水千丞京城188团百度云:集中式地表饮用水水源地环境应急管理工作指南（试行）》解读

根据环境应急管理工作的需要，环境保护部组织编制了《集中式地表饮用水水源地环境应急管理工作指南（试行）》（以下简称《工作指南》），并于2011年7月28日发布实施。《工作指南》共六章，从事前环境风险防范、预警、准备，到事中应对和事后管理的全过程环境应急管理角度，系统阐述了饮用水水源地（以下简称“水源地”）环境应急管理工作如何做、怎么做的问题，为有效防范和妥善处置涉及饮用水安全突发环境事件（以下简称“饮用水突发环境事件”），切实保障群众身体健康和环境安全提供了思路，指明了方向。

一、编制背景

1、饮用水环境安全形势严峻，饮用水突发环境事件处于高发态势，编制《工作指南》是当前环境形势的需要

近年来，涉及饮用水环境安全重特大突发环境事件高发频发。“十一五”期间，共发生49起重特大环境突发事件，其中34起涉及饮用水安全，占70%。这些事件的发生，影响范围广，处置难度大，社会关注度高。处置不当，很可能会引发严重的群体事件，对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响，给当地政治、经济带来不可估量的损失。饮用水环境安全问题已成为党中央国务院关注的重点、媒体热议的焦点、环保管理的难点。

“十二五”期间饮用水环境安全形势依然严峻。2011年又发生20余起涉及饮用水安全突发环境事件，其中重大以上4起。目前我国经济仍将保持在高速发展，石油、化工等高危企业布局不合理，危化品安全生产压力依然较大；冶金机械等行业赶工生产，安全管理压力较大；尾矿库数量大，病、危、险库比例高等安全生产问题造成环境污染，仍将对饮用水环境安全造成威胁。车、船等交通流密度还将在高位运行，交通安全压力持续增大，交通事故次生突发环境事件的比例仍将很大。自然灾害等衍生环境污染事件依然需要高度关注，饮用水环境安全将面临更大压力，环境应急管理工作面临巨大挑战。

2、确保饮用水安全，保证人民群众健康是当前环保工作的重中之重，编制《工作指南》是时代发展的需要

党和国家领导人对保障饮用水环境安全高度重视。十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出：“要以解决饮用水不安全等损害群众健康的突出环境问题为重点，防范环境风险，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度。”胡锦涛总书记明确指出：“要切实保护好饮用水源，让群众喝上放心水作为首要任务。”温家宝总理要求：“要全面、系统、彻底排查环境安全隐患；到2020年，要全面改善设市城市和县级政府所在地城镇的饮用水安全状况。”李克强副总理强调：“环境安全是国家安全的重要组成部分，特别要保障饮用水安全。”保障饮用水环境安全已成为环境保护工作的重中之重。环境保护“十二五”规划已将“防风险”作为重要目标之一，防范突发环境事件对水源地的污染风险成为环保部门“十二五”工作的重点。

3、我国水源地环境应急管理工作薄弱，基本处于起步阶段，编制《工作指南》是提升环境应急管理工作水平的需要

水源地环境安全管理涉及多部门、多区域、多领域，水源地自身和水源地外的环境风险复杂多变。面对如此严峻的形势和艰巨的任务，我国的水源地环境应急管理工作还很不适应，缺乏系统性，存在风险防控措施不够、预测预警水平低、应急准备不足、应急响应不力的问题。由于缺乏纲领性、指导性的工作指南，相当一部分地区的环保部门不知在水源地环境应急管理工作中管什么和怎么管。重事中应对，轻事前预防和事后管理，将水源地环境应急管理工作等同于突发水环境事件应对的现象十分普遍。防范工作不扎实，责任追究不彻底，事件损失评估不深入，改进措施落实不到位。2009年环境保护部的一项涉及饮用水安全突发环境事件追踪调查结果显示，只有三分之一的事件进行了责任追究，三分之一的事件进行了经济赔偿，很大一部分事件造成的污染问题至今未得到彻底解决。很多地方环境应急管理能力薄弱，缺乏必要的人员、资金和装备。

二、编制过程

2009年，环境保护部组织开展“涉及饮用水安全突发环境事件追踪调查工作”，对2006-2008年56起涉及饮用水安全的突发环境事件进行了集中调研。调研结果表明，各地环境应急管理工作水平参差不齐，对如何开展水源地环境应急管理工作概念模糊。

2010年，针对调研发现的问题，环境保护部选取吉林、徐州、临沂三市开展 “突发水环境事件饮用水水源地环境安全保障”试点工作，围绕“完善风险管理系统、建立完备的应急预案系统、建立有效的污染预警系统、建立现代的应急指挥体系、探索合理的事故后评估体系、完善和提升跨界协调联动机制”六方面开展试点工作，提高试点地区水源地环境安全管理水平；同时组织三个试点单位认真总结工作经验，起草《工作指南》初稿，并分别于9月、11月、12月三次召开座谈会进行讨论、完善。

2011年1-6月，征求各地、各单位对《工作指南》的意见和建议并修改完善。1月30日，环境保护部发文征求各省级环境保护厅（局）、副省级城市环境保护局、各环境保护督查中心以及各相关司局共 65个单位的意见和建议。2月，针对77条反馈意见，对《工作指南》进行了修改和完善。3月1日，环境保护部在广西南宁市组织召开了“饮用水水源保护区环境应急管理工作座谈会”，47个在饮用水环境应急管理工作方面具有一定经验的省、市级环保部门50余名代表参加了会议，围绕《工作指南》进行了深入讨论，提出意见和建议32条。4-6月，反复讨论各地的意见和建议，对《工作指南》做进一步修订。

2011年7月1日，《工作指南》经环境保护部部长专题会议审议通过。7月28日，环境保护部以环办[2011]93号正式发布实施。

三、编制原则

《工作指南》编制以全过程环境应急管理的理念为宗旨，以集中式地表水源地为保护目标，法定与实践相结合，全面整理分析了现有的水源地环境管理的法律、法规、政策、文件，在三个试点单位工作实践的基础上，集中了全国环保系统的智慧，提炼梳理综合而成。提出“事前预防、预警、应急准备、事中应急响应、事后管理”的全过程环境应急管理的要求，为环保部门有效防范和妥善处置饮用水突发环境事件提供系统的工作指导。

四、内容特点

《工作指南》内涵丰富，具体讲就是细化了管理，明确了职能，提出了观点，丰富了内容，突出了作用，总结了经验，完善了体系，整合了要求。

1、细化了水源地环境应急管理工作。针对水源地环境管理必须坚持“四个结合”，即“水源地内与水源地外环境风险防范相结合”，“加强自身能力建设与强化部门联动、跨界联动相结合”，“做好长期规划与推进近期工作相结合”，“加强体系建设与解决突出问题相结合”，《工作指南》在第1章综合阐述了指南编制的目的、工作原则、适用范围等；第2章明确了系统的风险防范措施预防突发环境事件发生；第3章提出了构建完备的预警体系以实现早发现、早准备目标；第4章阐述了预案体系、联动机制等应急管理措施以保障相关防范措施顺利实施；第5章强调了事件发生后高效的应急响应；第6章阐述了事后管理内容，不断完善、提高应急管理。其中很多概念和提法都是首次提出，极大地细化和完善了水源地环境应急管理。

2、明确了环保部门工作职能。针对各地普遍要求“明确职能”的意见，为了更好地解决我国水源地环境管理涉及多部门、多形式的问题，确保环保工作定好位、不越位、不失位，《工作指南》在第1章总则中给出了指南的适用范围，即“适用于环保部门对集中式地表饮用水水源保护区的环境应急管理工作”；同时针对部分地区饮用水水源管理职能不在环保部门的情况，在第二款中明确了“环保部门可以依照本指南对水源管理部门进行指导”。在后续的章节中针对不同的工作明确了实施主体和环保部门应采取的方式，分别采取组织实施、配合、建议、提请、移交移送、责令等方式实施有关工作。如在第2章明确指出水源地所属行政区人民政府是水源地、连接水体环境风险防范工作的实施主体，在政府的统一领导下，环保部门可以根据工作需要提请政府组织公安、交通等相关部门对流动源和面源进行有效的环境风险防范；针对固定源的环境监管责任在环保部门的情况，明确了环保部门应责令固定源单位定期排查风险并落实风险防范措施，加强环境监管。

3、提出了系统防范环境风险观点。针对一些地方环保部门对水源地环境风险管理概念模糊的情况，《工作指南》在第2章科学地把水源地内和水源地外环境风险防范有机结合起来，提出了风险源、连接水体和水源地三个环境风险防范的关键环节和具体内容。强化风险源的环境风险防范，避免或减少突发环境事件的发生；加强连接水体的环境风险防范，保障突发环境事件发生后防控有效，减少和避免污染扩散；提升水源地的风险防范水平，有措施有手段保障水源地的取供水安全。通过上述点线结合的风险防范，将预防工作落到实处。目前，连接水体的风险防范工作是环境应急管理中最薄弱的环节，也是解决突发环境事件对水源地影响的最有效的办法，通过利用湖库闸坝等水利工程，建设导流渠、缓冲区、湿地等风险防控工程，能很好地降低突发事件的危害程度。同时针对固定源的管理，明确了环保部门的工作重心应落在监督企业完善应急池等应急收集设施，储备必要的应急物资，制定操作性强的应急预案，定期开展环境应急演练等工作内容，而不是防火灾、防爆炸、防泄漏等安全生产管理内容，为环保部门理清管理思路提供了指导。

4、丰富了预警管理内容。我国的预警体系建设处于起步阶段，很多地方的水源地环境监测站点覆盖率、监测项目数量、监测方式、监测分析方法及技术手段等基础薄弱，相当一部分县级环保部门基本不具备有毒有机物监测能力，绝大部分环保部门尚未将可能对水源地构成影响的有毒有机物质纳入监测和管理范围；同时在数据信息综合分析研判方面存在着很大的差距，相当一部分地方只是机械地对数据进行汇总、上报，并没有完善的数据信息综合分析、研判系统，从而造成了环境应急资源的相对浪费，导致预警环节的相对缺失。《工作指南》将建设预警体系单独作为第3章，明确指出环保部门应建议政府充分整合现有的预警手段，利用好现有的监测预警、环境监管预警,补充生物毒性预警等必要的预警手段，强化跨界预警，重视预警信息研判、预警公告工作，很好地解决了预警体系怎么建、建什么的问题，并突出了预警体系建设在水源地环境应急管理中的重要作用，早发现、早预警，避免造成对突发事件的过度反应或滞后反应。

5、突出了应急预案、联动机制、能力建设在应急管理中的核心作用。水源地环境安全保障工作涉及多部门、多区域，环境应急管理工作千头万绪，是一个庞大的系统工程。针对水源地环境管理的特点，《工作指南》第4章将预案体系建设、指挥系统建设、应急联动机制建设和应急能力保障作为应急准备体系的重点内容，突出了应急预案、联动机制、能力建设在水源地环境应急管理中的核心作用。其中预案体系建设是环保部门推动水源地全过程应急管理体系建设的重要抓手，通过企业应急预案管理确定风险源环境应急管理工作重心，通过政府应急预案管理完善连接水体应急措施，通过部门预案推动部门联动、跨界联动，通过预案体系建设全面推动环境应急管理工作。预案编制前、编制中、编制后都要做大量的工作，通过这些工作，将水源地环境应急管理各项要求落实下去。联动机制则是在目前我国管理体制下较好的工作方法，没有部门联动和跨界联动，将无法从根本上解决水源地环境管理监管漏洞和职能交叉问题。环保部门的能力建设（含指挥体系建设）则是实现管理目标的基础，打铁还需自身硬，没有必要的能力建设基础，很难开拓性开展相关工作。

6、总结了饮用水突发环境事件处置经验。在对饮用水突发环境事件处置过程遇到的问题和取得的经验进行总结归纳的基础上，《工作指南》在第5章明确了政府、责任单位和环保部门在处置该类事件的响应程序和工作内容，尤其明确了环保部门的职责定位和工作重点：参与应急指挥，提出信息发布和应急终止的建议，做好接报和报告工作，突出了应急监测重点环节和重点内容，明确了跨界应急监测具体形式，提出了切断污染源头、控制污染水体、治理污染物、保障饮用水安全的应急处置措施，为地方环保部门更好开展事件处置工作提供了明确的理论指导。需要指出的是，每个事件的具体情况都有不同，采取的处置方法也会有差异，需要各地在参照《工作指南》进行应急处置实践中不断地探索和总结。如今年发生的浙江杭州水源地水质异常事件，当地政府通过“错峰取水”等措施最大限度地保障了饮用水安全。四川岷江电解锰厂尾矿库垮坝造成涪江水质异常事件，地方政府通过采取“半库迎峰、放水稀释”的办法，再加上实行人工增雨等应急处置措施，保证了出境水质达标，避免了对重庆嘉陵江水质安全造成威胁。

7、完善了事后管理的工作体系。针对一些地方政府和环保部门普遍存在重事中处置、轻事后管理，对事后管理管什么思路不清的现象，《工作指南》在第6章从事件总结、原因调查和追责、事件评估、措施改进四个方面做了系统阐述，明确了环保部门的工作内容，为完善事后管理工作提出了理论指导。事不辨不清，责不到位不实，亡羊补牢尤未晚，只有在全面总结、落实责任、持续改进的基础上，才能形成水源地全过程环境应急管理的良性循环。

8、整合完善了特殊时期的饮用水环境安全保障工作要求。我国是自然灾害高发多发的国家。在重大灾害面前，作为政府组成部门的环保部门应该有所作为，围绕保障饮用水安全开展工作。《工作指南》对在地震、汛期、重大旱情、雨雪冰冻等特殊时期水源地环境风险防范工作针对性的提出了指导意见，从收集有关信息、分析有关情况、全面排查隐患、到向政府提出工作建议并积极督促落实，是对过去工作的很好整合，做好了就是环保部门的亮点。

《工作指南》在全面调研、深入试点、广泛征求意见的基础上，历经两年多的时间编制完成并印发，它是源于实践而又高于实践的理论指导性文件，其中提出了很多新观点、新概念、新思路，需要创造性的领会，并在实践中不断完善和发展。同时《工作指南》也难免存在一些纰漏，环境保护部将根据各地的实践情况，深入调查研究，适时对《工作指南》进行修订，深入推进水源地全过程环境应急管理体系建设，更好地为保障群众饮用水安全提供政策基础。