梦回金沙城2:张福森启动监狱体制改革

　　自建国以来至今，监狱管理一直延用了计划经济条件下形成一套模式，1983年以前监狱的管辖权属公安部，83年以后划归司法部管辖，除了这种隶属关系的变更外，其它没有什么大的变化。在当时的社会条件下，监狱系统形成了监管与生产高度合一的监狱办企业、办社会的体制。因为监狱大多选择在远离城市的偏远地区，由监管人员和在押犯人工作、生活、生产中衍生出来的各种需求又从监狱和监狱企业中派生出许多社会性机构如医院、商店、学校、托儿所和幼儿园等，监狱长则成为这一个庞大体系的最高行政长官。这种监、企、社合一的管理体制随着市场经济体制的建立，其深层次矛盾逐渐显露，市场经济条件下的各种需求瞬息万变，商品的更新周期越来越短，这不只要求企业建立一个灵敏、快速的反应机制，同时也要求企业内部建立起一整套工资、奖金的分配与产品的数量、质量以及与市场营销相挂钩的激励机制。但是，监狱企业却一直工作在按照定员定编的国家机关管理模式、公务员职级工资固定分配的方式下，导致监狱企业毫无活力，反应迟钝，其产品无法适应市场需求。尽管国家每年给予监狱企业几十亿元的贴息贷款、数十亿元的增值税全额先征后返和所得税全免等优惠政策，但其竞争力和经济效益却持续下降。目前，已处于全系统连续几年巨额亏损的状态。部分企业甚至到了无法正常运转的地步。
　　监管人员太多的涉足于生产经营领域，不只是导致了监狱的执法功能不足、改造质量不高等后果，甚至成为引发各种腐败的根源。按照企业的全员经营的理念，它要最大限度地追求利润，这就不可避免地促使监管人员利用押犯人的各种关系和特长去进行产品销售、取得贷款和减免税费去为监狱企业谋取利益。这些犯人，要么判刑前在社会上担任一定领导职务，要么掌握一定经济管理权力和在社会有着各种各样的资源，而监狱对这些做出过“贡献”的犯人，往往以减刑、假释、提高待遇等级作为交换。这就导致了以牺牲公正执法为代价，使刑罚的公正和平等大打折扣。因此，实现监狱功能，确保刑罚的公正和平等实施势必要求监狱功能的单一化。
　　现行的监狱经费供应体制与1994年颁布的《中华人民共和国监狱法》也相矛盾，《监狱法》规定：国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的警察经费、罪犯的改造、生活、狱政设施等经费及其他专项经费，列入国家预算。但是在实际上，当前各地监狱的所需经费实行财政拨款与监狱企业自身生产双重支持的方针，由于财政拨款所占的比例有限，监狱企业的生产能力和盈利状况在很大程度上决定着那里的监管和被监管人员的生存状态，这样也就造成了各地监狱贫富不均，差异巨大的现象。与《监狱法》目前规定相矛盾的地方还有《监狱法》规定的监狱管理是“二级制”，但实际存在的却是“三级制”，即由司法部直接领导的中央监狱、由省监狱管理局直接领导的省属监狱和由省辖市(地区)司法行政部门直接领导的地市监狱。这些矛盾的存在直接影响到法律实施的严肃性。

　　张福森部长在8月8日的会议上提出监狱体制改革的目标是：“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”。要建立起两套既独立运行又有机联系的新型监狱工作体制：一套是监狱，它的主要任务是执行刑罚、改造罪犯，按照《监狱法》运行；另一套是监狱企业，它的主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动场所和生产岗位，可以参照《公司法》并结合监狱企业特点运作。监狱管理局将负责生产经营管理的内设机构分离出来，组建监狱国有独资公司；现有的监狱企业改组为该公司的子公司或分公司，是改造罪犯工作的组成部分。分开后监狱和监狱企业隶属于司法部、厅领导下的监狱管理局和监狱国有独资公司这两个各自独立的法人实体。监企分、开后，监狱警察应当按照规定和劳动合同协议组织罪犯到企业去劳动，监狱企业也必须尽可能为罪犯提供足够的劳动岗位，决不允许把用于罪犯劳动的岗位聘用其他人。
　　从这个“路线图”可以看出，此次改革的主要目的是将监、企分开后成为各自独立的两大法人。监狱只管刑罚的执行，也就是对犯人的管理和约束，企业则只管生产。但是，从这里可以也看出一些问题，那就是，作为这两家共同管理的对象——在押犯人，怎样扮演好他们的双重角色？在监狱，他们是犯人，在企业，他们是工人，企业怎样按照自身的需要去激励，去裁减他们？企业有哪些职位可以向他们提供，不可以向他们提供？监狱警察在企业中会是一个什么位置？监狱警察的行为会不会与企业的管理行为发生冲突？这样的一个特殊企业又怎能按照市场的规律去倒闭和破产？作为犯人的工人会不会因身份、财富和拥有各种资源而受到特殊待遇和优待，进一步影响到他们的判刑和假释？象“大连监狱腐败案”那样的事件会不会重演？
　　1999年，在大连监狱服刑的邹显卫买通监狱多名领导，将其“死缓”改为有期徒刑17年，并办了“保外就医”。住着高级套间，有手机和固定电话，乘坐豪华轿车随意出入，还不时在监狱里召妓。问题暴露后，检察机关查出监狱长谢红军收受邹显卫等人贿赂计83.8万元。此前，大连监狱原副监狱长汪永明、大队长于景波、狱政处副处长杨福玉等也因涉嫌受贿罪、徇私舞弊罪被捕，同时涉案的有55人之多。此外，为邹显卫保外就医提供方便的大连南关岭区检察院检察长董吉运，也因涉嫌受贿和徇私舞弊罪被逮捕。
　　1998年，广西罗城监狱官员集体受贿、徇私舞弊案发，该案涉及监狱官员集体受贿，作弊57宗，减刑、假释罪犯共计60人，监狱原副监狱长胡耀光被判有期徒刑17年。还有其他6名监管人员分别被判处8个月到6年不等的有期徒刑。此外，监狱乱收费的问题，虐待和体罚犯人的问题，监狱产品的出口问题也屡屡受到外界的批评，此次改革有助于改善这些现象吗？

　　承担这次监狱体制改革调研和设计任务的司法部预防犯罪研究所所长郭建安最近接受了记者的采访，他认为：此次改革会有助于减少监狱管理方面的腐败现象，虽然不能完全杜绝，但是，由于监狱管理人员不再涉足经济领域，不再参予监狱企业的财流和物流、生产和销售，腐败的机会应该是大大减少了。另一方面随着监狱与监狱企业的分离，企业领导不再掌有服刑犯人的刑罚控制权，因此可以大大减少滥用减刑、假释和保外就医的现象。
　　谈到这次改革的难度和阻力，郭建安所长认为阻力主要来自人员的分流，原监狱企业的23万多工人如何安置是个难题，在此之前他们一直仿效国家事业单位职工的待遇，收入仅次于公务员，高而且稳定。监狱企业独立后，近期少部分工厂管理人员还将由警察担任，但要逐渐过渡到完全由不再具有公务员身份的企业人士担任，除很少一部分企业管理人员和占绝大多数的劳动力——犯人外，即不属管理人员又不属犯人的工人将没有了原来的位置，实际上等于面临着下岗。还有多少年来形成的一大批“后勤”企业如监狱办的幼儿园、学校、托儿所、商店等，在这些部门就业的大多数监狱管理人员的家属、子弟，这些人员如何安置颇费心机。
　　监狱企业的产品流向何处？如果让其自由进入市场，难免就会通过各种渠道流向国外，近几年来不断有国外媒体指责中国劳改产品出口的问题，国外也有关于本国的境外企业参予中国劳改产品的生产和出口而受到本国查处的报道。而中国法律也是明确禁止监狱产品出口的。郭建安所长认为，监狱产品无论是出口国外还是进入国内市场，都应该受到禁止，因为这会造成一种不公平竞争，对国内生产同种产品的企业也是一种伤害。因此，监狱改革不只是包括监、企分开，还包括调查产业结构，退出直接面向社会的消费品生产，退出高技术、高投资、高风险的生产领域，要面向政府采购来调整产业结构，对于监狱产品，政府采购是国际通行一种做法，也是中国监狱体制改革的方向。
　　监狱企业会不会永远只是“国家独资”？郭建安所长不这样认为，他说：“企业有企业自身的法则，在投资多元化的今天，不可能长期排斥其它资金的参与，随着改革的发展，股份制，甚至外国企业的参予都是有可能的。郭建安所长同时强调，监狱企业也有着自身的特点，不能什么赚钱就生产什么，在确定生产某一产品的时候，首先要考虑的应该是是否有利于对罪犯的改造。”至于有学者提出的有关司法部监狱管理局规格偏低的问题，对监狱的双层领导的问题，郭建安所长说，此次改革不涉及以上内容。
　　第十届人大代表、山东鲁西监狱党委书记、监狱长、里能集团党委书记曹务顺认为：监狱企业的生产行为同时也是对罪犯改造的一部分，是刑罚的具体表现形式之一。即使监、企分开了，它也不能象一般企业那样实行“面向市场、择优录用、双向选择”，监狱企业的主要管理人员也必须由警察担任。由于监狱企业的出资人是政府，难以实行投资主体的多元化，因此，监狱企业无法照搬适用于社会企业的法律法规，而应该由国家制定专门的法律法规，对监狱生产的管理方式、组织机构、人员管理、投资渠道、收入分配、产品销售方向、财务和资产管理等方面予以全面系统规范。

　　运行了50多年的监狱一贯制，存在的问题可以说是积重难返，也远非一剂猛药所能治愈，除了监、企分开，需要解决的问题还有很多，如监狱布局不合理的问题，解决起来并不是几年时间可以完成的，监狱改革，不只要解决监狱企业的亏损和效益滑坡问题，更重要是要杜绝各种腐败的滋生，还刑罚的严肃和尊严。监、企分开是在这方面迈出的重要一步，但远不是全部，要全面的提高对服刑犯人的改造质量和效率，将监狱生产纳入良性运转的轨道，提高监狱的生存质量和自身形象，还有更长更远的路要走。

修改稿原载2003年11月 《凤凰周刊》