周红云：理解社会管理与社会管理体制: 一个角度和框架

一、如何理解社会管理

    考察社会管理和社会管理体制的定义,我们会发现,无论是党和政府的相关文件给出的定义,还是政治学者和社会学者从不同学科角度提出的定义,从本质内容上来说,几乎大同小异。

从政府、市场和社会三者间关系变迁①的角度来理解社会管理的含义,界定社会管理的范围,阐述社会管理体制的基本内容,能够为理解社会管理和社会管理体制的概念提供一种视角和框架。

    从社会学的角度来说,广义的社会可以分为三个既相互关联又彼此独立的领域,即: (1)政治领域,包括国家、政府或政府组织,属于公共权力领域; (2) 经济领域,包括市场或企业组织,属于私人领域; (3) 社会领域,包括社会组织,属于公共领域。对应于社会的三大领域,学术界又称之为社会三大部门,即社会第一部门,主要指政府;社会第二部门,主要指市场;社会第三部门,也就是狭义的社会领域,西方学术界又称公民社会②。据此,广义的社会管理可以简单地理解为包括政治、经济和社会领域在内的整个社会的管理。但是,在这里,本文所说的社会管理更多地是指作为整体社会组成部门的社会第三部门(公民社会) 的管理,也就是狭义的社会管理。理解现代社会政府、市场和(公民) 社会三者之间关系的变迁有助于我们理解社会管理的含义,确定社会管理的范围。

    我国和西方社会在政府、市场和公民社会三者之间有着不同的关系和演变模式。在西方社会,国家和社会从一开始就是分立而行的,社会从一开始就是作为国家的“对立面”而存在的①,国家和社会之间有着较为清楚的界线,只是随着社会的发展,社会领域进一步细分出属于纯粹私人领域的市场和属于公共领域的公民社会。因此,在西方现代社会,政府、市场和公民社会之间较为明确的分割关系,清楚地界定了政府、市场和公民社会领域各不相同的运行规则。这样,政府、市场和公民社会各司其职,政府管理(主要包括行政管理) 、工商管理和社会管理的界限和范围也就随之区分开来。

    我国的情况则不同。传统社会是个己、家、国同构的社会,国就是家,家便是国。在这样的社会形态下,国的管理就是家的管理,家的管理也是国的管理,无论是国还是家的管理,都是社会管理,相互之间不加区分也无法区分。随着我国社会的发展,传统社会逐渐过渡到今天的现代社会。但是,我国的现代社会仍然保留了传统社会的某些体制特征,国家占据了整个社会的空间,或者说社会被完全包纳在国家范围之内,整个社会笼罩和生活在一个全知全能的强大国家和政府之下。这种“国家结构化的社会”②最典型的表现就是,“全知全能”的国家和政府以“单位制”为依托统管着全社会中的每一个人,这些“单位”管理着单位中每一个人的思想、工作、教育、生活福利、生老病死、婚姻、家庭、养老抚幼等,“单位人”的工作、生活等需求都在单位中得以实现。此时的国家和社会是同一的,整个国家就是一个“单位社会”。

    改革开放以来,经济体制和政治体制改革的逐渐深入、社会主义市场经济体制的建立,推动了政企、企事、企社逐渐分开,作为社会第二部门的市场领域逐渐从国家和政府中分离出来;也就在市场从国家和政府领域分离出来的过程中,政社、政事、事社也逐渐分离,原有的单位制逐渐解体,各类新的经济组织和社会组织开始出现,过去的“单位人”开始向“社会人”转化,作为整体社会第三部门的社会公共领域逐渐从国家(政府) 和市场中分离出来,也就是我们所说的公民社会的初步形成③。

    事实上,市场的发育和(公民) 社会的初步形成意味着市场、社会从国家和政府中逐步分离出来,政府、市场和公民社会各领域的职能相应分离。从管理的角度来说,政府、市场和(公民) 社会有各自领域管理的逻辑、含义、范围和方式等。但是,由于我国的改革才起步不久,市场发育还不充分,独立的(公民) 社会也只是刚刚兴起,政府、市场和社会领域之间仍有很大交叉,仍处在交集状态。因此,要理解社会管理的含义、界定社会管理的范围和界限,就必须分清政府、市场和社会三大部门之间的关系。

    从政府、市场和社会三大部门之间的关系来看,社会第一部门有政府的行政管理,社会第二部门有市场的工商管理;而社会第三部门就是公民社会就有相应的社会管理。从我国政府、市场和社会三者之间的关系变迁来看,先有政府的行政管理,再有市场的工商管理,继行政管理和工商管理之后兴起了越来越受到政府和学界重视的社会管理。

    简单地说,社会管理就是对政府领域的行政管理和市场领域的工商管理“不管”和“管不到”的公民社会领域的管理。如果给社会管理下一个定义,我们认为,社会管理就是为了维护社会秩序,对公民社会领域的社会组织、社会事务和社会活动进行规范和协调等的管理过程④。

二、如何理解社会管理体制

    要维护社会秩序、实现社会管理需要什么样的社会管理体制呢? 在这里,我们采用广义的社会管理体制概念,又称为社会管理体系,它包括社会管理的主体、客体、社会管理的基本内容(即社会管理体制的基本要素,包括制度和机制) 、社会管理的功能、目标以及社会管理理念等一系列内容。下面结合我国政府、市场、公民社会之间的关系现状,对我国社会管理体制的一系列内容分而述之,以期了解我国社会管理体制的复杂内涵和外延。

     (一) 社会管理的主体,简单地说,就是对公民社会领域实施规范和协调等管理活动的管理者。要想确定社会管理的主体到底是谁,仍然需从政府、市场与社会三者关系定位出发。关于中国应当采取的国家(政府) 与(公民) 社会之间的关系模式,我国学术界提出了这样几种观点:一是“良性互动说”,强调通过建构中国公民社会,确立国家与公民社会的二元结构,并在此基础上形成一种良性互动关系;二是“强国家-强社会说”,强调国家与社会协同发展,社会具有相对独立性,在保持社会独立性的前提下国家积极介入社会生活过程;三是“第三领域说”,认为真正独立于国家的社会组织不会在一夜之间兴旺发达,强调在国家与社会之间有一个第三域,并将政治变革的希望寄托在这一领域。在此基础上,还有学者提出在可预见的将来中国应当采取“强国家- 大社会”模式、在未来最终将形成“国家与社会权力对等”模式。

    这些观点有一个共识:都认为公民社会分离于并相对独立于国家(政府) 是国家与社会关系的应然模式。这一理念背后还蕴藏着更进一步的问题是:如何具体划分国家与社会的领域,国家要不要干预社会和如何干预社会。上述几种观点从不同角度、不同侧面对这一理念背后蕴含的具体问题进行了回答,都有其合理成分,只是强调的角度不同而有所差异。在此,现代公民社会理论家约翰·基恩的观点似乎有意地照顾到了中国社会的现状,既从一般意义上指出了国家与社会的应然关系,也在一定程度上指出了我国政府与公民社会之间实然关系的发展方向:一方面扩大社会自主领域,缩小国家干预范围;另一方面,重新界定国家职能使之成为公民社会的保护者、监督者和调节者[1 ] 。这一观点揭示出:公民社会相对独立于国家和政府,它属于社会自主领域,这一领域的社会组织和公民成为社会管理的当然的重要主体;然而,国家和政府对公民社会领域的管理也负有不可推卸的责任,而且国家和政府在社会管理领域起着主导作用。也就是说, (公民) 社会组织和国家(政府) 是社会管理的两大主体。

    各种各样的公民社会组织构成了公民社会的基础和主体,也成为公民社会自我管理的主体和载体。“但是,在目前的中国学术界,对民间组织的理解甚至比对公民社会的理解还更加混乱不清。无论是学者的文章或政府的文件中,经常使用的关于公民社会组织(Civil Society Organization ,简称CSO) 的称呼有:非政府组织、非盈利组织、民间组织、公民团体、中介组织、群众团体、人民团体、社会团体、第三部门组织、志愿组织等。一般地说,这些不同称呼并无实质性的区别,但是从严格的语义来说,它们之间应当存在不可不察的差别,这些概念从不同的角度强调了公民社会的某个方面特征。”[ 2 ] ( P325) 在本文中,我们普遍采用公民社会组织的概念。

    对于政府的含义,也有广义和狭义之分,通常认为,广义的政府包括立法、司法和行政机关,而狭义的政府则主要指一个国家的中央和地方行政机关。但是,无论是广义的政府还是狭义的政府概念,它们都是“作为国家机构的政府”,只是所涵盖的范围和内容有多少之分。如果我们换一个角度看问题,即认为凡是行使公共权力执掌并处理人类社会的公共性事务的主体和机构就是政府,那么,除了存在作为国家机构的政府以外,还存在“非国家机构的政府”,例如,在我国,中国共产党的组织和公民社会组织都行使着一定的公共权力,处理一定的社会公共事务,它们都可以看作是“非国家机构的政府”。尤其是党的组织是我国社会中不可忽视的重要公共权威力量,党和政府共同构成我们通常所说的党政权力机关,作为官方权威机构,党政力量在维护社会公共利益、管理社会公共事务中占据主导地位。因此,在我国,通常所说的政府就变成另外一种广义意义上的政府,也就是包括作为公共权威力量的党组织在内的党政权力机关。而从社会自我组织和自我管理的角度看,公民社会组织也在社会领域行使着一定的公共权力,处理一定的社会公共事务,它们也可以看作是“非国家机构的政府”力量。随着公民社会逐渐成长,公民社会组织作为社会管理主体的力量也将越来越强大。

    因此,从社会管理的主体和组织层面来看,我国社会管理的主体组织大致可以分为两类:一是党政机关;另一类是公民社会组织。当然,在这两大类的前提下,人们还可以将党政机关和公民社会组织进行细分。例如,从学术研究的角度看,根据公民社会组织的主要特征,可以将其分为以下几类:行业组织,如各种行业协会;慈善组织,如红十字会、慈善总会等;学术团体,如中国政治学会;政治团体,如村委会、居委会;社区组织,如业主委员会、社区老年协会;社会服务组织,如环境保护、文教体卫领域的公益性组织;公民互助组织,如农民合作社;同人组织,如同乡会、俱乐部等;非营利性咨询服务组织等;从行政管理的角度,可以将公民社会组织分为:人民团体,如工青妇;自治团体,如村委会和居委会;行业团体,如中国消费者协会;学术团体; 社区团体; 社会团体和公益性基金会等[ 2 ] ( P829) 。

     (二) 社会管理的客体就是社会管理的对象。首先,公民社会领域强调社会自我组织和自我管理,这意味着公民社会领域的社会组织和公民既是社会管理的主体,同时也成为社会管理的客体。其次,政府对公民社会的管理,既包括对公民社会组织和公民的管理,也包括对公民社会领域公共社会事务、公共社会生活的管理。因此,公民社会组织、公共社会事务和公共社会生活都属于社会管理客体。对于公民社会组织,前文已有论述,那么,哪些属于(狭义的) 公共社会事务和公共社会生活呢?从类型学上说,整个社会的公共事务可以分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。国家公共事务中的国家主要指狭义的国家,包括立法和司法,这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领土完整,制定法律、法规,维护社会秩序等,侧重于国体、政体方面有关的公共事务;而政府公共事务中的政府主要指狭义的政府,专指一个国家的中央和地方的行政机关,这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。如果套用“作为国家机构的政府”的概念,那么, (狭义) 国家公共事务和(狭义) 政府公共事务都是“作为国家机构的政府”公共事务。

    除国家公共事务和政府公共事务以外,公民社会领域的公共事务和社会生活就是社会公共事务,它与人们日常生活密切相关,主要包括教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业;社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。由于这种类型的社会公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系密切,对这部分社会公共事务的管理将直接以全体社会成员为实施对象,具有很强的社会公共性。与社会管理主体和客体相联系,公民社会组织和政府的社会管理职能有哪些呢? 也就是说,作为公民社会领域管理的两大主体,如何来理解社会组织和公民与政府在社会管理中的作用呢?事实上,社会管理首先应该强调公民社会的自我组织和自我管理,因为从根本上说,最广泛起作用的、维持社会稳定和社会秩序的自动调节机制,必定是公民和社会组织的自我管理。

    社会中公民和社会组织的自我管理是维持社会秩序和社会稳定的根本条件,如果没有社会的自我组织和自我管理,公民和社会组织的一切活动都依靠国家和政府发出指令实施控制,那么,国家和政府将不堪重负,社会秩序和社会稳定也难于维持。在这个意义上,为了维护社会稳定和社会秩序,国家和政府首先应致力于促进公民社会的成长和发育,提高公民社会自我管理的能力和水平。因此,国家和政府培育强大的自我组织和自我管理的公民社会,正是政府社会管理的首要职能。

    这样,公民社会的自我组织和自我管理与政府对公民社会的管理是一个事务的两个方面。公民社会的自我组织和自我管理并不排斥政府对公民社会领域进行的公共管理活动。而且,在作为国家机构的政府存在的历史时期内, 社会管理也必定成为政府不可推卸的重要职能。当然,政府的社会管理职能区别于政府其他管理职能,它更侧重于对公民社会自身无法自我管理的社会事务和社会生活的管理,政府的社会管理职能以公民社会自我组织和自我管理为前提和基础。

    如果公民社会组织也可以算作公共权力的一部分,如果公民社会组织也属于“非国家机构的政府”的一部分,那么,我们可以将公民社会的自我管理和政府对公民社会领域的管理统称为“政府的社会管理”。从内容上说“, 政府的社会管理”职能有二:一是培育公民社会,促进公民社会的自我组织和自我管理;二是作为公共权力行使对公民社会领域社会组织、公共社会事务和社会生活等的管理。具体地说“, 政府的社会管理”职能包括: (1) 为公民社会的自我管理和自治提供相应的制度条件和环境,规范公民社会组织,促进公民社会自我管理,如规范社会组织和社会团体的活动和内部管理等; (2) 管理和服务公共社会事务,如提供文化、教育、卫生、体育、环境保护等公共服务,并对之进行相应管理; (3) 规范和协调公共社会生活,如规范社会治安,提供社会安全等。

    社会管理的主体要实现对社会管理客体的管理,必须借助一定的社会管理制度和规则,这些社会管理制度和规则就构成社会管理体制的制度要素,或者称为社会管理体制的基本内容。

社会管理制度主要是指用于划分管理职权、规定职能配置、设定管理对象和领域等的作为管理基本依据的法律法规、社会政策以及其他各种正式和非正式规则。在我国,它包括以下几方面的内容: (1) 国家关于社会管理的基本法律法规; (2) 行使社会管理职能的政府管理部门的法规和政策; (3) 党关于社会管理的方针政策;(4) 其他的非正式规则或惯例等。

三、我国社会管理应具备的基本理念

如果说“政府的社会管理”既包括“作为国家机构的政府”所进行的社会管理,也包括“作为非国家机构的政府”的社会管理,那么,从前述提出的政府、市场与公民社会关系变迁的视角和框架出发,在我国“政府的社会管理”应具备如下基本理念:

第一,明确政府与公民社会的关系定位,“社会本位”和治理理念是社会管理中应坚持的根本理念。“社会本位”是相对于“政府本位”而言的,是政府与(公民) 社会关系定位和重构的未来方向。“社会本位”源于公民社会理念,公民社会理念要求从“政府本位”向“社会本位”的过渡和转变。公民社会理念是在应对政府失灵和市场失灵的双重困境中兴起和产生的,面对政府失灵,即使是一个完善的政府管理体系也难以充分满足社会特殊需求和过度需求,而面对市场失灵,即使是一个成熟的自由市场经济和完善市场体制也难以解决一些外部性强的资源配置问题,更何况政府体制并不总是完善和有效的,市场体制也并不都是成熟的。这时,公民社会成为面对政府失灵和市场失灵的一种解决方式,因此,政府必须划定自己的作用边界,使自己成为有限政府,逐步将一些自己无法管理和管理不好的空间让渡给独立的公民社会进行自我管理,或者与公民社会进行共同治理。从某种意义上说,治理理念是与公民社会理念相伴而生的,政府与公民社会作用边界的划分要求政府与公民社会对整体社会的共同治理和合作互动,公民社会也就成为与有限政府相适应的另一方公共治理主体。

    在政府社会管理中,在政府与社会的力量对比中,重心必将向社会倾斜,政府与社会的关系也将由“政府本位”向“社会本位”转变,原来政府控制和管理社会的观念必须让位于调控、引导、服务和整合社会的观念,政府对社会的统治观念必须让位于政府与公民社会的合作治理。总之,以“社会本位”为原则,逐步培育社会的独立性、自主性和自治性,树立政府为社会服务、政府对社会进行适度干预的理念,实现政府与社会的合作治理,才是现代政府社会管理中应坚持的根本理念。

    第二,树立政府在社会管理中占主导地位的思想,主动承担社会管理职责,强化政府的社会管理职能。在社会管理中“, 政府本位”让位于“社会本位”并不意味着政府无所作为或者政府完全退出社会管理,相反,要做到真正向“社会本位”转变和过渡,政府必须主动承担相应的社会管理职责,并且要强化政府的社会管理职能。强化政府的社会管理职能并不意味着加强政府对社会的控制和管制,而是要求政府主动承担为社会服务以及在公共服务基础上的社会管理职责,从原来的监督者、控制者的角色转变成具有公共服务精神的服务政府。同样,在社会管理中处于主导地位也不能表明,政府处于管理的主体地位而公民社会处于被管理的客体地位,因为在政府与公民社会的关系中,处于主体地位的应当是公民,而不是处于主导地位的政府。

    政府在社会管理中处于主导地位主要表现在以下两方面: (1) 政府在退出那些不该管理的领域的前提下,强化市场经济条件下政府社会管理的新职能,确立政府在推进社会事业发展中的主导地位; (2) 在引导公民社会独立自治的过程中,政府应主动自觉地为公民社会的自治提供相应的制度环境,为公民参政和实现权利创造政治、经济和文化条件,积极引导、组织和支持公民参政和公民社会的自治,促进社会的公正和进步。

    第三,政府的社会管理应以公共服务为基础和前提条件。在我国,政府的管理职能定位于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。虽然社会管理和公共服务是政府两个不同的职能,而且,政府的社会管理和公共服务职能之间也有着实质性区别,但是,政府的公共服务职能强调政府的“产品输出”功能,强调的是对社会的给予方面。

    而政府的社会管理职能强调的是政府“产品输入”功能,强调的是对社会权利的收归方面;然而,事实上,政府的社会管理和公共服务职能正是一个事物的两个方面,只有社会管理而没有公共服务,那不符合现代社会的发展方向;只有公共服务而没有社会管理,政府也提供不了优质的公共服务。政府的社会管理职能的实现一定是建立在公共服务职能的前提下,政府只有将社会管理寓于社会公共服务中,首先实现了公共服务的职能,才谈得上在服务基础上的社会管理,没有社会公共服务,就没有社会管理。只有本着服务于社会,定位好政府的功能角色,建立起有限政府和服务型政府,才能建立起现代意义上的政府社会管理。

    第四,政府的社会管理应以培养公民参与和志愿精神,保障和促进公民社会向独立、自主、自治的方向发展为落脚点。社会管理的目标在于调节社会生活中的利益矛盾和冲突,促进社会公平和正义,维持社会秩序和稳定。随着社会的变迁,过去以单位制为依托的政府对社会的直接控制和管理的做法已经无法达到相应的目的,政府对社会的单向度管理需要逐渐向政府与公民社会的合作治理转变。只有合作治理,充分发挥公民社会自我管理和自我治理的功能,并使公民社会成为政府对社会管理的真正参与者和监督者,不断完善公民权利对公共权力的制约机制,才能在调动公民社会和社会组织参与积极性的前提下保证和增加政府社会管理的透明度;才能促进人民群众享有基本公共服务权利平等和机会均等,切实保护社会弱势群体的权益,保证人民共享社会发展的成果;才能及时反映群众意愿,引导全体社会以理性合理的形式表达利益要求、解决利益矛盾等。

    政府与公民社会的合作治理需要强大独立的公民社会和有公共精神、参与精神的公民作为基础,因此,政府对社会的管理向共同治理的转变,决定了培养公民参与和志愿精神、保障公民基本权利的实现以及促进公民社会的自主自治将成为政府社会管理的基本方向和落脚点。

参考文献:

[1 ]何增科, 周红云, 卻继红. 公民社会与第三部门[M] . 北京:社会科学文献出版社,2001 :15.

[2 ]俞可平,等. 中国公民社会制度环境[M] . 北京:北京大学出版社,2006.