越南潘切天气预报15天:立法焦点：道路交通安全立法争论何日休？

 　　安徽：数百台农机在外省被扣
　　2003年7月22日，安徽省凤台县农机监理站向省农机监理总站紧急报告，该县近300台拖拉机变型运输机被浙江交警部门以牌照无效为由查扣，数百名农机手及亲属返乡后到县农机站连日围访。该县农机站站长刘磊报告称，他们县在浙江湖州市打工挂NJ绿牌的拖拉机变型运输机被湖州市南浔区交警大队以牌照无效为由进行撬牌扣车，致使近300台农机无法正常运营，每辆车每天损失300多元。返乡的农机手及亲属集体到县农机监理站讨说法，使得向农民发放NJ牌照的安徽省农机管理部门陷入了尴尬。
　　在此之前，安徽省农机局曾向农业部农业机械化司打过报告，依照2001年农业部《关于加强农机安全监理工作的通知》精神，在2001年底部署了对全省的农用运输机械全面启用和换发农业部三个行业标准规定的号牌和证件，即NJ号牌。与安徽相邻的部分省份由于多种原因没有实施农业部三个行业标准，仍然采用由公安部门规定的“九二”式号牌和证件，因此不承认安徽农机号牌的合法性，对外省打工农机予以查扣。2002年初以来，安徽马鞍山农机被南京市江宁交警中队扣车扣证、蒙城县农机被南京市交警部门扣车并没收证件、舒城县农机被浙江海盐交警部门扣车并罚款等事件连续发生。更有甚者，安徽怀远县农机手蔡磊被浙江温州交警部门扣车并拘留15天。据统计，安徽在外省作业的农机有3.8万台，累计被外省交警部门查扣多达2000多台次。
　　针对农机被扣事件，有关人士呼吁：号牌问题农民没有错，当务之急是有关部门尽快解决农机被查扣的问题，切实维护农民利益不受损害。7月28日，新华网、人民网同时播发《管理权之争致使安徽数百台农机被外省警方查扣》稿件。该稿件被国内众多网站转载，国务院副总理回良玉、公安部部长周永康分别批示处理。经过协调，安徽被查扣的农机放了出来，但还是不允许上路跑运输。
　　争论：农机管理权属之争已长达17年 　　针对以前相关部门的职责重叠，容易造成扯皮现象，克服对道路交通管理带来的不利，1986年10月，国务院下发了《关于改革道路交通管理体制的通知》，对道路交通管理做出规定：“公安机关对全国城乡道路交通依法管理，包括维护交通秩序、处理交通事故和车辆检验、驾驶员考核与发牌发证等”。为既体现道路交通一元化管理的原则，又不违反农机上路下田的客观事实，国务院采用了符合国情的方法，即由公安部门委托农机部门管理农机。这便是带有鲜明中国国情特色的“委托管理”。
　　随着我国农村改革的深化和农村经济的发展，在农机产业快速发展过程中又产生了许多种新型农业机械，类如农用三轮车、四轮运输车、拖拉机变型运输机等。随着此类车辆的日渐增多，而国务院自1986年改革道路交通管理体制之后，没有再明确规定这些增加的车型应由谁来管理。因而究竟应由谁管理农用运输车便成为公安部门和农业部门这十几年来一直为之争论不休的问题，两家互不相让，各自出台部门法规，在个别的地方甚至曾经出现过一台农用运输车同时悬挂两家号牌的现象。
　　十多年来，公安部曾多次向国务院呈报要求明确将农用运输车划给公安交警部门管理，因多方面原因搁浅。在公安部多次要求未能如愿的同时，全国却有二十五个省、直辖市、自治区的地方人大通过地方法规明确规定了农用运输车、拖拉机变型运输机由农业（农机）部门管理。从而在全国就形成公安和农机两个部门都在管理的格局。这一现状在全国范围内一直维持到现在。
　　理由：争夺管理权各有依据
　　查阅公安部门关于《草案》报告资料及部分全国人大代表发言记录，公安部门将农机纳入其管理的理由可以概括为两个主要部分。
    一，国务院1986年10月决定改革道路交通管理体制，重新调整职责分工后，又于1988年3月发布了《道路交通管理条例》，进一步确认了改革后的道路交通管理体制，并对机动车作了界定：“机动车是指各种汽车、电车、电瓶车、摩托车、拖拉机、轮式专用机械车”。当时，由于农用运输车还没有正式投入批量生产和使用，条例关于机动车的定义中没有出现农用运输车。随着农用运输车逐渐发展，其管理问题日渐突出，“农用运输车”这个约定俗成的名称逐渐被社会所承认。个别汽车生产厂家也钻政策空子，生产的所谓农用运输“三轮车”前面的确是一个轮子，但后车厢则有4个车轮，标明额定载重量为0.5吨，但实际载重量则可达五吨左右。1993年公安部发布《关于农用运输车道路交通管理规定》，对农用运输车实行专用牌证和驾驶证管理。
　　二，道路交通秩序的维护、驾驶员违章行为的处罚以及交通事故的处理，都必须以对机动车的检验、发牌和对驾驶员的考核、发照管理为依托。因此，实行统一的牌、证管理，从源头开始对道路交通安全实行全过程的监控，对于切实维护道路交通安全至关重要。同时，吊销违法驾照、不合格车辆的牌证是道路交通安全管理的一项重要手段，如果由公安机关负责维护道路交通安全秩序，而对一部分驾驶员、一部分机动车的管理权（发牌、发证）却又赋予另外的部门，一个扣，一个发，难以将管理落实到实处。《道路交通安全法草案》中拟规定的几项重要的道路交通安全管理措施，如驾驶员违章计分制度、机动车责任强制保险制度以及交通事故现场快速处理等，也都需要将路面交通秩序管理和对机动车与驾驶员的管理结合起来。因此，维护道路交通秩序、处理交通事故、对违章行为进行处罚以及机动车登记和牌证管理，驾驶员考核和驾照管理，还是统一由公安机关负责为宜。
　　安徽省农机安全监理总站资料室收集了最近两年来全国人大代表关于道路交通安全立法方面的提案和发言资料，足足两尺多厚。农业（农机）部门将农机纳入其管理理由也很充分。他们认为：1998年6月25日，国务院办公厅《关于印发农业部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》明确规定农业部门负责“组织实施拖拉机、联合收割机、农用运输车等农机的安全监理、产品质量检验、鉴定和认证管理”。在现阶段，农民手里的拖拉机、农用运输车和联合收割机等农机在当前和今后相当长一个时期内是即从事生产又从事运输，公安部门如果只刻意强调它们从事道路运输的特殊属性却故意忽视了它们从事农业生产的一般属性而对所有农机提出管理要求的做法，显然是一种不符合我国基本国情的。
　　安徽省农机安全监理总站提供了一篇讨论文章。提供了大量的农机参予抗洪抢险、抗旱保苗、抢收补种等实例，在每年的春耕、春播、夏收、夏种、秋收、秋播等一系列重要的农业生产季节，各地的农机管理部门还要组织“百万农机会战三夏”、“百万农机会战三秋”等大型农业生产活动，把分散、闲置在一家一户的农机组织成为一个群体进行集约化生产、市场化作业，充分发挥其作用。这不仅有效地降低了农业的生产成本，也大大提高农机的利用率和使用效益。如果将所有的农机都交给公安交警部门管理，公安交警部门能否像现在的农机管理部门那样走到农田中去维护农机的安全生产呢？因而由农机管理部门来管理农机更有利于我国农业机械化的发展和农民的增收。
　　据记者调查，基层农机管理部门，如部分地市、县的农机监理站则“奢望”加入交通警察队伍，成为特殊的农业警察，即把农机管理部门中的监理机构成建制地并入公安交警，一方面解决了“铁饭碗”问题，另一方面解决了部分现农机管理体制的弊端。但此想法仅限于农机基层部门内部，上级的农机管理机构、农业部门和公安部门从来均不提及，原因何在？一个不愿意割自己的肉，另一个则不愿意给自己加负。
　　专家：谁来管理农机均各有利弊
　　农业部门、农机部门、公安部门、社科院等有关专家、学者分析了到底由谁来管理农机比较合适，但说法不一。
　　公安交警管理有利的方面：如果按《道路交通法草案》的现行规定将拖拉机、农用运输车等农机一律按机动车模式交由公安交警部门进行管理，这必将有利于公安交警部门加强对公共道路交通的安全管理，也有利于改善我国现在的道路交通环境并无疑会取得十分明显的效果。
　　不利的方面：第一，如果将农机交由公安交警部门管理，这将使全国三十多万农机管理人员面临着集体下岗。以安徽省为例，目前全省各地农机管理部门依法对140多万台拖拉机联合收割机、农用运输车和近160万名农机手进行了牌证管理，并建立起一套省、市、县、乡镇直至村级的安全管理体系，现有近万名以农机专业技术人员为主组成的农机监理行政执法队伍，他们学的是农机、干的是农机；如果把农机划归公安交警管理，他们又将去做什么？全省的农机管理部门也将面临解体；
　　第二，将导致现有行政资源的浪费。公安交警要管好农机必需掌握一定的农机专业知识，这不可能在短时间内就能掌握，也无法在每年的“春耕生产、夏收夏种、秋收秋播”等重要农时和防范重大自然灾害时组织起大规模的农机安全生产活动。另外，我国绝大多数农机是在从事耕、耙、播、种等活动，单靠公安交警部门有限的警力在路面上巡查来确保其安全生产等于“舍本求末”，不可能达到农机安全生产目的。
　　第三，农机重新进行登记，并重新核发牌证，将增加农民负担，影响农村的稳定。
　　现状：管辖权争执仍在进行
　　安徽省农机安全监理总站站长助理杨晓海说，不论国家最终会决定由谁来管理农机，如果不能正确地解决好农机的管理权属问题，其结果到头来吃亏的还是广大农民。而作为具有管理职能的公安交警部门和农机管理部门都应以发展的眼光来看待我国独有的农机从事道路运输问题，随着我国经济的快速增长，农民的富裕以及我国城乡道路交通基本条件的逐渐完善，拖拉机和农用运输车等农机必定会退出从事营运性运输的历史舞台，到田野中专门从事农业生产作业活动。就安徽省的情况来说，全省农机拥有量为 220万台，而其中真正从事道路运输和既从事农田作业又从事运输的拖拉机仅只有12万台左右，其余的200多万台的农机都是在专门从事农业生产活动的，农机从事农业生产的一般属性和本质属性不容忽视。
　　北京的顺义区和其他地区相比，农机与公安两个部门之间的关系协调得比较好，近年很少出现交警对挂农机牌照的农用车处罚、查扣现象，车主们往往根据自己的实际情况分别到农机或公安部门上牌照。经常跑长途的四轮农用车大多上公安牌照，而只在本地搞短途运输的三轮农用车就上农机牌照。一个农机牌照只要145元，其中还包括安装、喷号和检测尾气等项服务费，每年农机监理人员还上门年检，收费也只有20多元。而山东省潍坊市的情况就不容乐观了，这个市的农用车管理是由公安交警部门负责的，农用车的收费基本是按汽车的标准执行。由于农用车主要从事农田作业和短途运输，按汽车的标准收费农民难以接受，因此很多人买来车未经培训和考核上路就开，“黑车非驾”、违章超载、逃避管理的现象十分严重。据调查，全市农用运输车无证驾驶者达70％以上，近年来农村发生的交通、作业事故中，农用车约占一半以上，其中无牌无证农用车造成的事故占到75％以上。
　　据新华社报道，去年8月26日，全国人大常委会第二十九次会议第二次审议道路交通安全法（草案）时，嘉木样委员的话引起了诸多委员和参会人员的共鸣。“农机问题已经成为制定道路交通安全法的关键问题，交通安全问题和农民的生产、生活问题都是事关亿万人民利益的大事，希望慎重对待，妥善解决” 。
　　王明时委员建议说，在公共道路（指法定由交管部门管辖道路范围）上行使的机动车辆，当然应该由交通管理部门进行监管，在公共道路上行驶的农用运输车辆也应该由交通管理部门进行安全监察，才能保障交通安全；对在田地里工作的农机和不上公共道路的农业机械最好维持原来的模式，由农业（农机）管理部门进行监管，要严格区分农用运输车辆和其他农用机械的界限，避免双重管理和收费；建议公安部对农用运输车辆的监管收费应适当降低，减轻农民负担。
　　李登海委员说，建议农机管理部门负责对拖拉机、收割机、在田间地头和乡村道路上从事农业作业和运输的农用运输车进行牌照管理、车检及驾驶人考核等工作；在县级道路以上的公路行驶，以运输业为主体功能的中、大型农用运输车，应当由公安部门进行牌照管理、车检及驾驶人考核等工作。
　　但是要做到要既有利于道路交通安全管理，又有利于农业机械化的发展和农民的利益切实得到保护决非易事。今年 6月26日，十届全国人大常委会第三次会议分组审议道路交通安全法草案。从2001年12月起，这部法律草案集思广益，几经审议，几经修改，但分歧仍然存在，焦点是农机管理。“农用机械的管理，绝对不能增加农民的负担！”这是委员们在审议过程中形成的共识。
        农民：急切盼望有个说法
    安徽省农机管理方面的一位专家提个具体化建议。为了避免《道路交通安全法》在出台后的实施过程中会出现增加农民负担、损害农民利益的可能，应该从我国农业和农村发展的实际情况出发来寻求解决问题的办法。权衡利弊与得失，可以从两个方面来解决农机管理权属之争：第一、将以农业为主的拖拉机、农用运输车以及联合收割机等农机的安全技术检验，驾驶员培训、教育和考核及牌证管理等大量基础性工作交由农业（农机）部门负责。但农机在上道路行驶时的交通秩序，包括安全检查、违章处罚和事故处理等由公安交警部门负责。这样既可以实现公安交警部门所要求的道路“一元化”管理的目的，又有利于我国农业的现代化发展和产业化发展，有利于广大农民的增收。第二、为防止诸多类型农机的无絮、无度的发展，明确地限制农机的额定功率和载质量，规定其额定功率不大于20马力，载质量为1吨的农用运输车由农机部门管理，超出额定功率和载质量限额的便不再认同其为农机，这样就可以防止诸多农用运输车和拖拉机变型运输机生产企业钻国家政策的“空子”，也避免农机向专门运输化发展的倾向。
　　按照全国人大立法计划，道路交通安全法今年年底要审议通过，但农机由公安机关统一管理还是按照国务院1986年确定的模式进行管理，直到现在仍没达成共识，对于广大农民来说，他们急切盼望的是尽快明确农机由谁来管，怎样管的问题, 避免各地规章不一给他们造成的伤害，让他们坦坦然然地开着车上路。

原载最高人民检察院《方圆》杂志2003年第十一期