绣春刀萨尔浒之战:企业投资项目核准备案培训资料

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企业投资项目核准备案培训资料
作者：佚名    更新时间：2005-5-27    
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(2005年5月全省发改委系统培训资料，请市发改委系统下载、学习)
国务院《关于投资体制改革的决定》明确提出，改革项目审批制度，落实企业投资自主权。彻底改革现行的不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大和限制类项目从维护社会公共利益的角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。项目的市场前景、资金来源、经济效益和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理相关许可手续和减免税确认手续。
实行核准制和备案制，是我国固定资产投资项目管理的一项重大制度创新。改革后，
从项目个数上看，根据国家发改委的初步分析大约有75%的项目实行备案管理，15%的项目实行核准管理，约有10%的项目（主要是政府投资项目）实行审批管理。对企业投资项目基本上是“备案为主，核准为辅”。
在投资决策上，政府不再涉及企业微观投资决策方面的内容，有利于解决政府在传统企业投资管理中的“越位”问题，明确政府与企业在投资决策中的职责划分，切实做到还项目决策权于企业，从而确立起企业在投资活动中的主体地位。
一、核准制和审批制的区别
总的区别：
总的来说，实行核准制，与传统的审批制相比，最关键的区别是，体现了对企业投资管理理念的转变。
改革以前，政府对企业投资的管理行使了双重职能，一方面行使社会公共管理者职能，另一方面又行使国有企业所有者职能，代替企业投资决策。改革以后，政府将不再行使国有企业所有者职能（对国有及国有控股企业而言，该项职能交给国有资产管理部门），只行使社会公共管理者职能，仅仅从外部和维护社会公共利益的角度，对企业投资项目进行管理。
具体区别
核准制和审批制的具体区别，主要体现在在以下几个方面：
第一，适用范围不同。审批制，主要适用于政府投资项目；核准制，则适用于不使用政府投资建设的重大和限制类项目。
第二，审核的内容不同。审批制下，政府既从社会管理者角度，又从投资所有者角度审核项目；核准制下，政府只从社会和经济公共管理的角度对项目是否关系经济安全、影响资源环境、涉及整体布局等公共性问题进行审核，不再代替企业对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等内容进行审核，由企业自主决策，自担风险。
第三，审核的程序不同。审批制下，一般要经过项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等多个环节；核准制下，只有核准项目申请报告一个环节。
（二）关于项目核准机关
项目核准机关，是指《目录》中规定具有企业投资项目核准权限的行政机关。其中：
中央核准机关：包括国务院、国家发展改革委和部份国务院行业主管部门。其中：《目录》中明确规定的部份重大项目报国务院核准；国务院行业主管部门核准权限严格限定为《目录》上明确规定的行业主管部门，且直接隶属企业的投资项目。
国务院行业主管部门已明确为：
新增（含增建）铁路：
扩建机场：
其余社会事业项目
我省核准机关：包括省政府、各级发展改革委和各级经委。根据职责划分，基本建设项目由发展改革委核准，技术改造项目由经委核准；《目录》中明确规定的部分重大项目报省政府核准，主要是社会事业项目；《目录》未赋予地方各级行业主管部门项目核准权限。
关于基本建设和技术改造，
技术改造的提法，主要是在80年代初，以提高经济效益作为经济工作的中心问题，从经济发展战略的高度强调技术改造工作。1983年6月，国家计委、国家经委、国家统计局下达了《关于更新改造措施与基本建设划分的暂行规定》，8月，国家经委和国家计委又下达了《关于加强技术改造管理的通知》，对基本建设和技术改造的划分标准，明确为单项工程新增建筑面积不超过原有面积的30%，用于土建工程量的资金不超过投资总额的20%，用新设备、新工艺、新技术对现有设施进行技术改造的，为更新改造措施。）
（三）关于核准目录的制订和作用
1、核准制的适用范围
核准制的适用范围，是指企业不使用政府投资建设的重大和限制类项目。
2、《目录》纳入重大项目和限制类项目
国家制订和颁布《政府核准的投资项目目录》，明确实行核准制的投资项目范围，划分各级核准机关的核准权限。
重大项目：一是规模影响较大，二是与公众利益关系密切。
限制类项目：主要是适应宏观调控的需要，需要适当控制的项目。
3、《目录》是一个动态目录，总体趋势是逐步缩小
《目录》是一个宏观调控的工具，可以发挥宏观调控的作用。
传统投资管理体制下，各级政府根据项目投资额大小划分项目审批权限，而且多年一贯制。这样的一种制度设计没有考虑到各行各业具体情况，缺乏灵活性，使得政府难以通过适当调整项目管理权限来控制重复建设，也给地方政府提供了“化整为零”、规避上级政府管理的可能性。导致经济建设的重复现象难以得到有效控制，不能适应宏观调控的要求。
改革后，通过《目录》的形式，按项目性质和宏观调控的需要确定核准项目，可以根据经济运行和宏观调控需要适时进行调整，增强了国家宏观调控的有效性和适时性。
4、《目录》的制定部门
《目录》由国务院投资主管部门会同有关行业部门研究提出，报国务院批准后实施。未经国务院批准，各地区和各部门不得擅自增减政府核准项目的范围。
各级政府可在《国家目录》设定的权限范围内，具体划分各级地方政府投资主管部门项目核准权限。
各级政府只能在权限范围内划分各级核准机关权限，不能擅自增减内容。对核准内容，如要进行调整，需经国务院批准同意。
5、关于《政府核准的投资项目目录（四川省2004年本）》
核准机关主要包括了“国务院、国务院投资主管部门、国务院行业主管部门、省政府、省级政府投资主管部门、市州政府投资主管部门、市州、县级政府投资主管部门”7大类。
除“市州、县级政府投资主管部门”外，其余核准权限均已作出明确规定，必须严格遵照执行。对“市州、县级政府投资主管部门”如何进一步划分核准权限，各地可根据当地情况和项目性质，具体划分市州和县（区、县级市）政府投资主管部门的核准权限。
6、其他需要说明的事项
在目录中包括了“其他水事工程、其他城建项目、社会事业项目”，如何理解，即全部实行核准，具体哪些项目划入上述范畴，主要以各专业处室解释为准。
7、关于《目录》的部份变化情况
投资体制改革的决定颁布后，就《目录》中列示的部份需报国务院核准的项目，04年9月6日，国家发展改革委印发了改投资[2004]1927号文《关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）的通知》。上报国务院后，05年以发改投资[2005]7号文，对上述项目的管理进行了进一步改进和完善。具体规定是：
对《目录》内规定由国务院核准的项目，符合按照国家有关规定批准的行业和专项发展建设规划和产业政策的要求，有关方面意见一致的项目，由国家发展改革委会同有关部门核准，报国务院备案。
对《目录》内属下列情况之一的项目，由国家发展改革委会同有关部门提出核准的初步意见，报国务院核准。一是发展建设规划以外的项目；二是产业政策限制发展的项目；三是符合第一条规定的条件，但性质特殊、影响重大的项目；四是有关方面意见不尽一致，但从经济和社会发展全局考虑仍需建设的项目以及国务院明确要求应报国务院核准的项目。
另外，根据国务院第48次常务会议的决定，《目录》中水库项目的核准权限调整为：国际河流和跨省（区、市）河流上及库容在1000万立方米以上的水库项目，由国务院投资主管核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。（原为国际河流和跨省（区、市）河流上的水库项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。）
（四）项目申请报告的编制
项目申请报告，由具有相应资质的咨询机构编制
1、资质：报国家核准的项目，应由具备甲级工程咨询资格的机构编制。报省级核准的项目，应由具备相应工程咨询资格的机构编制。
国家发改委第29号令《工程咨询单位资格认定办法》明确规定，国家发改委是工程咨询单位资格认定的行政管理部门，工程咨询单位必须依法取得国家发展改革委颁发的《工程咨询资格证书》，凭工程咨询资格证书开展相应的工程咨询业务。工程咨询单位资格等级分为甲、乙、丙三级，对工程咨询单位的资格等级标准、工程咨询专业和服务范围的划分、工程咨询单位资格认定和管理权限、资格认定权限和程序等作出了明确规定。
2、格式：国家发改委将发布主要行业的项目申请报告示范文本。对国家发改委发布示范文本的，按示范文本编制、上报项目申请报告；未发布的，参照示范文本编制、上报示范文本。
3、项目申请报告与可行性研究报告的区别：
项目申请报告在工作阶段上应该达到可研报告的深度。编制项目申请报告，必须明确界定项目申请报告与可研报告的区别：
在角度、内容、作用等方面，项目申请报告都与可研报告有着很大的区别。可研报告主要从微观角度对项目本身的可行性进行分析论证，侧重于项目的内部条件和技术分析、包括市场前景是否看好、投资回报如何、技术方案是否合理和先进、资金来源是否落实、项目建设和运行的外部配套条件是否有保障等主要内容，以帮助投资者进行正确的投资决策。
项目申请报告则主要从宏观角度对项目的外部性影响进行分析，侧重于经济和社会分析，主要包括拟建项目的基本情况和该项目的外部影响分析，如经济安全、地区布局、资源利用、生态环境和公共利益等方面，是政府对该项目进行审查以决定是否允许其投资建设的依据。从一一意义上讲，项目申请报告是在可研报告的基础上进行的提升和拓展。
4、项目申请报告示范文本（通用）
具体包括以下几个部份：
第一章 概述，主要包括项目申报单位概况、项目概况，投资资金概况。
第二章 项目目标与规划背景分析（主要包括项目建设目标及功能定位、与项目相关的行业规划、专项规划等内容；项目在相关规划中的地位及作用等）
第三章 项目选址及土地利用分析（主要包括项目选址及用地方案、土地利用合理性分析、地质灾害分析、对涉及地震安全项目阐述地震安全评价主要结论等）
第四章 资源开发利用分析（主要是对于一些利用战略性资源及其他重要资源的项目，从发展循环经济、建设资源节约型社会的角度对资源开发利用的合理性进行分析论证。包括资源开发情况、资源利用方案、资源利用的合理性分析、节能、节水措施评价等）
第五章  生态和环境影响分析（包括生态环境现状、项目对生态的影响、生态环境保护对策、项目对历史文化遗产、风景名胜、自然景观等特殊环境的影响及对策等。）
第六章  征地拆迁及移民安置分析（如涉及到移民搬迁、安置的项目要详细论证城市移民搬迁和农村移民安置方案的科学性、合理性等）
第七章  经济安全分析（涉及国家经济安全的项目，要从维护国家利益，提高我国产业国际竞争力、保证国家产业发展及经济运行免受侵害的角度进行经济安全分析。包括产业技术安全评价、资源供应安全、资本控制安全、产业成长安全、市场环境安全等）
第八章  经济分析（主要是对于铁路、公路等大型基础设施项目、水利水电项目、国家控制的战略性资源开发项目，大量动用社会资源的项目，从社会资源优化配置的角度，进行经济分析）
第九章  社会影响分析（对于有大量移民搬迁或占用土地较多的项目，以及有较大社会影响或明显社会发展目标的项目，应进行社会影响分析，包括项目的社会影响、与项目利益相关者的认可或接受程度、公众意见、对策建议等）
5、有关说明
在项目申请报告示范文本的通用格式第一章根据拟建项目概况中，谈到了产品技术方案。虽然项目的产品、技术、设备和工程方案等内容由企业自主决策，但必须在项目申请报告对项目概况进行阐述，包括主要建设内容、建设规模、产品方案、技术方案、主要设备选型等。因为这是政府对其建设项目进行审核时的必须要掌握和了解的基本信息。没有这些信息，政府的审核的科学性和正确性根本无法得到保证。
国家发改委同时还拟定了一个特定行业的项目申请报告示范文本，对通过文本和特定文本之间的关系，通用文本是为了规范项目申请报告的一般性要求，特定文本则是结合各行业情况提出的更为明确、具体的编写要求。特定文本要以通用文本为基础，不能违背其基本要求，但可以结合行业情况适当增加或简化有关内容。
6、省内办法增加了两条。
一是第七条第（七）款，根据法律、法规应进行安全生产条件和职业卫生状况分析的项目，应增加安全生产条件和职业卫生状况分析的内容。  二是第七条第（八）款，必须进行招投标的项目。要按照《招标投标法》、《四川省国家投资工程建设项目招标投标条例的规定》增加有关招投标的内容。第七条第三款，19号令为“建设用地与相关规划”，修改为“拟征占用地，现有建设用地与相关规划说明”，因为项目在核准之前，是不可能获得相关城市规划和用地的正式审批意见，更符合实际情况。
（五）项目核准前置条件
核准制下，项目单位在向核准机关报送项目申请报告时，需附送
城市规划行政主管部门出具的项目所在地城市规划选址意见（19号令为城市规划意见），
国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见、
环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见及根据有关法律法规应提交的其他文件。
强调：应由具有权限的城市规划、国土资源和环境保护行政主管部门作出。
项目用地预审：2004年国土资源部《建设项目用地预审办法》（第27号令），第四条明确提出：需核准的建设项目，由与核准机关同级的国土资源管理部门预审。
环评：2004年12月2日，国家环保总局和国家发改委联合下发了《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》（环发[2004]164号）明确：实行核准制的建设项目应当在提交项目申请报告前完成环境影响评价文件报批手续。同时颁布了《国家环境保护总局审批环境影响评价的建设项目目录》。
目前，只有环评是一步程序，即报送申请报告前环保部门一次完成，土地、规划是报送申请报告前先土地预审、城市规划选址意见，待项目经核准后，再行办理正式的土地和规划手续。
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