征管流程再造，建立适应税源专业化管理的纳税服务体系，除即时办结的涉税业务外一律为纳税人开具受理单，告知办结时限，需税源管理系统核查的事项一律通过事项传递单，通知税源管理部门限时办结、限时反馈、由纳税服务中心反馈纳税人并进行监督。通过这些措施，纳税服务系统从税收管理系统独立出来，专业受理纳税人发起的涉税事项，专业处理纳税人直接提供的涉税信息，专业审核、甄别纳税人提报的纳税申报资料、并通过大集中平台或书面档案将与税源管理有关信息资料转交税源管理部门使用，我们称之为税源专业化管理的“一次分工”。
（二）通过“二次分工”实现管理资源与管理对象的科学分配
我们通过统计分析发现，“帕雷托定律”同样适用我们的税收征管工作。分析历年的税收收入构成情况，全市20%左右的重点税源户实现的税收收入约占全市税收收入的80%；调查分析我们的工作人员，约20%的工作人员综合税收业务素质较强，也承担了80%的税收工作任务；所以“帕雷托定律”称为我们“二次分工”的理论基础：重点抓好20%的重点税源，重点配置好20%的业务骨干。
首先，我们对管理对象进行科学分类，我们根据不同税种体现纳税人计税依据，纳税环节，纳税时限等税种要素的不同特点，探索摸索不同税种各自特点和规律、管理重点、社会比较关注的热点、突破的难点和长期抓不出效果的薄弱点，对税收管理对象进行科学合理的分类，做到工作中主次轻重分明，有针对性，运行有秩序。一是按税源规模分为重点税源和一般税源，将城区五个办事处、五个征收单位所辖年纳税50万元以上的企业全部纳入征收局管理，其他单位的重点税源企业实施专人管理，要求对重点税源企业100%评估，实施全面监控、科学预测，精细化管理，在收入方面要达到承担着全局80%收入任务增长的目标；二是按行业划分为重点行业和一般行业，针对城区房地产行业企业、建筑行业企业和物流行业企业较多，占整个地税收入比例较高的特点，我们将城区五个办事处、五个征收单位所辖的房地产企业、建筑企业和物流企业确定为重点行业由征收局统一管理，其他作为一般行业由辖区各税务所管理；三是按照区域经济特点确定辖区管理重点，科学分类，各税务所根据所辖办事处、乡镇经济特点，进行行业细化分类，找准重点，积极突破，规范管理，如段泊岚税务所确定了印刷行业、环秀税务所确定了餐饮业、汽车销售行业、通济所确定了针织制造业为突破重点，通过探索行业经营特点、管理重点、突破难点，以点代面，查管互动，提高征管质效；四是按照税种进行细化分类，根据税种各自特点和规律、管理重点及难点，找准切入点，规范管理，如对土地增值税在根据省局预警软件做好预征的基础上，重点对应进行清算的项目实施清算，对房产税在巩固存量税源的基础上，根据财税[2010]121号文件规定，重点对未计入房产原值的土地价值进行核实补录，稳定房产税税源；对企业所得税重点加强对核定征收的企业收入真实性比对、对长亏不倒或税负明显偏低企业进行检查等。五是按照事项进行分类，抓住关键环节，如在税收核定方面，紧紧抓住印花税、企业所得税、个人所得税、个体工商业户核定的标准、程序、范围、时限环节；在税收保全、强制执行方面，重点加强对履行职责，规范程序环节的监控；在税款催缴方面，重点关注催缴程序是否到位、文书使用是否规范等环节。
其次，我们根据管理对象的特点对管理部门和管理人员进行科学分工与配置。为配合新模式实行和体现征管质效的要求，结合即墨局的实际，我们围绕着“四重”—重点行业、重点税源、重点事项、重点环节，及“四点”—重点、热点、难点、薄弱点进行梳理分析，并结合以强化“岗责明确、责任落实、质效提高”这三项工作为重心，以分类、分税种、分事项规范管理工作表为平台，建立岗责体系，实施过程控制，以税收风险内控防范机制为先导，推进税源专业化管理工作开展。
第三，以分类分税种分事项规范管理为平台，细化分工岗责、规范流程、强化问责，建立税收风险内控防范机制，切实提高执行力。
（三）坚持“五个原则”，强化工作落实
任何一个税收管理模式要取得实效必须强化工作落实。即墨局在税源专业化管理中坚持“五个原则”强化工作落实取得较好成效。一是指标量化:明确每一项工作的重点、热点、难点、薄弱点，抓住风险点，根据市局制定的目标体系确定每个管理单位的工作目标及要达到的效果要求。各单位按照职责进行细化，确定每项工作的具体责任人，做到目标明确、标准明确、责任人明确；二是过程控制：明确每项工作的责任科室、科室责任人，基层单位的发起人、核实人、反馈评价人，通过职责划分进行过程控制，明确事前预警提醒、事中分析核实、事后反馈评价等具体措施，通过规范的流程实现过程控制；三是质效评价：明确每一项工作的效果要求。在绩效评价中注重结果分析，切实提高工作质效；四是持续改进：加强对工作过程和工作结果的阶段性评价，公正评价各单位在工作开展中的亮点和不足，及时总结经验，完善措施，达到取长补短，以点代面，持续改进的效果；五是强化问责：对于工作未达到预期目标，市局对各单位负责人进行问责，各单位对具体责任人进行问责，强化责任的落实，推进工作开展。
（四）以风险管理和强化问责为重心，建立起风险内控防范新的征管运行机制
新模式下的各项征管工作，要由不同岗位、不同人员来共同完成，如何从中体现所要达到的工作质效，形成合力，使得工作质效产生质的飞跃，强化问责这项工作就显得尤为重要，这就要求我们的工作要有重点，选择突出性的工作方向，彻底改变原来管户制下管理盲目、粗放的问题。即墨局的主要工作成果如下：
1、初步建立日常工作管理开展机制，明确工作方向。即墨局紧紧围绕工作重点、热点、难点和薄弱点，以风险点的查找和消除为切入点，突出“重点环节、重点事项、重点税种、重点行业”四个重点，查找出89多项重点工作目标，明确每项重点工作的内容、质量要求、时限要求、开展措施、达到的效果及存在的风险点，规范了每项重点工作的任务发起、核实处理、反馈评价等岗位职责，在分类分税种规范管理工作表中集中反映，通过税收风险内控管理机制实施有效的过程控制，推进税源专业化管理工作深入开展。
2、初步建立起以评估预警为平台的日常工作管理运行机制，强化工作问责，提高工作质效。一是事前预警，围绕上述工作目标，各科室事前发布重点行业、重点事项、重点环节和税种管理预警指标，明确全局工作方向；二是评估分析，各征管单位根据职能科室发布的预警值，紧密结合本单位实际进行评估分析，查找出征管中的薄弱点、突破的难点、改进的重点、纳税人不遵从的风险点，明确本单位工作目标；三是派工核实，各征收单位业务领导根据预警值派发工作，由不同的岗位根据不同的目标进行核实，达到日常工作落实到位，主次轻重分明，消除内外风险点；四是反馈评价，各岗工作人员按照流程对工作进展及时反馈，针对反馈结果，从基层单位和市局两个层面进行评价，强化问责，切实提高工作质效。
3、以风险防范为先导强化问责，提高工作质效。以分类分税种规范管理工作表为基础，从风险防范的角度，加强对税收执法中的不廉行为、税收执法责任履行不到位行为、未按规定的程序开展工作行为、承担的工作未按要求完成行为及开展的工作偏离了预警指标行为的重点防范；做到每项工作有要求、有措施、有结果，工作开展有发起人、责任人、监督人，将税收风险内控机制的建立与推进分类分税种规范管理工作开展紧密结合起来。如即墨局对机关科室侧重于风险点的查找、工作考核落实、对基层征管单位工作开展情况的监督指导等进行问责，对基层征管单位侧重于对风险点的应对处理、防范措施、达到的工作效果、是否完成目标任务等进行问责。
（五）完善配套措施，改进考核机制，健全保障体系
1、加强目标绩效管理，促进持续改进，强化问责。即墨局在推进税源专业化管理工作中完善了目标绩效考核办法，确定了重点考核项目和日常考核项目，同时注重考核结果的应用，以考核结果为载体，作为对各项工作的终极评价，提出要求，限期整改；被考核单位就考核结果进行陈述、申辩，提出自己的认识看法，相关科室现场进行原因分析，提出下步工作的具体措施，达成工作改进共识，以实现持续改进的效果；即墨局还与机关科室、基层征管部门签订了二级《岗位目标管理责任书》，规定了单位主要负责人对本单位岗位目标所负有的责任。对同一工作事项年内两次被通报批评的，予以批评或诫勉谈话；两次以上的，从重问责，严格责任追究。
2、注重内外结合、综合防范，建立“四位一体”税收风险内控防范体系。一是健全风险内控防范的运行机制，以纳税评估为核心，将税收执法风险、税收廉政风险、税收勤政风险和纳税人遵从度风险紧密结合在一起，建立“四位一体”的税收风险防范体系；二是通过多载体，多渠道、多方式的税法宣传，将需要纳税人周知的税收政策规定及办税程序提前告知，要纳税人及时办理涉税事宜，明白未办理的后果，给纳税人敲响警钟。将税收风险由内部转化到外部，由纳税人的及时遵从税收规定来促使税务机关内部严格按照风险防范的体系办事。
3、强化教育培训，提高业务技能。一是通过集中培训、个人自学、岗位竞赛等多种形式，全面提升干部的业务素质和实际工作能力，二是突出技能操作，开展岗位练兵考试、检验学习成果，在全系统内开展了“一月一技”活动，提高实践操作能力；三是注重专题培训，通过“走出去，请进来”等方式进行全方位地培训，选派相关人才参加各种培训班，提高整体素质。
4、开展查管互动形成征管合力。一是利用预警指标，评估数据指导稽查选案，实现数据增值利用，提高稽查工作效率；二是丰富稽查的职能，通过稽查“解剖式”检查建立和完善预警指标及预警值；三是通过稽查部门与征收部门联合召开纳税人约谈会形式，发挥稽查威慑力，提高纳税评估的质效，形成了高效的征管合力。
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4:44 省份：黑龙江 职业：国税   Post By：2011-7-22 20:06:05