唐代装修风格:铁路公、检、法——司法领域的一块飞地

 　　铁路运输法院、铁路运输检察院、铁路运输公安局这些名字听起来并不生疏，也不会感到奇怪。没有人想一想中国有很多行业，为什么仅仅在铁路建立了这么一个司法领地，是因为铁路系统大吗？人多吗？不是，公路交通运输系统也许更大，人更多；是因为铁路系统流动性强吗？也不是，民航系统的流动性更强；而这块司法领地的存在，至今在体制上，在管理上，在人员的身份地位上，还留有许多鲜为人知的问题。
        最高人民检察院的前身最高人民检察署成立于1949年10月22日，于同年十一月1日正式办公。1953年5月，在第二届全国司法工作会议精神的指导下，首先在天津、哈尔滨和上海建立了铁路运输法院和铁路运输检察署，当时建立的铁路法院、铁路检察署的检察长都是由省法院副院长，省检察暑副检察长兼任，而法官，检察官则是向当地的铁路局抽调。
　　当时组建铁路运输法院和铁路运输检察院的目的，主要是针对铁路运输行业流动性大，如果没有这些专门机构，容易造成管辖不明和在调查、取证方面造成拖延。同时，建国初期，我国基本是照搬了前苏联的一套政治制度，当时的苏联分别设有水上、航空和铁路三套司法系统，因为我国当时的航空运输很不发达，所以没有将建航空司法体制引进过来。
　　1954年，宪法和人民法院、人民检察院组织法颁布后，规定了在全国组建二级铁路运输法院和铁路运输检察院，这两级司法机关分别由最高人民法院的铁路、水上运输法院和最高人民检察院的铁路、水上运输检察院领导。
在公安也设立相应的机构，即铁路水上运输公安局和公安分局，到1956年初，全国铁路铁路司法系统已基本建成。但是当时的铁路司法系统只存在了相当短的时间，到了1957年，经有关部门研究决定撤销这一系统，到9月底，铁路司法系统便被废除。这一状况一直持续到1980年。
　　1980年4月，中央政法委成立了全国铁路运输法院和检察院筹备组，到1982年，又从上至下建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院，与以前不同的是，这次在全路设立铁路运输法院和铁路运输检察院，在各铁路局设立铁路运输中级法院和检察分院，并在铁路分局一级设立基层人民法院和检察院。1981年9月29日，第五届全国人民代表大会常务委员会任命陈坦为全国铁路运输人民法院院长，任命蔺子安为全国铁路运输人民检察院检察长。这两个单位都在铁道部设立办公机构办公。这在当时的理论界就有分歧，有人提出来司法应该是一个统一的体系，在铁路建立这样一套司法系统很不严肃，这实际上形成了一个由铁路办司法的局面。但是由于当时全国治安形势严峻，又正进行着“严打”，铁路作为治安状况的一个重灾区，也的确需要重点整治，这样，反对意见没有占上风，铁路运输司法体系就这样建立了。这样的建制，再加上相应存在的铁路公安系统，这样在全国实际上形成了相对独立的铁路司法体系，除全国铁路运输法院、检察院的经费由国务院直接拨款外，其余各级铁路的法、检及公安的经费全都由各级铁路局负责，人事上也由他们管理，在业务上，各级铁路的法、检机关除了要受由所在地的省法院、省检察院领导外，还要接受全国铁路运输法院、检察院的领导。这样，形成了对下属各级铁路公、检、法机关的三重领导体制。
　　一般来说，对一个部门最有力的控制是对其人权和财权的控制，因此，有这两大控制权的部门往往就是真正意义上的领导，从这个意义上说铁路公、检、法实际上的领导机关就成了铁道部。人事也是由同级铁路局的组织部门管理，有人说，铁路公、检、法实际上成了我国铁路企业的一个下属部门，而铁路局里的许多人，包括领导都把铁路司法部门看成是自己属下的一个企业。而这种企业办司法的现象成为我国司法体系中极不协调的一道风景线。1999年，政府提出政企分开，精减机构，人员分流的改革措施，广州铁路局下属的一家企业借此东风，竟然招开董事会并且形成了一个决议：决定撤销铁路公、检、法，会后还下发了文件，作为其实施机构精减的一个成就。2000年，广州一家铁路与外商合资经营的公司，其公司老总在其名片上赫然印着：下属企业：XX铁路运输公安局，XX铁路运输法院，XX铁路运输检察院。
　　这种体制的另一弊端是，由于铁路司法机关的人事，经费全由铁路局控制，那么在业务就很难避免来自铁路部门的权势人员的干预。特别体现在检察机关的自侦案件这一块，让办案单位很难处理。地方法院、检察院由于对铁路系统的情况不熟悉，特别是铁路司法系统管理的辖区与地方省检察院的辖区不一致，超出省界的案件，让省院也很难管理。而最高人民法院和检察院鞭长莫及，限于体制结构的问题也管不起来，所以他们实际上等于没有人管的放任状态。切实享有领导权的只能靠铁路局常委了。事实也是这样。虽然铁路运输法院的院长、检察长是由省级人大任命，他们却不用向人大汇报工作，甚至人大在开会的时候也不通知他们。使得他们这一群体在司法领域中显得更加另类。更可笑的是，到了基层铁路法院和检察院，那里的院长、检察长连人大任命也没有了，他们全都是由铁路分局的常委任命。当然，也没有相对应的人大要他们汇报工作。至于哪一级人大来监督他们，目前还是个空白。
        更让铁路司法系统人员尴尬的是他们的身份问题，这个问题自铁路司法系统建立以前一起延续至今，这些铁路公、检、法的执法人员至今还属于该系统内工人队伍中的一员，即不属于国家公务员系列，也不在国家法官、检察官的编制。他们至今还是拿的企业工资，其他待遇如退休、医疗、保险等等都是按照铁路企业职工的规定。
　　设在铁道部里的全国铁路运输法院和全国铁路运输检察院只存在了5年，1987年，不知是出于什么原因，铁道部首先提出来要撤销这两个机构，这一主张在最高人民检察院投票时以压倒多数获得通过。从此，这两个机构在铁道部里消失了，最高人民法院和最高人民检察院分别又设立了交通运输审判庭和铁路运输检察厅来管理以前这两家机构的工作。而其下属的两级铁路运输法院和铁路运输检察院则还是延续了以前的状态，这种情况一直持续到现在。
        广州铁路运输检察分院检察长董亚平说，目前铁路运输检察院的婆婆多，但真正管事的少，省检察院是他们名义上的上级主管，但是基本上不过问他们的事。对超过省界的案件更不愿管。只能请示铁路局的政法委。但是这样做在程序法上是找不到依据的。对于铁路运输司法体系存在的问题，最高人民法院研究室前副主任，中国法官学院张泗汉教授认为：专门人民法院的组织体系还不完整，铁路运输法院的地位也不明确，特别是这些部门的人、财、物一直由所在部门和企业管理。这种“法企不分”的管理体制直接影响国家审判权的统一行使，影响执法的严肃性和公正性，极需研究切实可行的办法，理顺关系，妥善解决这些机构的人、财、物问题。
　　广西柳州铁路运输检察分院政治处的施祥红认为，铁路检察官的身份问题亟待解决，当前，凡知道点底细的都把他们看作是“穿检察服的铁路职工”，执法人员在处理涉及行业外的案件时得不到应有的尊重。特别是退休后待遇问题，更让他们在心理上难己平衡。这种心态不能不影响到工作的质量。
　　张泗汉教授说：“人民法院是由人民代表大会产生的国家审判机关，它所行使的国家审判权来源于人民代表大会。人民法院向人民代表大会及其常务委员会负责，报告工作，并接受它的监督，这是一项重要的宪法原则，因此，任何人民法院的设置都必须严格遵循这一原则，否则，人民法院的设置及其审判权的行使，就会成为无源之水。”而铁路运输法院和铁路运输检察院却没有相应应当为之负责和报告工作的人民代表大会，其工作也没有同级人大的监督，这种状态是很不正常的。
       日前，记者打电话到最高人民法院政治部，那里的工作人员告诉记者，他们正在就铁路运输法院的体制存在的问题进行调研，准备就如何理顺各专门法院的关系提出建议。

2003.6