我看改革顶层设计

——陈宪教授在上海交通大学的讲演
文汇报2012-02-19 

　　中共中央“十二五”规划建议在全面推进各个领域改革的同时，提出要“更加重视改革顶层设计和总体规划”。改革时至今日，人们越来越认识到，如果改革这个系统工程再不进行顶层设计和整体规划，就将陷入寸步难行的境地。

　　面对现实，人们达成对存在问题的共识相对容易，困难在于达成对顶层设计，特别是执行顶层设计的共识。其一，对改革整体理念的自觉认知。目前，改革的整体理念已经形成，那就是建立社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义和谐社会。对此，要达到更多人的自觉认知，并贯彻于改革实践之中，还需要时间。其二是达成改革顶层设计的共识，并加以推进。

　　改革顶层设计是战略性设计，其目的是解决事关中国可持续发展的全局性问题。因此，改革顶层设计应当高屋建瓴，首先把握具有全局性的难点问题，对这些问题进行改革设计。这既是提出改革顶层设计的本意，也是改革顶层设计的必然选择。

改革顶层设计的紧迫性>>>>>>

　　在现阶段，改革顶层设计的根本，是要解决中国应该建立一个什么样的经济体制的问题。早在1992年党的十四大决议就明确提出，要建立社会主义市场经济体制，并且在随后的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制的若干决定》中，就如何建立这一体制进行了较为详细的设计和规划。可以说，这是我国改革进程中一次较为全面的顶层设计。这次设计和规划也使得中国的改革由增量改革阶段进入到整体推进阶段。

　　然而，回头去看十四届三中全会的顶层设计，在肯定其巨大历史作用的同时，也不能不看到其存在的局限性。

　　在整体推进战略实施近20年后，中共中央之所以在“十二五”规划建议中明确提出改革顶层设计和总体规划问题，正是要解决过去暂时可以不解决而没有解决，或当时难以解决的上述若干问题。

　　为什么现在迫切需要通过改革顶层设计，明确解决这些问题的路径？这与当前中国整体发展格局有很大关系。首先，市场经济发展必然伴随利益多元化的过程，如何协调不同利益主体在市场经济活动中的利益，防止由于利益冲突导致社会失序和矛盾激化，需要一个健全的法治体系。第二，当前经济社会领域暴露出许多问题，譬如，当前大量出现的食品安全问题与政府监管不力有关，而在公共服务方面，则仍然存在政府对基础教育投入不足，低收入群体没有得到应有救济等现象。第三，政府自身及各级官员越来越表现出很强的自身利益要求，由于缺乏对这种利益诉求的有效监督与制衡，从而导致公共利益部门化、官员个人腐败现象比较严重等问题。

　　因此，可以说，今天中国社会出现的各种普遍性问题，都与中国改革过程中顶层设计不足，制度建设滞后有关。在这样的背景下，强调改革顶层设计，无疑具有极强的社会引导作用，它体现了执政者试图从制度层面解决社会公平正义的努力。而且，中国下一阶段的制度变革绝不可能是简单的帕累托改进，而一定会发生利益的再分配。由于过去一段时间以来的利益分化与组合，相较于上世纪90年代中期，当前要达成对改革顶层设计关键内容的共识，并真正落实顶层设计，必将遇到来自既得利益集团的阻力。因此，改革顶层设计需要更大的决心和勇气，进而完成这个具有深远历史意义的重大任务。

顶层设计始于改革难点问题>>>>>>

　　毋庸置疑，改革顶层设计是战略性设计，其目的是解决事关中国可持续发展的全局性问题。因此，改革顶层设计应当高屋建瓴，首先把握具有全局性的难点问题，对这些问题进行改革设计。这既是提出改革顶层设计的本意，也是改革顶层设计的必然选择。

　　根据对这些难点问题的观察和梳理，不难发现它们基本都与利益调整有关，正如马克思早年所说的，“人们之间的关系最根本的是物质利益关系”。而且，这些利益关系本身就相互联系、相互制约，很难就其中一个方面提出改革方案，而需要将相关的难点问题置于同一个框架之中，进行改革顶层设计，才可能形成可行、有效的改革方案。这既是改革顶层设计的困难所在，也恰是其魅力所在。

　　利益因其来源不同，可分为私人利益和公共利益。市场经济会形成私人利益阶层化，如贫困阶层、低收入阶层、中低收入阶层、中高收入阶层和高收入阶层，这是在竞争环境中市场主体追求利益最大化，且有不同效率的必然结果。当然，即使在市场经济条件下，政府和社会都不会坐视阶层间利益的任意扩大，而是要通过必要的调节，以及公共利益的再分配，使阶层间的收入差距保持在一个可接受的范围内。

　　尽管市场经济并不必然形成公共利益部门化，但公共利益部门化是一个具有一定普遍性的问题，主要表现为基准和现实的冲突。在现代国家的利益格局中，执政党和政府首先要做到没有自身利益，唯如此，才能代表最广大人民群众的利益。执政党和政府只有做到这一点，才不会与以特权谋求利益的任何集团和阶层为伍，进而在它们侵犯最广大人民群众利益的时候，与之坚决斗争。这就是所谓基准。显然，这个基准和中国共产党的主流价值观是一致的。然而，现实总是偏离基准的。如果一味强调基准，并按照基准设计相关制度和政策，就难免陷入理想化的境地。中国公共利益部门化有愈演愈烈之势，一方面和政府进入经济活动过多有关，另一方面与体制转型期间相关制度建设滞后有关。前者需要通过政府职能的切实转变，逐渐调整，后者则需要在基准和现实之间求得均衡，建设并执行与主流价值观的方向一致，又能够在现实中得到有效操作的制度。

　　目前调整收入分配关系，改革收入分配体制，至少涉及要素价格、垄断行业，公共财政和社会保障等一系列改革，与多个利益主体有关，其中任何一个结点不能理顺，都足以影响合理的收入分配关系和相关体制的形成。因此，始于难点问题的改革顶层设计需要强有力的组织保证。这不仅由改革顶层设计的特点所决定，而且是改革进入现阶段后提出的要求。我们知道，改革进程本身就是有“破”有“立”的过程，改革初期“破”是主要任务，改革是从鼓励地方和基层进行探索和尝试开始；其后一个时期，则是“破立”结合，做了大量“立”的工作，因此，改革顶层设计肯定会与这些“立”产生摩擦和矛盾，尤其在特定历史条件下，“立”存在不尽完善是可以理解的，所以，改革顶层设计需要对过往的“立”进行再改革。在现实的改革过程中，这些再改革，以及综合实验改革、综合配套改革，往往就是改革顶层设计的具体实践，它们显然需要在一个组织架构的保证下才能得以推进，并取得预期的成果。

顶层设计围绕利益调整展开>>>>>>

　　在改革所要调整的各种关系中，利益关系是最为本质和重要的关系，这就决定了改革顶层设计要以利益关系的调整为核心，而且，最为重要的调整原则就是合乎广大人民群众的利益，这与邓小平同志当年为改革开放树立的判断标准：“人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应”，是一脉相承的。具体而言，改革顶层设计就是要调整不合乎广大人民群众利益，业已失衡的利益关系。

　　在现代市场经济条件下，由于竞争及其他因素的存在，利益主体多元化不可避免。而且，由于各种复杂的历史原因形成的城乡地区差别，也会导致利益阶层的形成，例如我国目前存在的农民、农民工和市民三大利益阶层。改革不是也不可能是消除利益主体多元化及利益阶层，而是要解决因制度缺失而产生的，通过特权、寻租等途径形成的利益集团的问题。当然，这些问题在任何国家来说都是客观存在的。在中国，现在讲公共利益部门化主要指的是公共利益在不同程度上被行业主管部门或垄断企业把持侵占。公共政策为利益集团，特别是垄断行业的利益集团所俘获，已经成为现实经济生活中的一个突出矛盾和问题，由此也成为导致收入分配差距的重要原因。

　　在界定利益主体及其关系，并据此进行改革顶层设计的基础上，我们还要正确把握利益关系的调整方式。经验表明，在利益关系的调整方式上，处理好流量（增量）和存量、局部和整体、短期和长期的关系是若干重要的方面。首先，限于资源的有限性和存量调整的难度，利益关系的调整往往倚重于流量，这也是比较现实的做法。然而，在利益结构矛盾比较突出的情况下，仅仅流量调整是不够的，不仅调整时间过长，有限的调整效果也会被稀释，进而达不到调整目的。中国目前的现状大抵如此，所以，改革顶层设计必须涉及存量调整，否则难以完成改革攻坚的任务。

　　其次，正是由于存在诸多利益结构的矛盾，就难免从局部出发进行调整，通过“填谷”的方法，试图解决特定的利益矛盾。然而现在，我们要防止部门和地方打着改革旗号，扩张权力和既得利益，致使改革出现“碎片化”可能。加强整体的改革顶层设计，是从根本上遏制和削弱局部利益、既得利益扩张，将这些消极影响降到最低限度。再次，改革顶层设计还要兼顾短期和长期利益的协调。从既往情况看，由于政府任期和利益矛盾的当下性，改革确实较多顾及短期利益。对此，要区分两种情形：其一，短期利益符合长期利益，只要在操作上掌握节奏，就能保持二者的一致性。其二，短期利益不符合长期利益，但又要不得已而为之，这就需要权衡利弊，在尽可能考虑长期利益时做出选择。根据改革顶层设计的要求，未来的改革主要将以合乎广大人民群众长期利益为出发点，这将是选择和确定改革方案的基本原则之一。

顶层设计要明确利益关系调整路径>>>>>>

　　根据制度经济学的理论和方法，现存利益关系的格局，总是以往一个时期制度和政策的结果，即路径依赖。如果说从一国的低收入阶段到中低收入阶段的快速增长时期，积聚诸如收入分配差距的矛盾和问题，有其不可避免性，那么，进入中低收入阶段以后，就必须自觉调整相关制度和政策，比较重视收入分配关系的调整，特别是形成收入流动性的机制，以建立新的路径依赖。这对于一国跨越“中等收入陷阱”，保持经济社会的可持续发展至关重要。已经形成的利益关系格局不尽合理，最好的办法是通过各种有助于机会公平的改革，如教育机会、就业机会和创业机会公平等，提高收入和职业的流动性，以解决存量问题，与此同时，通过相对容易的流量调整，使这一格局在较短时间里出现积极变化。

　　当前，在我国的利益分配格局中，利益失衡表现在多个方面。在城乡利益分配格局方面，由于对“三农”问题的特殊性和严重性认识不足，特别是在某些时期，缺乏具有实质性的增加农民利益的举措，因此，在近20多年中，相对于市民而言，大部分农民获得相对较少的利益。在地区利益分配格局方面，由于东部地区具有较强区位优势、资本优势和人才优势，使其不仅在通过市场整合资源，而且在通过政府整合资源两方面，都获得更多的利益，出现所谓“马太效应”，进而拉大了地区间的差距。在产业利益分配格局方面，由于对农业这一弱质产业的扶持仍然不足，对各种形式的行业垄断，改革还不到位，以及产业组织发育整体上还处于较低水平，导致不同产业和行业间的收益率存在较大落差，以致形成过大的非个人能力因素的产业（行业）间收入分配差距。在阶层利益分配格局方面，解决打破平均主义、大锅饭和“脑体倒挂”等问题都是正确的，然而，由于种种不恰当的“矫枉过正”，以及客观上存在的权力参与分配、机会不均等和市场化天然有助于社会强势群体等原因，无论是基尼系数衡量的，还是十等分法衡量的阶层间收入分配差距都显著扩大了。

　　因此，调整利益分配，尤其是公共利益的分配，就决定着未来一个时期中国改革的进程和走向。从以上利益分配格局存在的问题看，调整的可能性无非来自两方面：其一，来自进一步深化的市场化改革；其二，来自政府在社会公平、公正理念指导下的利益分配和再分配的调整。深化市场化改革，有助于打破垄断和地区保护，实现要素自由流动，形成机会均等和利润率平均化的机制。显然，这些改革成果对于利益格局的调整有重要作用。深化市场化改革，客观上需要市场良性发育的配合。中国现阶段市场缺陷的特殊性，就在于市场发育不足。因此，市场化改革的一个重要任务，就是营造市场良性发育的环境和条件。在当前和今后一个时期，深化市场化改革的重要内容是政府改革。不难发现，目前利益分配格局中存在的问题，与政府经济职能过强、公共服务职能过弱，以及相关的公共政策不得力或不合理有关。因此，要使政府在社会公平公正理念指导下，进行与改革顶层设计相适应的利益分配和再分配，以实现利益分配格局的重大调整，就必须以政府改革为先导。

　　应当承认，在迄今为止的重大改革举措中，确实存在对利益调整考虑不周的问题。例如，在义务教育、基本医疗等公共资源的分配中，存在公平、公正性不够的问题。又如，财政转移支付的力度不够，机制也不尽完善。尽管反贫困取得了很大成绩，但水平还比较低，与构建和谐社会的要求还有很大差距。因此，未来政府改革的两个基准点是，政府推动经济增长和社会发展的任何措施，以有利于缩小城乡、地区、产业和阶层间差距为底线；每年公共财政的增量主要投入农村和落后地区的义务教育、职业教育、医疗卫生、社会保障、文化事业和科技开发，以加快缩小城乡、地区、产业和阶层间差距。政府改革的所有措施要围绕这两个基准点来设计，以体现政府实现公共利益最大化的行为目标。

　　必须指出，市场化改革要有助于部分改变公共资源的配置方式和机制，以提高公共资源的使用效率，而不是也不应该是改变公共资源的性质。目前，在医疗、教育和住房等领域存在的公共资源不足，以及部分公共资源性质的改变，需要通过进一步转变政府职能，深化公共资源分配体制改革来加以解决。为了调整利益分配格局，缩小贫富差距，构建和谐社会，大幅度增加用于公共服务的公共资源数量，并更加公平、公正地加以分配，是题中应有之义。

　　陈宪 经济学博士，现为上海交通大学经济学院执行院长，教授，中国服务经济与管理研究中心主任。享受国务院特殊津贴。研究方向为服务经济与贸易、公共经济与公共政策。主要社会兼职：中国世界经济学会常务理事，中国工业经济学会副理事长，上海市经济学会副会长。主持国家哲学社会科学重点课题《新型工业化道路研究——基于产业融合和服务化的视角》。已完成国家自然科学基金等国家级、省部级项目10余项。出版和服务经济与贸易有关的专著、报告、教材10余部。