如坐针毡的含义:天津滨海新区、武汉城市圈综合配套改革试验区经验介绍

敢行敢试优化环境　多措并举推动发展

　　综合配套改革试点，是一场被视作“影响中国转型发展之路”的重要改革试验。2010年山西成为国家批复的第一个全省域、全方位、系统性的国家级综合配套改革试验区，成为面积最大的综改区。我市作为全省综改试验区城市，承担着先行先试的职责。目前，国内其他综合配套改革试验区已有一些好的经验、好的政策，今日本报特别推出天津滨海新区综合配套改革试验区和武汉城市圈“两型社会”建设综合配套改革试验区的经验总结与相关研究，以期进一步解放思想，拓宽思路，有效借鉴。——编者

　　天津滨海新区    是天津的副省级区，拥有世界吞吐量第五的天津港，连接国内外30多个世界名城的滨海国际机场，四通八达的立体交通和信息通讯网络，聚集了国家级开发区、保税区、高新区、出口加工区、保税物流园区和中国面积最大、开放度最高的保税港区。作为较早被国务院批准的全国综合配套改革试验区，天津滨海新区探索的是新的城市发展模式，其目的是在引进外资和先进技术，推动环渤海地区经济发展的同时，走新型工业化道路，把增强自主创新能力作为中心环节，积极发展高新技术产业和现代服务业，提高对区域经济的带动作用。在金融创新、土地管理、涉外经济、行政体制、科技体制等改革任务方面取得重大突破。

　　土地改革的　成功经验

　　尝试新的征地补偿方式。滨海新区制定了一个土地利用的总体规划，按照规划来进行必要的农业征地。此外还制定一个农用地征用的统一价格标准，这个价格标准考虑到补偿、收益分配和农民的根本利益，包括农民的社会保险、养老保险、医疗保险。以“上保险”加上“每年取得收益”的方式，取代了一些地方在耕地转为城市建设用地过程中，一次性支付给农民征地费的做法，为失地农民长远的利益分配建立了一个可持续发展的利益保护机制。
　　杜绝城中村现象。针对村庄改造进度的不同是形成“城中村”现象的第一个因素，滨海新区采取先期谋划、统一规划、合理布局、综合开发、配套建设的方法，由政府出面组织，以合作或联建的房地产公司为牵头单位，按房地产开发的有关规定进行土地出让、开发、建设、经营、物业管理及招商引资等，有计划地进行城市化建设，坚决杜绝城中村问题再出现。
　　村民社保，房产公司缴。在滨海新区葛沽镇土地改革整个试点方案中，一个颇为引人关注的内容是：镇政府与房产公司成立合作公司，由这个公司负责住宅以及土地等方面的开发，并由该公司支付村民上保险的费用。合作意向是：政府占公司少部分股份，董事长由镇政府官员担任。此后，允许其他房产企业参股该公司，其股权从第一家的股权中划出。具体股权分配情况由新加入公司与第一家房产公司商定。在合作方案中，村民转为市民后，上社会保险的费用由房产企业完全出资解决。

　　高效自主的　政府现行管理体制

　　天津滨海新区行政区划的调整符合扁平化、精简、高效的原则，符合未来滨海新区发展的方向。由于该方案涉及行政区划的调整和机构编制的变化，以及大量的人事变动，改革力度大，需要中央政府和天津市政府的大力支持。
　　在机构设置上，一方面，新区政府领导职数和行政编制大幅减少。既避免了部门间权责不清、相互扯皮的现象，同时提高了效率。另一方面，将管委会体制移植到城区及功能区层面，能够切实地提高基层管理单位的行政效率。
　　派出机构职能分类行使，这一创新性的举措对于滨海新区的行政管理体制改革具有历史性的意义，它在一定程度上解决了原先的行政区与功能区社会管理职能与经济发展职能双向延伸的问题。
　　“新区事新区办”的机制意味着赋予新区更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权，激发出滨海新区更大的活力，为滨海新区所担负的体制创新、制度创新任务的达成提供了必要的保障。

　　金融改革的　创新

　　股权融资是指企业的股东愿意让出部分企业所有权，通过企业增资引进新股东的融资方式。天津滨海新区金融改革中的一项创新就是发展壮大股权投融资交易，股权融资所获得的资金，企业无须还本付息，但新股东将与老股东一起分享企业的盈利。
　　积极推进创业板上市。创业板是实现上市企业价值最大化之地，滨海新区在创业板启动的有利条件下，把推动企业上市，扩大直接融资规模作为缓解发展资金瓶颈、改善融资结构的重要举措。
建立和完善产权市场和技术市场。为高新技术企业提供一个固定的交易场所，使科技风险投资机构能够及时地获得各种项目信息，减少信息不对称，促进风险投资的进入，同时风险投资支持的科技型企业成熟后，可以进入产权市场交易，使风险资本顺利变现退出。
　　挖掘民间资本。多方动员民间闲置资金，扩大风险投资资金来源，降低“挤出效应”。在风险投资基金有大规模的民间资本进入并有了较大发展后，国有资本可逐渐退出，并使基金逐步过渡到有限合伙制的组织形式。
　　大胆引进机构投资者。设计可供选择的风险投资方式和金融工具，支持大型企业集团参与风险投资，在滨海新区有条件的试点放开对养老、住房等社会保障基金、保险基金、信托投资基金、捐赠基金等机构投资者介入风险资本运作的限制。在这一点渤海产业基金做了非常有益的尝试。
坚持财政担保。以政府信用为风险企业提供担保，吸引银行等金融机构对风险企业融资。一方面可以缓解财政支出的压力，另一方面也利于减轻财政支出对民间资本的“挤出效应”，还可减少财政资金浪费现象。

　　政府主导下多样化的　融资方式

　　滨海新区在建设过程中探索并试验了利用外资、BOT（私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种特殊的投资方式）、集合信托等多种融资方式和融资渠道，实现政府主导项目融资方式的多样化。经营项目和准经营项目在项目初期开展招投标，引入私人企业的可行性项目分析，在运营过程中采用BOT等方式，降低政府财政资金的占用，使政府身份从实际建设者和经营者转化为真正的职能部门；对于非经营项目采用与经营项目或准经营项目合建的方式，只有私人企业完成非经营项目的建设才能取得政府的支持，从而实现纯公共物品的项目融资。
　　相关专家和学者认为，政府应积极支持私人企业参与基础设施建设项目，通过市场机制全面评估合作伙伴对基础设施项目的建设及运营实力，择优确定合作伙伴。通过认真审核项目，建立一个适合项目发展的合理、科学、透明的程序，确定项目融资的法律地位。同时还必须确定一种足够谨慎的承诺机制，保证国有资产的安全性，降低项目融资的成本，保证项目生产或运营的可持续性，让项目运营能够得到足够的收入，支付前期必要的投资成本和运营过程中发生的相应成本，允许合作企业获得合理的回报。通过引入私人企业的项目融资方式主动推进市场建设和各项制度的完善，不仅能够有效解决基础设施建设领域长期融资的困境，同时在我国经济高速增长的背景下，使政府的投入获得更大的乘数效应和加速效应。

　　武汉城市圈    是以武汉为圆心，与周边100公里范围内的黄石、鄂州等8个城市构成的“1+8”区域经济联合体。面积不到全省三分之一，却集中了湖北省一半的人口、六成以上的GDP总量，不仅是湖北经济发展的核心区域，也是中部崛起的重要战略支点。2007年12月，国家正式批准武汉城市圈成为“两型社会”建设综合配套改革试验区。2008年8月，国务院批准武汉城市圈建设总体方案。从重大项目到部省合作，从一体化探索到体制机制创新，短短几年间，武汉城市圈按照“资源节约型和环境友好型”的总体要求，在“两型社会”道路上迅速起步，城市圈内各市进一步推动基础设施、产业布局、区域市场、城乡建设、生态建设与环境保护“五个一体化”建设。

　　市圈“两型社会”建设内容亮点

　　建立排污权交易市场。探索建立主要污染物排放总量初始权有偿分配、排污权交易等制度，建设圈域内“污染物排放权交易市场”，并创新排污权征收使用管理模式，这意味着在国家行政指标、财税政策外，由于排放权配额交易的可能，使我国市场化节能机制开始萌动。
　　实行土地占补平衡。建立城市圈域内耕地有偿保护和占补平衡机制，确保耕地占补数量和质量“双平衡”。在目前的政策执行中，大多数“占补平衡”是不允许跨省、跨地级市的。武汉城市圈域进行“占补平衡”试点，意味着该政策突破了行政区划界限，使得圈域内9个城市在发掘土地价值时有了更多空间。
　　发行水专项债券。探索发行水专项债券，设立圈域生态环境保护基金。这将打破中国长期静默的基础设施债券融资模式，这种模式很可能会逐步在其他区域得到推广，最终上升到国家法律层面。
　　推行产权交易。推动武汉光谷联合产权交易所成为覆盖多种经济成分、多功能、多层次的综合性产权交易机构，加快向圈域内其他城市延伸设立分支机构。有关专家认为，作为重要的资本要素市场，武汉光谷联合产权交易所的存在与壮大，比引进一个大项目对武汉的意义更大，它是武汉打造区域经济中心所必需的战略性平台。
　　开征资源税、环境税。在武汉城市圈改革资源税制度，探索开展环境税试点。资源税是以各种自然资源为课税对象、为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。武汉城市圈将以资源税为抓手，探索如何更合理有效地使用资源，促使全社会养成节约资源的良好风气和习惯。环境税是对开发、保护、使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发利用、污染、破坏和保护的程度进行征收或减免，其目标是改善环境质量。推行环境税可以通过税收手段，解决经济增长的资源环境成本问题，同时还能为公共财政筹集环保资金。政府可以使用税收进行被污染环境的治理或对环保企业进行贴补，让企业增加环保的压力和动力。

　　文化战略设计构想

　　武汉城市圈建设从某种意义上说，文化战略的设计与构思应该先行先试，为“两型社会”建设提供文化软实力的支撑，才能在中部地区的新一轮发展进程中占得先机。一是需要更加注重培育市民对武汉文化的认知意识和文化参与的积极性，组织文化领域的专家学者与市民交流、互动；二是培养市民的文化引进、文化交汇观念，培育“新武汉人”、“大都市人”的文化创新意识，形成一种规范、理性、多元、和谐的文化氛围；三是在条件成熟之际，应该尝试创意施政或“地方文化新政”；四是坚持“走出去、引进来”，积极学习引进上海、江浙、广东、深圳等地区先进的文化理念，积极主办和参与国际文化交流和商务活动。

　　土地的集约利用

　　加强规划调控，增设土地投资强度指标。把集约利用土地作为制定或修编土地利用规划的一条重要原则。首先，仍要坚持供给引导下的需求原则，尽快完成新一轮城市圈城市土地利用总体规划修编，重点做好基本农田保护规划和城市发展控制区规划，明确其界限。其次，要在城市发展控制规划中，增设土地投资强度分级分类控制指标，最大限度合理利用武汉城市圈土地。再次，统筹规划城市圈不同地区各类产业、近期与长远用地，进一步调整产业结构、优化城市圈用地布局。
　　实行“招拍挂”，提高工业用地成本。对于新项目，设定“项目门槛”、实行“招拍挂”，杜绝“零地价招商”，鼓励兴建多层厂房，进一步完善建设用地指标标准，细化土地投资强度、开发进度等具体控制指标，在国家和省规定的基础上，出台鼓励土地容积率的具体政策，切实提高土地利用率。
　　积极引导产业集群、项目向园区集中，盘活存量用地。除了控制增量土地外，还必须集约利用好存量土地。一是要鼓励产业集群发展。产业聚集也十分有利于土地资源集约和高效利用。二是积极引导工业项目向工业园区集中。对各类工业用地进行整合，大的工业项目不再扩张，引导新型工业项目、高科技项目不断向园区集中。三是研究制定鼓励盘活闲置土地的政策措施，规范有序地用好有量土地。
　　开展综合治理，促使农村节约用地。进一步加大农村土地综合治理力度，挖掘耕地治理潜力，改造中低产田。一方面平整土地，因地制宜地改良土壤条件，培肥地力，完善水田灌溉设施；另一方面，通过整理闲散未利用土地，平坟、填沟等方法增加有效耕地面积。农村村民新建、改建、扩建住宅，要优先使用空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地，抓住武汉城市圈“两型社会”综合改革试验区的有利时机，促进集体建设用地流转。
　　执法与激励并重，确保集约用地落到实处。对农用地转用批准后两年内未实行用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，核减该幅土地所在县区的下年度农用地转用计划指标，对具备耕作条件的土地，交原土地使用者继续耕种，或者由当地人民政府组织耕种。对新项目，建议对那些规模大、效益好、用地集约的企业，出台一系列激励政策，以吸引其入驻园区，制定地价与土地集约度的调节系数，对土地利用低的项目提高供地价格，对土地投资强度高的项目降低厂房租赁地税等。（本报记者　孔德青）

　　点评：善于“拿来”创新发展

　　刚过春节，省委、省政府召开的转型综改试验区建设推进大会，吹响了转型综改区建设的冲锋号。当前，全省上下正积极投入转型综改、先行先试的全新实践中。晋中将如何抓住机遇，充分利用转型综改试验区的重大政策，围绕建设全省“四化”率先发展区的总目标，在先行先试上展现新的作为，是必须认真思考、全面落实的重要课题。
　　先行先试，意味着凭借勇气和智慧大胆探索创新，意味着思想要更加解放，要敢比别人先走一步。今天本报刊发的天津滨海新区、武汉城市圈等综改试验区，都是在先行先试框架下探索实践的生动事例。他们在金融创新、土地管理、行政体制、“两型社会”建设等改革任务方面取得重大突破，值得我们“拿来”认真学习和借鉴。
　　市委书记张璞多次强调，全市各级领导班子和市直、县直各部门要以只争朝夕的精神和态度，抢抓机遇往前赶，按照省里的要求，对转型的标杆项目实行领导包点，以实际行动提高服务水平，尽快进入状态，熟悉有关政策，把已经确定的“一市两县”、“一县一企”、“一市一县两园”和“108综合发展廊带”的规划具体化，用项目和园区往起撑，抓紧启动。同时迅速分解责任，明确具体进度。要保证综改区的项目列入省里的标杆项目，土地、环保指标、责任人、融资以及开工、续建项目正常的时间表和进度表全部要具体化。
　　转型综改的大幕已经开启，抓紧落实是首要任务。眼下，要在借鉴国内外成功经验的基础上，立足实际，敢于创新，走出一条推动晋中发展、造福晋中百姓的新路子。（孔德青）