胡志明按摩推荐:农民与国家关系的演变模式及前景//对我国三次土地制度变革的再认识

农民与国家关系的演变模式及前景//土地之变背后的六方利益博弈
作者：周作翰   张英洪
农民与国家的关系，是个体与共同体的关系。在现代国家，连结个体与共国体关系的核心纽带是公民权（公民身份或公民资格）。从中国农民与国家关系的历时性视角来看，农民与国家关系的演变可能有五种变动模式：（1）传统社会中的农民与国家是一种四位一体、虚实双线关系；（2）土改时期的农民与国家是一种四位一体、双边二重关系；（3）集体化时期农民与国家是一种三位一体、城乡二元关系；（4）改革以来农民与国家是一种四位一体、强弱双线关系，（5）未来农民与国家关系演变的可能前景，或许是一种多元一体、合作共赢关系。
一、传统社会农民与国家：四位一体、虚实双线关系
在传统社会中，农民与国家的关系，已有的理论将之归纳为国家（政权）—地主、士绅—农民的三角关系，且强调士绅、地主与农民关系的重要性。这将国家政权看成一个利益和意志缺乏分化的统一整体，同时忽略了民间社会的存在和功能。笔者对此进行了必要的补充和修正，将传统社会中农民与国家的关系称之为四位一体、虚实双线结构关系。见图5-1

在四位一体、虚实双线结构关系中，中央国家、地方国家、士绅地主、农民四方面构成一个社会结构整体。农民与国家的之间存在着一实一虚的双线联系。
将国家区分为中央国家（central state）和地方国家(local state)两个层面（地方国家内部仍可进行更细的区分，为简略起见，本研究暂将地方国家假定为一个整体），这种区分是基于对国家政权内部分层结构及其偏好分殊的正视与关切。对于农民来说，区分中央国家与地方国家是必要的。中国俗话说的“天高皇帝远”，揭示的正是身处社会底层而又远离皇权（中央国家）的农民对中央国家与地方国家的深刻体验。在中国，自古以来，“老百姓不怕大官，只怕小官。”中国的农民，“对小官是又恨又怕，但对大官则尊敬到迷信的程度。”地方国家作为中央国家的代理者，有其自身的利益诉求和行为偏好，在委托—代理关系中，地方国家会偏离中央国家的委托意愿。委托者无法有效监督和约束代理人的行为，是中国传统社会政治结构无法解决的重大症结。“官逼民反”的“官”往往是地方的“官吏”。
在农民与国家关系中存在着“虚实双线关系”。所谓“实”的关系，就是中央国家通过地方国家和士绅地主与农民建立的直接联系关系，这种联系主要体现在农民向国家纳税缴粮上。在农民看来，“皇粮国税，不交有罪”。这是一条义务明确、实实在在的“实”的关系；所谓“虚”的关系，就是中央国家绕开地方国家和士绅、地主这一中间隔离层，而经由社会直接与农民的联系，农民也可同样绕开地方国家和士绅、地主这一中间隔离层，经由社会直接与中央国家发生联系。这种遥远而阻隔重重的关系，对中央国家和农民双方来说，都只具有象征和文化意义，借用安德森“想象的共同体”概念，这是一种“想象的联系”，对中央国家来说，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”对农民来说，代表中央国家的皇（王）权，是统一、权威和秩序的象征，“纳完粮，自在王”。由于传统国家控制能力的约束，这种农民与国家的“想象的联系”，只是一种比较“虚”的联系。在传统社会，国家除了经由其代理人即地方国家与农民建立的间接联系外，中央国家还通过皇帝的微服私访和派遣钦差大臣与农民建立直接的联系；农民除了通过经由地方国家与国家的间接联系外，还可通过在钦差大臣巡视地方时拦轿喊冤等方式与中央国家建立直接的联系。不过所有这种农民与国家之间的直接联系都不是日常的联系。
传统中国存在着比较发达的民间社会——如果不是叫市民社会的话。社会的存在，为农民提供了一定的自主选择的空间。相对于中世纪西欧的“农奴”来说，传统中国农民是“自由”的。传统社会中，“皇权止于县政”，国家对农民的控制受到客观统治条件的限制而鞭长莫及。但这并不意味皇权对农民没有控制和影响。国家权力的触角仍然深入到千家万户之中。只是相对于现代全能主义来说，传统国家权力在乡村社会的强度呈递减趋势。民间社会在农民与国家之间设立了缓冲带，使国家权力在乡村社会的行使中相对受到了弱化，在一定程度上抵挡了国家权力对农民的侵害。不过，民间社会的这种保护性功能是相对性的，就是说，如果国家权力的注意力集中到对某一乡村事务，那么民间社会也将难以抵抗专横的国家意志。对国家权力缺乏制度化的制约，是中国传统政治结构的核心因素。
不可否认，在传统中国社会中存在着相对分化的权力，除了国家权力外，对农民产生支配关系的社会权力，主要有绅权、族权、神权、夫权等。毛泽东将“政权、族权、神权、夫权”视为传统社会束缚农民的“四条极大的绳索”。绅权、族权、神权、夫权等社会权力，既对农民个体产生支配关系，又在一定程度上对农民产生庇护关系。在传统乡村社会，中国农民对小共同体如家族的依赖，远胜于对国家这个大的政治共同体的依赖。所以孙中山感叹说中国人只有“家族观念”而无“国族观念”。
在传统国家中，虽然没有公民权这个属于现代国家的概念，但并不意味着传统社会没有农民与国家之间的权利与义务关系结构。农民在传统国家中的身份是处于服从地位、承担各种义务的臣民身份，农民作为国家的义务主体，对国家尽的义务主要是缴纳“皇粮国税”，并服劳役和兵役。国家在灾荒之年也开展抗灾赈灾、开仓放粮等救济性服务。远离皇权中心的农民属于“无政治阶层”，农民不能通过相关渠道参与公共决策。政治精英单方制定游戏规则，单方面决定农民的命运。传统政治结构的一个致命伤在于中央国家既无法自我约束其欲望的膨胀，又无法约束作为其代理人的地方国家对农民的盘剥。“官吏的任务是操纵百姓而不是代表百姓。” 传统中国的官僚组织，“不啻一部榨油机器，为统治者向人民榨取利润。” 这样，常见的政治后果是苛政猛于虎、官逼民反、农民起义、改朝换代。国家跳不出“治乱循环周期率”，农民则走不出“兴亡百姓苦怪圈”。
二、土改时期农民与国家：四位一体、双边二重关系
1949年共产党夺取政权后，将在农村开展土地改革运动作为其施展执政理想的第一步。土改使国家权力空前深入乡村社会，“旧日的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系被新的国家政权与农民的双边关系取代了。”共产党政权不仅彻底地铲除了支配农民的旧政权，也同时彻底铲除了束缚农民的族权、神权、绅权和夫权。
但根本问题不在这里，而在于：照搬苏联模式建立的高度集权的党国体制，使现代宪政民主的制度功能处于休眠状态，公民社会被全能主义的国家所吞没，这使得农民从传统的政权、族权、神权、绅权和夫权的束缚下解放出来的同时，却陷入了集政权、族权、神权、绅权和夫权于一身的强大的新政权的体制束缚之下。“在政治上获得解放的社会，很快又在体制上被国家所吞食。”新政权虽然完全打破了旧的政权、族权、神权、绅权和夫权对农民的束缚，但却把传统社会中分化的权力统一集中到新政权手中。出现在农民面前的新政权，是一个亘古未有的囊括所有旧的政权、族权、神权、绅权和夫权以及意识形态权力为一身的空前集权强大的政权。
作为继满清政府、国民党之后中国现代国家构建的第三个“能动者”，共产党建立了空前强大的中央权威，但权力的公共性建构明显滞后。新政权满足于建立人民群众对党的领袖的个人认同与革命认同，未能有效地建立国民在公民身份基础上的“国家认同”。新政权建立后推行的第一场政治运动——土改，使农民与国家的关系发生了历史上从未有过的根本性转变，即演变为四位一体、双边二重关系，见图5-2

在四位一体、双边二重结构关系中，中央国家、地方国家、农民中的“人民”、农民中的“敌人”四个方面构成一个社会结构整体，农民与国家之间构成面对面的双边关系，国家通过阶级成份的划分，将农民内部分为“敌”与“我”二重根本对立的社会阶层，这是一种服务于阶级斗争的政治分层。
党根据列宁式的“民主集中制”的制度安排，在各级各部门和各行各业层层实行“个人服从组织、下级服从上级、少数服从多数、全党服从中央”的原则，这使各级各部门和各个组织的负责人成为本组织的最高主宰。党奉为圭臬的指导思想——马列主义的意识形态，有利于降低中央国家监督其代理人的成本。这使得地方国家与其委托者——中央国家的意志与利益高度重合。在具体政治过程中，地方国家为突出其 “与中央保持高度一致”政治态度，常常采取弄虚作假的日常政治技术——在“好事”上无限夸大、在“坏事”上合力隐瞒——以应付和讨好中央。在极左政治年代，地方国家常常争先恐后地推行比中央更左的“政治竞赛”以示对中央的“政治忠诚”。
新政权彻底消灭了旧社会所有的社会组织和社会权力，将旧政权的权力转移给新政权。新政权以破除“封建迷信”和根除“资产阶级腐朽思想”的名义，彻底摧毁传统社会中的族权、神权、绅权、夫权，并将这些权力全部集中到新政权手中。在此后的岁月里，新政权还以马列主义的意识形态取代传统的儒家意识形态，并通过计划经济体制将市场交易权力也集中到国家手中，这样，新政权逐渐掌握了社会几乎所有包罗万象的权力，中国成为一个全能主义(totalism)的国家。国家吞噬了社会，农民与国家之间失去了社会的缓冲带，变成了农民与国家权力直接面对面的双边关系。
国家现代化的过程是国家将农民从分散的家族、村庄等地方性组织的控制中解放出来，赋予其统一、平等的公民身份，直接增强农民对国家认同的过程。但新政权在将农民从旧有的权力支配结构中解放出来的同时，并没有赋予农民公民身份。一方面，中央国家权力呈现出“集中性”与“人民性”的失衡。20世纪的世界政治实践表明，如果高度集权的现代国家没有进行“人民性”或民主政治的改造，将走向具有毁灭性的“极权主义”（totalitarianism）。另一方面，被挤出传统“民间社会”的个体农民，却找不到与现代国家相适应的“公民社会”和公共空间。这就使得原子化的农民被置于强大而赤裸裸的国家权力的独家支配之下。
新政权不是赋予其统治下的所有国民以平等而有法律保障的公民身份，而是依据阶级斗争的理论，给予每个农民以阶级身份。在农村，国家将全体农民划分为两种根本对立的阶级阵营：作为“阶级敌人”的地主、富农以及反革命分子、坏分子，与作为“人民”的贫农、雇农、中农等。就是说，国家在农民内部构建“敌”与“我”的二重阶级身份，对“阶级敌人”实行“专政”，对“人民”内部实行“民主”。国家动员农民中的大多数人即贫雇农等“人民群众”，暴力爪分农民中的少数人即地主、富农等“剥削阶级”的私有财产，并对他们进行暴力批斗甚至从肉体上消灭。被扣上剥削阶级政治帽子的地主、富农等阶级敌人，在新政权建立的无产阶级专政的国家中，既丧失了私有财产权，也丧失了人身权利，甚至连生命权也被剥夺了。在土改中，作为阶级的地主富农已被新政权所消灭。美国著名的汉学家费正清就观察到在中国，“当权者并不承认公民权利、言论和人身的基本自由、人身保护法以及陪审团参加的审判，总之，并不承认法律有至高无上的权威，……私有财产也和个人一样，在享有无限权力的官府面前毫无法律保障。”
三、集体化时期农民与国家：三位一体、双边二元关系
土改完成后，新政权以苏联模式的“社会主义”名义，通过合作化运动和人民公社化运动，剥夺了全体农民的私有财产和人身自由，将个体的农民转变为集体的社员；同时，国家又通过户籍制度，将整个社会划分为农业户口和非农业户口，形成城乡隔离的二元社会结构，与城市市民相比，农民沦落为“二等公民”。农民与国家的关系转变成为三位一体、城乡二元关系，见图5-3
在三位一体、城乡二元结构关系中，中央国家、地方国家、农村人民公社（城市单位体）三个方面构成社会的整体，整个国家被人为的制度划分为城乡有别的两大块，城乡之间的制度性隔离形成中国特有的二元社会结构。在这种关系结构中，农民的身份被国家结构化。国家赋予农民以双重结构身份：一是相对于历史上的个体农民，赋予农民以集体社员身份。国家通过强制性的集体化运动，将农民强制组织在人民公社即集体单位之中，农民由历史上的个体农民转变为集体社员，在集体化运动中，农民失去了私有财产和人身自由，受到人民公社体制的强力支配。二是相对于城镇居民所拥有的非农业户口，国家赋予农民以农业户口的户籍身份。国家通过歧视性的制度安排，人为地将全体国民划分为权利与义务完全不平等的两种人，农民成为只向国家尽义务而无从享受相应权利的义务人。中央国家在政治上是统一的整体，但在执政思维上呈现出城乡分离的二元性特征，执政者先是不断构筑城乡分离的制度体系，接着就在既定的二元社会结构中“谋发展”。
国家通过建立农村人民公社体制和城市单位体制，形成了彼此孤立封闭的“蜂窝结构”（honeycomb structure），城乡居民不仅不能在城乡之间自由流动，即农民不能自由进入城市，市民也不能自由迁徙到农村；同时，在农村内部和在城市之间居民也不能自由迁徙流动，即甲公社社员不能自由迁徙到乙公社，丙城市居民不能自由迁徙到丁城市。
在农民与国家的关系上，国家通过强制性制度安排，实质上是将农民上了两把制度之锁，一把锁将每一个个体农民锁在公社集体单位里，另一把锁将全体农民锁在屏蔽于城市之外的农村里。
集体化时期的国家不必与单个的农民打交道，与国家打交道是人民公社的集体单位，由集体单位向国家缴纳税赋，国家向集体单位下达任务指标。个体农民被集体单位所淹没。
集体化时期的地方国家，主要扮演着中央国家的代理人和影子角色，其自主性受到强大的意识形态的刚性约束和高度集中的计划体制的制约。农村人民公社实质上是地方国家的组成部分，集体单位体现的不是由农民自主组成的集体成员的意愿，而是体现国家的意志。被国家建构起来的农村集体，本身并没有自主选择权，几乎完全听命于国家权力的掌控，集体事实上成为国家的一种特殊的代理人。在这种政治架构中，社会被强大的国家所遮蔽，农民与国家之间的中间缓冲带消失了。在中间缓冲带消失和中立仲裁者缺失情势下，置身于强大国家控制下的农民，在摆脱了历史上的绅权、族权等地方小共同体支配的同时，却空前强化了对国家政权的依附。换言之，国家权力及其支配下的集体，对农民的控制到达了空前的程度。“农民总是处在社会的从属地位。在农民之上的无论是地主，还是集权国家的官员，都控制着农民生活的基本资源。”
四、改革以来农民与国家： 四位一体、强弱双线关系
1978年开始的改革，是中国现代国家构建的一个转捩点，也是公民身份发生变化的新的起点。改革以来，农民与国家的关系也发生了巨大的变化，农民的公民权也得以缓慢生长。农民与国家的关系演变为四位一体、强弱双线关系，见图5-4
在四位一体、强弱双线关系中，中央国家、地方国家、集体、农民四方面构成一个整体，农民与国家的联系存在强弱双线的关系。一方面，中央国家通过地方国家和集体与农民建立科层制的强力联系，另一方面，现代科学技术和交通通讯的迅猛发展，使中央国家与农民之间的双向直接联系明显增强，但是，相对于制度化的官僚体制的内部联系通道来说，农民与中央国家的直接联系还比较薄弱，尤其是农民与中央国家制度化的直接联系通道尚未形成。
国家通过给农民“松绑”，使农民获得了中共执政以来前所未有的自由。家庭承包责任制的推行和人民公社的解体，使农民从高度控制的人民公社体制中解放出来，农民获得空前的生产自主权和人身自由权，农民的私有财产权也得以生长和发展。
国家通过平反和摘帽，使在农民内部人为制造的长达30年之久的不平等阶级身份所造成的裂痕得以弥合，地主、富农以及反革命分子、坏分子及其子女开始享有与公社社员平等的身份。这使农民内部获得了平等的身份地位。
市场化的改革使公民社会得以生长。与集体化时期国家完全遮蔽社会不同，改革以来，邹谠所称之为的深入到社会各个肌体之内的全能主义国家，经过几十年对社会的强力扩张，自身已精疲力竭，不得不从对社会的广泛控制和深度干预中撤退回来。以市场为取向的改革在解构全能主义的同时，为社会的生长和发育提供了可能的空间。
以给农民“松绑”、给地方放权为特征，旨在调动农民和地方积极性的改革，大大促进了经济的发展。与此同时，地方、集体和农民三方也都形成了各自明确的利益边界，由于国家制度建设的滞后，单纯的放权让利以及片面追求经济增长目标的发展主义导向，造成了地方政权公共职能的企业化，产生了“政治企业家”，形成了独具中国特色的“地方国家公司主义”（local state corporatism）。非制度化的分权改革，在调动地方积极性的同时，也放纵了地方权力的滥用。改革以来，执政者强调放权让利，追求亨廷顿（Samuel P.Huntington）所说的“政绩合法性”，但忽视公共权力和公民身份的构建，致使1990年代以后，地方权力寻租、地方权力市场化、地方权力的非正当化暴力倾向等泛滥开来，在乡村社会中，孳生了种种“土皇帝”、“南霸天”之类的“地方专制主义独裁者”现象。地方国家虽然是中央国家的代理人，但因其自身利益的过度膨胀，严重损害着农民的利益，并削弱中央国家整合社会的能力。
无论是中央国家与农民，还是农民与中央国家，双方之间的双向直接联系，因现代交通、通讯、网络等技术的发展以及人员流动和人际交流的空前扩大而得以强化。一方面，中央国家通过地方国家与自身加强间接联系，这种联系相对来说比较强；另一方面，中央国家通过社会与农民发生直接联系，但相对来说比较弱。中央国家通过广播电视网络和报刊杂志或者政治领导人深入到农民中间调研、考察等方式与农民建立直接联系。同时，农民也因为现代交通通讯以及社会流动等方面，加强了与国家之间的直接联系。农民越级到中央上访，是农民与中央国家建立直接联系的一个重要表征。但是，这种联系是非常有限的，特别是中央国家的合法性还没有建立在农民直接选举的基础之上。“最高统治者和人民之间的直接联系对于中央政府的权威是至关重要的，没有这样一种直接关系，中央政府的权力不可能深入社会的各个角落。”中国政治结构的深层次问题在于，“中央权力缺乏'中央性’，而人民的力量没有通过民主的方式为中央权力的有效性提供足够的政治支持。”
分权式的改革，使地方主义的迅速崛起，使之成为横亘在农民与中央国家之间直接联系的重大屏障。一方面，地方国家根据自身利益的算计，对中央国家政策采取有利于自己的“选择性执行”，甚至对中央国家的法律政策实行公开的“区域封锁”和“信息屏蔽”。另一方面，地方国家暴力打压试图向中央和社会揭露其腐败和滥用职权的农民维权代表或新闻记者，使农民与中央国家的直接联系被地方国家所切割。对农民维权代表进行关押、毒打、劫访、判刑等行为，是地方国家维护其自身利益而损害公民个人利益和国家整体利益的突出表现。1990年代以来，一些地方国家为保护其官僚腐败利益，公然切割农民与中央国家的直接联系，这是中国现代国家构建面临的最为严重的问题之一。
研究中国历史的中外学者都发现，“官逼民反”是中国传统政治的最大“毒瘤”。官逼民反的“官”，往往是地方官。中央国家如何约束地方官吏对农民的盘剥，是中国传统政治的最大难题。正如巴林顿·摩尔所指出的那样：“社会系统中缺少有效率的机构来制止官员的压榨行为这一点，可以说是中国社会中最基本的结构性弱点之一。”
任何一个中央国家，都不能离开民众（农民），也不能没有地方国家。问题是如何使三者之间的关系达到均衡。一个基本的治理经验是，将三者各自的权力与责任、权利与义务关系明晰化、规范化、制度化。中央国家赋予每个国民以统一而平等的公民身份，划定地方国家行使权力的范围和限度，并为其行使权力的后果承担责任，正是现代国家构建的核心内容。
五、农民与国家关系的可能前景：多元一体、合作共赢关系
中国在改革初期，通过平反和摘帽，实现了农民内部身份的平等化。但改革30年来，城乡居民之间的身份不平等却一直没有消除。“农民工”问题正是城乡户籍身份不平等的产物。2002年中共十六大后，新的政治领导人推出“农村新政”，提出统筹城乡发展、改变城乡二元结构的执政理念，2006年中国全部取消农业税，开始推行新农村建设。在新农村建设中，农民能否取得与市民平等的身份地位，从而构建全体国民统一、平等的公民身份，是衡量新农村建设成功与否的主要标志。作为人类文明的基本信条的平等，是公民身份的首要特征。
从目前中国农村改革的良好态势来看，国家正朝着可能扩大农民公民权的正确的方向上行进。这为中国农民与国家关系朝着成熟的现代国家中公民与国家的正常关系的方向发展提供了一个或许乐观的前瞻性基点。中国农民与国家的关系前景，可能会演变为一种多元一体、合作共赢的新型关系，见图5-5
在未来可能的多元一体、合作共赢的新型关系，中央国家、地方国家、农民以及各种社会组织等多元社会主体共同获得在宪法框架内的平等法律地位。
未来中国农民与国家关系的结构性转变，根本的取决于农民获得完成的公民身份。就是说，“要把农民变成公民，使农民大众参加现代生活，进行技术化生产，并积极参与当地的政治活动。但这就需要去掉旧中国的一项最经久的成就，即统治阶级的传统。”
中国现代国家构建的过程，应当是中国农民获得完全公民身份的过程。“没有公民身份的确立和强大的保护出现，国家政权的集中化过程就得不到来自民众的政治支持，也无法成功排除来自旧权威的抵抗。”就当前来说，中国农民若要获得完全的公民身份，至少要改变三重高度失衡的政治生态：一是改变城乡居民之间权利义务配置的高度失衡状态，消除对农民的制度性歧视，使农民获得与城市市民平等的身份地位。二是改变权利与权力之间的高度失衡状态，使严重短缺的公民权利与高度集中的公共权力之间达至均衡。现代政治的发展是基于权利和自由的发展。正如康德所说：“人的权利是不可亵渎的，无论它可能使统治者付出多么大的牺牲。……一切政治都必须在权利面前屈膝。”三是改变农民公民权的发展与社会经济发展之间的高度失衡状态，使农民公民权的发展与国内经济社会发展相适应，与全球化时代人权保护的国际化相适应，使亿万农民共享国内改革发展的成果，使中国农民共享全球文明发展的共同成果。
未来可能的多元一体、合作共赢新型关系，意味着一种宪政秩序的确立。在人类宪政史中上，存在着一个始终不变的观念，即“人类的个体具有最高的价值，他应当免受其统治者的干预，无论这一统治者为君王、政党还是大多数公众。”宪政秩序是现代政治发展的核心秩序，没有这样一个核心秩序，政治权力的行使将冲决社会正义的堤防，突破传统和道德的底线，使社会呈现出“不可治理状态”的种种“乱象”。福山（Francis Fukuyama）指出：“现代政治的使命就是对国家的权力施加制约，把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上，并把权力的行使置于法治原则之下。”在以宪法为基础的法治框架中，中央国家、地方国家与农民以及其他社会组织，都是国家中的平等主体。“提高平等的程度不仅是正确的和正义的，而且对我国举国的兴旺切实攸关。” 整个社会政治结构将由传统的等级森严的金字塔型的命令—服从结构，向现代平等合作的扁平型的规则—遵守结构转型，中央国家、地方国家与农民彼此之间在既定的可预期的规则内各行其事，合作共赢。这使中央国家和地方国家都面临着与全球政治发展相适应的治理转型。
作为公民的农民在多元一体、合作共赢的新型关系结构中，政治参与将扩大到与其切身利益攸关的所有领域。参与公共生活，是公民之所以为公民的本质特征。在传统国家中，“农民被排斥于政治运转之外”，农民“除了忍受或起义很少受益”。现代国家的政治发展内在地要求公民参与其中。亨廷顿认为：“现代国家与传统国家的最大区别是，人民在大规模的政治组织中参与政治并受其影响的广泛程度。在传统社会中，政治参与在村落这个层次上可能是相当普遍的，但超过这个层次，政治参与便局限于很小的范围了。……因此，政治现代化最基本的要素是，整个社会的各个集团在超于村镇层次之上参与政治，以及创立能够组织这种参与的新的政治制度。”农民以平等的公民身份参与政治过程，参与制定游戏规则，是中国走向现代国家必不可少的环节。农民有序而高效的政治参与，需要将分散的农民组织起来。在宪法和法律的框架下，农民自组织的发展，有利于农民与其他社会集团、政府之间的平等对话与沟通协作，有利于构建与国家互强的公民社会。组织化的农民，既可降农民参与政治的成本，又将提高国家整合社会的能力。
全球化将大大促进中国农民公民身份的确立和中国现代国家的构建。中国不可能离开世界而求得发展。在这个地球村时代，经济全球化、信息全球化、人员流动的全球化以及人权保护的国际化，成为势不可挡为时代潮流，任何一个民族国家在全球化进程中如忽视本国的公民权建设以及人权保障，都将面临巨大的治理危机，甚至危及整个国家和民族的根本利益。 (原载《湖南师范大学社会科学学报》
对我国三次土地制度变革的再认识
以土地利用制度为线索
汪军民
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摘要：本文认为20世纪50年代初，我国农村实行的土地制度，名义上是农民享有土地所有权，实际上是一种土地使用权，农民的土地所有制并不是一种土地私有制。在人民公社制度下，从农民的土地所有制变革为土地集体所有制，其实质是建立了一种土地国家所有制，土地集体经营只是土地国家所有制的实现形式。第三次土地制度变革摆脱了“土地所有制”的束缚，避免了无休止的土地公有与土地私有问题的争辩，将土地制度的重点从“以所有为中心”转向“以利用为中心”上来。三次土地制度变革都是沿着土地充分、有效利用的方向上发展。
关键词：土地制度；土地制度变革；土地利用制度
关于我国土地制度的变迁，通说认为，建国以来，土地制度经历了三次重大变革。第一次是1949-53年土地改革，完成了封建土地所有制向农民土地私有制的过渡；第二次是1958年的人民公社运动，实现了农民土地所有制向集体所有制的转换；第三次是1979-84年农村土地承包经营权制度的确立，建立了在集体所有的土地上设立的土地用益物权制度。三次土地变革有着不同的社会、经济背景，表现出不同的制度特征，但变革的规律基本是相同的，即都是沿着“以土地利用为中心”的土地制度的方向发展。
一、关于土地制度的第一次变革
解放后我国土地制度改革是在1947年我党制定的《中国土地法大纲》的基础上进行的。《中国土地法大纲》规定：1、彻底消灭封建土地制度，“废除一切地主的土地所有权”，“废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权”；2、规定了分配土地的原则和方法，即“一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥减瘦，使全乡村人均获得同等的土地。”1950年《中华人民共和国土地改革法》颁布，为土地改革指明了方向。
1、《中华人民共和国土地改革法》的立法宗旨和基本内容
《中华人民共和国土地改革法》是在总结土地改革经验的基础上，广泛征求意见和修改后形成的。由于社会主义国家政权刚刚建立，社会主义的经济基础非常薄弱，土地代表着新生共和国的物质基础，因此，土地改革法的出台具有非常重要的意义。土地改革法的立法宗旨是：实现土地所有制的转变，建立农民的土地所有制。土地改革法分为四部分，即土地的没收和征收、土地分配、特殊土地问题的处理、土地改革的执行机关和执行方法。前三部分为实体法内容，后一部分为程序法内容。土地制度的核心内容表现为如下两点：1、没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食和农村多余的房屋；保护富农的所有自耕或雇人耕种的土地及其他财产；对土地出租者，包括革命军人、烈士家属、工人、职员、自由职业者、小贩以及因从事其他职业或因缺少劳动力而出租土地者，均不得以地主论，其每人平均所有土地数量不超过当地人均土地数量一倍者，均保留不动，只征收其超过部分。2、在分配土地及其他生产资料方面，农民协会将没收、征收来的土地及其他生产资料，以乡为单位，在原耕基础上，按土地数量、质量及其位置，用抽补调整办法，按人口统一分配。从结构和内容上看，土地改革法实质上是一部土地权利配置法，即通过土地权利主体的变动，以土地公平分配为原则，实现土地与劳动的充分结合，为发展社会生产力奠定了制度基础。
2、对土地改革时期土地所有权即所谓“土地私有制”的再认识
关于第一次土地变革的性质，许多学者认为，土地改革的结果，导致新中国土地私有制的产生。这在我国历史上，实现了几千年尤其几百年来的奋斗目标，即农民土地私有制。[1](p113)(p242)(p32)到底如何评价第一次土地变革后土地制度的性质呢？
50年代初，在全国范围内开展的土地改革运动，其基本精神是：根据“耕者有其田”的原则，以人口为依据，平均分配土地。将土地分配给农民耕种，这在中国古代历史上并非少见。古代的井田制、授田制等均属于这种土地分配方式。问题的关键是，（1）到底什么是土地所有制性质的评判标准？（2）如何理解“耕者有其田”。从权利构成上来看，完整的所有权必须具备占有、使用、收益和处分四项权能，如果这些权能是完整的且是可以实现的，即法律赋予权利人全部四项权能，那么这种权利才是完整的所有权形式。依据这样的标准，土地改革后，我国农民是否拥有土地所有权呢？依据《中华人民共和国土地改革法》规定，土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。从立法宗旨上看，所谓“农民的土地所有制”到底是不是一种土地私有制，从字面含义理解显然比较模糊。实际上，农民并没有真正拥有土地的所有权利。换言之，农民的土地所有制并不等于土地私有制。
从我党的政治纲领的角度看，我党是以马克思主义为指导的政党，其奋斗目标是沿着社会主义道路实现共产主义目标。社会主义也好，共产主义也罢，其经济基础就是生产资料的公有制。显然，从逻辑上，我党是不可能以实现土地私有制为目标的。再从我党实施的土地政策目标来看，实现“耕者有其田”是真正的政策目标。建国初期，由于有些人对土地的性质缺乏认识，对“耕者有其田”的真实含义理解不透，加上共和国刚刚从长达几千年的封建地主土地私有制的阴影中解脱出来，因此，难免将“耕者有其田”等同于“土地私有制”。事实上，达到“耕者有其田”的目标，并不是只有通过土地私有制才能实现。一般来说，存在着两种可供选择的路径：一种是实现“土地私有制”；另一种是实现在某一土地所有制条件下的“土地使用权”制度。前者遵循的是“所有权”路径，如国民党政府于1950年在我国台湾地区所推行的土地改革，就是一种沿着“所有权”路径所实施的土地制度变革；后者遵循的是“使用权”路径，如70年代末至80年代早期的中国大陆，所实行的以家庭承包经营为主要内容的农村土地利用制度改革。两种路径均可以实现劳动与土地的直接结合，即实现“耕者有其田”的目标。
关于“耕者有其田”的真实含义，我们可以考证一下其来源。“耕者有其田”是民主革命先驱孙中山先生提出来的。20世纪初，孙中山提出了“平均地权”作为解决土地问题的政纲。“平均地权”是中国国民党土地政策的基本原则。其内容包括两个方面：一是平均地权的目标；二是实现目标的途径。平均地权纲领的目标是要求否定封建主义的土地私有制，实现资产阶级的土地国有制。平均地权纲领中所包含的耕者有其田的思想，归根到底，是由平均地权纲领和耕者有其田的思想之间的本质的联系所决定的。平均地权主张的是反对私人垄断土地，实现土地国有，使每个国民都有享受土地收益的平等权利。使用土地的人有较自由利用土地的权利，即从事农业耕作的人，享有耕地的支配权。为了实现平均地权的纲领，孙中山提出了如下步骤：第一，“规定地价”。只有规定地价，才能实施“照价征税”，“照价收买”、“涨价归公”等措施；第二，“照价征税”，即由国家收取土地经济地租的方法，征收地主坐食之利，使土地私有制名存实亡来实现土地国有的目标；第三，“照价收买”。这表明国家有随时照价收买私人土地的权利；第四，“涨价归公”。孙中山认为地价之所以涨价，是因为社会改良和工商业进步的结果，这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的，所以其引起的涨价，应归之大众。不应归之私人所有。总之，“耕者有其田”的基本精神，是为了实现资产阶级土地国有制，消除封建主义土地私有制，使土地合理分配和充分利用，促进社会生产力的发展。
从法律的角度讲，“耕者有其田”并不要求所有的农民必须拥有土地所有权，实行土地私有制。实现“耕者有其田”目标可以考虑让每个农民享有土地使用权，即享有用益物权。从经济学的角度讲，采用“使用权”路径实现土地改革的目标是成本最低的一种有效形式，是促进社会经济发展的重要手段。从中国革命的目的来看，中国革命的目的是消除剥削，而剥削的根源就是封建社会私有制，显然，我们不会用一种土地私有制取代另一种土地私有制。鉴于上述分析，我们认为，如果把“耕者有其田”理解为“土地私有制”，那是对“耕者有其田”的误解。
回到所有权的权能问题上，将土地分配给农民耕种，农民显然拥有对土地占有、使用、收益的权利。而对于处分权，法律并没有赋予任何人自由买卖土地的权利，中国几千年的封建社会土地变革史，一次又一次地证明了：土地私有制必然导致土地集中、兼并、垄断；而土地集中、兼并、垄断是导致社会政治经济不稳定的根源。因此，所谓“农民土地所有制”制度，不是一种土地私有权制度，其实质是一种土地使用权制度。从经济关系的角度看，农民取得的土地权利，没有支付任何成本，换言之，农民的土地权利是无偿取得的，在法律上，既不是原始取得，又不属于继受取得，实际上是一种授田制。授田制的本质是一种土地使用权制度，是土地所有制的实现形式。总之，20世纪50年代初的土地改革给中国农民所带来的，名义上是土地所有权，实际上是一种土地使用权，农民的土地所有制并不是一种土地私有制。
从土地变革的原因来看，由封建土地私有制向农民土地所有制的变革是“土地革命”的结果。但从土地的本质特征来看，土地合理利用是土地制度变革的动力。当土地资源配置和土地权利配置失去平衡时，人地之间的矛盾，形成土地变革的内在动力，土地过分集中于少数人手中，必然导致土地利用效率低下。因此，土地制度变革的动力，从根本上来说，是人类对土地公平、有效利用的客观要求。
二、关于土地制度的第二次变革
随着社会生产力的发展，土地制度也应当相应的发生变化。土地制度的变迁有两种类型：一种是诱导性制度变迁；另一种是强制性制度变迁。前者是由于生产力的变化引起土地制度（生产关系）的自发变化；后者是由于人为的调整土地制度以此与生产力的变化相适应。
1、人民公社制度的始末
土地改革后，农民虽然分得了土地等生产资料，但由于农村生产力极其落后，农民拥有的生产工具严重不足，生产资料十分缺乏，农民在生产中遇到了很大的困难。面对这种客观现实，走合作经营的道路成为了必然的选择。1951年9月9日，中共中央召开了第一次互助合作会议，通过了《中共中央关于农村生产互助合作决议（草案）》，明确农村互助合作的方针、政策。从该项决议的时间来看，当时土地改革还没有全面完成，就已经考虑合作化问题了。这也从一个侧面说明了，第一次土地变革所实行的所谓“农民的土地所有制”是种过渡形式，也说明了“农民的土地所有制”的实现形式在当时还处于摸索阶段。如果说互助组运动的主要原因是客观经济现实的要求的话，那么合作化则与当时主观意识有直接的关系。互助组的特征是：互助组没有改变农民的生产资料所有制，互助组内部实行等价互利原则。[2](p48)。互助组的本质是劳动互助，而不是“土地互助”。因此，互助组没有引起土地制度的变革。在建国初期生产力落后的情况下，采取互助组的经营形式，具有积极的作用。它提高了耕作水平，改进了生产技术，改良了生产条件增加了单位面积产量。促进了劳动力的充分利用和土地与劳动的合理配置，因而，促进了农业经济发展。
1953年10月26日至11月5日，中央召开的第三次农业互助组会议，这是农业生产互助组运动由互助组转向合作社的重要会议。1953年12月6日，中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》。决议认为，从互助组到合作社，是“由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义的合作化的发展道路”。决议指出，合作社可以解决共同劳动与分散经营的矛盾，提高劳动生产力等十个方面的好处。合作社分为初级社和高级社。初级社是在互助组的基础上发展起来的，与互助组相比，初级社的主要特征是：土地入股、[①]统一经营；生产资料私有公用；股份基金，按土地分摊；集体劳动，记工记分，劳动力和土地按比例分红。初级社的经营模式并没有改变农民生产资料所有制，土地和生产资料是农民参加初级社的合作条件，农民凭借自己的劳动和提供合作的生产资料，分享合作收益。合作社的积极效应是，促进了合作社的产量；使合作社社员的收入大大提高。即实现了1+1＞2的效应。
1955年7月31日，中央召开会议，讨论农业社会主义改造的发展速度问题，毛泽东同志作了《关于农村合作化问题》的报告。报告指出，农业合作化运动的社会主义高潮有些地方已经到来，全国也即将到来。这个报告加快了合作化的进程，使合作化进入了一个新的阶段，即高级合作社阶段。高级合作社的主要特点是：土地和其他主要生产资料归合作社集体所有，以生产队为基本的劳动组织形式，集体劳动，以社为单位统一进行生产计划，产品归合作社集体占有，其中用于合作社扩大再生产的积累资金，实行按需分配原则，用于分配社员的个人消费基金，实行按劳分配原则。高级合作社改变了原有土地制度的性质，剥夺了农民土地财产权利，实现了土地的集体所有制，为共同劳动的集体组织的建立奠定了基础。
从土地改革赋予农民土地财产权，到高级合作社剥夺农民的土地权利，在不到八年的时间内完成，一方面，反映了忽视生产力发展水平的严重冒进思想；另一方面，说明我国严重缺失法律对农民权利的保护，特别是缺乏民法对民事主体财产权利的保护。在农村合作化运动中，人民公社制度逐步建立起来了。1959年2月，中央在郑州召开了政治局扩大会议，会议起草了《关于人民公社管理体制的若干规定（草案）》，规定了进一步整顿人民公社的方针。1961年3月，中央在广州召开工作会议，讨论和制定了《农村人民公社条例（草案）》（简称人民公社《六十条》）。力图以行政法规的形式将人民公社制度规范化、法律化。这些文件和法规确定了“三级所有，队为基础”的体制；恢复自留地与家庭副业。1962年6月27日，中共八届十中全会又通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，进一步将三级所有的基础和核算单位调整为生产队，并规定“生产队是人民公社的基本核算单位。它实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配。这种制度定下来后，至少三十年不变。”[②]就这样，“三级所有，队为基础”的人民公社体制“依法”确定下来，成为当时中国农村经济制度的基础。
从1958年中央做出《关于在农村建立人民公社问题的决议》开始，到1962年中央通过《农村人民公社工作条例修正草案》，仅仅用了不到四年的时间，人民公社体制就在全国建立起来了。人民公社体制下的土地制度经过近二十年的伟大实践，在一定程度上，对于促进生产力的发展起到了不可替代的作用。[③]但是，由于在以阶级斗争为中心的错误思想的引导下，极左、冒进思想盛行，使得人民公社体制严重阻碍了生产力发展。事实上，“三级所有，队为基础”的人民公社体制是适应当时社会发展需要的一种包括土地所有权制度和使用权制度在内的经济制度。尽管人民公社制度对于社会经济发展起到了历史的积极作用，但确实存在一些弊端，具体表现在三个方面，1、实行三级所有的土地制度剥夺了农民当家作主的权利，作为生产主体的生产队没有生产的自主权。2、实行政社合一不利于按照经济规律办事。3、实行劳动分工制，违背了按劳分配原则。[2](p140-141)
2、对人民公社时期土地所有制即土地集体所有制性质的再认识
土地改革后赋予农民的土地权利，通过合作经济的多种形式，发生了根本的变化，使农民散失了对土地的直接占有，农民对土地的权利通过集体所有表现出来，农民从政府那里无代价的获得的土地权利，又无偿地归还给了集体。我们可以从如下角度审视“集体所有制”的本质。（1）从所有权关系看。按照民法基本原理，集体所有是一种财产共有关系。到底农村土地集体所有制这种具有团体性质的组织是否具有共有的性质呢？如果农民之间是一种共有关系，那么这种共有关系属于哪一类共有形态呢？[④]人民公社制度下的农民具有两种身份，一种身份是农村集体组织的成员；另一种身份是集体组织的劳动者。作为集体的成员，他们应当拥有成员的所有权利，如生产经营的决策权、管理权、利润分配权，等等。而事实上，农民仅仅是集体组织的劳动者，无权行使生产经营决策权和利润分配权。其原因，一是在计划经济条件下，作为生产经营单位的生产队、生产大队，具有较小的经营自主权；二是人民公社体制并没有形成“成员权利行使机制”，尽管在法律上，农民是集体的成员，是土地的主人，但农民的成员权利只是名义上的。所有制是生产关系的决定环节，经营管理权是所有权的一个最重要的方面。劳动力和生产资料是不是真正归谁所有，主要看是不是有权支配和运用这些劳动力和生产资料。从所有者所拥有的土地权能角度看，“三级所有”的土地所有权制度，缺乏土地上的权利，集体享有占有、使用收益的权利，但无权处分土地，无论是法律上的处分权，还是事实上的处分权。（2）从农民的收入来源看。农民通过“工分制度”参与农业经营成果的分配，农民的收入只是一种劳动报酬，并没有体现作为土地共有者应当获取的土地资本报酬。尽管土地的使用无需交纳地租，似乎土地的使用是无代价的，而事实上土地作为一种生产要素，所产生的土地报酬，通过各种税费和强制性的低价收购，以及巨大的工农业“剪刀差”，从集体组织流入国库。因此，在集体组织中，农民对土地的权利是非常有限的，农民对土地的共有关系无法得到体现，人民公社时期土地所有制即土地集体所有制性质，实质上是一种国家所有制。[⑤]
在人民公社制度下，从农民的土地所有制变革为土地集体所有制，其实质是建立了一种土地国家所有制，土地集体经营只是这种土地国家所有制的实现形式。从法律的角度看，土地集体经营是一种土地利用形式，属于土地用益物权的范畴。从土地制度的变革来看，农村经济组织的变化，都是围绕着如何充分利用土地资源，促进社会生产力的发展而展开的。
三、关于土地制度的第三次变革
从人民公社体制转变为土地承包经营责任制，经历了渐进性的变化过程。1978年底，党的十一届三中全会通过了《人民公社工作条例（试行草案）》，虽然恢复了农业生产责任制，但又十分明确地提出不许“包产到户”。1979年6月3日，中央批转国家农委党组报送的《关于农村工作问题座谈会纪要》，也认为“包产到户与分田单干没有什么区别，是一种倒退”。1979年9月，党的十一届四中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定》指出，三级所有、队为基础的制度适合于我国目前农业生产力的发展水平，决不允许任意改变，搞所谓“穷过渡”。人民公社要继续稳定地实行三级所有、队为基础的制度，集中力量发展农村生产力。尽管决议的主体基调是坚持“三级所有、队为基础”的体制，但对“包产到户”开了一个口子。[2](第151页)中共中央第一次肯定包产到户、包干到户的文件是1980年9月召开的座谈会下发的会议纪要《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》。1981年10月，中央召开全国农村工作会议，在调查研究的基础上，会议通过了《全国农村工作会议纪要》。《纪要》指出：“我国农业必须坚持社会主义集体化道路，土地等生产资料公有制是长期不变的，集体经济要建立生产责任制也是长期不变的。”目前实行的各种责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制。
1982年1月1日，中共中央发出“一号文件”，对迅速推开的农村改革做出了总结，并对当年和以后一个时期农村改革和发展做出部署。这个一号文件突破了传统“三级所有，队为基础”的体制框框，明确指出“包产到户、包干到户或大包干都是社会主义生产责任制”。这个文件不但肯定了“双包”制，而且说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。1983年1月，中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》正式颁布，这个文件从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。1984年1月1日，中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为了鼓励农民对土地的投资，规定土地承包期在15年以上，生产周期较长，开发性的项目，应当更长一些。1985年1月，中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，文件中心内容是：调整产业结构，取消30年来农副产品统购派购的制度。1986年1月，中共中央、国务院下发了《关于1986年农村工作的部署》，文件肯定了农村改革的方向和政策是正确的，必须继续贯彻执行。中央连续五年以第一号文件贯彻农村制度和改革问题，一方面，体现了对农村经济发展的重视；另一方面，也说明了农村土地制度在国民经济中具有重要的地位。
以上几个重要的文件确立了农村土地承包经营权制度，保证了土地制度在所有权不变的前提下，实现了土地所有权与利用权的分离，为以土地利用为中心的土地用益物权制度的建立奠定了基础。
80年代以后，我国进入了法制建设的春天，随着立法体制的改革和完善，各种规范土地秩序的法律和法规相继出台。1982年12月4日，五届全国人大通过了《中华人民共和国宪法》，这是新中国历史上的第四部宪法。[⑥]在所有权问题上，宪法规定，土地及其他自然资源归国家或集体所有。[⑦]在土地及自然资源利用方面，宪法规定，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，“国家保障自然资源的合理利用”。在权利限制方面，宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”在权利保护方面，宪法规定，“禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”1986年6月25日，六届全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》，这是新中国第一部土地管理法。其立法宗旨是：维护土地公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地。土地管理法是宪法关于基本土地制度的具体化，但与宪法相比，对于土地权利的法律规定，由所有权为重点转移到所有权与使用权并重上，并且第一次以法律的形式确立了土地使用权、土地承包经营权受法律保护，任何单位和个人不得侵害。1986年4月12日，《中华人民共和国民法通则》颁布，该法从私法的角度，对土地使用权制度进行了规范，虽然没有使用物权、用益物权等概念，但在这部具有民法典性质的法律中，将土地使用权、土地承包经营权、采矿权确定为权利类型，这就为用益物权制度的建立奠定了基础。
从1986年至2002年，有关建设用地土地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权的政策、法律和法规相继出台。法律、法规及政策的不断完善，对于促进城乡经济的发展，具有重要的作用。2002年8月，九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，其意义不仅在于对农村土地承包经营权制度做出了明确、详细的规定，而且在于它标志着物权法律制度的立法进入了一个以土地利用为中心的用益物权制度的新阶段。同年12月23日，全国人大第一次公布《中华人民共和国物权法（草案）》，这标志着物权法的立法工作已经开始进入立法程序。
第三次土地制度变革是“以土地利用为中心”展开的，不仅在农村建立了土地承包经营权制度、宅基地使用权制度，而且在城市建立了土地使用权制度。在法律上赋予了土地权利人真正的权利，为土地合理利用提供了制度保障。第三次土地制度变革摆脱了“土地所有制”的束缚，避免了无休止的土地公有与土地私有问题的争辩，将土地制度的重点从“以所有为中心”转向“以利用为中心”上来。
与20世纪50年代初期和人民公社时期土地制度变革相比，农村土地承包经营责任制表现为如下特征：一、从土地制度变革的性质来看，解放初期和人民公社时期土地制度变革，把变革的重点放在土地归属问题上，属于土地所有权制度的变革，即由封建地主土地所有制变革为农民土地所有制，从农民土地所有制变革为“三级所有，队为基础”的土地集体所有制。而发生与20世纪70年代末的土地制度变革，把变革的重点转移到土地利用问题上，属于土地使用权制度的变革，土地的所有权性质并没有发生变化。二、从变革方式来看，解放初期和人民公社时期土地制度变革所采取的方式是强制性制度变迁，而农村土地承包经营责任制度的建立采取的是诱致性制度变迁。
综上所述，从建国以来我国三次土地制度变革的轨迹来看，土地制度安排取决于土地利用的效率要求，取决于土地与劳动之间的公平、合理配置的要求。三次土地变革虽然社会、经济背景不同，表现出不同的制度特征，但变革的规律基本是相同的，即都是沿着“以土地利用为中心”的土地制度的方向发展。目前，我国的土地制度正处于完善过程中，从土地制度变革的规律来看，土地私有制在我国是行不通的，建立现代化的土地制度的重点不在于土地所有权方面的变革，而在于土地利用权（或土地使用权）方面的完善。坚持建立“以土地利用为中心”的用益物权制度，是解决我国土地问题的根本途径，代表着土地改革的方向。
参考文献
[1]张琦，高振南.中国农村土地制度改革与体系建设模式[M].北京:中国财政经济出版社1994年；周诚.土地经济学原理[M].北京:商务印书馆,2003；王琢,许浜.中国农村土地产权制度论[M].北京:经济管理出版社,1996.
[2]王琢,许浜.中国农村土地产权制度论[M].北京:经济管理出版社,1996.
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[①]所谓土地入股，并不一定指土地所有权入股，土地入股可以分为土地所有权入股和土地使用权入股两种情况。
[②]中央对人民公社制度安排规定了“至少三十年不变”的政策，这使笔者联想起了农村土地承包经营权“三十年不变”的政策。这二者之间是否存在联系呢？
[③]关于对“集体经济”的评价，笔者认为，不能将“集体经济”与“人民公社体制”等同起来。人民公社是实现集体经济的一种形式，并不等于集体经济，除了人民公社以外，还有农村合作化、股份合作化等多种形式。中国未来农村体制改革的方向是“合作化”，而土地利用制度的建立和完善，是实现农村改革目标的重要条件和步骤。李昌平认为：在市场经济体制的“私有制经济”大环境中，“集体经济”比“家庭单干”具有优势。计划经济体制条件下的“（土地）三级所有，队为基础（经营）”的“集体经济”，和市场经济体制条件下的“土地村（社）民集体所有，村（社）民自主经营”的“集体经济”，是有本质的不同的。前者是“公有制”集体经营经济，后者是“民有制”责任经营经济；前者是计划经济，后者是市场经济；前者是大锅饭（所有权和经营权不分离），后者是责任制（所有权和经营权分离）；前者分配方式单一，后者分配方式多元。所以，今天的华西等“明星村”的“集体经济”不是人民公社时期的“集体经济”了，实际是“民有经济”“民营经济”的一部分。见李昌平:：《“明星村”对社会主义新农村建设的示范意义》，来源：《三农中国》2006年3月30日。
[④]谢在全认为：共有分为三类：（一）总有，乃多数人所结合，但尚未形成法律人格之共同体，以团体组成员之资格而所有之状态。日尔曼法村落共同体之所有形态即为此类。（二）共有，即分别共有，乃数人按其应有部分，对其标的物共同享有所有权之形态，为罗马法上之共同所有型态。（三）合有，即公同公有，乃数人基于公同关系，而共同享有一物所有权之状态。德国法中的合伙财产、共同继承财产、夫妻公有财产，均属于该形态。见谢在全：《物权法论》，中国政法大学出版社1999年版，第274—275页。
[⑤]我国农村地权表面上存在国家、集体两种所有权，实则起决定作用的仍是国家所有权。参见谢军：《中国农村地权立法之缺失与漏洞》，载《经济师》2006年第7期，第57页。
[⑥]1954年9月20日，第一部《中华人民共和国宪法》颁布。规定生产资料四种所有制，即国家所有制（全民所有制）、合作社所有制（劳动群众集体所有制）、个体劳动者所有制和资本家所有制。1975年1月通过了第二部《中华人民共和国宪法》。1978年3月5日，通过了第三部《中华人民共和国宪法》。1982年12月4日通过了第四部《中华人民共和国宪法》。现行土地制度就是在这部宪法中得到了明确规定。
[⑦]具体来说，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
来源：《华中师范大学学报》2007年春季刊      来源日期：       本站发布时间：2009-1-2
土地之变背后的六方利益博弈
农村土地制度陷入困境,新一轮土改成为必然,三农受惠可期
2008年10月9日     南方都市报

自古土地问题就是我国的根本问题。在当今中国重中之重的“三农问题”中，土地还是最核心、最根本的问题。
新中国成立至今，农村土地制度已几经变革。这几轮土地改革似乎有一个共同的目的，就是为了农民，为了发展。
申银万国报告认为，当下，农村土地制度（主要是耕地和宅基地制度）已经是制约中国城市化进程和经济发展的绊脚石，这点毋庸置疑。为了实现保障粮食安全和保护农民利益两大目标，新一轮农村土地改革是必然的。
B土改剖析
农用地
家庭承包是按照国家有关规定进行的、人人有份的承包，主要是耕地、林地和草地，具有社会保障的性质，主要体现公平；其他形式的承包，即通过招标、拍卖和协商等形式进行的承包，主要是“四荒”等其他土地，主要体现效率。
特征
1承包期限。至少30年，强调“至少”二字，既符合林地、草原承包期较长的特点，也符合有的地方已经将耕地承包期确定为50年的实际情况。
2承包地的调整。承包期内坚持“增人不增地，减人不减地”的原则。只能动用机动预留地等进行调整。
3土地承包经营权流转。土地承包经营权物权化以后，承包方有权自愿、依法处置其土地承包经营权。
4土地承包经营权抵押。《土地承包法》没有明确土地承包经营权可以抵押，根据最高法院的解释，实际操作中是不能抵押的。
困境
1由于不能抵押，土地向专业或种植大户集中，实现适度规划经营会非常困难。因为规模经营的生产过程中往往需要较大数量的资金，如果不允许承包经营权抵押贷款，则很可能无法实现真正的规模经营。
2由于承包期限只有30年，对于大规模经营而言，显然太短；这也不能充分保证经营者，尤其是外来经营者的权益。
改革方向
1改变承包期限，由30年改成70年甚至更长，或者实行承包制。
2关于抵押权的改变。
可能后果
耕地制度改革已经到了比较高的程度，但是对于提高农民收入，保证农民利益帮助不大。
宅基地
宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地包括建筑物的基地以及附属于建筑物的空白基地，一般是指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地以及生活用房中的生产场地。
特征
1集体所有。
2使用主体特定。仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。
3一户一宅。根据我国《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”
4不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。也不可以抵押。
5随房屋转移。宅基地的使用权依房屋的合法存在而存在，并随房屋所有权的转移而转移。在买卖房屋时，宅基地使用权须经过申请批准后方可随房屋转移。
困境
1目前受到的限制非常严厉。不能向集体外流转，不能抵押、不能继承、不能有任何用途的改变，这些限制使得宅基地目前基本没有市场价值。
2地方政府越权，强征宅基地。
3村民违法。村民获村委会建设小产权房，或者直接将房屋出售或出租给城市居民或外来人口。
4最重要的，宅基地不能变成农民的财富。
改革方向
1加快确权步伐；
2给予农民宅基地使用证，即给农民宅基地集体土地使用证，并且确定其期限；
3允许符合法律规定的宅基地流转。
可能后果
1提高土地利用率，进一步有效保护耕地。
2保护农民土地利益，增加农户的财富。
3促进金融结构转变，促进农村经济发展。
4为城市化注入新动力，使得农民城市化成为可能。
利益博弈
改革一方面会激发所谓的制度红利，正如1978年的改革一样，这会创造更大的财富，基于这个角度，改革是一个财富创造的过程；另一方面，改革也是利益再分配的过程。
农村制度改革中涉及的利益各方包括：
1中央政府。中央政府的目标是解决农村问题，提高农民收入，保证农民利益，促进经济健康发展，因此，改革有助于这些目标的实现。但是，中央政府担心两个问题：会不会危及粮食安全？会不会导致社会不稳定？
2地方政府。原有的土地制度下，地方政府拥有巨大的寻租空间，因为土地性质的转换意味着巨额的土地出让金。改革后，这一块利益不复存在。不过，由于制度改革激发的经济增长，蛋糕做大，地方政府也能获得一定的利益。所以关键在于地方政府对长期利益和短期利益的选择。
3村委会。村委会的权利其实相当有限，虽然媒体不时会报道村委会主任之类的贪赃枉法，但是，村委会并不能擅自更改土地性质，而是需要更高一级的政府。实际上，由于村委会的委员可能拥有更多的土地，因此，他们对土地流转是持欢迎态度的。另外，部分地区的村委会建设了大量的小产权房，宅基地可以流转对小产权房的增值是大有益处的。
4农民。自然，任何倾向于给农民更多权利的土地改革对他们都是有利的。
5市民。市民与农民的关系会发生在两个方面：第一，土地改革以后，市民的可选择范围扩大，去农村购买土地成为可能；第二，经济增长，或多或少总是有利的。
6房产商和企业。如果宅基地可以流转，一定会增加房屋和土地的供应，对于房地产商而言，至少短期内会对房地产商造成冲击，长期来看，则由于城市化加速，房地产会重获动力，但是随着土地供应的大量增加，暴利时代肯定趋于结束；土地流转之后，企业谈判对象发生变化，得到土地所需付出的代价更高。所以，对房地产而言，不是好消息。不过，土地制度改革所造就的经济发展，也将让众多企业获益。
中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指出按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这对“三农”无疑是一股湿润的东风。

农村土地制度几经变迁，但目前的现状却是耕地撂荒严重，农村土地规模经营水平与农业劳动生产率低，圈地现象大量存在，征用农用地的补偿标准不合理，失地农民大量增加、生活状况不佳等。造成以上诸多矛盾和问题的主要是农村土地法律制度存在缺陷。
一、  农村土地使用权制度的缺陷。
农村土地的产权主体缺乏明确的法律法规保障，在使用土地过程中的权利义务关系不明确，农民的土地使用权得不到保障。我国《土地管理法》第八条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。 这里所说的“农民集体”到底是乡镇，村还是村小组，至今没有一个明确的说法。土地所有权主体的多元化使各“主体”间经常为争夺所有权发生冲突，同时谁也不会积极履行保护集体土地的职责，集体组织侵害农民土地使用权的行为经常发生。
二、  农村土地使用权流转还需要在法律制度层面加以落实。
中共十七届三中全会指出按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。目前需要尽快将其以法律制度形式固定下来，并辅以相应的配套政策措施。现实情况是土地流转的一级市场被政府垄断，一些乡村组织不顾农民的意愿，强制性的进行土地流转。而且由于《土地管理法》中规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用，同时又未明确界定 “公共利益”的范围，导致在非农建设用地的征用过程中政府往往对公益性和经营性用地不加区分，严重损害了农民利益。
三、农村现行土地分配与承包制度存在问题。
现行土地制度把土地在农民集体中均等化分配，农户经营的土地面积狭小，而且好地和坏地搭配分配使农户原本狭小的土地更加细碎化。随着人口增加，青年农民的分家立户，每一次土地调整都会使单一农户分得的土地面积越来越狭小。细碎化的土地导致农户规模经营成为空想，生产效率低下。
农村土地承包制度没有赋予农民土地所有权，也没有赋予农民长期永久的土地经营使用权，我国相关法律规定农村土地集体所有，农民会认为自己只是土地的暂时经营者，尽管2004年修订的《土地管理法》将“土地承包经营期限为三十年”以法律的形式固定下来，但承包期临近30年时谁又能保证土地不被恶性利用呢？况且现实中乡镇政府利用行政权力随意改变土地承包期限的现实，在一定程度上也降低了农民对土地产权稳定性的心理预期，农民不可能对土地进行长期资金投入，本就狭小的土地也得不到充分有效利用。
四、国家征用农业土地的补偿制度存在缺陷。
国家征用土地是一种强制性的取得集体土地所有权的行为，原土地的所有者和经营者必须接受，不得以任何理由阻碍国家征地。征地补偿制度明显带有计划经济色彩，补偿金额由政府单方面确定，农民没有讨价还价的权利。我国《土地管理法》第四十七条规定：征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产量的三至六倍。征用其他土地的补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定交纳新菜地开发建设基金。显然，现行的征地补偿费用不是土地价格，只是以农业经营产值作为补偿标准，这是极不合理的。
五、缺乏保障失地农民利益的政策制度。
目前在政策制度上，政府对失地农民只注重一定资金的补偿，缺乏对失地农民生存与发展的法律制度保障。失地农民文化素质和劳动技能普遍较低，竞争能力差，很多工作岗位都无法胜任。政府却没有建立一套规范的再就业培训机制，虽然一些地方政府专门拨款用于培训失地农民，但在庞大的失地农民人口数量面前，那些经费实在杯水车薪。而且针对失地农民的社会保障制度也并未建立,农民失地后若没有劳动能力或不能再就业则只有坐吃山空了。
农村土地承包制度挑战与出路
贾建友
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土地是人类生存最基础的物质要素之一，也是经济和社会发展重要基础之一，更是农民眼中的“命根子”，因此，国家的土地制度安排与变迁直接影响着经济和社会的发展，也直接影响着无数以土地为生的农民的生存和发展，我国当前的土地制度，有两种所有制形式，一种是国家所有制，一种是农民集体所有制，其中以农民长期承包为特征的农民集体所有制，曾经为农村经济和社会的发展带来巨大的动力和成效，然而随着我国市场经济的发展和城市化进程的推进，农村的土地承包制度正在受到越来越多的各个层面上的挑战。
一、农村土地承包制度遇到的挑战
1、社会发展上遇到的挑战
截至2005年底，全国耕地面积为18.31亿亩，人均耕地1.4亩，不到世界平均水平的40%，而且在现有耕地中，高产田仅占28%，中产田为40%，低产田为32%，耕地后备资源量仅为1.13亿亩。2003年底，全国耕地面积比1997年全国农业普查时减少了1亿亩，2004年减少1400多万亩，2005年，减少540万亩，离十一五规划确定的未来5年耕地保有量18亿亩的约束性指标仅剩3100万亩。而且在这样的基础上，我国耕地减少与人口增加两方面的压力都在逐年加大，到2030年，据有关专家预测人口达到高峰时，我国将有人口16-17亿人，耕地的数量按正常的每年城市化发展速度和规模来看被征占的土地要在1200万亩左右，（“十五”期间我国共减少耕地9240万亩，年均减幅达1848万亩！ ）到时耕地将减少3亿亩左右，人口的增加是一个在目前已经无法再人为控制的趋势，工业化、城市化导致的耕地面积减少也是一个不可逆转的过程，因此，人多地少不仅是我国社会发展的一个硬约束，而且是一个长期的硬约束，这个问题基本上是无法解决的，只能如一些学者所说的那样，是在一定程度上缓解，那么农民手中的土地要减少是一个必然的，三十内不变对许多农民来说是不可能的，那么三十年不变的农村土地承包制度能够坚持多久？
2、经济发展上遇到的挑战
我国目前的农业经济主要是以传统的家庭生产为主的小农兼业经济，这在当前和今后的一段时期内，如果土地制度没有大的改革仍然是主流，这是一对现代化农业要求规模效益与现实小农生产的内在矛盾，将长期制约农业的发展，现代化的农业要求农民能够在农业当中取得相对于其它产业比较平均的效益，以目前的亩收益来看，至少每人的耕地面积要在10亩以上，才可能将农业作为一个完整的职业，要想求得发展，那么至少要20亩以上，要达到这样的目标，短期内单靠土地的依法流转是根本无法实现的，即使我们采取其它手段达到人均10亩的目标话，农村就只需要1。5亿左右的劳动力，目前我国还有近60％的农村人口、50%的劳动力以务农为主。那么余下剩余劳动力我们将如何应对？所以说，对我国的现实来说，不改革当前的农村土地承包制度，这个内在的矛盾将长期存在，而且是难以解决的。
3、农村实际工作遇到的挑战
国家出台的《农村土地承包法》，从法律的层面对农村的土地承包政策进行了强化，农村土地长期稳定经营的政策，成为当前农村大多数地方稳定的一个核心，可是从另一方面，这种从政策和法律上已经稳定的制度，又成为农村不稳定的核心，因为在实际工作当中，会遇到很多的难以解决的问题，诸如农村因为婚嫁、生育等带来的人口增加与国家对土地的征占用带来的土地减少直接打破了原有的土地平衡，对于基层要解决那些缺少土地的农民的问题基本上是走到了穷困之地，由村集体通过对农户承包的土地进行“大调整”或是“小调整”与国家的法律相悖，用村集体原留的机动地调整，也只有极少数村集体有条件，而且这也不是长久之计，但新增加的人口要吃饭，没地的人要生存，我们可以说要用发展的眼光来看问题，但在解决问题的过程中，总不能让农民用发展的眼光来吃饭，能不能及时有效地解决这些农民的生存问题，已经直接关系到了农村的发展稳定。
4、农民土地权益保护的挑战
在当前我国城市化进程中，国家对土地的征用，也直接向农民的土地承包权提出了挑战，虽然我国的政策和法律都对农民的三十年不变的承包权作出了明确的规定，可是由于我们土地征用中一些的不合理的政策和机制，导致不少地区在“加快城镇化”、“经营城市”等口号下，大规模地侵夺强占农民的土地，基本上是用不可争辩的方式，以极其廉价成本征占了农民承包的土地，导致失地农民成为无地、无业、无保障的“三无农民”其实严格来说，他们根本就不是农民了，只是有一个农业户口而已，而正是这个农业户口又限止了他们受到国家的帮助与保障。做不成农民却又未能被城市接纳的三无农民，是在城乡二元格局中失去立锥之地的最弱势人群。我国每减少1。5耕地就有一个农民加入这个行列，这些农民的本身生存前景让人担忧，他们的大量存在已经成为我国城市和农村不稳定不和谐的一个重大隐患。如果说我们的发展要付出代价的话的，那么这个代价是应当由农民来付出的吗？不要农民付出那么谁来付出，怎样付出？
二、对当前各界给出的农村土地承包制度出路质疑
1、农村土地私有化
曾经提出土地私有化主张的主要集中在学术界，这个主张的主要理由有两个，一是私有化可以让中国的农业参与国际竞争。二是针对当前土地征用中的不合理问题，通过私有化明确农民的产权主体地位，减少土地流转与征用中的问题。
农村的土地私有化，首先面临的问题就与我国的以公有制为主体的国家体制相悖。其次就是，私有化并不能天然地让土地向少数人集中，从而达到国际的种植规模参与国际竞争，而且从我国历史的经验来看，土地向少数人过分集中的开始，也是社会动荡与变革的开端。三是土地私有化的过程中，将无法面对的是农村集体的几千亿的巨额债务如何处理的问题。四是在现行的征用政策与相关法律不改变的前提下，私有化也并不能完全避免强大的公权对作为弱势群体的农民权益侵犯。
2、农村土地的国有农民永佃
目前提出的土地国有农民永佃的主张是比较主流的观点，提出这些主张的主要是基于以下几个理由：一是实行土地国有化，既避免了土地私有化带来的意识形态方面的争执，又强化了国家对土地的宏观调控权，还可以遏止土地产权市场化改革后可能出现的土地兼并等社会问题。二是权利明确，土地的所有权永久归国家，使用权永远归农民，有利于稳定现行的“家庭承包经营制度”，能够起到安定民心，稳定农业生产的作用，三是是永佃权会强化农民对土地的保护意识，同时又会增加土地的流转和规范土地流转市场，真正完善的土地流转市场才能形成。
总体上，这个取向是比较可取的，但是仍然存在一些需要进一步思考的问题：一是在中国人地关系高度紧张的条件下，用永佃权的方式将土地的承包权固化，随着人口的增长客观上还会造成的土地无限析分，小农经济的规模日渐细小，仍然无法回避的是小农经济与现代农业的内在矛盾。二是在农村的绝对劳动力过剩现象将长期存在的前提下，没有充分的就业，没有国家完善的社会保障，永佃权能够强化农民对土地的保护意识，但是能否增加土地的流转就大有疑问了。三是与私有化相同的症结在于，在现行的征用政策与相关的法律不改变的前提下，永佃权也并不能完全避免强大的公权对作为弱势群体的农民权益侵犯。四是实际操作中的问题，目前的农村土地承包中存在大量的因人口增减、土地征占用、土地非法占用等产生的难以解决的问题，要实行土地永佃，这些问题是不能绕过去的。
3、农村土地的集体所有权加强
一些对农业型地区农村进行过调查研究的学者还提出了关于农村土地的集体所有权需要加强的问题，他们的主要依据有三：一是失地农民的权利问题主要存在于城郊农村，是尤为紧迫的问题但不是全局性和根本性的问题，而农地面积和人口占绝大多数的主要农业区的土地问题才是基础性的问题。二是农村集体的土地所有权即对土地的调控权是当前村级集体组织得以维系的基础，也是村组制度型权力的主要体现。三是强化农村集体的土地所有权，不仅可以通过土地的规则性调整解决当前存在一些难以解决的土地问题，而且能够充分发挥村级集体组织在公共品供给、农村稳定的缓冲等方面的作用。
这个观点的长处在于看到了农村土地问题中广泛而现实的困境，并且对当前的土地问题进行了甄别，从农村全面发展的角度也提出了解决农村土地问题村社本位的思路，但是这个观点也有明显的不足之处：一是这种思路对解决目前紧迫的失地农民问题尚难有立竿见影之效，失地农民的问题不是全局性的问题，但数千万农民的生存也绝对不是一个可以小视的问题。二是强化村集体的所有权，与目前我国对农村土地承包政策的取向有所冲突，如果强化了村集体对土地的调控，那么农民的三十年不变的承包权就难以保证，而且土地调整带来问题也不少，诸如农业投入不足、土地的可持续利用、土地细小化等问题也是不容易解决的。三是通过强化村集体的土地调控权来强化村级组织与农民的关联，在一定意义仍然有传统的管制思路，这与我国村民自治未来的发展方向实际上是有冲突的。
4、农村实际工作中一些经验性方法
在农村，乡村两级尤其是村级针对自己本地的实际情况，在解决农村土地问题当中也摸索出了一些做法，一是有些地方搞的所谓策略性调整，即在全村或村民小组内通过总体平衡（一般是土地承包权以外的利益平衡）的方法进行调整。二是有少数地方尝试采取提取土地集体收益弥补新增集体组织成员权益的作法进行实质上的调整。三是也有少数地方干脆就是顶着各种的压力，顺应大多数农民的要求，进行了均田式的土地调整。除了以上的方法以外，应当还有其它的方法，但是限于笔者的视野无法一一举出，这些农村实际工作中经验的作法，对于当地可能有很好的适应性与可行性，但是一方面与国家的政策不合，另一方面也不具有普适性，难以推广。最后还有一个重要的方面就是在大部分的土地调整中都是以村集体利益的分散和平衡作为代价的，所以从长远的角度来看，也不够合理。
三、农村土地制度最终出路的倾向
1、农村土地制度应当坚持的几个原则
一是稳定原则：农村稳、天下稳、土地定、天下定，农村的土地制度关系到国家的稳定与发展，因此农村土地制度第一位的就应当是稳定，在没有取得农民和社会各界比较一致的看法，经过严密论证的情况下，现有的土地制度应当保持一定的连续性和稳定性，不能仓促上马，更不能朝令夕改。
二是保障原则：当前我国人地关系高度紧张而带来的农村土地日益析分，土地的功能逐步由生产资料向福利转向的现实下，土地已经成为了农民的生存保障，因此，在国家社会保障尚不能完全覆盖农村的时期，土地的保障功能是要高于其它需要的，由此也引出了农村的土地制度对农民的土地权益不仅应当严格保护，而且要有一个适当均衡的机制。
三是发展原则：国家的发展离不开农村的发展，农村的发展离不开土地制度的改进和发展，在保障农民基本的生存需要前提下，土地制度的改进要面向未来的发展，最重要的内容就是如何让工业化、城市化带来的土地减少成为农民脱离土地的羁绊、融入城市的契机。
2、最终的出路倾向
鉴于我国农村情况的复杂和农村土地问题的重要性，笔者尚无能力提出具体的土地制度改革方法，但是笔者倾向于我们土地承包制度改进方向应当分为两个阶段，即近期目标与长期目标，近期目标应当是在稳定现行承包制度的前提下，首先要完善土地征、占用的操作机制，健全社会监督机制，重点完善对失地农民的补偿机制，保障失地农民的基本生存与发展。其次是改进土地承包权使用、流转机制，可以采取耕地与山林、荒滩等土地逐步区分承包方式和承包权利的方法，将具有保障功能耕地与具有农业发展潜力的土地进行剥离，既保障农民的生存，又使农村具备一定发展的基础。长期目标是在完善了农村的社会保障机制，建立了公平合理的农村土地流转机制时，农村土地的国有农民永佃会是一个比较顺利的选择。
四、结语
最后要说明的是，对以上几种出路的质疑，除了对私有化观点是完全否定以外，对其它的几种观点和做法并不是完全否定，在一定程度上笔者也支持这些观点和做法，因为这些观点从不同的角度或时间段上都会对农村的土地问题起到一定的缓解作用，对这些观点和出路提出质疑的目的只是为了能够使各界对农村土地的复杂性和严重性有更深刻的认识，从而能够审慎的提出针对性和可操性更强的方法，为我国的农村土地制度也为广大的农民找一条更加可靠、更加光明的出路。
（此文入选2007年中国农村发展论坛研讨会论文集）
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来源：作者赐稿  来源日期：2008-1-16   本站发布时间：2008-1-16