沈阳铭之扬卷柜厂:政府公共危机管理能力的提升———基于风险社会理论的视角

一 风险社会理论及其启示

（一）风险的定义

德国学者乌尔里希·贝克认为风险是“一种应对现代化本身诱发并带来的危机与不安全的系统方法。与以前的危险不同的是，风险是具有威胁性的现代化力量以及现代化造成的怀疑全球化所引发的结果。风险及其结果在政治上具有反思性”。根据定义，我们可以从以下几方面来理解风险概念：

1 风险是联系现在与未来的方式之一。因为风险更大可能发生在未来且有时候难以预测，是可能在未来影响人们的生活等各方面，使得人们必须考虑它的影响，甚至提前做好准备，以防不测。

2 风险是具有高度破坏性的。贝克认为，风险与毁灭不一样，它们并不是指已经发生的损害，而主要是描述其在安全与毁灭之间一个特定的中间阶段的特性，但是它同时也表明，风险一旦从隐性的生成层面转化为显性的爆发层面，就可能带来严重的社会后果——即滑向毁灭的一端。

3 风险具有政治反思性。主要体现为“：风险不同于财富，它们是有社会定义和建构的；风险的分配与增长对不同的人影响程度不同；风险的扩散和商业化没有完全摆脱资本主义发展的逻辑；一个人可以拥有财富，但只能被风险影响等。”

（二）风险社会

风险社会理论源于对现代性的反思。贝克认为，风险社会的概念指现代性一个阶段。在这个阶段，工业化社会道路上所产生的威胁开始占主导地位。而吉登斯把风险社会视为现代性的一种后果，所谓风险社会是指由于新技术和全球化所产生的与早期工业社会所不同的社会特性。与传统社会相比，风险社会具有以下特征：

1 风险社会的可控制性和可治理性特征。贝克认为风险是当今社会的一种本质现象，一旦产生就难以消灭的，但这不能说明人类对此是束手无策的。因为风险通过积极化解和减少各种引发风险产生的因素，就能有效地避免风险的产生或减轻风险爆发所带来的严重后果。所以，事前对风险的预警和防范，是人类控制和治理风险的主要思路。

2 风险社会的人化特征。传统社会风险主要来自物资的匮乏和自然的灾害。而现代风险社会中的风险主要来自人类决策和行动，即科技进步与社会发展带来的负作用与负影响。

3 风险社会的制度化特征。人类有满足冒险和寻求安全的本能。在现代社会中，人类的所有活动可以说几乎被制度所覆盖，而现代复杂的制度系统为这两种矛盾的取向提供了实现的环境和规范性的框架，防范与鼓励冒险的制度同时并存。

4 风险社会的全球化特征。比较而言，传统风险大多是发生在一定的区域，其破坏力也是可以控制在一定的区域内的。但是，在全球化趋势下，社会风险具有了明显的跨越国际空间的特征。因此，即使风险是在某一区域内发生的，但其破坏性会迅速地扩散到全球范围内，对世界各领域产生影响，甚至可能引发世界性灾难。

基于风险和风险社会的特征，如何采取有效措施治理风险呢？不同的风险研究者提出了不同的看法。但总的来说，随着研究的深入，越来越多的风险研究者开始在风险的治理上渐渐达成一种共识，即应该综合多种观点从多个层面来化解风险，而不是只从单一方面出发。

（三）简要启示

根据以上风险社会理论的论述，再结合我国当前公共危机的总体特征，笔者认为公共危机在本质上也完全具有风险的基本特征：高度破坏性、全球性、人为性、可控制性、治理性与突发性。

根据风险的特征，对风险的治理应采取多维度思路，我国政府公共危机管理能力的提升必须从多角度、多方面来考虑，采取多种措施有效地提高政府公共危机管理。

二  我国政府公共危机管理的现状与困境

（一）公共危机意识淡薄，危机管理认识不足

由于长期偏重经济，甚至以牺牲社会持续发展来搞经济建设，同时又由于缺乏危机警示教育，政府组织和公民个人的公共危机意识相当淡薄，一旦危机真正来临，就会很恐慌，头脑混乱，行动无序。在政府管理过程中，政府普遍表现为对危机管理认识不足。突发事件的信息收集、预测预警、资源有效管理、信息畅通等方面，存在组织机构不到位、控制行为不规范和设备不健全等问题。而且，当前我国公共危机管理还存在条块分割、各自为政的现象，难以形成统一有效的协调机制，导致难以进行有效沟通与协调，进而导致突发事件处理高成本、低效率与低效益。

（二）公共危机管理过程不够透明

从我国公共危机管理现实来看，明显的现象之一就是危机管理过程仍欠缺透明性，特别是在公共危机发生初期，无论是危机信息，还是政府行为都在搞“地下行动”，进行“暗箱操作”，2003 年“非典”危机中这种情况表现得极为明显“，南丹矿难”“、海城豆奶”以及 2008 年“5·12”汶川大地震救灾物资管理过程也都有类似情况出现。这一连串在危机管理上带有极大共同特点的公共危机事件说明，我国危机管理不透明不是一个偶然现象，这种现象的存在说明我国政府以及政府官员公共危机管理的思路以及观念有待调整与提高。

（三）公共危机管理的法律制度建设不够完善

从我国公共危机管理实践来看，非常明显的现象之一就是危机管理的法制建设不够完善，表现为（：1）制度供给有些短缺。目前，我国虽然制定了不少的关于处理公共危机事件的法律法规，但这些立法是以分散的形式存在且大多是单行法，仅仅适用于一种紧急状态，急需统一制定一部综合性的紧急状态法律。（2）某些法律制度落实不到位。《中华人民共和国突发事件应对法》总则第 6 条规定“：国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”但在现实中公民参与的路径以及参与的主动性还很有限，这说明在设计预案方面，没有对群众的角色进行定位，另一方面也说明动员群众参与的能力不够强。

（四）公共危机信息流通不畅

由于受到传统观念的影响，在危机信息的收集方面形成了报喜不报忧的现象，一些官员出于对自己政绩的考虑，往往对一些危机信息采取压制、隐瞒等做法，这样就致使信息渠道不畅通，贻误对危机处理的最佳时机。综上所述，我们可以得出结论：目前我国政府危机管理能力还非常薄弱，提高政府危机管理能力是政府和理论界都必须面对而又非常紧迫的任务。

三  我国政府公共危机管理能力提升的路径选择

根据现代风险与传统风险具有根本的差异以及公共危机的特征，风险的引发因素和风险的多维度治理思路，笔者认为，我国政府公共危机管理能力的提升应该通过以下路径实现。

（一）建立健全危机管理预警机制

根据风险引发的因素———对知识的反思性运用，要提升政府公共危机管理能力，应该构建危机管理预警机制。政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”［4］。可见，危机预警是公共危机管理的第一道防线，应该成为政府危机管理的一项重要职能，对可能发生的各种危机事先有一个充分的估计，提前做好应急准备，最大限度地减少政府和公众的损失。

（二）重视专家队伍的力量，提高公共危机决策的质量

由于现代风险和公共危机都具有人化特征，为了不使公共危机事件更加严重，此时的公共危机决策十分关键。为了提高公共危机决策的质量，应该重视专家队伍的力量，可以组建专家咨询部门。一是要保证专家的地位，为辅助决策的专家安排专门的编制，设置正式的职位，并以法律的形式固定下来。这样，一旦危机爆发，这些专家能够第一时间为决策者提供政策建议，采取最佳的方案，甚至在必要时组织人员研讨对策。二是要明确各专家的职能，使其依法行使职能，履行职责，以防止在关键时刻相互推诿责任，出现职位空缺。三是建立相应的制度对专家参与决策实行法制化管理。在这方面，目前我国还没有相关的法律和制度，在危机状态下，专家参与政府决策取决于政府决策机关及其领导的意愿。所以今后应制定相应的法律和制度，使专家咨询工作规范化，也要逐步地使专家咨询机构独立起来。

（三）完善危机管理的法律制度建设

由于现代风险的引发因素———结构性缺陷以及它的制度化特征，因此，提升政府公共危机管理能力，要对危机管理实行法制化建设。当前我国必须采取以下措施来完善公共危机管理法律制度建设：

一是加快立法进程。凡是危机管理所需要的法规制度，就要抓紧研究制定，补缺立法盲区。同时要修订和完善种种有关管理公共危机的专门或相关法律和法规，形成一套统一协调具有可操作性的公共危机管理的法律体系，使公共危机管理有法可依。也要保证立法质量。

二是规范危机状态下的行使权。可以通过以下五方面来进行规范“：通过危机状态法和其他有关法律来明确政府紧急权力的范围和边界；通过危机状态法和其他有关法律明确规定政府的职责；通过危机状态法和其他有关法律确定政府行使紧急权力的条件；通过危机状态法和其他有关法律确定政府行使紧急权力的程序；通过各种相应法律规定政府行使紧急权力的目的。”

三是要切实维护相关主体和受害者的合法权益。如 2008年“三鹿奶粉”事件中，受害消费者、奶农和经销商等都被卷入其中。而从事件处理结果来看，奶农的合法权益未能得到保障，导致生产的鲜奶价格不断下滑仍没人收购。所以，要过制定一些法律来维护他们的权益。

四是要加强法律制度的落实。法律制度出台后，就进入试用和实施阶段。我们要全面收集实施的情况资料，认真分析研究实施受阻的原因，改进法律制度，使其落实到位。

（四）加强公共危机教育，提升危机救治能力

这是基于现代风险的引发因素———心理层面的公共认知偏差以及公共危机意识淡化。在公共危机管理中，社会整体恐慌与混乱是导致危机扩大化、延伸发展的重要因素。因此，战胜公共危机需要广大公民的成熟心态和基本素质。而实现或达到这种状态要依靠公共危机教育的落实。有效的、有针对性的和具体的公共危机教育能够提高社会个体及其相互之间的救助能力，通过自救互救，减少危机损失，挽救宝贵的生命，同时，公民个体或组织在参与救助中也增加了对危机的心理承受能力，增加了战胜危机的信心。可以通过多种渠道来增强公共危机意识，如开展全民危机知识讲座、模拟灾难演练、学校教育等。个体危机应对能力的提升是政府公共危机管理能力提升的基础，因此，开展多方位的公共危机教育是政府公共危机管理中的重要环节。

（五）建立信息资源库，畅通信息流通渠道

信息流通不畅，会加速危机的爆发，最明显的就是导致公民心理恐慌，妨碍开展危机事件处理工作。建立危机管理信息资源库，可分为三个系统———信息汇总系统、信息处理系统和信息发布系统。信息汇总系统主要是通过多种方式发现、传递和收集各种相关的危机信息；信息处理系统集中对收集的相关信息进行分析，排除不是危机信息的信息；危机信息发布系统，要求危机管理者遵循原则，发挥媒体的信息传输和舆论导向功能，稳定民众心理，引导公众选择正确的行为，正确对待各种突发性危机事件。同时，要建立信息沟通绿色通道。

（六）加强公共危机管理的国内外合作

现代风险社会和公共危机的全球化特征，使加强与国际社会的合作成为必然选择。我们要加强与有关国际组织、有关国家以及国际性非政府组织的合作，最大可能地争取国际社会的协助和支持。2008 年抗击“5·12”汶川大地震就是很好的例子。而且，加强与国际合作，一方面会部分分担政府的负担，另一方面，可使全社会形成战胜危机的坚定信念和共渡难关的良好氛围，有利于政府危机处理措施的顺利实施。总的来说“，全球治理”无疑是风险社会下公共危机事件处理的一条有效途径，即应该构建国际性公共危机管理模式。

（ 行政论坛  2009年第4期 ）