剑三经验团是什么:论我国财政预算信息公开制度的缺陷及完善措施

日期：2010-10-18   发稿人：科研所   【 字体:大中小 】
［摘要］ 建立完善的财政预算信息公开制度是公共财政的应有之义，是政府信息公开的必要环节，是建设阳光型服务政府的重要内容。我国财政预算信息公开制度一直为社会所诟病，其中存在监管缺失、立法不完善、财政信息公开原则难以确立等诸多深层次原因，应对其相应加以完善。
［关键词］ 财政预算信息; 信息公开制度; 缺陷及完善
一、问题的提出
财政预算信息公开一直是公众热议的话题。随着社会发展和民主法治的不断推进，公众要求政府财政预算信息公开的呼声越来越高。对此，一些政府部门虽然也作出了积极的回应，但从所公布的数字来看，许多政府部门都对财政预算信息讳莫如深，甚至无一例外都对社会关注的敏感的“三公”消费支出做了技术性的隐匿性处理。公众通过分析这些政府部门公布的数据，很难判断出财政预算尤其是“三公”消费的具体数额。日前，上海一所高校完成的2010 中国省级行政机关透明度排行榜正式公布。调查发现，在给予正式答复的109 个政府部门中，只有18 个主动公开部分财政信息，基本无单位公布“津贴补贴”、“出国费”、“招待费”等“三公”消费。从该高校公布的调查数据来看，以100 分为满分计，其中福建得到16． 57 分，位居第一，宁夏以9． 97 分位居第二，北京的综合得分为7． 27 分，位居第三名。以60 分为及格线，以16． 57 分获得第一的福建，距离及格线相差四十多分。同时，上海某课题组就政府行政收支等信息依法向全国31 个省份的11 类政府部门提出公开申请，然后根据各单位的信息反馈，就省级行政收支等信息的透明度实行评估。评估结果表明: 按百分制来计算，全国341 个省级单位行政收支等信息的透明度评分不足5 分。由此两事例可见，政府部门的财政预算信息公开，建设阳光服务型政府，距离真正的目标还有着巨大的差距。
二、我国财政预算信息公开制度存在的缺陷
( 一) 财政资金使用监督的缺失
财政预算，在公众眼里既是一个神秘的字眼，又是一个专业的字眼。但其却直接关系到公众的切身利益，因此必须要说清楚，也必须要让公众听明白。长期以来，政府部门对政府信息尤其是财政预算信息神秘化，使得公众通过正常渠道难以获得公开的财政预算信息。其中折射出的深层次问题无疑是政府部门服务意识的欠缺和官本位主义思想的盛行。诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·布坎南提出的公共选择理论认为，使用财政资金提供公共物品，提供什么，提供多少，需要进行选择。私人物品进行的是私人选择，不需要他人参与，而公共物品，涉及全民福利，必须进行集体选择，即公共选择，不能由个别人或者部分人说了算。公共选择是保证财政公共性的核心内容。政府财政理应是公共财政，其本质是在于提供公共物品，而不能提供私人物品。由于长期计划经济思维的沿袭，时至今日，在我国的财政支出中，仍然存在大量的私人物品。并且，政府财政支出的结构也不尽合理，行政管理费支出过大，“三公”消费浪费惊人，而关乎民生的义务教育、基础医疗、保障性住房支出却长期严重偏低。
这种财政支出状况显然离真正的公共财政的目标还有相当大的差距。这些问题已然成为政府管理的顽疾之一，之所以长久以来没有根本改观，其根本原因之一就在于问题的解决仅单单依靠财政部门的努力而没有外部的监督和推动。
( 二) 财政预算公开原则难以确立
公共选择理论表明，官僚们习惯于通过简化财政预算信息的手段以掩盖低效的行政行为，使公众对大量的财政浪费一无所知。财政预算公开原则意味着政府的活动必须置于公众的监督和控制之下，公众应参与和监督整个预算过程。财政预算公开原则的实质在于: 一是财政预算反映政府的活动范围、方向和政策，关系到全体公民的切身利益。作为纳税人和利益相关人，只有得到充分的信息，才能保障公民权利不被暗箱操作所侵害。二是财政预算信息公开是公民享有的宪法上知情权在财政预算法中的具体体现。
( 三) 立法不完善
从立法角度看，制约我国财政预算信息公开制度发展的缺陷主要表现为: 首先，信息公开立法条款不完善。现行政府信息公开法律虽然将“财政预算、决算报告”笼统纳入政府信息公开范围，但对财政信息公开的详细程度缺乏明确规定，政府部门对此有较大的自由度和随意性，自由裁量权较大。因而容易造成政府部门笼统信息予以公布，详细信息予以保留的现状。原本赋予政府部门信息公开义务的信息公开法律法规反倒成了政府部门逃避义务的挡箭牌。其次，法律法规对财政预算信息公开的主体及相关权责分配的规定第4 期邓非: 论我国财政预算信息公开制度的缺陷及完善措施欠明确，对逃避义务行为的惩处措施规定弹性较大，惩戒方式不具体，实践中较难操作。再次，财政预算信息公开保障基础的不牢。实践表明，政府部门之所以不愿公开财政预算信息，与信息相对应的公共决策的合理性和合法性得不到制度的保障，进而导致政府部门公信力下降密切相关。正因为此，政府部门往往习惯于做出不公开财政预算信息的选择。其理由很简单，为避免公信力受损，一些政府部门往往选择保守策略，不公布或者少公布敏感信息。
三、完善财政预算信息公开制度的措施
( 一) 确立财政信息公开原则，加强财政资金监管
1． 在法律和政策制定中，确立财政预算信息公开为基本原则。对财政预算信息坚守“神秘主义”，以权力的好恶来决定信息公开的范围，把信息公开当成是对公众的恩赐是政府部门的通行做法。不仅难以适应阳光服务型政府建设的需要，与国际惯例也难以接轨。因而，应顺应推进政府政务公开、打造阳光服务型政府的发展趋势，在法律和国家政策制定过程中，对于财政预算信息，设定“以公开原则，以不公开为例外”为基本原则。凡不涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密以及公开后有损社会及公民利益的财政预算信息，原则上都应当予以主动公开，或者公众索取后予以公开。
2． 明确监督职能，加强监督机关的监督作用。实践表明，在政府部门人、财、物这三类信息的透明度方面，单位人员配置等“人”的信息的透明度状况最好，与“物”有关的办公条件方面的信息次之，而与收支等有关“财”的信息透明度则最差。尤其是涉及政府财政支出大头的“三公”消费支出信息公开微乎其微。究其深层次原因，这与我国财政预算整体上还是行政主导，立法、司法、审计机构及社会组织所起监督和制约作用有限密切相关。财政大权为行政机关所掌握，以人大为首的监督机关难以对政府财政预算、尤其是预算的合理性形成应有的制度性监督保障。
( 二) 完善立法，保障公民知情权
1． 提高信息公开的立法层次，由全国人大制定和颁布政府信息公开法律。《条例》由国务院颁布，按法律优先原则，《条例》应服从于法律。《条例》规定，政府信息公开工作机构需要“对拟公开的政府信息进行保密审查”，而《保密法》对保密范围规定较宽且笼统，一些政府部门出于泄密担忧而不敢公开财政预算信息。因而，应提高财政预算信息公开的立法层次，将《条例》上升为由全国人大制定《政府信息公开法》，只有这样，才有可能将所有需要进行财政预算信息公开的主体、客体纳入公开的范畴，解决财政预算信息公开受《保密法》的制度性牵制。
2． 完善现行法律的相关规定。对此，应主要解决以下三个问题: ( 1) 对财政预算信息公开主体及相关权责分配的规定欠明确的问题。在公开的主体界定上，应突破《条例》仅界定为各级政府及政府指定的政府信息公开机构的规定，进一步明确其他相关部门，如财政部门、预算编制办等部门的责任，以及共同责任下各自的权责问题。( 2) 财政预算信息公开范围规定笼统的问题。《条例》仅规定“财政预算、决算报告”属于政府信息公开的范围。相关立法应对此加以完善，对财政预算、决算报告的详细程度予以明确规定。避免在进行财政预算信息公开时，政府部门具有较大的自由度和随意性。防止出现相关义务主体公开的财政信息是最笼统的数据，对预算明细信息和“三公”消费等敏感信息、热点信息则给予保留的不正常现象。( 3) 相关惩戒及救济措施在实践中难以操作的问题。对违反财政预算信息公开法律的行为予以惩戒及对公民权利受到侵害后的救济是保障知情权的重要手段。
( 三) 加强财政预算信息公开制度建设
1． 以完善的立法为基础，着力推进财政预算信息公开工作。近年来，以中央财政部门为首，各级财政部门为顺应建设阳光服务型政府的需要，在财政预算信息公开制度建设方面做了大量工作。2009 年，财政部首次对外公布了预算报告和中央财政预算四张表格。印发了《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，明确了地方财政和中央部门预算公开主体，规范了地方财政部门报送同级人大审议的财政预决算报表的格式，大力推进重大民生支出的公开。同时，高度重视门户网站建设，大力推进门户网站升级改造工作，切实为社会公众、财政系统服务。
2． 扩大财政预算公开的范围，增加预算公开内容。除中央及地方财政收入预算表、财政支出预算表、本级支出预算表、中央对地方税收返还和转移支付预算表之外，进一步推进中央及地方国债余额情况表、政府性基金收入预算表、政府性基金支出预算表、国有资本经营预算收入表、国有资本经营预算支出表等项目信息的公开。应根据经济社会发展的客观需要，对部分政府收支分类科目进行调整、拆分和重新命名，将财政预算信息进一步细化，使财政收支账目更细了，预算透明度进一步增强。
3． 减少财政专业术语使用，完善预算报告内容。在公布财政预算信息公布的时一并公布编制说明，在其中增加图表，加强解释和注释，做好信息的解读。同时，可以通过网站、新闻发布会、编印财政通俗读物等形式，努力使财政预算更加贴近百姓生活。尽可能做到让公众通俗易懂，方便公众从预算数据的字里行间里解读国家方针政策、政策导向和项目支持重点。
4． 适应市场经济体制下政府职能转变的要求，积极推进政府收支分类改革，使之与国际惯例接轨。预算科目按支出功能和经济分类设置，以清晰反映政府支出的具体用途。推进预算管理改革，完善预算支出标准体系和政府收支分类体系，细化预算编制，更详细地反映预算收支情况，加强财政科学化精细化管理，夯实公开基础。
参考文献:
［1］ 中国日报． 中国省级行政机关透明度排行榜公布［P］． 2010 －06 － 17．
［2］ 曾军平． 中国财政信息预算制度的缺陷何在［J］． 中国改革．2010( 5) ．
［3］ 王福重． 中国需要明明白白的财政预算［P］． 中国证券报． 2008－ 06 － 26 ．