北京市海淀区人口基础信息库

项 目 建 议 书

二○○六年五月

第一章 概述

一、 项目背景

人口基础信息是国家重要的基础信息之一，现行人口管理模式和信息应用模式是一种“条块分割”式的管理，各个相关部门只是从本部门的角度出发对人口信息进行管理，相互间不能很好地协调起来。随着市场经济体制的建立和完善，这种“条块分割”式的、孤立的人口信息管理和应用模式的弊病已显端倪：一方面是造成了许多不必要的重复劳动，另一方面由于管理的片面性而曝露出来的“管理真空”与漏洞越来越明显。

随着社会经济步入快速发展的轨道，当前社会信息化程度越来越不适应经济发展的需要，信息的孤立与行业的相对封闭导致社会治安综合治理难度加大、经济诈骗犯罪突出、假冒伪劣产品盛行、恶意拖欠资金、贷款等问题严重，这一系列问题严重阻碍了区域经济的健康发展和社会的长治久安。

中发办17号文件明确提出要“整合信息资源，建立人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据库；重点推进办公业务资源系统等十二个业务系统，统一平台，统一标准，初步形成我国电子政务的基础框架。”每个基础数据库的建设、运行都离不开多部门合作，拿人口基础数据库来说，公民出生登记的信息在公安部门，长大后受教育的信息在教育部门，就业、失业的信息在公民信息部门，公民及家庭还会发生借贷与偿还、信用透支、发生不良信用等信息在金融部门，将来退休了还要进入社区。

2003年8月，全国人大副委员长蒋正华同志向温家宝总理报送关于人口信息系统建设建议信，温家宝总理非常关注，并做出批示，“人口信息系统建设很重要，应该统筹研究和设计”。根据这个批示精神，国信办会同公安部及相关部门于9月到北京、上海、湖南等区市进行了专题调研，组织跨部门座谈会和专家论证，形成并向国务院上报了国信办[2003]56号《关于我国人口信息系统建设情况及思路的报告》，为加快国家人口基础信息库建设提出了总体思路和当前主要任务。国信办于2004年1月2日下发了国信办[2003]62号《关于开展人口基础信息共享试点工作的通知》的文件，在湖南区和上海、江苏扬州成功开展了人口基础信息共享的试点工作。

北京市海淀区政府也对此高度重视，清楚地意识到：建设海淀区公民信息系统对于加强社会管理，实现社会信息化将起到的积极推动作用，为建立社会信用系统构筑坚实的基础，并将给我区政府管理和社会生活带来深远影响。由此北京市海淀区政府提出了搭建海淀区公民信息系统的总体构想：启动我区公民信息系统建设，全面收集、整合个人社会行为轨迹信息，建设完备的人口基础信息库，实现行业部门间的信息共享，并充分利用人口信息资源，开发公共服务产品，提高政府监管能力和服务水平。

二、 建设目标

北京市海淀区公民信息系统建设的目标是：整合现有数据库和系统资源，建设统一规范的人口基础信息库，实现全区人口基础信息的集中、统一与规范管理，为科学决策提供强大的数据支持；建设各政府部门之间准确、完整、规范、清晰、权则结合人口信息和共享交换平台，实现人口信息高度共享和综合应用；基于人口基础信息库及综合应用体系架构建立信用评价模型，建设公民信用体系，为海淀区经济建设环境质量的改进提供保障；建立和健全标准规范体系和安全体系，建立一个统一规范、集中部署、安全规范、充分共享的人口基础信息数据中心。

三、 建设任务

1.      依托公安人口信息管理系统建立人口基础信息库。

2.      制定人口基础信息库与公安人口信息管理系统、民政信息系统、统计信息系统之间访问接口、信息传输和业务交互的相关协议。

3.      建立人口基础信息共享平台，实现公安、民政和统计等部门业务信息系统与人口基础信息库数据的定期交换，对人口基础信息库数据的实时查询、对比、引用和核实。

4.      探索人口基础信息库建设、管理、运行的长效机制。

第二章 项目建设的必要性

四、 综合问题分析

 一、人口信息系统建设发展不平衡

地区、部门之间人口信息系统建设不平衡，很大程度上制约了人口信息资源的综合利用。由于体制和技术原因，有些部门的信息化建设相对滞后，信息化进程不一，数据库建设尚不完善，网络平台还需健全，数据信息有待鲜活等等。部门间的人口信息交换和共享，必须尽快缩短部门间信息化差距。

二、人口信息系统建设缺乏整体规划

由于人口管理职能分散在各部门，在系统建设和信息资源开发利用方面，缺乏整体规划和对信息资源的有效整合，人口信息系统建设还处于分散、相互独立的阶段；建成的信息系统各自为政，由于标准不统一、应用软件多样，造成信息整合困难，软件硬件重复投资。

三、人口信息资源的共享利用程度低

政府有关部门在人口信息管理系统建设方面缺乏必要的沟通和协调，系统建设处于各部门自行发展的阶段，还未建立有效的信息共享机制，难以实现数据互补更新，影响了人口信息资源的综合开发利用，不能满足各级政府部门、企事业单位和公民对人口信息应用的普遍需求，造成信息共享程度低，信息“孤岛”现象严重。

四、没有统一的人口信息标准规范

各部门在人口信息系统的建设过程中，由于缺乏可参照实行的统一的人口信息标准规范，系统之间兼容性差、数据的交换共享困难。因此实现人口信息资源建设的规范化和标准化，是亟待解决的问题。从相关部门、机构一些情况来看，由于彼此相互隔绝，缺乏制度化的信息交流与共享机制，结果造成信息出自多门，重复采集，浪费资源，迫切需要整合形成综合、全面、统一、准确的高质量的信息资源。

五、人口信息相关的政策法规滞后

人口信息是国家一项重要的基础信息，涉及公民隐私权及其它权益，因此，人口基础信息交换和共享的项目建设在信息采集、维护、管理、使用和发布都必须保障公民的合法权益，有关的工作必须制定一系列的办法，以法律的形式加以规范。同时，从加强国家信息化建设的角度出发，人口信息要服务政府部门和社会各界，需要融合各部门的人口信息资源，不断扩展信息内涵，建立信息共享、互访和服务的机制，必须要从法规角度加以规范。

六、人口信息系统建设和维护经费缺少保障

人口信息系统建设经费在部分地区和部门没有列入财政专项预算，影响系统建设的进度。系统建成后的维护管理，设备保养和更新，软件升级换代等缺乏足够的资金保障，影响了系统的正常运行和可持续发展。

七、缺乏对人口信息资源深层次的开发利用

人口信息资源不同于其他传统资源，它的开发利用及管理有着很大的特殊性，要从理论和实践的角度加强研究。特别要对现代信息技术条件下人口信息资源开发利用的机制进行研究，以促进人口信息资源开发利用的良性发展。

八、没有专门的机构负责人口基础信息交换和共享项目建设

目前缺少人口基础信息交换和共享项目建设的总体协调和管理信息资源开发与利用的组织机构，一般都按政府部门业务条块来进行人口信息资源开发，形成了在开发的规划、组织、资金和体制上的条块分割，很难建设面向全区的人口基础信息库，亟待成立专门的组织机构承担国家人口基础信息库湖南地方库的建设工作。

五、 项目建设的必要性

一、建立人口基础信息交换和共享是我区有效实施人口战略的重要依据，是提高政府决策科学化的支撑

人是国民经济和社会发展的主体，人口信息是反映区情区力的重要信息资源，是社会的基础信息，是各级政府进行科学决策和公共行政管理的重要依据。随着社会主义市场经济体制改革的深入发展，人口流动性越来越大，旧的管理模式已经不适应社会的发展需要。除公安部门以外，劳动和社会保障、人口和计划生育、民政、教育、税务等部门都在实施对部分人口的专门管理，并取得了一定成效。由于各部门对人口管理和发展存在差异，统计口径也不一致，造成人口管理、统计的基础和基数始终不能统一，致使政府不能得到准确的人口及其分布状况。因此，根据科学的发展观，我区迫切需要建立一个以公安人口信息为基础，以公民身份号码为唯一代码，以其他部门为补充和核准的，具有权威性、基准性、基础性和战略性的人口基础信息共享平台，解决目前人口管理存在的问题，满足我区有效实施人口战略和政府进行宏观决策需要，全面提高各部门有针对性地进行人口管理的信息支撑能力，对维护社会稳定，国家长治久安和在为经济建设服务等方面具有长远的、战略性意义。

二、建立人口基础信息交换和共享是提高政府的监管能力，工作效率的迫切需要

目前，政府各部门根据自身职能需要建设了很多涉及人口的信息系统，公安、劳动和社会保障、人口和计划生育、民政、教育、税务等部门都有一些应用，但其应用系统处于分散、分割状态，信息不能共享和补充，业务缺少协作和沟通，形成诸多信息孤岛。一是地区之间、部门之间、应用系统之间存在很大差异，存在严重的信息冗余现象，在政府管理中带来管理漏洞和重复；二是缺乏规范化的信息获取渠道，造成了大量信息闲置、信息不一致和无法相互补充；三是重复建设导致管理成本高。人口基础信息交换和共享的建立，提高了人口信息的利用效率，有利于加强政府监管能力，提高工作效率和质量，对降低行政管理成本具有十分重要的意义。比如，在公安部门发现、打击犯罪，为现实斗争服务方面，以往公安部门开展的“网上追逃”、“网上打拐”等网上战役，只能对公安部门掌握和管理的人口进行排查，上海市劳动保障信息系统中的外来人口信息实现了与公安在逃人员信息库的信息比对，一次就发现公安部通缉在逃人员80余人；比如，社会保障部门掌握的社保人员中存在死亡仍领取保金的现象屡见不鲜，如能实现与人口基础信息库的互联，将避免社保资金流失；再比如，人口基础信息库的建立和普遍应用，可实现基础信息一次采集，多次使用，一部门采集，多部门使用，可以把一定区域、乃至全区的涉及人口的信息管理连接在一起，使信息、知识、人力以及创新的方法、管理制度、管理方式、管理理念等各种资源，真正实现共享，以人口信息照片为例，如果各部门都能共享居民身份证照片，将使各部门避免采集照片，大量以往必须由各部门行政人员手工作业的工作，在网络状态下进行，从而可以有效地降低行政管理成本。同时，也可以大幅度降低公民负担。

三、建立和不断完善人口基础信息交换和共享是推进我区电子政务建设的重要基础，是政府和社会有关部门的迫切需要

人口基础信息交换和共享的建设是推进我区电子政务的一项重要基础性、先导性工作。通过建立人口基础信息库，能够为电子政务提供人口基础数据平台，有效实现信息共享，满足不同部门、不同类型的电子政务的需要。而且，社会管理、经济建设的许多方面，政府各部门以及宏观经济管理等领域，都急切呼唤一个具有可共享和交换的人口基础信息平台，急切需要高质量、高可用性的人口基础信息库支持。同时，人口基础信息交换和共享的建立，必将促进和带动一批与之相关的应用系统的建设和发展，将推动个人信用体系建设。近年来，为了应对经济全球化，政府迫切需求采取有效措施为我区经济的发展营造环境，注入活力，保证经济的有序、持续、健康和稳定发展，规范市场经济规则。因此，个人信用体系的建设和完善显得尤为重要。在人口基础信息库的基础上，通过对人口信息的核查，并扩展部分应用，建立个人诚信，提供个人的信用评级，对稳定社会主义市场经济秩序，切实加强社会信用建设，逐步在全社会形成诚信为本，操守为重的良好风尚创造了条件，为电子身份认证提供了基础数据。

四、建立人口基础信息交换和共享，对探索新的人口管理体制，推动政府管理改革起到积极的促进作用

为了适应时代发展的需要，政府部门的行政运作也需要不断地调整和改革，特别是面对知识经济时代的挑战，这种调整和改革不仅必要而且十分迫切。从我国目前人口管理制度上看，主要是以户籍管理制度为主，原有户籍制度主要为社会治安服务，而从现代化建设、经济和社会发展需要和完善体制来看，人口不仅可以为治安服务，更要为经济、社会发展服务。因此，建立以现代信息技术为支撑的人口基础信息交换和共享，实现各部门相关信息的互补和联动，优化流程，职能调整，对推动政府管理改革起到积极的促进作用。通过本项目的建设，将逐步形成我区新型的人口信息管理和共享的技术体系和组织体系，以适应我区经济快速发展和电子政务对人口信息资源的需求。

五、建立人口基础信息交换和共享可以改善政府的公共服务，提高服务质量

执政为民是党和政府工作的根本出发点。人口基础信息交换和共享的建设，为公众获取与人有关的各种信息服务提供了更加便利的条件，以更有效率的行政流程为人民群众提供更广泛而便捷的信息和服务，政府在公共管理中的服务者的角色将得到强化，政府的服务水平和质量将得以提高。如人口基础信息库可向政府部门、企事业单位和公民提供决策数据支持，人口信息查询等公共服务。随着应用的发展，还可以开展更广泛的服务。如上海市以人口信息为基础的社会保障和市民服务信息系统，建立以人为本的服务模式，实行“一站式综合服务”，改变过去传统管理模式，变以政府为中心为以市民为中心，市民所办事务涉及多个部门的一地办结；“一线通呼叫服务”实现集约化的电话呼叫服务，使广大市民只需记住系统内任何一个业务部门的电话，可以询问各类相关问题，享受便捷的声讯服务；“一机通查询服务”实现系统联网查询多项服务，极大地方便了公民的日常生活。

六、建立人口基础信息交换和共享可以促进经济发展、社会进步

随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，经济活动中出现了一些不和谐的行为和现象。经济诈骗问题突出、假冒伪劣产品盛行、资本市场信用滑坡、恶意拖欠严重等等，这些现象己成为阻碍我区经济发展、延缓社会进步的重大消极因素。加快人口基础信息交换和共享的建设和在此基础上建设我区公民信用体系已成为完善社会主义市场经济体制，保障社会进步最紧迫的任务之一。通过人口基础信息交换和共享及公民信用体系的建设，将推动我区法制化进程，保障现代经济活动的正常运转，促进我区市场经济的良性发展和社会的进步。

综上所述，为实现电子政务，加强政府监管能力，规范市场秩序，提高工作效率和公共服务水平，促进经济发展和社会进步，建立人口基础信息交换和共享已势在必行。

六、 经济及社会效益

（一） 社会效益分析

通过本项目建设，能够带来的社会效益主要体现在以下方面：

1、有利于推进我区电子政务建设

人口基础信息交换和共享项目的实施，可以建立人口基础信息的互联互通标准，整合分散在政府各部门的人口信息，为电子政务建设提供数据平台，为政府的正确决策提供坚实的信息后盾。

2、有利于提高政府管理和服务水平

建成人口基础信息交换和共享，有利于政府加强对人口的宏观管理、提高政府对违法犯罪活动的打击力度、有效提升政府办事效率，满足企事业单位和公民个人对人口基础信息的多层次、多类型的长期需求。

3、有利于公民信用体系建设，推动经济快速、可持续发展

全面建设信用社会是我国经济建设和发展的必经之路，其中公民信用体系建设是建设信用社会的重要基础。通过人口信息跨部门、跨地区的交换和共享，能有效满足政府各部门、企事业单位及公民个人对人口基础信息的需求，为公民信用体系建设打下坚实的数据基础。

（二） 经济效益分析

通过本项目建设所产生的经济效益包括：

1、直接产生的经济效益

（1）节约政府行政成本：

l  通过建设人口基础信息交换和共享，实现为各部门提供人口基础信息交换和共享服务，将逐渐解决各部门业务系统因起点、标准不一所造成的人口信息不一致、信息孤岛问题，节约各部门分头建设人口信息库的成本。

l  通过建设人口基础信息交换和共享以及配套的机制，实现人口基础信息“一口采集、多部门使用”、“一次采集、反复使用”，大大节约了以往各地区、各部门分头采集、录入、校核、维护相关人口信息所耗费的人力、物力和财力。

l  建立统一的人口基础信息库、共享平台和交换标准，可减少部门间分头制定交换标准、技术方案以及建设点对点交换平台所导致的巨大的重复投资。

（2）节约信息盲点造成的机会成本

建成人口基础信息交换和共享可以方便、快捷地为社会及个人提供权威性的个人信息，为建立全社会的公民信用体系提供信息基础，减少公民在社会活动过程中的信用成本支出，降低政府各部门、企事业单位为防范信用风险而需要的额外支出。

2、间接产生的经济效益

（1）节约办公经费

通过人口基础信息交换和共享及服务体系的建设，可以足不出户地完成各项与人口信息相关的调研工作，大大节区了以往通过函调、实地核实等方式开展政府事务所需耗费的大量时间成本和经济成本。

（2）维护经济秩序，降低金融风险

通过人口基础信息数据库提供的公民身份信息核实等服务，可以在一定程度上降低因信用缺失造成的金融风险，防范经济诈骗，促进整个社会形成健康、有序的经济秩序。

七、 结论

（1）     实现全区人口基础信息交换和共享最终要建成覆盖全区的人口基础信息交换和共享体系。

（2）     项目一期建设重点是区级人口基础信息库。

（3）     人口基础信息交换和共享一期工程以公安人口信息管理系统为基础信息源，并初步整合民政和统计等部门掌握的相关人口信息。随着项目建设的推进，将逐步扩大整合人口信息的范围。

（4）     全区人口基础信息交换和共享项目的管理单位是海淀区人口信息中心。

（5）     项目一期到2006年底前结束。

（6）     本项目社会效益和经济效益十分显著。

总之，海淀区人口基础信息交换和共享项目的建设条件成熟，具有广泛和迫切的需求，且效益显著、发展前景广阔，已经具备了立项条件。

第三章 项目建设需求

八、 业务概述

（一） 应用主体

人口基础信息的应用主体可分成三类：政府职能部门、企事业单位和公民个人。

1、政府职能部门

各级政府职能部门需要利用人口基础信息中的个体信息和统计信息辅助行政管理。例如，公安部门需要掌握出生、死亡、婚姻状况、文化程度等方面的信息，以满足户籍管理、打击犯罪、维护社会稳定的需要；计生部门需要掌握婚姻状况、育龄妇女以及人口结构等方面的信息，更好地执行计划生育政策；税务部门需要掌握自然纳税人居住的准确情况，有利于实施有效管理，减少税收流失。

2、企事业单位

企事业单位在社会经济活动中需要了解准确的人口基础信息，以便减少信用欺诈、防范经营风险。企业还可以利用人口信息为投资分析、经营统计提供决策依据，避免盲目投资。

3、公民个人

公民个人在各项社会事务、经济活动中经常会遇到确认个人身份、提供个人信用信息等方面的需求，通过对人口基础信息的核查可以核实公民个人信息的真实性和有效性。

（二） 应用层次

人口基础信息的应用可分为三个层次：人口信息基准、信息应用和业务协同。

1、人口信息基准

人口基础信息应用可提供准确、全面、唯一识别的基础信息，保证各级政府部门人口信息采集、处理、交换的准确性和可识别性，同时，通过逐步整合各业务系统的相关信息，可以达到高度共享的目的。

2、信息应用

人口基础信息的应用方式主要是个人信息应用和统计信息应用。个人信息应用指对个人信息进行查询、引用、比对等直接使用；统计信息应用指对个人信息进行综合、统计、分析的使用。

3、业务协同

通过人口基础信息的变化，引发各部门业务系统对人口信息的联动处理，实现政府各部门之间的业务关联和工作协同，提升管理智能和政务效率。

（三） 信息需求

人口基础信息的层次结构

根据人口基础信息的应用目的、范围和个人隐私敏感程度的不同，可分为基本信息层、扩充信息层和应用共享信息层。

1、基本信息层：存储公民最基础的，相对变化频率较小，使用范围广泛，且个人隐私敏感度较低的信息。包括公民身份号码、姓名、性别、出生年月日，出生地、民族等。

2、扩充信息层：存储应用共享需求较为普遍，有一定的个人隐私敏感度的信息。主要包括公民的户籍住址、照片、居民身份证签发信息、婚姻状况等。

3、应用共享信息层：存储部门间由特定的共享应用需求和个人隐私敏感度较高的信息。包括公民现居住地、户成员信息、工作单位、职业等。

人口基础信息的建设

人口基础信息建设是指人口基础信息的获取和维护。人口基础信息是以公安人口信息为基础，以电子政务外网为依托，整合教育、民政、劳动保障、计生以及税务等政府行政管理部门所掌握的相关信息，构成海淀区人口基础信息库，并以此为支撑，建立集中、统一的信息交换平台和应用服务平台，满足全区各级职能部门之间人口基础信息的校核、引用、共享与交换的需求，为社会企事业单位以及公民个人提供人口信息服务。该数据库从逻辑上可以地市为单位进行划分，实现地市级范围内的人口信息应用，有条件的市（州）还可以建立市（州）人口基础数据库，允许对人口基础信息中的应用进行拓展，满足本地区的数据交换及应用需求。

根据人口基础信息的来源和维护方式的不同，在信息建设方面存在两种建设模式。

模式一：单一职能部门提供来源和维护，其他部门协助该部门补充、核准。例如，人口基本信息、户籍地址、照片和居民身份证签发信息等是由公安部门提供信息来源和数据维护，民政、劳动保障、计生等各部门进行补充和核准。

模式二：多个职能部门共同维护模式。例如，文化程度信息，由教育、公安、劳动保障部门共同承担对该信息的维护和更新。

对于人口基础信息的维护，由于政府各部门信息系统建设情况不一、模式各异，可根据自有系统的特点和结构，确定向人口基础信息库维护的实现方式，提供“网格化、分布式”更新维护机制。

（四） 功能需求

人口基础信息交换和共享需要以多种方式向政府部门、社会企事业单位、团体和个人提供各种形式的人口信息应用服务。应用服务的功能需求主要是：

1、查询和引用

查询是根据用户提供的查询条件对人口基础信息进行筛选，获取相关人员的基础信息。查询方式包括：WEB访问、电话、手机短信、传真等。引用是根据相关部门业务应用系统的要求，提供人口基础信息的核准和复制，减少这些部门获取、校对数据的工作量，以提高和改进该部门的信息质量。

2、核验

通过与人口基础信息库比较，对公民身份信息的存在性、真实性予以确认。

3、比对

将相关部门业务应用系统提交的信息与人口基础信息库中对应信息进行比较核对，并将相关结果予以返回。一次性比对的信息可以是批量的，即批量比对；比对时间是可以设定的，即定时比对；比对的时间也可以是即时的，即实时比对。

4、业务协同

通过设置相应规则，系统可以将人口基础信息库中信息的变化自动地通知相关部门，帮助业务部门之间建立业务协同关系，进行相关信息传递。

5、数据交换

以区人口基础信息库提供的软硬件环境为平台，为区内相关部门之间提供人口数据的传输和校验服务。

6、抽样

提供数据抽样服务，便于部门进行抽样调查。

7、统计分析与辅助决策

根据业务部门和决策机构的要求，将人口基础信息数据按照人口统计指标体系进行统计分析，为业务部门提供不同主题的信息产品和应用服务，为政府领导和管理部门提供科学的决策支持。

（五） 性能需求

由于人口基础信息库存储大量人口信息，同时为政府各部门提供大批量数据的交换以及面向公众的信息服务，因此要求系统一方面应能够满足数据交换、查询、更新维护、备份和恢复等功能对吞吐能力的需求。另一方面还应满足数据处理、比对、统计、决策分析等功能对处理能力的需求。