纳税评估制度的国际比较与改革方向

　　根据国家税务总局出台的《纳税评估管理办法（试行）》，纳税评估是指税务机关通过对纳税人相关数据信息的分析，对纳税人和扣缴义务人纳税申报（包括减、免、缓、抵、退税申请）情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并据此采取进一步征管措施的管理行为。作为国际上税收征管的通行做法，纳税评估是连接传统的税收征管与税收检查的重要工作环节，是防范税收风险、提高税源监控能力和税收征管能力的重要手段。在我国，纳税评估工作的开展时间并不长，与发达国家（地区）的纳税评估制度相比还有很多不够完善的地方，需要在实践中不断加以改进。
　　一、发达国家（地区）与我国纳税评估制度的比较
　　将国外纳税评估的通行做法与我国纳税评估制度的现状进行具体比较，有利于进一步完善我国的纳税评估制度。
　　从对纳税评估的定位来看，发达国家（地区）一般把纳税评估定位在管理和服务上，纳税评估是一种非现场的检查，与现场稽查有一定的区别，其纳税评估机构与稽查机构的界限比较清晰，前者侧重税源管理，后者侧重执法打击。这些国家（地区）普遍认为，出现税收流失问题多是由于纳税人对税法没有正确理解与把握，是一种无知性税收不遵从行为。通过纳税评估，一旦发现问题及时通知或辅导纳税人纠错，如纳税人仍置若罔闻，那么这种不遵从行为也就由无知性不遵从定性为知觉性不遵从，处理方法也由纳税评估转为税务稽查。这种重过程服务、轻结果处罚的管理理念，比较符合现代税收管理的要求。这也可以从其人员配置上看出来，如中国香港税务部门负责评税工作的人数为570人，负责税务稽查的只有160人，两者比例近4∶1。我国近几年将纳税评估主要定位为税务稽查的前置程序，纳税评估和现场稽查往往相混淆。纳税评估力量也倾斜到稽查部门，稽查部门人员往往占到全部税务人员的30%左右。在试行税收管理员制度后，虽然也强调把纳税评估作为税源管理的手段，但由于在制度、机构、人员等方面未得到有力的保证，征收管理部门的人员真正能从事纳税评估工作的较少，纳税评估对税源管理的作用还只是停留在理念阶段。
　　从纳税评估的组织机构和人员配备来看，发达国家（地区）一般都设置了专门的纳税评估机构和评估人员，机构职能明确，而且逐步形成了比较健全的激励纳税评估人才成长的机制。如新加坡税务局的评税部门有税务处理部、纳税人服务部、公司服务部、纳税人审计部和税务调查部，各部门职能界限明确，各司其职。澳大利亚纳税评估机构和稽查机构分设，以维多利亚州税务局为例，总共400人的队伍，除70人从事税务稽查、160人从事电话服务以及信息处理、60人从事内部管理以外，其他110人都从事纳税评估工作。德国税务审计机构比较完整，自成体系，其税务审计的最高权力机关是联邦财政部和各州的财政局，联邦财政部下设的税务审计局，负责大型企业及公司的税务审计；州财政局下设的税务审计局，负责中小型企业的税务审计。法国设有专门的税务审计机构，分为中央级、大区级和地区级，其内部审计以各级税务局的管辖范围为界，各负其责。香港为纳税评估人员设置了评税主任、助理评税主任等一系列职位阶梯，形成了一个良好的育才、留才机制，纳税评估方面人才辈出。我国近年开展的纳税评估工作中，税务部门一般不设置专门的评估机构和评估人员，征收系列的纳税评估主要由税收管理员兼办，稽查系列的纳税评估主要由稽查员兼办。目前税务部门的税收管理员普遍平均管理纳税人400户～500户，常常忙于应付案头工作，根本无暇开展纳税评估；而稽查员每人每月稽查的纳税人户数有限，且通常把纳税评估作为稽查的前置程序，纳税评估的广度和深度远远不能满足税源管理的要求。
　　从纳税评估的手段来看，发达国家（地区）一般都建立了比较完善的计算机评估系统，信息化水平比较高，纳税评估指标体系比较科学，评估效率较高。纳税评估所需的涉税信息量非常巨大，如果仅依靠手工手段往往事倍功半，难以完成对所有纳税人的评估，这就需要计算机手段的广泛应用。发达国家（地区）税源管理信息化程度比较高，可凭借大量的涉税信息，运用计算机程序进行纳税评估，再通知或辅导纳税人补税，评估的效率和可靠性很高。目前，美国联邦税收收入约有82%是通过计算机系统征收上来的。纳税人自行申报后，税务计算中心通过程序自动对纳税人纳税申报情况进行分类、编码、审核和信息汇总，并根据从第三方所获取的信息，对纳税人的纳税申报实施自动审核。在美国，大约有90%以上的案件是通过计算机分析筛选出来的。影响我国纳税评估工作质量的一个重要因素是，总体上我国信息化建设水平并不高，纳税评估所需的涉税信息不全面。目前我国税务部门的评估数据资料仅包括以下几种：纳税人税务登记资料，纳税申报表及其附报资料，金税工程的有关信息资料，企业财务会计报表。这些资料主要是纳税人提供的，缺乏社会相关部门提供的资料，主要也是因为我国税务部门的信息系统没有与社会相关部门如银行系统联网。另外，纳税评估指标体系尚待完善，虽然个别税务机关如北京市地税局、山东省国税局等已针对某些行业探索制定了一些评估指标体系，但由于信息共享性较差，加上评估人员的水平参差不齐，工作开展还不尽理想。
　　二、我国纳税评估制度的改革方向
　　从以上比较分析可以看出，我国的纳税评估制度在组织机构、工作流程、信息来源以及人员素质等方面与发达国家（地区）还存在一定的差距，需要进一步加以完善。有效率的纳税评估制度是一项系统工程，按照系统论的观点，有效率的纳税评估系统取决于组织机构、工作流程、信息传递以及人员素质等要素的优化和完善。
　　1.完善评估组织体系，分清权限职责。
　　首先，各级税务部门要根据工作需要，设立专门的纳税评估组织机构，具体负责评估指标体系的建立、评估范围和评估手段的确立、评估内部工作管理等事项，保证纳税评估工作的有效开展。即便不设立专门的纳税评估机构，也要从健全职能设置入手，对纳税评估体系中各个机构的职责分工问题作出明确的规定。其次，合理界定税款征收、纳税评估与税务稽查的职能分工，加强三者之间协调与合作，建立有效的评估协作机制。
　　2.科学界定工作步骤，优化纳税评估流程。
　　根据纳税评估的目标要求，基于流程各个环节分工负责、彼此促进、权力制衡的控制原则，应用反馈控制、前馈控制和预防控制的方法，可将纳税评估流程分为七个环节：信息采集，筛选重点评估对象，案头评估分析，约谈举证，实地核查，评估处理，评估结果反映。
　　3.完善税收信息网络，实现信息共享。
　　纳税评估工作是一个获取信息、分析信息、使用信息的过程。充分获取客观、准确的涉税信息是保证纳税评估准确、高效的基本前提。应尽快实现国税、地税网络的互联互通，资源共享。逐步实现税务系统内部网络向外部的延伸，实现与财政、国库、海关、银行、公安、统计、房管等第三方网络的衔接。
　　4.严格选拔评估工作人员，提高其综合素质。
　　纳税评估是一项复杂又具有综合性的工作，涉及税收、会计、财务管理、计算机技术、甚至心理学等方面的知识，评估人员不仅应该具备这些方面的丰富知识和综合能力，还需掌握各行业的经营情况和特点，所以说，提高评估人员的综合素质是充分发挥评估系统功能的根本。
　　王海勇国家税务总局金菁拜耳（中国）有限公司