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[转载]新南非十年：多元一体国家的建设
(2008-03-06 00:22:56) 新南非十年：多元一体国家的建设
杨立华 （中国社科院西亚非洲研究所研究员）
引 言
南非废除种族隔离、建立多元一体的民主国家已经10年。近来，南非国内回顾、总结10年变革历程的著作和出版物纷纷问世，各种庆祝和研讨活动接连举行。南非旧制度造成的种族矛盾和社会分裂可谓世界罕见。因此新南非过去十年进行的多种族社会共存与和解的努力，以及未来发展需要解决的问题，引起世界不少国家官方和学术界以及国际机构的兴趣和关注。。南非的经验之所以引人瞩目，与南非变革进程所处的国际环境有关。当前，种族、民族冲突已经成为世界性的难题，南非所倡导的共存、分享的原则，对人类社会发展是有价值的贡献。
笔者于2004年3月至4月再次到访南非，恰逢第三次大选期间，得以实地观察和感受南非的变化，了解南非不同种族/民族以及不同政治派别对南非过去10年以及未来的看法。尽管存在不少的抱怨与批评，但是南非公众总体上相信新南非的方向已经不可逆转。人们不仅对新政府治理下南非十年的和平与稳定感到庆幸，对过去十年的社会进步给予肯定，绝大部分受访者对南非的未来抱有希望，对“彩虹国度”的认同感显而易见。
多种族、多民族国家实现一体化发展，包含政治、经济、社会、文化等诸多方面的内容，并且是一个动态的历史过程。南非由于三百多年的种族主义制度造成的社会分裂和对抗，它的民族国家一体化不是“自然融合”的过程，而更多的体现为政治选择和国家的作用，虽然这种选择有内在的社会经济根据。
本文主要从制度选择和法律保证、新制度下的种族关系、十年来政治力量的变化，以及南非多元一体国家的发展前景等方面进行分析，探讨南非新制度的可持续性及对国际社会的启示。
一多元一体国家的制度选择和法律建设
1．政治抉择——共存、分享
南非是一个多种族、多民族国家。根据2001年官方人口统计，南非总人口为4480万人，比1996年增加430万人，年均人口增长2%。其中非洲黑人占79%，白人占9.6%，有色人（混血人）占8.9%，亚洲裔人（主要是印度人）占2.5%。
南非与美洲、大洋洲的移民国家不同，这里的原住民占绝大多数，因此南非的民族国家建设含有非洲化的文化意义，即认同非洲，与非洲共命运。而不是像前白人种族主义政权所奉行的与欧洲（或西方）的认同。
南非三个多世纪的白人种族主义统治，是以排斥和剥夺原住民族及其他“非白人”族群的生存和发展权利来维护欧洲移民后裔对南非土地和资源的控制。这种排他性的制度，以不平等为特征，是以种族歧视，即人生来不平等、白人是上帝的选民，为价值判断的依据。这种制度的反人道性质，特别是以压制人口的多数为其存在的条件，不仅遭到广大黑人坚持不懈的反抗，而且与社会发展的规律相违背，终究要走上绝路。
十年前，南非处在种族隔离制度向种族平等过渡的十字路口，白人右翼的内战威胁、社会动乱的阴影笼罩着走向民族和解之路。但是废除种族隔离的大趋势已定。白人国民党政府上层对当时形势判断可以用“不适应，即灭亡”来概括。以总统德克勒克和立宪部长维尔容为代表的开明派认为，“白人占人口比例不断缩小，在陷于绝境之前，如果进行谈判，可能得到一个较好的结果。”阿非里卡人的“生存决定于有秩序的变革”。分享权力对阿非里卡人来说是一个比多数人统治更好的选择，白人可能生活得更好。
非国大自20世纪初成立以来，始终以民族和政治包容性为特征。从20世纪80年代后期开始对南非的变革进行理论、政策和组织上的准备，通过谈判取得和解已经是既定方针。对于政治和解的底线，曼德拉在1989年3月从监狱中写给白人总统博塔的信中明确指出，“必须解决两个政治问题：第一，要求在统一的国家中实现多数人统治；第二，南非白人对这种要求的担心，以及白人坚持要求在制度上保证多数人统治不意味着黑人支配占少数的白人。”曼德拉认为谈判双方必须在这两个立场上求得和解。
决策是利益集团讨价还价的结果。经过三年艰苦的多党制宪谈判，南非各界代表对政治和解达成一致，1993年底通过了临时宪法（1993年南非宪法）。1994年的全民大选开始了建立种族平等、性别平等的统一的民主国家的进程。
2．法律建设
南非的多种族特征，与津巴布韦和纳米比亚相似，而与其他非洲国家的民族问题有区别。因此南非的民族国家建设更具有后天的利益认同和国家制度保障的特色，并不是自然融合的过程。它首先需要构筑统一国家的政治框架。
南非新政府成立初期，最重要的任务是改造种族隔离制度的法律体系和国家机器。1994年以来，除了1996年的南非新宪法之外，共制定通过789项法律或法律修正案，形成较为完善的新法律体系。
（1）国家统一原则与权力分享。
坚持统一原则
南非真正意义的国家统一始于1994年。1910年南非联邦成立时，虽然有疆界的统一，但没有政治的统一。到1948年后则进一步实行地域的分割，即黑人家园政策。1994年才开始政治统一的历史任务。经过近两年制宪谈判而制定的1996年南非新宪法，标志着政治统一的确立。
新宪法第一章第1条对南非共和国的界定指明：南非共和国是统一的、主权独立的、民主国家。建立国家遵循的价值包括，（1）人的尊严，实现平等和促进人权和自由；（2）没有种族主义和性别歧视；（3）宪法的至高无上地位和实行法制；（4）成年人普遍选举权，全国统一的选民名册，定期选举，多党制民主政府，确保负责、应答和公开。
对于公民资格，宪法第3条规定，实行统一的公民权；所有公民平等享受公民资格赋予的权利和利益，并平等地承担公民的义务和责任。
宪法第3章对各级政府的运作原则规定，各级政府和国家机构必须维护国家的和平、统一和共和国的不可分割性；必须保障全国人民的幸福。宪法对地方和中央分权问题，规定加强省级政府的立法权和财政权力，但是不能威胁国家的统一。
南非过渡时期国家统一面临的主要挑战来自两个方面：一是白人阿非里卡人保守势力要求建立“民族国家”，二是因卡塔自由党代表的祖鲁族传统势力要求实行联邦制。1993年临时宪法第11A章对传统领导人问题和阿非里卡人“民族国家”诉求规定了法律上的安排。二者最终没有抵制1994年大选，放弃了对单一制统一国家的挑战。
新政府建立后，制定了《民族国家理事会法》（1994年30号法令），使按照临时宪法成立的阿非里卡人“民族国家理事会”(Volkstaat Council)成为正式的法定机构。其职责是向政府提供有关“阿非里卡人家园”的合理性和现实性。但是该理事会在1996年初也并没有得出任何有意义的结论。尽管如此，1996年南非宪法仍然保留了有关阿非里卡人对“民族国家”问题继续探求的条款。
对于国家的政治统一，绝大多数南非人都认同。近日接受笔者采访的白人右翼自由阵线党总书记埃斯上校（Pieter Uys）表示，他们要求保护阿非里卡人的文化，要求扩大自治权，是在统一国家的基础上，这里所有的政党都希望这个制度正常运行。他说，“很幸运南非有曼德拉，他理解我们。”除少数极端种族主义分子外，谁也不愿意看到内战。
权力分享的安排
南非的多党议会制度实行比例代表制，而不是选区代表制。这种体制使各族群和政治派别，特别是力量较小的政党有机会进入议会，参与立法和监督政府。体现在政府构成上，一直采取多党合作的安排。1994年第一届新政府按照1993年临时宪法规定，组成非国大、国民党和因卡塔自由党三党合作的民族团结政府。1996年新宪法按照临时宪法的有关条款，取消了民族团结政府的规定。国民党随即推出民族团结政府，但是因卡塔自由党继续留在政府内，因卡塔的领导人继续担任重要的内政部长职务。1999年大选后，虽然非洲人国民大会是执政党，但是并没有单独组阁，继续吸收其他政党的议员参加内阁，担任重要阁员的党除了因卡塔自由党外，还有阿扎尼亚人民组织。2004年大选后组成的新内阁，重组后的新国民党领导人担任旅游部长职务。
除中央政府外，各省和地方政府均实行比例代表制和合作执政的制度。
（2）承认多样性，照顾少数的利益。
承认多样性，这里主要指民族文化的多元和政治的多元。
对于民族文化的多样性，南非新宪法有专门条款保障民族语言、文化、宗教的自由，包括生活方式、政治取向、宗教信仰和文化归属。
宪法第一章第6款关于语言的规定，明确11种语言为官方语言。考虑到历史上对原住民族的语言很少使用而造成的现状，国家要采取实际的积极措施以提高这些语言的地位并推进其使用。中央政府和各省政府必须使用至少两种官方语言。为了推动南非各族语言的发展，宪法第1章第5条第5款规定，全国立法机构成立“泛南非语言董事会”。目的是为11中官方语言，以及科伊、纳马和桑人的传统语言和手语的发展创造条件，并尊重所有南非人口使用自己语言的权利。
宪法在第1章基本权利第15条保证宗教、信仰和主张的自由，但是规定宗教活动必须遵循自由和自愿原则，必须符合宪法有关条款的规定。
宪法第14章第235款对自治问题有专门的规定：南非人民作为一个整体的自治权利，已在宪法中明确，但是并不排除在这个权利的框架内承认任何一个社会群体的自治权利的概念，这个群体有共同的文化和语言传统，在南非共和国的领土范围内，或者由国家立法机构确定的其他方式。
二新制度下的种族关系
1．正义与和解的双重目标。
新南非种族关系根本性的变化是：黑人当家作主，白人失去特权，人人权利平等。正义的实现就要对种族隔离制度下的罪恶进行清算，使受害者得到精神和物质上的补偿。和解的实现需要谅解和宽容。
南非没有纽伦堡审判
南非新政府对种族隔离时期的罪行的清算是针对旧制度的整体清算，主要不是针对个人的惩处。但是，个人必须通过坦白，求得宽恕。根据《促进民族团结与和解法》（1995年34号法令）建立的“真相与和解委员会”（Truth and Reconciliation Commission，简称TRC），被赋予历史性任务，包括（1）促进民族团结与和解，以理解的精神超越过去的冲突和分裂，通过调查与听政，对1960年3月1日至种族隔离制度废止期间所发生的粗暴侵犯人权的罪行的全部事实进行认定。包括罪行的前提、环境、因素和内容，以及受害者的看法，对罪行负有责任者的动机和看法。（2）对于彻底坦白全部相关犯罪事实的人，给予赦免，但是其行为必须是出于政治动机，并且其坦白符合该法令的要求。（3）确认并公布受害者的下落，通过给予受害者机会讲述自己受害的情节，以恢复他们的人格和公民尊严，并对给予他们的赔偿措施提出建议。（4）编写一部尽可能全面的报告，记述TRC在履行上述三项职责时的活动和结论，包括对今后避免发生侵犯人权问题的措施建议。
从1996年到2003年的7年间，TRC共审理2.2万多个案例。图图主教在聆听成千上万受害者的控诉和加害者对罪行的描述时，常常泣不成声。他感慨到，我们“被一个又一个证词所揭示的惨绝人寰的细节和腐败堕落的罪行所震撼。按照常理，我们人民对于施加给他们的暴行会怒不可遏。但是他们所表现的高尚精神和宽容的情怀使我们深深感动。尽管经受了那么多的伤痛和苦难，对那些在黑暗年代犯下灭绝人性罪行的人，他们表现出的谅解和宽容精神使世界为之惊叹。”
到2003年3月TRC提交最终报告时，共有1200人获得大赦，5500人的申请被驳回。但是对赦免的申请仍在审理。新南非已经废除死刑，那些未获大赦的犯罪人，虽然要受到法律制裁，但是还有生路。TRC的工作开始与1995年12月16日，即南非的和解日，最终报告完成于2003年3月21日，即南非的人权日。图图主教在完成这一历史任务后感慨到，TRC的成功“确保我们避免了众多生命遭受涂炭的种族冲突的灾难”。南非独特的“真相与和解委员会”，得到国际社会的肯定和赞赏。
2．种族关系中的经济社会因素上升
凡多民族（在南非更突出的是种族）国家的族群纠纷和对抗，根本上是对生存资源占有权的争夺，其他诉求都是派生的。土地以及附着于土地的资源，是争夺的基本内容。为此而产生的政治体制、文化形态、经济社会结构，都服务于生存的目的。
南非新制度下，各族群享受平等的权利。在平等的政治权利之外，还有平等的生存权和发展权。其中包括宪法规定的：自由迁徙和居住权利，经商和选择职业的权利，组织和加入工会和商会的权利，享受无害环境的权利，受教育权，使用语言和选择文化生活的权利，财产权利等等。
新宪法对公民财产权利的规定（第1章第25条）：除非依据普遍适用的法律，为了公共利益的目的，并给予赔偿之外，任何人的财产不可被剥夺，任何法律不可强制剥夺财产。公共利益限定为：国家对土地改革的承诺，以及为平等获取南非所有自然资源而进行的改革。该条款特别规定对1913年6月19日以后由于种族歧视法令而被剥夺土地的个人和团体，有权恢复对该土地的财产权或达到合理的解决。
然而，新南非继承的是种族间经济社会地位极端不平等的历史包袱。保持经济稳定过渡和改变种族隔离造成的经济不平等，是新政府面临的双重挑战。为了使经济得到恢复和发展，南非新政府过去十年采取一系列保持宏观经济稳定的政策，取得了积极的成果。虽然黑人与白人之间的经济差距仍然很悬殊，但是，总体上南非经济比十年前更健康，黑人多数的生活条件有相当程度的改善。特别是黑人城镇地区，在住房、电力供应、供水、教育、公共卫生和社会保障方面，政府有巨大的投入。旧制度下，白人农场主得到政府的补贴，社会救济也只覆盖白种人。新政府取消了对白人农场主的补贴，社会救济也面向全体人民。仅养老保险和贫苦儿童救济金等社会救济款项，十年间南非政府支出增加3.5倍，受益人口从260万增加到680万，约占总人口的1/4。
南非旧制度造成的结构性失业问题，由于经济全球化的影响，而更为加剧。虽然过去10年间，新增就业机会约100万，但是每年约60万高中毕业生进入劳动力市场，而经济增长率不高，使成年劳动力失业率长期保持在35%左右。黑人和白人当中对失业等问题都有抱怨和失望。
就业是社会分配的主要方式。白人的不满主要针对新的就业政策，即鼓励雇佣黑人和妇女的照顾性计划。依照政府规定，单位（主要是公共部门）雇员比例要逐渐反映南非的种族构成。这使非洲人在寻找工作时处于某种优势地位。而白人中缺乏专业技能的人失去种族隔离制度的保护，处在就业竞争的弱势地位。
根据南非官方统计，黑人在公共服务部门管理人员中的比例有明显增长：1994年为6%（不包括前黑人家园）；1997年在中央公共部门占33%，省级部门占54%，其中妇女所占比例从1994年的2%，分别上升到1997年的12%（中央）和15%（省级）；1998年黑人在中央和省级的相关比例分别为44%和53%，妇女占比例均为15%。到2003年，非洲人在各级公共部门雇员比例占到72%。南非公务员总数从1994年的120万人，缩减到2001年的100万人。宪法对旧政府的白人公务员的权益有保护条款，不能随便辞退。他们如果提前退休，可以有两个选择，一是领取退休金，二是一次性补偿。比如笔者采访的埃斯上校，他选择了退休金，而没有接受一次性200万兰特（南非货币，2004年4月汇率为6兰特约合1美元）的补偿，看来他对南非的未来有信心。
但是，新制度下受益的不仅是非洲人，由于印度人受教育程度和技术方面的条件较好，在公共部门就业的印度人比例超过其在南非人口中的比例。据南非人文科学研究院的阿尔文"布哈纳的调查，白人妇女除了专业技能外，在性别方面得到照顾，因而成为新就业政策的受益人群。
汤姆"洛奇教授认为，虽然白人对未来不象黑人那样乐观，有一些白人技术人员离开南非，但是不会出现大量白人出逃，非国大一直在争取白人，白人在南非有很多发展的机会。白人青年专业人员在总体就业竞争中仍有优势，但是面临正在成长的黑人青年知识分子队伍的竞争。
总体而言，除公共部门外，目前南非企业事业单位，包括南非的跨国公司，虽然都安排了有政治和专业背景的黑人进入高级管理层，但是白人在私人企业和科教机构的高层管理和专业人员中仍占控制地位。
3．社会文化方面的融合有进展也有距离。
随着种族隔离的废除，十年来民族和解政策的实施，特别是曼德拉等领袖人物的感召，全民族文化体育运动的推动，以及南非国际地位的提高，南非民众的国家认同感和共同文化心理的形成都有进展。
十年来南非的种族关系的改善是明显的。新政府成立初期，上任的新部长们，受到旧公务员的怠慢，甚至不给送工间茶。今天，这种隔阂已经少见。白人雇员在黑人上级/上司之下工作，已经不是尴尬的事，成为南非社会的常态。
但是在社会生活方面，由于旧制度下不同种族住区的隔离，城市郊区仍是白人的聚居区，基础设施完备，环境优雅。而黑人城镇大多远离中心城市，黑人上班也要长途跋涉。正在成长的黑人中产阶级已经进入上层生活圈子，正在打破住区和文化生活的隔离。但是由于住区的隔离，日常的社会文化生活仍保持原来的格局。由于长期的历史原因，种族之间的偏见和歧视依然存在。有些白人雇主虐待侵害黑人雇工的消息不时被媒体曝光，而一些黑人对白人仍然享受优越经济地位感到不满，也有排斥和憎恨情绪。
阿非里卡人保守势力对建立“民族国家”仍未放弃。其中极端主义者甚至买下北开普省的一块不毛之地，建立一个排斥黑人的阿非里卡人“敖兰尼亚村”（Orania），600多村民（包括妇女儿童）在铁丝网围绕的村庄生产生活学习。目的是保存阿非里卡人的文化和特征，并打算把敖兰尼亚扩大和发展成为一个“民族国家”。这种试验虽然缺乏现实可行性，但是它成为一些固守阿非里卡民族主义的人们的精神寄托和文化象征。南非阿非里卡人知名学者特瑞布朗奇把这种自我封闭称之为“疯狂”。他认为新南非不仅解放了黑人，也解放了阿非里卡人。南非政府采取宽容的态度，容许敖兰尼亚存在，并鼓励它参与地方政府的选举。
南非的人类基因研究专家对南非不同族群的血样的检查，发现南非人的基因库已经混合。比如，南非1/4的欧洲裔受检者与纳马科伊桑人具有同一个男性祖先的基因。不同文化人群的物理特征，更多是对不同客观环境的适应而形成，而基因的作用很小。因此白人至上主义者的种族主义没有科学根据。当然，基因的理论不能代替现实的利益矛盾。种族因素将长期伴随南非社会的发展，但是种族和解的主流已经不可逆转。种族意识的淡化在青少年当中更为明显。
三政治力量的变化
南非实行多党民主制度（新宪法第1章第1条第4款），宪法保护公民的政治权利。宪法第2章第19条规定（1）每一个公民都有政治选择的自由，包括组织政党；参加政党的活动，为政党吸收成员；为某个政党或事业进行竞选活动。（2）每个公民都有权参加依据宪法建立的任何立宪机构的自由、公正和定期的选举。
宪法第236款规定了对政党提供经费的原则，为了加强多党民主，国家立法机构必须为政党提供经费，以便在平等和按比例的基础上参加全国和省级的立法机构。依照此条款制定的《为有国会议员的政党提供公共资金法》（1997年103号法令），规定了政党经费的来源及使用的细则。在国民议会、省级立法机构多在两者都有议员的政党，有资格从《议会有代表的政党基金》中得到相应财政年度的资金。 
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