实现狱政管理五个转变　促进监狱工作创新与发展

 

发布日期：2005-03-03　作者：　来源：　阅读次数：3096

 

    一、管理理念：实现从“专政”向“矫正”的转变
    由于监狱性质和监狱环境的特殊性，长期以来，“左”的思想对监狱工作的影响仍然根深蒂固。监狱是国家的暴力机器，是人民民主专政工具的政治属性一直受到重视，监狱的“专政”功能一直被强调，专政主体（警察）对专政客观(罪犯)的敌对意识，长期占居主导地位，形成了一系列专政意识突出的监狱工作观念。不少基层同志至今仍然认为“监狱对罪犯进行惩罚和改造”中的“惩罚”就是实行专政。狱政管理就是要时刻保持对罪犯的高压态势，罪犯作为“义务主体”只有老实接受管教的义务,如果罪犯提出申辩或维权的要求,就会被斥为是不服管理，顶撞民警,甚至是反改造等等。观念的陈腐和僵化，已成为不少地方监狱工作改革创新的最大障碍。所以说，我们的当务之急就是要转变观念，尽快实现从“专政”的思维定势向“矫正”理念转变。不仅要树立公正、科学、文明、高效、安全的行刑理念，而且要树立科学矫正的理念，切实保障罪犯权利的理念等等。从罪犯改造的现实需要出发,以满足改造罪犯本质的要求为己任，切实调动罪犯改造积极性，强化狱政管理在监狱行刑体系中的职能，以提高罪犯改造质量为中心，矫正罪犯恶习,推进监狱职能的回归和强化。
    二、管理模式：实现从“经验”向“法制”的转变
    监狱工作五十多年来，取得了辉煌的成就，赢得了良好的国际声誉。但是，监狱工作的法制建设一直是薄弱环节。长期以来，我们基本是在按照政策对罪犯进行管理教育,用“红头文件”指导监狱的执法活动,通过层层传达落实领导讲话来解决工作中的各种问题,特别是《劳改工作条例》和《监狱劳改队管教工作细则》被国务院和公安部废止以后，《监狱法实施细则》又迟迟未能出台，监狱的狱政管理主要是依据  经验和惯性在运作。这种“经验和惯性”集中表现为监狱“擅自”出台的大量“土政策”，这些“土政策”的出台被冠以“建章立制”的名头，一直被视为基层的成绩和经验而得到监狱管理机关的肯定和提倡，以致出现这样一种现象:一方面在宏观层面上，监狱的法律法规存在很多空白，往往使人感到无法可依或有法难依，为此，立法机关和监狱管理部门正千方百计地加快立法进程，专家学者也在大声疾呼尽快完善监狱立法;另一方面,在微观层面上，在监狱工作的基层，各种“规章制度”异常丰富，特别是狱政管理规章制度简直是事无巨细，面面俱到，一线民警感到规章制度太多、太细、太杂，束缚了手脚，无所适从。其实,这些所谓的“规章制度”有其先天不足，主要表现为三个方面:一是层次不高。基本上都是监狱制定的,有的是经验的总结和归纳,有的是事故教训的延伸，有的是领导讲话的分解和落实，只能在本单位内部有效;二是时效性差。不具有稳定性,经常发生新、旧制度的冲突和矛盾，又未能及时清理，影响落实;三是缺合法性。制定者过多考虑单位和部门利益，有些规定和制度甚至直接与法律法规发生冲突。在此情形下即使我们强调“按章办事”本质上仍处于靠政策执法、凭经验管理的状态。监狱体制改革的新形势下,监狱法制化建设速度加快，包括监狱法实施条例、监狱分类制度、罪犯分类制度、罪犯处遇制度、监狱安全防范制度、罪犯劳动制度、罪犯奖惩制度在内的一系列法规制度将陆续出台。监狱法制日趋完备，狱政管理工作要主动适应“依法治监”的新形势,尽快从传统经验型的管理模式和管理习惯中转变过来，不仅要牢固树立“法律至上”的观念，更要养成“有法必依,执法必严”的执法习惯。
    三、管理重心：实现从“生产”向“监管”的转变
    随着市场经济的日趋成熟，监狱办社会、监狱办企业的负担越来越重，特别是在经济欠发达地区，财政保障不能足额到位，监狱工作因缺钱而举步维艰。可是发展监狱经济的呼声越来越响应，实际上也已成为绝大多数监狱领导心目中的头等大事。自然，在实践中就产生了这样一些偏离狱政管理职能的现象：一是罪犯被视为单纯劳力，狱政管理变成了纯粹的劳动力管理，狱政管理的作用就在于确保任何时候罪犯都老老实实地参加劳动，并为调动罪犯的劳动积极性和提高劳动效率服务;二是劳动现场的管理成为狱政管理的主要阵地和工作重心。罪犯的劳动、生活、学习三大现场管理中,最经常的、投入警力和精力最大的是劳动现场管理，大量规章制度也都是针对和围绕劳动现场管理而制定;三是劳动表现(主要指出勤率和任务完成情况)成为考核和衡量罪犯改造表现的主要依据。在管理、教育、劳动三大改造罪犯的基本手段中，劳动改造几乎成惟一的手段。如果我们深入观察还会发现，随着劳务加工项目的日益普及，监狱组织罪犯的劳动,已不具有“改造”的内涵，而纯粹是 “干活”。狱政管理过分偏重于监狱生产,已严重地偏离了自己的“主业”。监狱体制改革的最终目的,就是要为监狱工作坚持以改造人为宗旨建立体制保证。我们完全有理由相信,随着监狱体制改革的不断推进，监狱的社会职能很快将实现转移,监狱的经济职能将日渐淡化；监狱将真正实现“全额保障,监企分开，收支分开，规范运行”；监狱的行刑职能将不断得到纯化和强化，狱政管理必然要正本清源,回归本职，重务正业；监狱民警必然要集中精力，致力于监狱秩序的维护和罪犯教育改造质量的提高。在监狱体制改革的新形势下，狱政管理在监狱工作中的地位和作用将更加突出。因为:第一，只有强化狱政管理，才能实现惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪的刑罚目的；第二，只有强化狱政管理，才能更好地维护监管安全和社会安全；第三，通过强化狱政管理，健全监管法规,为确立“以提高教育改造质量为中心”的新体制提供坚实的基础和必要的保障。
    四、管理手段:实现从“传统”向“科学”的转变
    由于种种原因，现阶段我国监狱的管理手段远远落后于社会经济发展水平，已经完全不能适应监狱工作的客观需要。至少表现在以下三个方面:第一，在狱政设施建设方面，历史欠账太多，设施不全,功能很差，监房危旧，而新建设施又因过分强调安全牢固,而不能反映整个社会的现代文明发展成果。第二，在狱政管理信息处理方面，仍在沿用传统的“手写人送”的方式，准确性差，效率低下。第三，在监管安全防范方面,传统的“内管、外警、群众联防”的“三道防线”面临严峻挑战，所谓“内管”主要是实行人盯人式的死看硬守，搞人海战，未能确立长效机制；至于“群众联防”，或者说是“社区组织协助警戒”，原因种种，因此，狱政管理要适应监狱体制改革的新形势，必须在管理手段上实现由“传统”向“科学”的转变。第一，改善狱政设施，引用先进的监管监控技术和安全检测技术。实现“人防、物防、技防”相结合，并逐步提高技防水平，把基层民警从死看硬守中解脱出来，集中精力做好罪犯的直接管理工作。第二，深入开展与武警“共管、共建、共保安全”的“三共”活动。密切同武警的联系，加强监狱外围的武装警戒工作。第三，改革社区组织协助警戒的方式。建议不再提“第三道防线”，而采取其它方式，加强监狱外部防范，如在监狱社区组织双方自愿基础上，签定协议书明确相互间的权利义务关系，或者建立“悬赏”制度等。第四，尽快实现监管信息管理微机化、网络化。实行省内乃至全国联网，实现监管信息资源共享，让一线民警离开办公室，离开各类台帐和报表，真正深入到罪犯学习、生活、劳动现场中去，实现面对面管理教育。第五，搞好监狱的软环境建设。发挥环境对服刑人员思想改造的潜移默化作用。
    五、管理机制：实现从“僵化”向“效率”的转变
    我国监狱现有的管理机制，是为了适应计划经济体制下监狱工作的需要而建立的，在市场经济的大潮中，这种管理机制已经不能适应新形势的需要。仅就狱政管理方面而言，具体表现为:第一,监狱的刑事执法机制有缺陷。监管改造部门设置不合理,狱政管理部门的业务范围太大，几乎包括监狱法第三章和第四章所规定的全部内容。在一定程度上导致职责不明确，不便于专业化建设，也不便于对基层的业务指导，影响其职能的发挥；第二，监狱现有的管理体系不科学。现在普遍实行的是“监狱－监区－分监区”三级管理模式，这种管理体系主要是为了适应原监狱生产的需要而设置,因为监区通常又被称为“车间”、“分厂”，可以设置“技术股”“财务股”等，主要是在生产经营方面发挥独立作用；对于狱政管理而言，则是弊多利少，监区这一级机构在教育改造罪犯中几乎没有什么作用，无非是上传下达，完全可以不要。此外,监区、分监区的押犯规模基本上也是根据生产对劳动力的需求而决定的,在同一监狱中,监区、分监区押犯数相差悬殊，同样也不利于对罪犯的管理教育。第三，监狱民警的管理机制亟需完善。在现行机制下，民警几乎没有专业化分工，尤其是基层民警，被称为“万精油”、“橡皮膏”，在监狱内部的管理、生产、教育，甚至销售等各种岗位上，可以任意流动，结果造成了一大批监狱民警“什么都知道一点，却什么都不精”，“什么都干过，却什么也干不好”，专业化建设严重滞后。此外还有进口不严，出口不畅问题，造成了监狱民警队伍整体业务素质不高，监管改造工作只能在低水平徘徊。所以说,狱政管理要适应监狱体制改革的新形势，必须要对现有的管理机制进行改革，要实现由“僵化”向“效率”的转变。从江西、黑龙江等监狱体制改革试点省份的情况看，狱政管理机制改革应侧重于以下三个方面:第一，建立健全科学高效的刑罚执行机制。将狱政管理部门的工作进行细化分解,各监狱成立刑罚执行科具体负责罪犯的收监，申诉、控告、检举的处理，监外执行，减刑，假释，释放和安置等刑罚执行工作，各省监狱局成立相应的管理部门，强化业务指导，充分发挥监狱的刑罚执行功能。第二，改革监狱内部层级结构。撤销监区，实行“监狱－分监区”二级管理，精简机构,腾出警力充实一线，减少狱政管理的中间环节，便于监狱对一线的指导与沟通。第三，建立新的监狱民警管理机制。对民警进行分类管理，按照现代监狱制度的要求对基层民警进行分类，可分为管教系列、看守系列、保障系列等不同体系，走专业化分工之路。