商场销售员工规章制度:杨庆育：重庆户籍综合改革尝试

　　中国改革推进30多年，难度正与日俱增。随着“帕累托改进”机会逐步用尽，改革进入啃“硬骨头”的攻坚阶段，必须由单兵突进向综合配套转变。2010年重庆市户籍制度改革在这方面做了积极的探索，经验教训可资借鉴。

　　户籍改革是综合改革

　　50多年来，附着于户籍上的城乡居民各类权利与福利反差甚大。改革户籍制度，最直接的办法就是取消城乡二元户籍制度，还原其社会治安管理和人口信息统计两大功能，实行一元化户籍管理，实现城乡自由迁徙；但是，如果不消除附着在户籍上的各种社会福利，这种“改革”不仅毫无意义，还会引发新的社会矛盾。

　　例如，目前城乡之间低保待遇差别明显，如何处理？又如，取消户籍迁移限制，必然会有大量农村家庭为追求更好的教育而迁往城市，城市学校可能“爆棚”，怎么应对？农民进城后，农地承包经营权如何处置？集体经济组织成员身份如何认定？凡此种种，必须推进综合改革。

　　重庆户籍改革一开始就在科学设置户籍准入条件的同时，力求构建有效衔接的配套制度体系，形成了涵盖土地、社保、住房、教育、医疗等领域的综合改革格局，目标是利用户籍制度牵一发而动全身的特点，破除不利于统筹城乡发展的制度藩篱。

　　按综合改革的思路，重庆市首批转户的重点群体没有包括已纳入城市规划的近郊农民，他们将随着城市化进程在现有政策下自动转变为城市居民；在农村继续从事农业生产的居民也不是此次户改的重点。对这个庞大的群体，重点是加大惠农政策力度，加快农村经济发展。

　　重庆此次户改，重点关注的是长期在城市务工、有在城市落户的强烈愿望和条件的农民工群体。他们处于城乡居民之间，带有城市居民和农村居民的双重特点，解决其户籍问题，更有利于制度上的突破，惠及民生，在转户口的同时又增加社会福利。

　　重庆户籍制度改革摆脱了“就户籍改户籍”的思路，配套设计了土地、社保、教育、卫生等十个方面的政策，形成了系统的配套制度体系，以实现城乡制度之间的有效衔接，保证农民转户的平稳过渡，逐步消除城乡户籍待遇差距。

　　推进七大制度改革

　　一是配套建立农村土地处置机制。

　　建立、完善农村居民转为城镇居民的土地处置机制，是户籍制度改革的核心问题。能否妥善处理好转户农民的宅基地、承包地、林地等处置问题，是户籍制度改革能否成功的关键。

　　现行《农村土地承包法》规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。但调查显示，在现行制度下，只有四成农民愿意转为城镇居民，多数仍然担心失去土地后缺乏稳定的生活来源。

　　重庆在制订户改政策时，按照现行有关法律法规，对转户进城的农民土地设置了三年过渡期。过渡期结束后，仍然充分尊重转户居民的要求。

　　对转户居民自愿退出宅基地使用权及农房的，对农村住房及其附着物给予一次性补偿，并参照“地票”价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿。

　　对转户农民退出的宅基地，在优先保障农村发展建设用地需求的前提下，通过与城乡建设用地增减挂钩、“地票”交易等方式，显化其资产价值。由此产生的“地票”及大宗的承包地、林地使用权，可在重庆农村土地交易所上市交易。

　　对转户居民退出的承包地和宅基地，重庆市和各区县分别成立了农村土地整治流转机构，负责补偿和处置事宜，并且遵循规划及用途管制和不改变农地集体所有权的要求，对退出的承包地和宅基地加大整治力度。

　　二是配套建立住房保障机制。

　　重庆长期在城镇务工经商的农民工中，相当一部分没有住房。为了避免农村居民转为城镇居民后流离失所，重庆市把符合条件的转户农村居民纳入公共租赁房、廉租房等保障范围，改善稳定就业农民工、新毕业农村籍大中专生、新退役农村籍士兵等无房或住房困难人员居住条件，同时鼓励有条件的转户居民购置普通商品房。

　　重庆户籍改革政策规定，主城区及区县城镇规划区农村居民，具备条件的可转户进入统一规划建设的集中居住小区。同时，加大主城区及区县城镇规划区内转户集中居住小区、农民工公寓的投入和建设力度。目前，重庆市已规划在2020年前建设4000万平方米，租金仅为同类房屋租金的60%，符合条件的转户居民可申请居住，5年后可转为购买。

　　三是配套建立社会保障制度。

　　重庆规定，凡农村居民转为城镇居民，均可参加城镇职工养老保险。具体而言，自愿退出宅基地的和已经失去土地的，可参加征地农转非人员养老保险，享受一次性缴纳基本养老保险费的优惠政策和财政专项补贴；未退出宅基地的，有用人单位的，由单位统一组织参保并按规定缴费，没有用人单位的，以灵活就业人员身份参保缴费；没有条件参加被征地农转非人员养老保险、城镇企业职工基本养老保险的，可自愿参加城乡居民社会养老保险。

　　在医疗保险方面，目前，重庆医疗保险制度已基本实现城乡一体，农村居民转为城镇居民，可按规定参加城镇职工基本医疗保险，享受与城镇职工同等的医疗保险待遇。没有条件参加城镇职工基本医疗保险的，可自愿参加城乡居民合作医疗保险。

　　最低生活保障体系是社会保障的最后一道防线。重庆户改政策规定，应及时把符合条件的转户居民纳入城市低保范围；同时，建立社会福利服务体系，加强城市社会救助和社区公益性服务设施建设，切实满足城市扩容后社区服务管理和救助保障等需求。

　　四是配套建立就业保障机制。

　　重庆户籍改革政策把转户居民纳入城镇就业服务和政策扶持范围，促进其在城镇稳定就业。

　　对有一技之长的，通过开展职业指导和职业介绍，提供有针对性的就业信息，帮助其通过市场竞争实现就业。对就业困难人员，作为就业援助对象，开展“一对一”的帮扶，开发公益性岗位予以托底安置。鼓励大中专毕业生、农民工和其他转户居民自主创业。提供政策咨询、创业培训、项目推荐、开业指导、小额担保贷款、跟踪服务等政策扶持，帮助其通过创业实现就业。凡办理农转非的，即纳入城镇创业扶持政策范围。

　　五是建立城乡教育保障机制。

　　重庆市按户籍改革转移人口目标和重点接受农民工转户的区域，准确把握城乡适龄人口及中小学在校生规模变化状况，要求各区县（自治县）政府科学规划城乡学校布局，留足教育用地，在主城区、区县城、小城镇按照城乡规划，加快新建一批幼儿园、中小学、中职学校。

　　同时，加大教师队伍建设力度，做好新增学校师资配备、师资专项培训等工作，满足新增学校教师需求。完善各级各类学生就读政策和资助体系，保障转户居民子女接受公平的教育。

　　改善转户居民子女接受义务教育条件，按照就近入学的原则，使转户家庭学生与现有城镇学生享有同等待遇；按照“指标到校、区县安排”的原则，满足转户居民子女就读普通高中的要求；完善各级各类学生资助政策，确保转户居民子女享受国家政策优惠。

　　六是配套建立完善卫生服务保障机制。

　　按照城市功能区布局规划，科学合理布局综合医院、专科医院和社区卫生服务医疗机构，加快县级医院、乡镇卫生院、社区卫生服务医疗机构的建设，加快覆盖城乡的医疗卫生服务体系的建设，逐步完善医疗服务基础设施、设备建设，保障转户居民及其子女和低收入群体在市内居住地享有国家规定的公共卫生服务。

　　七是完善计划生育相关政策。

　　凡是未享受城镇社会保障待遇的转户居民，继续执行原户籍所在地农村居民的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。已享受城镇社会保障待遇的转户居民，从享受城镇社会保障待遇当年起，给予5年的政策过渡期。在政策过渡期内，转户居民继续执行原户籍所在地农村的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。

　　重庆户改的价值

　　重庆户籍改革政策可概括为“不脱农村三件衣服，穿上城市五件衣服。”即保留农地承包经营权、宅基地使用权和林地使用权，同时转户后就业、社保、住房、教育、医疗及时纳入城镇保障体系，一步到位，与城镇居民享有同等待遇。

　　重庆户籍改革力求在不损及转户居民利益的前提下，增加转户居民的社会福利。同时，通过建立土地处置等配套机制，显化土地资产价值，增加农村居民的财产性收入，最终实现农村居民带着尊严和财富进城，最大限度地维护农民的利益。

　　衡量一项重大改革是否成功，关键是看改革能否得到民众的支持。2010年8月，重庆户籍制度改革启动，最初平均每天转户1000多人。到8月底，每天转户增至2000多人。2010年10月后，每天转户近万余人。截至2010年12月底，全市已办理农村居民转户1453686人，基本实现了预期目标。

　　在此之前，重庆有32.9万名历年已用地未转非人员，还有4.9万名农民因大中型水利水电工程而失地。这些人转户后，即可参照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险，一次性缴纳基本养老保险费可享有优惠政策，市财政还提供专项补贴，使转户居民得到了实惠。这说明，此次户籍制度改革及与其配套的政策体系，聚焦民生，符合民意，满足了农村居民的利益诉求。

　　总之，重庆户改案例的价值主要有二：首先，必须尊重农民的意愿，统筹考虑转户人口数量、政府的承受力和城镇资源承载力；其次，户籍改革必然是系统工程，不能单兵突进，必须坚持综合配套改革。