刘邦和项羽性格:进一步充实和完善强农惠农政策发挥政策作用助力农民持续增收

进一步充实和完善强农惠农政策发挥政策作用助力农民持续增收  经济工委
    农民收入的提高与持续增长是事关农业发展基础能否稳固、农村发展后劲能否增强的关键问题，也是事关农民能否公平分享社会发展成果的重大问题。中共中央自2004年以来，连续七年以“一号文件”形式下发了关于“ 三农 ”问题的重要意见，出台了一系列强农惠农的政策措施，为农民收入的增长提供了重要的政策支撑。今天，随着西部大开发的进一步深入推进，我省农村发展和农民增收正面临新的课题和历史机遇。立足四川省情，着眼农民增收，理清政策需求，对于我们在制定“十二五”规划和建设西部经济高地的战略布局中，更好地抓住机遇，进一步完善落实好强农惠农政策，推动农村农业发展具有十分关键的意义。     一、我省贯彻落实强农惠农政策的主要成效     近年来，省委、省政府在着力推进“两个加快”战略的过程中，高度重视“三农”问题，先后结合我省实际，制定细化了贯彻落实国家强农惠农政策的一系列具体意见，并于2009年以给农民朋友公开信的形式，将我省农村普遍落实的16个大项、20余个小项的惠农政策全面梳理，广而告之。在最近的两年里，省政府及其相关部门又根据我省农业农村发展的新需求，分别针对粮食安全、农民增收、现代农业产业基地建设、土地流转、蔬菜基地建设、支农资金整合、农村专合组织发展等多个方面制发了单项文件。这些文件成为强农惠农政策的重要补充，构成了我省强农惠农的政策体系，在推动农业农村发展、帮助农民增收中发挥了十分重要的作用。     1、财政支农资金和“三农”项目投入逐年增加，农业基础不断夯实      统计显示，在2007年至2009年的最近3年里，省级财政农林水事务支出从175.65万元增加到242.6亿元，占当年财政一般预算总收入的比重从12.57%上升到14.5 %，增速高于经常性财政收入。蒲江县2008年到2010年6月，财政投入“三农”资金连续两年增幅达到50%，高于经常性财政收入增幅16.4 %。即使是在县级财力十分薄弱的国家级贫困县旺苍，2007年至2009年三年中，财政投入“三农”的资金增速也分别达到了12%、40%、15%。     在财政投入不断增长的同时，基础建设力度明显加大。由国家规划投入，相关职能部门负责实施的农村水利工程、土地整理、村级公路建设、新村建设等一大批基础建设项目正在全省农村有序推进。     2、惠农补贴给农民带来实惠，惠农政策深得民心     从取消农业税到实行粮食直补，“三农”政策的历史性突破，让广大农民真切感受了从未有过的惊喜和温暖。随着惠农补贴项目不断增加，补贴标准逐年提高，农民的收入结构也发生明显的变化。在以传统农业为主的农业大县，惠农补贴成为农民收入增长的重要依托。在西充，政策性补贴收入为农民人均年收入贡献了101元。在旺苍，从2006年到2009年的4年时间里，在农民收入的增加部分中政策性补贴收入所占比重从10.8%上升到34.1%。特别值得一提的是，各地按统一要求采取的将补贴资金直接发放到农民专户卡上的办法，确保了补贴资金安全准确地到达农民手里，有效防止了发放中间环节的资金损失。     村道建设、红层找水、沼气改厕、技能培训、流通服务网络建设等一大批农村惠民工程的实施，与惠农补贴叠加在一起，让农民群众实实在在看到了党和政府重农、亲民的良好形象。     3、特色产业助推农民增收，农业产业结构不断改善     强农惠农政策的实施激发了农村特色产业的兴起。从我们实地调研来看，成都及大中城市的周边区域，特色农业和生态观光农业发展较快，并已形成了以城市为依托的产业链和规模效益。位于浅丘地带、交通条件较好，工业发展较快的射洪，农业产业化正逐步形成，土地连片转租经营特色种养业的大户或龙头公司正不断增多。在西充、旺苍等深丘和山区农业大县，也出现了以当地独特地貌、土壤、气候为依托的特色种养业，虽然目前还谈不上产业优势，但给当地农民的增收产生了较好的示范带动效应。特色产业的发展大大提高了农村土地产出效益，改善了农业产业结构。如蒲江县以特色水果、有机茶叶为支撑的生态农业和城郊休闲旅游业，在近两年里获得快速发展，两者互为依托，融为一体，每亩土地年均收益达到1万元以上。旺苍县借力政策项目加快产业基地建设，在几年里就初步形成了畜牧、茶叶、林果、蚕桑、中药材五大农业主导产业，2009年主导产业产值在农业总产值的比重达到76%，农业产业结构呈现由传统农业向绿色生态、品质优良、科技含量高、附加值高方向发展的良好态势。     4、城市化进程推动更多农民进城务工，使农民收入结构呈多元化发展趋势     强农惠农政策在坚定了农民务农信心的同时，也让大量进城务工农村劳动力，通过农村职业教育和劳务输出等途径提高了劳动技能，增加了务工收入。据调查，我省一般农民家庭的收入结构已经由传统的种养业收入占主导地位，转变为以劳务收入和商业收入占比较高、政策性收入、土地收入不断增加的多元化发展格局。根据全省2007年至2009年的统计，工资性收入在农民收入中的比重均达到40%左右。在一些传统农业大县，劳务收入占比普遍高达50%以上，成为对农民增收贡献最大的部分。根据旺苍县的统计，在2006年至2009年这4年里，劳务经济对农民收入增加部分的贡献率均在20-30%之间。2009年，全省农民人均收入比上年增加341元，其中工资性收入增加了201元，贡献率接近59%。     总体而言，强农惠农政策在我省得到了较好落实，广大农民也真正得到了实惠，极大地坚定了他们爱农务农的信心。随着政策效应的不断累积，我省农业发展的基础得到明显加强、农民收入大幅增加、农业产业结构不断改善、城乡一体化进一步推进，我省农村发展的有利条件和积极因素正不断积累增多。     二、我省农民持续增收面临的问题及其原因     在看到我省农村发展和农民增收的美好愿景的同时，也需要清醒地看到：由于历史和现实的多方面原因，我省农村农业发展面临的困难和问题仍然突出，确保农民持续增收的长效机制尚未建立，在新的条件下“农民保持收入持续增长的难度在不断增大”。从我省农民收入增长的现状看，一是我省农民收入增速在全国范围横向比较依然不容乐观。2009年，我省农民人均纯收入达到4462元（未扣除价格上涨因素），比全国平均值相差691元，在全国位于21位，在西部位于内蒙古和重庆之后；增幅在全国位于15位，比相邻的重庆低2个位次。在2004年至2009年的最近6年里，我省农民人均纯收入增幅虽然达到了70.3%，但比全国平均增幅仍低2.5个百分点。二是城乡居民收入差距仍在继续扩大。2009年我省城乡居民收入相差9442元，比值为3.12，农民收入增幅较城镇居民相差1.79个百分点。在2004年至2009年的最近6年里，我省城乡居民收入比一直徘徊在3左右，不但没有下降的趋势，反而略增了0.12个百分点。如果排除统计中各种原因导致的误差，实际情况可能更为严重。三是我省农业效益太低，种粮收益对农民收入增加几乎没有贡献。根据调研我们发现，我省丘陵和山区地带，每亩耕地近年产粮收益每年仅有400—600元，如果除去农民自家劳动力成本，收益几乎为零。在连片转租土地规模经营的龙头公司或种养大户中，几乎没有以种粮为主业的。普通农户种粮主要是为了解决自家吃饭问题，土地撂荒现象仍然严重，在四川的部分农业大县里土地平均撂荒率接近20%，个别乡、村季节性撂荒高达40%。     我们认为，农民收入增长成效既是衡量农业农村发展水平的重要指标，更是破解 “三农”难题，稳固农业发展基础的根本因素。如果我省农民收入增幅低于全国水平、城乡居民收入差距不能缩小的不利现状长期得不到改观，势必挫伤农民务农种粮的积极性，形成对我省农村农业发展极为不利的负面效应。四川是农业大省，农业收入始终是农民增收的重要支撑。如果农业收益长期处于目前的较低状态，必然制约农民收入增长成效。四川又是人口大省，粮食自给保障责任重大。我们不难设想，如果有一年，单家独户农民大多不愿多种粮食，规模经营的大户和龙头公司又不愿选择种粮，我们就很有可能面临粮食自给的动态平衡格局不能维持而大量高价进口的阵痛，甚至影响到国家粮食安全。     如前所述，强农惠农是中央和我省高度重视的战略部署，为什么我省农民增收仍然面临如此严峻的形势？通过对我省强农惠农政策体系及其落实情况的深入调查研究，我们有下述几点分析：     1、现行惠农政策在具体执行和落实中成效减弱     虽然，从总体上看，现有强农惠农政策都是解决“三农”问题必不可少的，而且在我省农村得到了认真贯彻落实，但在调研中，我们发现，因为主客观方面的原因，一些政策仍然存在落实到位难、政策效应不够理想等问题，落实效果还有较大的提升空间。     一是惠农补贴过于分散零碎，项目实施缺乏统筹协调。据调查，我省正在执行的惠农补贴共有20余项，对农民人均收入的贡献在100—110元之间。资金量最大，覆盖面最广的是粮食直补，每亩达到107元。金额最少的是良种补贴，玉米、小麦、油菜每亩均为10元，水稻为每亩15元，绝大多数项目农户一年单项领取数额在几元至十几元内不等。这些数额太少的补贴发放到农民手中，象征意义超过实际意义，有的补贴金额还抵不上发放领取成本。国家制定这项政策，本意是鼓励农民购买优质种子，提高粮食单产和粮食品质。但由于农户耕地面积不多，有些作物的单户种植面积不足1亩，有的农户一年获得的单项补贴不到1元。把这点钱打到卡上，许多农民根本不会去理会。而另一方面，良种补贴的发放是根据这些作物的种植面积来确定的，要求基层财政和农业部门到农户去进行逐一核实，登记造册、张榜公示，无异议之后再由农信社打卡发放，不同作物季节又不一样，这期间势必产生交通、印刷、餐饮费用，造成了行政资源的大量耗费。     职能部门在惠农项目的实施中各自为阵，统筹协调不够。一些项目由于是有关部门自上而下安排和落实，项目所在地基层组织和群众代表基本没有参与，群众有“被建设”之说，群众主动积极性没有调动起来，项目质量和效益难以保证。如国土部门负责的金土地工程在个别地方存在项目选址不当、建设成本太高、没有多长时间就被山洪冲毁等问题。另一方面，不同部门实施同一项目，交叉重复难以避免。农村改厕和沼气池建设确实是一个深受农民欢迎的惠民工程，发改委、建设厅、农业厅、扶贫办、卫生厅从各自的角度出发都在推进。但缺乏整体规划、补助标准不一，国家发改委的沼气开发项目的补助标准是3500元/口，农村沼气国债项目补助标准是1500元/口，而省级扶贫沼气项目的补助标准是500元/口。既增加了基层工作经费，分散了有限的资金、也容易在群众中形成不平衡和等待观望心态。     二是惠农补贴标准偏低。种粮补贴标准虽逐年增加但仍显太低。2004年开始实施粮食直补时每亩只有13.68元，主要意义在于实现了从无到有的突破。经逐年增加，2010年每亩达到了107.13元，7年中增加了93.45元。而在这7年里，化肥、农药、种子、塑料薄膜等农用生产资料和劳动力价格不断攀升，补贴标准的增量部分基本被不断上升的生产成本抵消，农民实际得到的实惠很少。随着时间推移，其政策效应正逐年淡化。由于种粮效益太低的现状没有得到有效改变，普通农户大多不愿多种粮食，种植大户一般不选择以种粮为主业，地方政府普遍将农业的重心转移到了发展特色产业上来。     退耕还林补贴因物价的上涨而大幅缩水。在射洪县，03年开始退耕还林试点时，每亩林地国家补贴300斤大米，后来按照每斤0.7元的标准改为货币补贴，即每亩补贴210元。这个标准从2003年一直执行到现在，现在的米价已涨到是03年的两、三倍，相当于补贴标准降低了2-3倍，严重影响了农民养林、护林的积极性。与此同时，造林补贴标准虽有上调但仍然偏低。上世纪80年代到90年代的造林补贴是100元/亩，现在基本稳定在每亩200元。由于苗木、化肥、劳动力价格的上涨，现在每亩200元，单树苗钱都不够，更不要说整地，打窝、人工、肥料等投入了。     三是个别政策在执行环节与实际情况脱节。目前将种粮补贴直接发放到土地承包人专户卡上的发放办法，虽然有利于中间环节的资金损失，但也使代耕农户和种粮大户得不到应有种粮补贴。而在我省，大部分农业市县举家外出务工将土地交他人代耕或撂荒的，占比较高，在不少深丘山区地区超过50%。而一些龙头公司和种植大户在农村转租大片良田良地后，得不到相应补贴，因种粮成本高、收益低而不愿耕种粮食。     2、现行惠农政策对四川农村区位条件和发展基础方面的特殊性体现不够     现有强农惠农政策是中央面对全国统一提出的政策要求，普惠制特点十分明显，西部农村发展的特殊需求尚未得到应有体现。四川有天府之国之称的成都平原和条件稍好的浅丘地带占比较小，除此之外的广大农村，尤其是幅员辽阔的盆周山区和少数民族地区，一方面，自然环境恶劣，生活条件较差，土地产出能力不高，贫困程度较深。另一方面，农业基础薄弱，发展相对滞后，产业结构落后，农民增收难度很大，尤其需要特殊的政策支持。我省各地之间自然条件、发展基础、发展水平差别极大，政策需求也存在明显差异。惠农项目在落实过程中，没有顾及到各地之间经济发展和政府财力的巨大差异性，对于一些“老、少、边、穷”地区缺乏足够的政策倾斜。     一是在项目投向上重“锦上添花”，轻“雪中送碳”。一些部门过多看重项目的引导、带动效应，总是偏好将有限的惠农项目投向发展基础相对较好的地方，而最需要这些项目的贫困地区，在项目争取上因为交通不便等基础条件不够理想往往处于劣势。即使是按规定指向贫困地区的项目建设，大多要求地方财政安排一定比例的资金配套，而贫困地区的县级财政大都是靠转移支付才能勉强维持日常运转的“吃饭财政”，一些县级财政为了获得惠农项目不得不弄虚作假。     二是补助资金与实际成本相差太大。如村级公路建设每公里投入只有9万元，而在不少山区地带的实际成本是30万元以上，如此巨大的差额完全由农民统筹，基层干部工作难度很大，也势必产生不少新的村级债务。现在的低保、社保资金由中央和地方分段负担，财力稍好的县市还能勉强对付，不少经济欠发达地区，贫困人口所占比重较大，要求的配套资金量相应增大，财政往往无法保障。     三是政策门槛的存在也对贫困地区极为不利。如农机补贴因购置数量、补贴范围等门槛限制，不少山区项目县都没有完成补贴指标。今年4月开始启动的新农保试点工作，规定只能在几家国有大银行交费，而我省农村金融服务体系不足，国有大银行的服务网点基本没有延伸到一般乡镇，普遍覆盖农村乡镇的农村信用社和邮政储蓄网点又没有接入交费系统，农民感到交费不便，到县城交费又增大了成本。另外，该项工作涉及的试点乡镇，尤其是少数民族地区，基层无专职人员、必需的设备缺乏，经办能力严重不足，这些都从客观上制约了政策实施的成效。     3、现行惠农政策未能充分照顾城市化背景下农民增收的现实需求 随着城市化、工业化的不断推进，特别市农村青壮年劳动力大量进城务工，城乡信息交流迅捷，城乡一体化步伐加快，农村社会结构和生活观念正发生着重要而深刻的变化，农村发展呈现新的变化趋势，农民增收出现新的政策需求，这些新变化和新需求是跨入新的发展阶段的必然结果。由于我们的现有政策暂时没有覆盖，或刚刚启动试点，总体上还十分薄弱，客观上导致了农民新的支出，增加了农民增收的难度。     一是农村基本社会保障问题。在调研中，农村基层干部和农民代表对农村最低生活保障、医疗保障、养老保障等社会保障问题表达了强烈的期盼。我们认为，这既是广大农民对农村生活成本不断增高、看病贵看病难问题日益突出的现实忧虑，也从侧面反映了新生代农民对城市市民待遇的向往与渴望。近年来，我省在全面推进农村最低生活保障的基础上，开展了新型农村合作医疗试点，得到广大农民的积极响应。今年又在部分县市启动了新型社会养老保险试点工作，但试点覆盖面太小，受益范围十分有限。国家新型农村社会养老保险试点工作是今年才在我省开始的，试点县市仅为10%，此前我省仅有成都和广元在进行探索，绝大部分区域都是空白。而不少兄弟省市都已自行扩大试点面，浙江等一些条件较好的东部省市已基本覆盖全域，如果我省完全依靠中央目前的扩展速度和投入力度，我们极有可能被其他省市抛在后面。     二是农村公共建设和公共服务问题。在盆周丘陵和山区县市，干部群众最大的政策需求是农村公共设施建设问题。尽管近年来，政府已经加大了这方面的项目和资金投入，但在自然条件较差的深丘和山区，农民行路难、饮水难、就医难等基本民生问题没有得到根本解决。如旺苍县北部高寒山区，面积占到全县三分之二，大部分乡村至今没有公路，生活条件仍然十分艰苦。在条件稍好以及范围更大的广大农村，农民对农村公共服务建设的呼声十分强烈。由于财力投入严重不足，我省农村公共服务普遍薄弱，城乡公共服务严重失衡。农村乡镇曾经负责农技推广、农机服务等公共服务网络，在市场化冲击下也普遍陷入线断人散，有名无实的尴尬境地。政府在新技术推广、病虫害防治、农业信息化建设等公共服务中如何发挥作用？种养大户和龙头公司的灾害风险怎样解决？农村金融服务瓶颈怎样突破？这些都需要新的政策探索。     三是土地、林地经营权流转收益的政策保障问题。在象射洪那样有一定工业基础、产业结构升级较快的县市，农业产业化发展已经具备了较好条件，一些大户和龙头公司的种养产业已初具规模，成片土地经营权的大量流转已经开始，但土地流转纠纷数量也随之上升。另一方面，在城市化进程中，我们要让农民从土地、林地经营权的转让中获得应有的财产性收益。而在现有的政策背景下，农村土地收益的绝大部分流入了地方政府和企业，农民在土地收益的利益博弈中处于弱势地位。因此，如何规范处理土地承包权和林地所有权流转，既有利于土地的规模经营和农业的产业化发展，又有利于增加农民的土地、林地等财产性收入，成为新的历史条件下，农民增收最为迫切的政策需求。目前，虽然省政府已经制发专门文件，但文件只是提出了一些原则性指导意见，在操作层面仍有不少空白，尤其是在农民土地收益方面缺乏应有的政策保障，需要进一步探索完善。     上述问题中，一些是关系政策设计，在全国范围普遍存在的共同性问题，一些则是在政策执行层面，需要切合我省农村实际的区域性问题。但这些都是直接影响我省农民增收成效的现实问题。这些问题如果得不到应有重视和有效化解，我省农民收入与兄弟省市的差距不仅难以缩小，甚至有进一步拉大的可能。     三、推进强农惠农政策，进一步加快四川农民收入增长的几点建议     现行强农惠农政策是中央面向全国制定的普惠性政策，是我们当前解决农民增收难问题必不可少的基本政策保障。因此，我们首先要不折不扣地落实好中央的统一要求。同时，鉴于我省农村发展的客观现状和农民增收的特殊需求，还必须主动作为，立足四川省情，加强政策整合，加大政策力度，推进政策创新。     1、进一步整合落实好现有政策，提高政策效率     纵向接轨理顺，横向协调整合。我们建议由省政府或综合部门牵头，对现有强农惠农政策进行一次全面评估，对与中央要求和标准有差距或不一致的，及时与中央要求接轨；对一些分散于不同职能部门的相同项目进行协调整合，统一标准，统筹实施。可将金额太少的补贴进行合并，由县级财政打包、交乡村两级分户管理，集中用于农村公共建设和公共服务。     当前最迫切的，就是要尽快调整改进种粮补贴核发办法，确保代耕代种农户和种粮大户能获得应有补贴。改变按照承包土地面积计发的办法，为按实际种粮面积核准计发。核准种粮面积，需要投入不少人力财力，为了避免每年大范围核实种粮面积增加的工作成本，可建立土地流转备案、登记制度，规定转租承包土地，双方必须到当地政府办理登记备案手续。当地政府在办理登记备案手续时就及时调整、变更补贴对象。对普通农户承包的土地，当地政府和相关部门每三至五年核准一次实际种粮面积；对规模经营大户转租的土地，当地政府和相关部门每年核准一次实际种粮面积。     同时，需要建立必要的政策督查落实机制和群众参与机制，促进强农惠农政策的更好落实。建立财政资金支农投入的专项检查和报告制度，由上级组织定期检查、政府向本级人大定期报告；建立惠农资金使用效率考评机制，综合评估，纳入考核；建立领导责任追究制度，对不按要求标准安排财政资金、资金使用效率低下的主要责任人追究领导责任。以专门文件的形式对一些部门在组织实施惠农项目时，对项目地乡村两级组织及群众代表在宣传发动、项目招标、施工监督、质量监督、维护维修等方面的责任予以明确规定，提高项目地的基层干部和群众参与热情。     2、加大政策扶持力度，提高农业比较效益     四川作为农业大省，如果农业收益特别是种粮收益长期处于目前的较低状态，就难以有效降低耕地撂荒率，守住基本种粮面积。为了进一步解决农业比较效益低下问题，应将进一步加大政策扶持力度纳入我省“十二五”规划，确保农业增效。     首先，要在现有财政支持政策基础上进一步增加财政资金投入比例，增强农业基础保障能力。提高乡村道路建设的财政补贴水平，降低基层配套和农民集资幅度；加大农村水利设施建设投入力度，支持丘陵干旱区小水库和积雨灌溉等小水利建设，提高农村抗旱能力和灌溉水平；支持丘陵区山腰拦洪沟渠和河道疏浚与排洪沟渠建设，提高农村抗洪减灾水平；支持耕地整理保护工程建设，提高农地产出能力。     其次，在目前的普惠制粮食直补政策基础上，加大种粮补贴和奖励力度。对一般农户和种粮大户参照粮食市场价格涨幅，由省级财政追加种粮补贴；设立对农业大县和种粮大户的专项奖励。如果国家或周边省市政策环境允许，可考虑在几年内连续大幅提高粮食最低收购价格，让其至少达到目前的市场价水平。     第三，应加大财政资金对农村公共设施和服务体系建设支持力度。公共建设必须依靠公共财政，而在我省由于吃饭财政占比很大，农村公共设施和公共服务严重匮乏，既增加了农民生产生活成本，也制约了各项方针政策在基层的贯彻落实。建议省政府在“十二五”规划中对农村公共设施和公共服务体系建设提出明确的目标，并在省级财政每年追加增量资金专门支持农村公共设施和公共服务体系建设。资金投向既要加大对村道建设、饮用水工程等公共设施的支持力度，也要重视农业产前、产中、产后服务在内的生产服务体系建设，重视村级组织、农技推广、灾害防治、教育培训、现代流通、信息平台等农村公共服务网络建设。把农村公共服务水平作为农村基层服务型政府的建设和考核的重点，努力提高乡镇政府和农村基层组织的服务能力，切实强化农村社区公共服务能力，为农民构筑起最为灵活便捷的公共服务网络。     第四，争取鼓励国有银行落实好银监会关于县域新增存款贷于当地的新规定，借鉴旺苍张华镇大地村等地在小额借贷方面积累的基本经验，在贫困县按照政府支持、群众自愿的原则探索互助金小额贷款发展模式，为解决农村经济发展融资难、农民创收借款难的金融瓶颈问题，促进农业规模化、集约化发展创造必要的基础条件。     3、探索和创新推动农村生产要素流动的政策措施，保障农民合法的财产性收入     土地的规模经营是农业产业化发展的必然要求，也是城市化的必然结果。在社会保障体系十分薄弱的现实条件下，土地是农民重要的生活保障，在城市化过程中，土地理应成为农民重要的财产性收入的重要来源，成为农民财富之母。建立农村要素市场，真正让市场实现资源合理配置，破解资源流转约束，是确保农民财产性收入的不断增长的重要途径。我们建议省政府在科学调研的基础上，探索制定农村土地、林地、宅基地等资源要素流转的试点政策，为农村资源要素的合理流动和农民财产性收入的持续增长扫除制度障碍。     建议相关部门在省政府办公厅已经制发的《关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见》的基础上，进一步制定实施细则，对农村土地承包经营权流转纠纷解决的原则、程序、机构以及农民土地收益保护机制作出更为具体更具可操作性的规定。同时，探索制定相关政策，落实农民的土地权益，保护农民土地收益。尤其要重视进城农民土地承包权的流转收益，确保他们失地不失利。在此基础之上，还要积极推进集体经济产权改革，让农民的承包土地变为资产，资产变股权，确保进城农民在没有充分享受到城市居民待遇的现实下，能够较长期享受集体资产的股权收益。     4、借鉴广元经验，探索城乡居民同等享有的初级社会养老保障政策     我们认为，广大农民在养老保障、医疗保障、公共服务、生活环境改善等方面的强烈需求，是党的强农惠农政策深入民心，农村社会朝着城市化方向良性发展的必然结果。这些方面的需求如果长期由农民自行负担，不仅会增大农民家庭支出，直接影响农民增收成效，而且会成为农民的后顾之忧，制约农村消费观念和生活水平的提升。作为西部农业大省，我们可以充分利用国家允许实施西部大开发省份，在一些创新性政策上先行先试的有利条件，进行一些有益的探索创新，以顺应我省农民增收和农村发展的最新需求。     我们建议，条件具备时尽快全面启动农村社会保障体系建设，逐步淡化农村土地的社会保障功能。2009年起，国家在全国开展了新型农村社会养老保险试点工作，四川有必要在国家试点基础上安排专门资金进一步扩大试点范围。在这个方面，成都和广元都率先作了十分有益的探索。广元市从2006年起进行了长达4年的艰苦探索，形成了以城乡统筹为基本思路，函盖社会保障、劳动保障和就业保障的政策体系。具有测算严密、决策科学、工作扎实，整合度高、覆盖面宽和投入不大等特点，对我省大部分地区具有很好的示范意义。鉴于我省财政的实际承担能力有限，建议借鉴广元探索的经验和思路，在几年内建立起城乡居民同等享有的全覆盖的初级社会养老保障体系。同时，还可以考虑将新型农村合作医疗试点工作纳入农村社会保障体系，由社保局统一管理，通过进一步理顺管理机制，切实解决农民看病贵的问题。     5、借力西部大开发，争取中央对我省农业发展的特殊支持政策     加快我省农村和农业的发展，助力农民增收，除了要充分落实中央推进农村和农业发展的普惠制政策以外，还应该针对我省的特殊省情，借力中央深入推进西部大开发、成渝经济区建设等特殊政策。     首先，要根据中央深入推进西部大开发的战略部署，争取中央对我省革命老区、少数民族地区和贫困山区的项目支持；要根据我省革命老区、少数民族地区和贫困山区的财政贫困的实际情况，争取降低地方配套资金比例。     其次，要根据我省地处西部和长江上游生态保护区的特殊情况，争取中央对阿坝湿地荒漠化治理试验区、川西高原生态保护区、西部木本油料产业开发区等重大项目的立项和支持，争取中央对长江上游小流域治理的项目支持，争取中央在碳汇指标分配时对我省实行倾斜。     再次，要根据中央对深入推进西部大开发的要求，以及中央鼓励西部在“大胆创新、先行先试”的特殊支持，抓紧总结村镇银行试点经验，加快推进村镇银行建设，以解决农民专业合作社和中小农企的融资问题。要向中央申请民间借贷规范管理试点，使民间借贷从“地下”走向“光明”，利用法制化手段，把我省上万亿的民间资金引导到农村建设和农业发展投资上来，解决我省农村和农业发展融资难的问题。     最后，要继续争取中央的支持，把成都城乡统筹试验区先行先试取得的成功经验，率先在我省试行。特别是成都城乡统筹实验中已经行之有效的强化基层公共服务的经验等，都可以进一步在全省试行。   课题组组长：易敏利  主要执笔人：易敏利、牟光平
经济工委
    农民收入的提高与持续增长是事关农业发展基础能否稳固、农村发展后劲能否增强的关键问题，也是事关农民能否公平分享社会发展成果的重大问题。中共中央自2004年以来，连续七年以“一号文件”形式下发了关于“ 三农 ”问题的重要意见，出台了一系列强农惠农的政策措施，为农民收入的增长提供了重要的政策支撑。今天，随着西部大开发的进一步深入推进，我省农村发展和农民增收正面临新的课题和历史机遇。立足四川省情，着眼农民增收，理清政策需求，对于我们在制定“十二五”规划和建设西部经济高地的战略布局中，更好地抓住机遇，进一步完善落实好强农惠农政策，推动农村农业发展具有十分关键的意义。     一、我省贯彻落实强农惠农政策的主要成效     近年来，省委、省政府在着力推进“两个加快”战略的过程中，高度重视“三农”问题，先后结合我省实际，制定细化了贯彻落实国家强农惠农政策的一系列具体意见，并于2009年以给农民朋友公开信的形式，将我省农村普遍落实的16个大项、20余个小项的惠农政策全面梳理，广而告之。在最近的两年里，省政府及其相关部门又根据我省农业农村发展的新需求，分别针对粮食安全、农民增收、现代农业产业基地建设、土地流转、蔬菜基地建设、支农资金整合、农村专合组织发展等多个方面制发了单项文件。这些文件成为强农惠农政策的重要补充，构成了我省强农惠农的政策体系，在推动农业农村发展、帮助农民增收中发挥了十分重要的作用。     1、财政支农资金和“三农”项目投入逐年增加，农业基础不断夯实      统计显示，在2007年至2009年的最近3年里，省级财政农林水事务支出从175.65万元增加到242.6亿元，占当年财政一般预算总收入的比重从12.57%上升到14.5 %，增速高于经常性财政收入。蒲江县2008年到2010年6月，财政投入“三农”资金连续两年增幅达到50%，高于经常性财政收入增幅16.4 %。即使是在县级财力十分薄弱的国家级贫困县旺苍，2007年至2009年三年中，财政投入“三农”的资金增速也分别达到了12%、40%、15%。     在财政投入不断增长的同时，基础建设力度明显加大。由国家规划投入，相关职能部门负责实施的农村水利工程、土地整理、村级公路建设、新村建设等一大批基础建设项目正在全省农村有序推进。     2、惠农补贴给农民带来实惠，惠农政策深得民心     从取消农业税到实行粮食直补，“三农”政策的历史性突破，让广大农民真切感受了从未有过的惊喜和温暖。随着惠农补贴项目不断增加，补贴标准逐年提高，农民的收入结构也发生明显的变化。在以传统农业为主的农业大县，惠农补贴成为农民收入增长的重要依托。在西充，政策性补贴收入为农民人均年收入贡献了101元。在旺苍，从2006年到2009年的4年时间里，在农民收入的增加部分中政策性补贴收入所占比重从10.8%上升到34.1%。特别值得一提的是，各地按统一要求采取的将补贴资金直接发放到农民专户卡上的办法，确保了补贴资金安全准确地到达农民手里，有效防止了发放中间环节的资金损失。     村道建设、红层找水、沼气改厕、技能培训、流通服务网络建设等一大批农村惠民工程的实施，与惠农补贴叠加在一起，让农民群众实实在在看到了党和政府重农、亲民的良好形象。     3、特色产业助推农民增收，农业产业结构不断改善     强农惠农政策的实施激发了农村特色产业的兴起。从我们实地调研来看，成都及大中城市的周边区域，特色农业和生态观光农业发展较快，并已形成了以城市为依托的产业链和规模效益。位于浅丘地带、交通条件较好，工业发展较快的射洪，农业产业化正逐步形成，土地连片转租经营特色种养业的大户或龙头公司正不断增多。在西充、旺苍等深丘和山区农业大县，也出现了以当地独特地貌、土壤、气候为依托的特色种养业，虽然目前还谈不上产业优势，但给当地农民的增收产生了较好的示范带动效应。特色产业的发展大大提高了农村土地产出效益，改善了农业产业结构。如蒲江县以特色水果、有机茶叶为支撑的生态农业和城郊休闲旅游业，在近两年里获得快速发展，两者互为依托，融为一体，每亩土地年均收益达到1万元以上。旺苍县借力政策项目加快产业基地建设，在几年里就初步形成了畜牧、茶叶、林果、蚕桑、中药材五大农业主导产业，2009年主导产业产值在农业总产值的比重达到76%，农业产业结构呈现由传统农业向绿色生态、品质优良、科技含量高、附加值高方向发展的良好态势。     4、城市化进程推动更多农民进城务工，使农民收入结构呈多元化发展趋势     强农惠农政策在坚定了农民务农信心的同时，也让大量进城务工农村劳动力，通过农村职业教育和劳务输出等途径提高了劳动技能，增加了务工收入。据调查，我省一般农民家庭的收入结构已经由传统的种养业收入占主导地位，转变为以劳务收入和商业收入占比较高、政策性收入、土地收入不断增加的多元化发展格局。根据全省2007年至2009年的统计，工资性收入在农民收入中的比重均达到40%左右。在一些传统农业大县，劳务收入占比普遍高达50%以上，成为对农民增收贡献最大的部分。根据旺苍县的统计，在2006年至2009年这4年里，劳务经济对农民收入增加部分的贡献率均在20-30%之间。2009年，全省农民人均收入比上年增加341元，其中工资性收入增加了201元，贡献率接近59%。     总体而言，强农惠农政策在我省得到了较好落实，广大农民也真正得到了实惠，极大地坚定了他们爱农务农的信心。随着政策效应的不断累积，我省农业发展的基础得到明显加强、农民收入大幅增加、农业产业结构不断改善、城乡一体化进一步推进，我省农村发展的有利条件和积极因素正不断积累增多。     二、我省农民持续增收面临的问题及其原因     在看到我省农村发展和农民增收的美好愿景的同时，也需要清醒地看到：由于历史和现实的多方面原因，我省农村农业发展面临的困难和问题仍然突出，确保农民持续增收的长效机制尚未建立，在新的条件下“农民保持收入持续增长的难度在不断增大”。从我省农民收入增长的现状看，一是我省农民收入增速在全国范围横向比较依然不容乐观。2009年，我省农民人均纯收入达到4462元（未扣除价格上涨因素），比全国平均值相差691元，在全国位于21位，在西部位于内蒙古和重庆之后；增幅在全国位于15位，比相邻的重庆低2个位次。在2004年至2009年的最近6年里，我省农民人均纯收入增幅虽然达到了70.3%，但比全国平均增幅仍低2.5个百分点。二是城乡居民收入差距仍在继续扩大。2009年我省城乡居民收入相差9442元，比值为3.12，农民收入增幅较城镇居民相差1.79个百分点。在2004年至2009年的最近6年里，我省城乡居民收入比一直徘徊在3左右，不但没有下降的趋势，反而略增了0.12个百分点。如果排除统计中各种原因导致的误差，实际情况可能更为严重。三是我省农业效益太低，种粮收益对农民收入增加几乎没有贡献。根据调研我们发现，我省丘陵和山区地带，每亩耕地近年产粮收益每年仅有400—600元，如果除去农民自家劳动力成本，收益几乎为零。在连片转租土地规模经营的龙头公司或种养大户中，几乎没有以种粮为主业的。普通农户种粮主要是为了解决自家吃饭问题，土地撂荒现象仍然严重，在四川的部分农业大县里土地平均撂荒率接近20%，个别乡、村季节性撂荒高达40%。     我们认为，农民收入增长成效既是衡量农业农村发展水平的重要指标，更是破解 “三农”难题，稳固农业发展基础的根本因素。如果我省农民收入增幅低于全国水平、城乡居民收入差距不能缩小的不利现状长期得不到改观，势必挫伤农民务农种粮的积极性，形成对我省农村农业发展极为不利的负面效应。四川是农业大省，农业收入始终是农民增收的重要支撑。如果农业收益长期处于目前的较低状态，必然制约农民收入增长成效。四川又是人口大省，粮食自给保障责任重大。我们不难设想，如果有一年，单家独户农民大多不愿多种粮食，规模经营的大户和龙头公司又不愿选择种粮，我们就很有可能面临粮食自给的动态平衡格局不能维持而大量高价进口的阵痛，甚至影响到国家粮食安全。     如前所述，强农惠农是中央和我省高度重视的战略部署，为什么我省农民增收仍然面临如此严峻的形势？通过对我省强农惠农政策体系及其落实情况的深入调查研究，我们有下述几点分析：     1、现行惠农政策在具体执行和落实中成效减弱     虽然，从总体上看，现有强农惠农政策都是解决“三农”问题必不可少的，而且在我省农村得到了认真贯彻落实，但在调研中，我们发现，因为主客观方面的原因，一些政策仍然存在落实到位难、政策效应不够理想等问题，落实效果还有较大的提升空间。     一是惠农补贴过于分散零碎，项目实施缺乏统筹协调。据调查，我省正在执行的惠农补贴共有20余项，对农民人均收入的贡献在100—110元之间。资金量最大，覆盖面最广的是粮食直补，每亩达到107元。金额最少的是良种补贴，玉米、小麦、油菜每亩均为10元，水稻为每亩15元，绝大多数项目农户一年单项领取数额在几元至十几元内不等。这些数额太少的补贴发放到农民手中，象征意义超过实际意义，有的补贴金额还抵不上发放领取成本。国家制定这项政策，本意是鼓励农民购买优质种子，提高粮食单产和粮食品质。但由于农户耕地面积不多，有些作物的单户种植面积不足1亩，有的农户一年获得的单项补贴不到1元。把这点钱打到卡上，许多农民根本不会去理会。而另一方面，良种补贴的发放是根据这些作物的种植面积来确定的，要求基层财政和农业部门到农户去进行逐一核实，登记造册、张榜公示，无异议之后再由农信社打卡发放，不同作物季节又不一样，这期间势必产生交通、印刷、餐饮费用，造成了行政资源的大量耗费。     职能部门在惠农项目的实施中各自为阵，统筹协调不够。一些项目由于是有关部门自上而下安排和落实，项目所在地基层组织和群众代表基本没有参与，群众有“被建设”之说，群众主动积极性没有调动起来，项目质量和效益难以保证。如国土部门负责的金土地工程在个别地方存在项目选址不当、建设成本太高、没有多长时间就被山洪冲毁等问题。另一方面，不同部门实施同一项目，交叉重复难以避免。农村改厕和沼气池建设确实是一个深受农民欢迎的惠民工程，发改委、建设厅、农业厅、扶贫办、卫生厅从各自的角度出发都在推进。但缺乏整体规划、补助标准不一，国家发改委的沼气开发项目的补助标准是3500元/口，农村沼气国债项目补助标准是1500元/口，而省级扶贫沼气项目的补助标准是500元/口。既增加了基层工作经费，分散了有限的资金、也容易在群众中形成不平衡和等待观望心态。     二是惠农补贴标准偏低。种粮补贴标准虽逐年增加但仍显太低。2004年开始实施粮食直补时每亩只有13.68元，主要意义在于实现了从无到有的突破。经逐年增加，2010年每亩达到了107.13元，7年中增加了93.45元。而在这7年里，化肥、农药、种子、塑料薄膜等农用生产资料和劳动力价格不断攀升，补贴标准的增量部分基本被不断上升的生产成本抵消，农民实际得到的实惠很少。随着时间推移，其政策效应正逐年淡化。由于种粮效益太低的现状没有得到有效改变，普通农户大多不愿多种粮食，种植大户一般不选择以种粮为主业，地方政府普遍将农业的重心转移到了发展特色产业上来。     退耕还林补贴因物价的上涨而大幅缩水。在射洪县，03年开始退耕还林试点时，每亩林地国家补贴300斤大米，后来按照每斤0.7元的标准改为货币补贴，即每亩补贴210元。这个标准从2003年一直执行到现在，现在的米价已涨到是03年的两、三倍，相当于补贴标准降低了2-3倍，严重影响了农民养林、护林的积极性。与此同时，造林补贴标准虽有上调但仍然偏低。上世纪80年代到90年代的造林补贴是100元/亩，现在基本稳定在每亩200元。由于苗木、化肥、劳动力价格的上涨，现在每亩200元，单树苗钱都不够，更不要说整地，打窝、人工、肥料等投入了。     三是个别政策在执行环节与实际情况脱节。目前将种粮补贴直接发放到土地承包人专户卡上的发放办法，虽然有利于中间环节的资金损失，但也使代耕农户和种粮大户得不到应有种粮补贴。而在我省，大部分农业市县举家外出务工将土地交他人代耕或撂荒的，占比较高，在不少深丘山区地区超过50%。而一些龙头公司和种植大户在农村转租大片良田良地后，得不到相应补贴，因种粮成本高、收益低而不愿耕种粮食。     2、现行惠农政策对四川农村区位条件和发展基础方面的特殊性体现不够     现有强农惠农政策是中央面对全国统一提出的政策要求，普惠制特点十分明显，西部农村发展的特殊需求尚未得到应有体现。四川有天府之国之称的成都平原和条件稍好的浅丘地带占比较小，除此之外的广大农村，尤其是幅员辽阔的盆周山区和少数民族地区，一方面，自然环境恶劣，生活条件较差，土地产出能力不高，贫困程度较深。另一方面，农业基础薄弱，发展相对滞后，产业结构落后，农民增收难度很大，尤其需要特殊的政策支持。我省各地之间自然条件、发展基础、发展水平差别极大，政策需求也存在明显差异。惠农项目在落实过程中，没有顾及到各地之间经济发展和政府财力的巨大差异性，对于一些“老、少、边、穷”地区缺乏足够的政策倾斜。     一是在项目投向上重“锦上添花”，轻“雪中送碳”。一些部门过多看重项目的引导、带动效应，总是偏好将有限的惠农项目投向发展基础相对较好的地方，而最需要这些项目的贫困地区，在项目争取上因为交通不便等基础条件不够理想往往处于劣势。即使是按规定指向贫困地区的项目建设，大多要求地方财政安排一定比例的资金配套，而贫困地区的县级财政大都是靠转移支付才能勉强维持日常运转的“吃饭财政”，一些县级财政为了获得惠农项目不得不弄虚作假。     二是补助资金与实际成本相差太大。如村级公路建设每公里投入只有9万元，而在不少山区地带的实际成本是30万元以上，如此巨大的差额完全由农民统筹，基层干部工作难度很大，也势必产生不少新的村级债务。现在的低保、社保资金由中央和地方分段负担，财力稍好的县市还能勉强对付，不少经济欠发达地区，贫困人口所占比重较大，要求的配套资金量相应增大，财政往往无法保障。     三是政策门槛的存在也对贫困地区极为不利。如农机补贴因购置数量、补贴范围等门槛限制，不少山区项目县都没有完成补贴指标。今年4月开始启动的新农保试点工作，规定只能在几家国有大银行交费，而我省农村金融服务体系不足，国有大银行的服务网点基本没有延伸到一般乡镇，普遍覆盖农村乡镇的农村信用社和邮政储蓄网点又没有接入交费系统，农民感到交费不便，到县城交费又增大了成本。另外，该项工作涉及的试点乡镇，尤其是少数民族地区，基层无专职人员、必需的设备缺乏，经办能力严重不足，这些都从客观上制约了政策实施的成效。     3、现行惠农政策未能充分照顾城市化背景下农民增收的现实需求 随着城市化、工业化的不断推进，特别市农村青壮年劳动力大量进城务工，城乡信息交流迅捷，城乡一体化步伐加快，农村社会结构和生活观念正发生着重要而深刻的变化，农村发展呈现新的变化趋势，农民增收出现新的政策需求，这些新变化和新需求是跨入新的发展阶段的必然结果。由于我们的现有政策暂时没有覆盖，或刚刚启动试点，总体上还十分薄弱，客观上导致了农民新的支出，增加了农民增收的难度。     一是农村基本社会保障问题。在调研中，农村基层干部和农民代表对农村最低生活保障、医疗保障、养老保障等社会保障问题表达了强烈的期盼。我们认为，这既是广大农民对农村生活成本不断增高、看病贵看病难问题日益突出的现实忧虑，也从侧面反映了新生代农民对城市市民待遇的向往与渴望。近年来，我省在全面推进农村最低生活保障的基础上，开展了新型农村合作医疗试点，得到广大农民的积极响应。今年又在部分县市启动了新型社会养老保险试点工作，但试点覆盖面太小，受益范围十分有限。国家新型农村社会养老保险试点工作是今年才在我省开始的，试点县市仅为10%，此前我省仅有成都和广元在进行探索，绝大部分区域都是空白。而不少兄弟省市都已自行扩大试点面，浙江等一些条件较好的东部省市已基本覆盖全域，如果我省完全依靠中央目前的扩展速度和投入力度，我们极有可能被其他省市抛在后面。     二是农村公共建设和公共服务问题。在盆周丘陵和山区县市，干部群众最大的政策需求是农村公共设施建设问题。尽管近年来，政府已经加大了这方面的项目和资金投入，但在自然条件较差的深丘和山区，农民行路难、饮水难、就医难等基本民生问题没有得到根本解决。如旺苍县北部高寒山区，面积占到全县三分之二，大部分乡村至今没有公路，生活条件仍然十分艰苦。在条件稍好以及范围更大的广大农村，农民对农村公共服务建设的呼声十分强烈。由于财力投入严重不足，我省农村公共服务普遍薄弱，城乡公共服务严重失衡。农村乡镇曾经负责农技推广、农机服务等公共服务网络，在市场化冲击下也普遍陷入线断人散，有名无实的尴尬境地。政府在新技术推广、病虫害防治、农业信息化建设等公共服务中如何发挥作用？种养大户和龙头公司的灾害风险怎样解决？农村金融服务瓶颈怎样突破？这些都需要新的政策探索。     三是土地、林地经营权流转收益的政策保障问题。在象射洪那样有一定工业基础、产业结构升级较快的县市，农业产业化发展已经具备了较好条件，一些大户和龙头公司的种养产业已初具规模，成片土地经营权的大量流转已经开始，但土地流转纠纷数量也随之上升。另一方面，在城市化进程中，我们要让农民从土地、林地经营权的转让中获得应有的财产性收益。而在现有的政策背景下，农村土地收益的绝大部分流入了地方政府和企业，农民在土地收益的利益博弈中处于弱势地位。因此，如何规范处理土地承包权和林地所有权流转，既有利于土地的规模经营和农业的产业化发展，又有利于增加农民的土地、林地等财产性收入，成为新的历史条件下，农民增收最为迫切的政策需求。目前，虽然省政府已经制发专门文件，但文件只是提出了一些原则性指导意见，在操作层面仍有不少空白，尤其是在农民土地收益方面缺乏应有的政策保障，需要进一步探索完善。     上述问题中，一些是关系政策设计，在全国范围普遍存在的共同性问题，一些则是在政策执行层面，需要切合我省农村实际的区域性问题。但这些都是直接影响我省农民增收成效的现实问题。这些问题如果得不到应有重视和有效化解，我省农民收入与兄弟省市的差距不仅难以缩小，甚至有进一步拉大的可能。     三、推进强农惠农政策，进一步加快四川农民收入增长的几点建议     现行强农惠农政策是中央面向全国制定的普惠性政策，是我们当前解决农民增收难问题必不可少的基本政策保障。因此，我们首先要不折不扣地落实好中央的统一要求。同时，鉴于我省农村发展的客观现状和农民增收的特殊需求，还必须主动作为，立足四川省情，加强政策整合，加大政策力度，推进政策创新。     1、进一步整合落实好现有政策，提高政策效率     纵向接轨理顺，横向协调整合。我们建议由省政府或综合部门牵头，对现有强农惠农政策进行一次全面评估，对与中央要求和标准有差距或不一致的，及时与中央要求接轨；对一些分散于不同职能部门的相同项目进行协调整合，统一标准，统筹实施。可将金额太少的补贴进行合并，由县级财政打包、交乡村两级分户管理，集中用于农村公共建设和公共服务。     当前最迫切的，就是要尽快调整改进种粮补贴核发办法，确保代耕代种农户和种粮大户能获得应有补贴。改变按照承包土地面积计发的办法，为按实际种粮面积核准计发。核准种粮面积，需要投入不少人力财力，为了避免每年大范围核实种粮面积增加的工作成本，可建立土地流转备案、登记制度，规定转租承包土地，双方必须到当地政府办理登记备案手续。当地政府在办理登记备案手续时就及时调整、变更补贴对象。对普通农户承包的土地，当地政府和相关部门每三至五年核准一次实际种粮面积；对规模经营大户转租的土地，当地政府和相关部门每年核准一次实际种粮面积。     同时，需要建立必要的政策督查落实机制和群众参与机制，促进强农惠农政策的更好落实。建立财政资金支农投入的专项检查和报告制度，由上级组织定期检查、政府向本级人大定期报告；建立惠农资金使用效率考评机制，综合评估，纳入考核；建立领导责任追究制度，对不按要求标准安排财政资金、资金使用效率低下的主要责任人追究领导责任。以专门文件的形式对一些部门在组织实施惠农项目时，对项目地乡村两级组织及群众代表在宣传发动、项目招标、施工监督、质量监督、维护维修等方面的责任予以明确规定，提高项目地的基层干部和群众参与热情。     2、加大政策扶持力度，提高农业比较效益     四川作为农业大省，如果农业收益特别是种粮收益长期处于目前的较低状态，就难以有效降低耕地撂荒率，守住基本种粮面积。为了进一步解决农业比较效益低下问题，应将进一步加大政策扶持力度纳入我省“十二五”规划，确保农业增效。     首先，要在现有财政支持政策基础上进一步增加财政资金投入比例，增强农业基础保障能力。提高乡村道路建设的财政补贴水平，降低基层配套和农民集资幅度；加大农村水利设施建设投入力度，支持丘陵干旱区小水库和积雨灌溉等小水利建设，提高农村抗旱能力和灌溉水平；支持丘陵区山腰拦洪沟渠和河道疏浚与排洪沟渠建设，提高农村抗洪减灾水平；支持耕地整理保护工程建设，提高农地产出能力。     其次，在目前的普惠制粮食直补政策基础上，加大种粮补贴和奖励力度。对一般农户和种粮大户参照粮食市场价格涨幅，由省级财政追加种粮补贴；设立对农业大县和种粮大户的专项奖励。如果国家或周边省市政策环境允许，可考虑在几年内连续大幅提高粮食最低收购价格，让其至少达到目前的市场价水平。     第三，应加大财政资金对农村公共设施和服务体系建设支持力度。公共建设必须依靠公共财政，而在我省由于吃饭财政占比很大，农村公共设施和公共服务严重匮乏，既增加了农民生产生活成本，也制约了各项方针政策在基层的贯彻落实。建议省政府在“十二五”规划中对农村公共设施和公共服务体系建设提出明确的目标，并在省级财政每年追加增量资金专门支持农村公共设施和公共服务体系建设。资金投向既要加大对村道建设、饮用水工程等公共设施的支持力度，也要重视农业产前、产中、产后服务在内的生产服务体系建设，重视村级组织、农技推广、灾害防治、教育培训、现代流通、信息平台等农村公共服务网络建设。把农村公共服务水平作为农村基层服务型政府的建设和考核的重点，努力提高乡镇政府和农村基层组织的服务能力，切实强化农村社区公共服务能力，为农民构筑起最为灵活便捷的公共服务网络。     第四，争取鼓励国有银行落实好银监会关于县域新增存款贷于当地的新规定，借鉴旺苍张华镇大地村等地在小额借贷方面积累的基本经验，在贫困县按照政府支持、群众自愿的原则探索互助金小额贷款发展模式，为解决农村经济发展融资难、农民创收借款难的金融瓶颈问题，促进农业规模化、集约化发展创造必要的基础条件。     3、探索和创新推动农村生产要素流动的政策措施，保障农民合法的财产性收入     土地的规模经营是农业产业化发展的必然要求，也是城市化的必然结果。在社会保障体系十分薄弱的现实条件下，土地是农民重要的生活保障，在城市化过程中，土地理应成为农民重要的财产性收入的重要来源，成为农民财富之母。建立农村要素市场，真正让市场实现资源合理配置，破解资源流转约束，是确保农民财产性收入的不断增长的重要途径。我们建议省政府在科学调研的基础上，探索制定农村土地、林地、宅基地等资源要素流转的试点政策，为农村资源要素的合理流动和农民财产性收入的持续增长扫除制度障碍。     建议相关部门在省政府办公厅已经制发的《关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见》的基础上，进一步制定实施细则，对农村土地承包经营权流转纠纷解决的原则、程序、机构以及农民土地收益保护机制作出更为具体更具可操作性的规定。同时，探索制定相关政策，落实农民的土地权益，保护农民土地收益。尤其要重视进城农民土地承包权的流转收益，确保他们失地不失利。在此基础之上，还要积极推进集体经济产权改革，让农民的承包土地变为资产，资产变股权，确保进城农民在没有充分享受到城市居民待遇的现实下，能够较长期享受集体资产的股权收益。     4、借鉴广元经验，探索城乡居民同等享有的初级社会养老保障政策     我们认为，广大农民在养老保障、医疗保障、公共服务、生活环境改善等方面的强烈需求，是党的强农惠农政策深入民心，农村社会朝着城市化方向良性发展的必然结果。这些方面的需求如果长期由农民自行负担，不仅会增大农民家庭支出，直接影响农民增收成效，而且会成为农民的后顾之忧，制约农村消费观念和生活水平的提升。作为西部农业大省，我们可以充分利用国家允许实施西部大开发省份，在一些创新性政策上先行先试的有利条件，进行一些有益的探索创新，以顺应我省农民增收和农村发展的最新需求。     我们建议，条件具备时尽快全面启动农村社会保障体系建设，逐步淡化农村土地的社会保障功能。2009年起，国家在全国开展了新型农村社会养老保险试点工作，四川有必要在国家试点基础上安排专门资金进一步扩大试点范围。在这个方面，成都和广元都率先作了十分有益的探索。广元市从2006年起进行了长达4年的艰苦探索，形成了以城乡统筹为基本思路，函盖社会保障、劳动保障和就业保障的政策体系。具有测算严密、决策科学、工作扎实，整合度高、覆盖面宽和投入不大等特点，对我省大部分地区具有很好的示范意义。鉴于我省财政的实际承担能力有限，建议借鉴广元探索的经验和思路，在几年内建立起城乡居民同等享有的全覆盖的初级社会养老保障体系。同时，还可以考虑将新型农村合作医疗试点工作纳入农村社会保障体系，由社保局统一管理，通过进一步理顺管理机制，切实解决农民看病贵的问题。     5、借力西部大开发，争取中央对我省农业发展的特殊支持政策     加快我省农村和农业的发展，助力农民增收，除了要充分落实中央推进农村和农业发展的普惠制政策以外，还应该针对我省的特殊省情，借力中央深入推进西部大开发、成渝经济区建设等特殊政策。     首先，要根据中央深入推进西部大开发的战略部署，争取中央对我省革命老区、少数民族地区和贫困山区的项目支持；要根据我省革命老区、少数民族地区和贫困山区的财政贫困的实际情况，争取降低地方配套资金比例。     其次，要根据我省地处西部和长江上游生态保护区的特殊情况，争取中央对阿坝湿地荒漠化治理试验区、川西高原生态保护区、西部木本油料产业开发区等重大项目的立项和支持，争取中央对长江上游小流域治理的项目支持，争取中央在碳汇指标分配时对我省实行倾斜。     再次，要根据中央对深入推进西部大开发的要求，以及中央鼓励西部在“大胆创新、先行先试”的特殊支持，抓紧总结村镇银行试点经验，加快推进村镇银行建设，以解决农民专业合作社和中小农企的融资问题。要向中央申请民间借贷规范管理试点，使民间借贷从“地下”走向“光明”，利用法制化手段，把我省上万亿的民间资金引导到农村建设和农业发展投资上来，解决我省农村和农业发展融资难的问题。     最后，要继续争取中央的支持，把成都城乡统筹试验区先行先试取得的成功经验，率先在我省试行。特别是成都城乡统筹实验中已经行之有效的强化基层公共服务的经验等，都可以进一步在全省试行。   课题组组长：易敏利  主要执笔人：易敏利、牟光平
 农民收入的提高与持续增长是事关农业发展基础能否稳固、农村发展后劲能否增强的关键问题，也是事关农民能否公平分享社会发展成果的重大问题。中共中央自2004年以来，连续七年以“一号文件”形式下发了关于“ 三农 ”问题的重要意见，出台了一系列强农惠农的政策措施，为农民收入的增长提供了重要的政策支撑。今天，随着西部大开发的进一步深入推进，我省农村发展和农民增收正面临新的课题和历史机遇。立足四川省情，着眼农民增收，理清政策需求，对于我们在制定“十二五”规划和建设西部经济高地的战略布局中，更好地抓住机遇，进一步完善落实好强农惠农政策，推动农村农业发展具有十分关键的意义。    一、我省贯彻落实强农惠农政策的主要成效    近年来，省委、省政府在着力推进“两个加快”战略的过程中，高度重视“三农”问题，先后结合我省实际，制定细化了贯彻落实国家强农惠农政策的一系列具体意见，并于2009年以给农民朋友公开信的形式，将我省农村普遍落实的16个大项、20余个小项的惠农政策全面梳理，广而告之。在最近的两年里，省政府及其相关部门又根据我省农业农村发展的新需求，分别针对粮食安全、农民增收、现代农业产业基地建设、土地流转、蔬菜基地建设、支农资金整合、农村专合组织发展等多个方面制发了单项文件。这些文件成为强农惠农政策的重要补充，构成了我省强农惠农的政策体系，在推动农业农村发展、帮助农民增收中发挥了十分重要的作用。    1、财政支农资金和“三农”项目投入逐年增加，农业基础不断夯实     统计显示，在2007年至2009年的最近3年里，省级财政农林水事务支出从175.65万元增加到242.6亿元，占当年财政一般预算总收入的比重从12.57%上升到14.5 %，增速高于经常性财政收入。蒲江县2008年到2010年6月，财政投入“三农”资金连续两年增幅达到50%，高于经常性财政收入增幅16.4 %。即使是在县级财力十分薄弱的国家级贫困县旺苍，2007年至2009年三年中，财政投入“三农”的资金增速也分别达到了12%、40%、15%。    在财政投入不断增长的同时，基础建设力度明显加大。由国家规划投入，相关职能部门负责实施的农村水利工程、土地整理、村级公路建设、新村建设等一大批基础建设项目正在全省农村有序推进。    2、惠农补贴给农民带来实惠，惠农政策深得民心    从取消农业税到实行粮食直补，“三农”政策的历史性突破，让广大农民真切感受了从未有过的惊喜和温暖。随着惠农补贴项目不断增加，补贴标准逐年提高，农民的收入结构也发生明显的变化。在以传统农业为主的农业大县，惠农补贴成为农民收入增长的重要依托。在西充，政策性补贴收入为农民人均年收入贡献了101元。在旺苍，从2006年到2009年的4年时间里，在农民收入的增加部分中政策性补贴收入所占比重从10.8%上升到34.1%。特别值得一提的是，各地按统一要求采取的将补贴资金直接发放到农民专户卡上的办法，确保了补贴资金安全准确地到达农民手里，有效防止了发放中间环节的资金损失。    村道建设、红层找水、沼气改厕、技能培训、流通服务网络建设等一大批农村惠民工程的实施，与惠农补贴叠加在一起，让农民群众实实在在看到了党和政府重农、亲民的良好形象。    3、特色产业助推农民增收，农业产业结构不断改善    强农惠农政策的实施激发了农村特色产业的兴起。从我们实地调研来看，成都及大中城市的周边区域，特色农业和生态观光农业发展较快，并已形成了以城市为依托的产业链和规模效益。位于浅丘地带、交通条件较好，工业发展较快的射洪，农业产业化正逐步形成，土地连片转租经营特色种养业的大户或龙头公司正不断增多。在西充、旺苍等深丘和山区农业大县，也出现了以当地独特地貌、土壤、气候为依托的特色种养业，虽然目前还谈不上产业优势，但给当地农民的增收产生了较好的示范带动效应。特色产业的发展大大提高了农村土地产出效益，改善了农业产业结构。如蒲江县以特色水果、有机茶叶为支撑的生态农业和城郊休闲旅游业，在近两年里获得快速发展，两者互为依托，融为一体，每亩土地年均收益达到1万元以上。旺苍县借力政策项目加快产业基地建设，在几年里就初步形成了畜牧、茶叶、林果、蚕桑、中药材五大农业主导产业，2009年主导产业产值在农业总产值的比重达到76%，农业产业结构呈现由传统农业向绿色生态、品质优良、科技含量高、附加值高方向发展的良好态势。    4、城市化进程推动更多农民进城务工，使农民收入结构呈多元化发展趋势    强农惠农政策在坚定了农民务农信心的同时，也让大量进城务工农村劳动力，通过农村职业教育和劳务输出等途径提高了劳动技能，增加了务工收入。据调查，我省一般农民家庭的收入结构已经由传统的种养业收入占主导地位，转变为以劳务收入和商业收入占比较高、政策性收入、土地收入不断增加的多元化发展格局。根据全省2007年至2009年的统计，工资性收入在农民收入中的比重均达到40%左右。在一些传统农业大县，劳务收入占比普遍高达50%以上，成为对农民增收贡献最大的部分。根据旺苍县的统计，在2006年至2009年这4年里，劳务经济对农民收入增加部分的贡献率均在20-30%之间。2009年，全省农民人均收入比上年增加341元，其中工资性收入增加了201元，贡献率接近59%。    总体而言，强农惠农政策在我省得到了较好落实，广大农民也真正得到了实惠，极大地坚定了他们爱农务农的信心。随着政策效应的不断累积，我省农业发展的基础得到明显加强、农民收入大幅增加、农业产业结构不断改善、城乡一体化进一步推进，我省农村发展的有利条件和积极因素正不断积累增多。    二、我省农民持续增收面临的问题及其原因    在看到我省农村发展和农民增收的美好愿景的同时，也需要清醒地看到：由于历史和现实的多方面原因，我省农村农业发展面临的困难和问题仍然突出，确保农民持续增收的长效机制尚未建立，在新的条件下“农民保持收入持续增长的难度在不断增大”。从我省农民收入增长的现状看，一是我省农民收入增速在全国范围横向比较依然不容乐观。2009年，我省农民人均纯收入达到4462元（未扣除价格上涨因素），比全国平均值相差691元，在全国位于21位，在西部位于内蒙古和重庆之后；增幅在全国位于15位，比相邻的重庆低2个位次。在2004年至2009年的最近6年里，我省农民人均纯收入增幅虽然达到了70.3%，但比全国平均增幅仍低2.5个百分点。二是城乡居民收入差距仍在继续扩大。2009年我省城乡居民收入相差9442元，比值为3.12，农民收入增幅较城镇居民相差1.79个百分点。在2004年至2009年的最近6年里，我省城乡居民收入比一直徘徊在3左右，不但没有下降的趋势，反而略增了0.12个百分点。如果排除统计中各种原因导致的误差，实际情况可能更为严重。三是我省农业效益太低，种粮收益对农民收入增加几乎没有贡献。根据调研我们发现，我省丘陵和山区地带，每亩耕地近年产粮收益每年仅有400—600元，如果除去农民自家劳动力成本，收益几乎为零。在连片转租土地规模经营的龙头公司或种养大户中，几乎没有以种粮为主业的。普通农户种粮主要是为了解决自家吃饭问题，土地撂荒现象仍然严重，在四川的部分农业大县里土地平均撂荒率接近20%，个别乡、村季节性撂荒高达40%。    我们认为，农民收入增长成效既是衡量农业农村发展水平的重要指标，更是破解 “三农”难题，稳固农业发展基础的根本因素。如果我省农民收入增幅低于全国水平、城乡居民收入差距不能缩小的不利现状长期得不到改观，势必挫伤农民务农种粮的积极性，形成对我省农村农业发展极为不利的负面效应。四川是农业大省，农业收入始终是农民增收的重要支撑。如果农业收益长期处于目前的较低状态，必然制约农民收入增长成效。四川又是人口大省，粮食自给保障责任重大。我们不难设想，如果有一年，单家独户农民大多不愿多种粮食，规模经营的大户和龙头公司又不愿选择种粮，我们就很有可能面临粮食自给的动态平衡格局不能维持而大量高价进口的阵痛，甚至影响到国家粮食安全。    如前所述，强农惠农是中央和我省高度重视的战略部署，为什么我省农民增收仍然面临如此严峻的形势？通过对我省强农惠农政策体系及其落实情况的深入调查研究，我们有下述几点分析：     1、现行惠农政策在具体执行和落实中成效减弱    虽然，从总体上看，现有强农惠农政策都是解决“三农”问题必不可少的，而且在我省农村得到了认真贯彻落实，但在调研中，我们发现，因为主客观方面的原因，一些政策仍然存在落实到位难、政策效应不够理想等问题，落实效果还有较大的提升空间。    一是惠农补贴过于分散零碎，项目实施缺乏统筹协调。据调查，我省正在执行的惠农补贴共有20余项，对农民人均收入的贡献在100—110元之间。资金量最大，覆盖面最广的是粮食直补，每亩达到107元。金额最少的是良种补贴，玉米、小麦、油菜每亩均为10元，水稻为每亩15元，绝大多数项目农户一年单项领取数额在几元至十几元内不等。这些数额太少的补贴发放到农民手中，象征意义超过实际意义，有的补贴金额还抵不上发放领取成本。国家制定这项政策，本意是鼓励农民购买优质种子，提高粮食单产和粮食品质。但由于农户耕地面积不多，有些作物的单户种植面积不足1亩，有的农户一年获得的单项补贴不到1元。把这点钱打到卡上，许多农民根本不会去理会。而另一方面，良种补贴的发放是根据这些作物的种植面积来确定的，要求基层财政和农业部门到农户去进行逐一核实，登记造册、张榜公示，无异议之后再由农信社打卡发放，不同作物季节又不一样，这期间势必产生交通、印刷、餐饮费用，造成了行政资源的大量耗费。    职能部门在惠农项目的实施中各自为阵，统筹协调不够。一些项目由于是有关部门自上而下安排和落实，项目所在地基层组织和群众代表基本没有参与，群众有“被建设”之说，群众主动积极性没有调动起来，项目质量和效益难以保证。如国土部门负责的金土地工程在个别地方存在项目选址不当、建设成本太高、没有多长时间就被山洪冲毁等问题。另一方面，不同部门实施同一项目，交叉重复难以避免。农村改厕和沼气池建设确实是一个深受农民欢迎的惠民工程，发改委、建设厅、农业厅、扶贫办、卫生厅从各自的角度出发都在推进。但缺乏整体规划、补助标准不一，国家发改委的沼气开发项目的补助标准是3500元/口，农村沼气国债项目补助标准是1500元/口，而省级扶贫沼气项目的补助标准是500元/口。既增加了基层工作经费，分散了有限的资金、也容易在群众中形成不平衡和等待观望心态。    二是惠农补贴标准偏低。种粮补贴标准虽逐年增加但仍显太低。2004年开始实施粮食直补时每亩只有13.68元，主要意义在于实现了从无到有的突破。经逐年增加，2010年每亩达到了107.13元，7年中增加了93.45元。而在这7年里，化肥、农药、种子、塑料薄膜等农用生产资料和劳动力价格不断攀升，补贴标准的增量部分基本被不断上升的生产成本抵消，农民实际得到的实惠很少。随着时间推移，其政策效应正逐年淡化。由于种粮效益太低的现状没有得到有效改变，普通农户大多不愿多种粮食，种植大户一般不选择以种粮为主业，地方政府普遍将农业的重心转移到了发展特色产业上来。    退耕还林补贴因物价的上涨而大幅缩水。在射洪县，03年开始退耕还林试点时，每亩林地国家补贴300斤大米，后来按照每斤0.7元的标准改为货币补贴，即每亩补贴210元。这个标准从2003年一直执行到现在，现在的米价已涨到是03年的两、三倍，相当于补贴标准降低了2-3倍，严重影响了农民养林、护林的积极性。与此同时，造林补贴标准虽有上调但仍然偏低。上世纪80年代到90年代的造林补贴是100元/亩，现在基本稳定在每亩200元。由于苗木、化肥、劳动力价格的上涨，现在每亩200元，单树苗钱都不够，更不要说整地，打窝、人工、肥料等投入了。    三是个别政策在执行环节与实际情况脱节。目前将种粮补贴直接发放到土地承包人专户卡上的发放办法，虽然有利于中间环节的资金损失，但也使代耕农户和种粮大户得不到应有种粮补贴。而在我省，大部分农业市县举家外出务工将土地交他人代耕或撂荒的，占比较高，在不少深丘山区地区超过50%。而一些龙头公司和种植大户在农村转租大片良田良地后，得不到相应补贴，因种粮成本高、收益低而不愿耕种粮食。    2、现行惠农政策对四川农村区位条件和发展基础方面的特殊性体现不够    现有强农惠农政策是中央面对全国统一提出的政策要求，普惠制特点十分明显，西部农村发展的特殊需求尚未得到应有体现。四川有天府之国之称的成都平原和条件稍好的浅丘地带占比较小，除此之外的广大农村，尤其是幅员辽阔的盆周山区和少数民族地区，一方面，自然环境恶劣，生活条件较差，土地产出能力不高，贫困程度较深。另一方面，农业基础薄弱，发展相对滞后，产业结构落后，农民增收难度很大，尤其需要特殊的政策支持。我省各地之间自然条件、发展基础、发展水平差别极大，政策需求也存在明显差异。惠农项目在落实过程中，没有顾及到各地之间经济发展和政府财力的巨大差异性，对于一些“老、少、边、穷”地区缺乏足够的政策倾斜。    一是在项目投向上重“锦上添花”，轻“雪中送碳”。一些部门过多看重项目的引导、带动效应，总是偏好将有限的惠农项目投向发展基础相对较好的地方，而最需要这些项目的贫困地区，在项目争取上因为交通不便等基础条件不够理想往往处于劣势。即使是按规定指向贫困地区的项目建设，大多要求地方财政安排一定比例的资金配套，而贫困地区的县级财政大都是靠转移支付才能勉强维持日常运转的“吃饭财政”，一些县级财政为了获得惠农项目不得不弄虚作假。    二是补助资金与实际成本相差太大。如村级公路建设每公里投入只有9万元，而在不少山区地带的实际成本是30万元以上，如此巨大的差额完全由农民统筹，基层干部工作难度很大，也势必产生不少新的村级债务。现在的低保、社保资金由中央和地方分段负担，财力稍好的县市还能勉强对付，不少经济欠发达地区，贫困人口所占比重较大，要求的配套资金量相应增大，财政往往无法保障。    三是政策门槛的存在也对贫困地区极为不利。如农机补贴因购置数量、补贴范围等门槛限制，不少山区项目县都没有完成补贴指标。今年4月开始启动的新农保试点工作，规定只能在几家国有大银行交费，而我省农村金融服务体系不足，国有大银行的服务网点基本没有延伸到一般乡镇，普遍覆盖农村乡镇的农村信用社和邮政储蓄网点又没有接入交费系统，农民感到交费不便，到县城交费又增大了成本。另外，该项工作涉及的试点乡镇，尤其是少数民族地区，基层无专职人员、必需的设备缺乏，经办能力严重不足，这些都从客观上制约了政策实施的成效。    3、现行惠农政策未能充分照顾城市化背景下农民增收的现实需求随着城市化、工业化的不断推进，特别市农村青壮年劳动力大量进城务工，城乡信息交流迅捷，城乡一体化步伐加快，农村社会结构和生活观念正发生着重要而深刻的变化，农村发展呈现新的变化趋势，农民增收出现新的政策需求，这些新变化和新需求是跨入新的发展阶段的必然结果。由于我们的现有政策暂时没有覆盖，或刚刚启动试点，总体上还十分薄弱，客观上导致了农民新的支出，增加了农民增收的难度。    一是农村基本社会保障问题。在调研中，农村基层干部和农民代表对农村最低生活保障、医疗保障、养老保障等社会保障问题表达了强烈的期盼。我们认为，这既是广大农民对农村生活成本不断增高、看病贵看病难问题日益突出的现实忧虑，也从侧面反映了新生代农民对城市市民待遇的向往与渴望。近年来，我省在全面推进农村最低生活保障的基础上，开展了新型农村合作医疗试点，得到广大农民的积极响应。今年又在部分县市启动了新型社会养老保险试点工作，但试点覆盖面太小，受益范围十分有限。国家新型农村社会养老保险试点工作是今年才在我省开始的，试点县市仅为10%，此前我省仅有成都和广元在进行探索，绝大部分区域都是空白。而不少兄弟省市都已自行扩大试点面，浙江等一些条件较好的东部省市已基本覆盖全域，如果我省完全依靠中央目前的扩展速度和投入力度，我们极有可能被其他省市抛在后面。    二是农村公共建设和公共服务问题。在盆周丘陵和山区县市，干部群众最大的政策需求是农村公共设施建设问题。尽管近年来，政府已经加大了这方面的项目和资金投入，但在自然条件较差的深丘和山区，农民行路难、饮水难、就医难等基本民生问题没有得到根本解决。如旺苍县北部高寒山区，面积占到全县三分之二，大部分乡村至今没有公路，生活条件仍然十分艰苦。在条件稍好以及范围更大的广大农村，农民对农村公共服务建设的呼声十分强烈。由于财力投入严重不足，我省农村公共服务普遍薄弱，城乡公共服务严重失衡。农村乡镇曾经负责农技推广、农机服务等公共服务网络，在市场化冲击下也普遍陷入线断人散，有名无实的尴尬境地。政府在新技术推广、病虫害防治、农业信息化建设等公共服务中如何发挥作用？种养大户和龙头公司的灾害风险怎样解决？农村金融服务瓶颈怎样突破？这些都需要新的政策探索。    三是土地、林地经营权流转收益的政策保障问题。在象射洪那样有一定工业基础、产业结构升级较快的县市，农业产业化发展已经具备了较好条件，一些大户和龙头公司的种养产业已初具规模，成片土地经营权的大量流转已经开始，但土地流转纠纷数量也随之上升。另一方面，在城市化进程中，我们要让农民从土地、林地经营权的转让中获得应有的财产性收益。而在现有的政策背景下，农村土地收益的绝大部分流入了地方政府和企业，农民在土地收益的利益博弈中处于弱势地位。因此，如何规范处理土地承包权和林地所有权流转，既有利于土地的规模经营和农业的产业化发展，又有利于增加农民的土地、林地等财产性收入，成为新的历史条件下，农民增收最为迫切的政策需求。目前，虽然省政府已经制发专门文件，但文件只是提出了一些原则性指导意见，在操作层面仍有不少空白，尤其是在农民土地收益方面缺乏应有的政策保障，需要进一步探索完善。    上述问题中，一些是关系政策设计，在全国范围普遍存在的共同性问题，一些则是在政策执行层面，需要切合我省农村实际的区域性问题。但这些都是直接影响我省农民增收成效的现实问题。这些问题如果得不到应有重视和有效化解，我省农民收入与兄弟省市的差距不仅难以缩小，甚至有进一步拉大的可能。    三、推进强农惠农政策，进一步加快四川农民收入增长的几点建议    现行强农惠农政策是中央面向全国制定的普惠性政策，是我们当前解决农民增收难问题必不可少的基本政策保障。因此，我们首先要不折不扣地落实好中央的统一要求。同时，鉴于我省农村发展的客观现状和农民增收的特殊需求，还必须主动作为，立足四川省情，加强政策整合，加大政策力度，推进政策创新。    1、进一步整合落实好现有政策，提高政策效率    纵向接轨理顺，横向协调整合。我们建议由省政府或综合部门牵头，对现有强农惠农政策进行一次全面评估，对与中央要求和标准有差距或不一致的，及时与中央要求接轨；对一些分散于不同职能部门的相同项目进行协调整合，统一标准，统筹实施。可将金额太少的补贴进行合并，由县级财政打包、交乡村两级分户管理，集中用于农村公共建设和公共服务。    当前最迫切的，就是要尽快调整改进种粮补贴核发办法，确保代耕代种农户和种粮大户能获得应有补贴。改变按照承包土地面积计发的办法，为按实际种粮面积核准计发。核准种粮面积，需要投入不少人力财力，为了避免每年大范围核实种粮面积增加的工作成本，可建立土地流转备案、登记制度，规定转租承包土地，双方必须到当地政府办理登记备案手续。当地政府在办理登记备案手续时就及时调整、变更补贴对象。对普通农户承包的土地，当地政府和相关部门每三至五年核准一次实际种粮面积；对规模经营大户转租的土地，当地政府和相关部门每年核准一次实际种粮面积。    同时，需要建立必要的政策督查落实机制和群众参与机制，促进强农惠农政策的更好落实。建立财政资金支农投入的专项检查和报告制度，由上级组织定期检查、政府向本级人大定期报告；建立惠农资金使用效率考评机制，综合评估，纳入考核；建立领导责任追究制度，对不按要求标准安排财政资金、资金使用效率低下的主要责任人追究领导责任。以专门文件的形式对一些部门在组织实施惠农项目时，对项目地乡村两级组织及群众代表在宣传发动、项目招标、施工监督、质量监督、维护维修等方面的责任予以明确规定，提高项目地的基层干部和群众参与热情。    2、加大政策扶持力度，提高农业比较效益    四川作为农业大省，如果农业收益特别是种粮收益长期处于目前的较低状态，就难以有效降低耕地撂荒率，守住基本种粮面积。为了进一步解决农业比较效益低下问题，应将进一步加大政策扶持力度纳入我省“十二五”规划，确保农业增效。    首先，要在现有财政支持政策基础上进一步增加财政资金投入比例，增强农业基础保障能力。提高乡村道路建设的财政补贴水平，降低基层配套和农民集资幅度；加大农村水利设施建设投入力度，支持丘陵干旱区小水库和积雨灌溉等小水利建设，提高农村抗旱能力和灌溉水平；支持丘陵区山腰拦洪沟渠和河道疏浚与排洪沟渠建设，提高农村抗洪减灾水平；支持耕地整理保护工程建设，提高农地产出能力。    其次，在目前的普惠制粮食直补政策基础上，加大种粮补贴和奖励力度。对一般农户和种粮大户参照粮食市场价格涨幅，由省级财政追加种粮补贴；设立对农业大县和种粮大户的专项奖励。如果国家或周边省市政策环境允许，可考虑在几年内连续大幅提高粮食最低收购价格，让其至少达到目前的市场价水平。    第三，应加大财政资金对农村公共设施和服务体系建设支持力度。公共建设必须依靠公共财政，而在我省由于吃饭财政占比很大，农村公共设施和公共服务严重匮乏，既增加了农民生产生活成本，也制约了各项方针政策在基层的贯彻落实。建议省政府在“十二五”规划中对农村公共设施和公共服务体系建设提出明确的目标，并在省级财政每年追加增量资金专门支持农村公共设施和公共服务体系建设。资金投向既要加大对村道建设、饮用水工程等公共设施的支持力度，也要重视农业产前、产中、产后服务在内的生产服务体系建设，重视村级组织、农技推广、灾害防治、教育培训、现代流通、信息平台等农村公共服务网络建设。把农村公共服务水平作为农村基层服务型政府的建设和考核的重点，努力提高乡镇政府和农村基层组织的服务能力，切实强化农村社区公共服务能力，为农民构筑起最为灵活便捷的公共服务网络。    第四，争取鼓励国有银行落实好银监会关于县域新增存款贷于当地的新规定，借鉴旺苍张华镇大地村等地在小额借贷方面积累的基本经验，在贫困县按照政府支持、群众自愿的原则探索互助金小额贷款发展模式，为解决农村经济发展融资难、农民创收借款难的金融瓶颈问题，促进农业规模化、集约化发展创造必要的基础条件。    3、探索和创新推动农村生产要素流动的政策措施，保障农民合法的财产性收入    土地的规模经营是农业产业化发展的必然要求，也是城市化的必然结果。在社会保障体系十分薄弱的现实条件下，土地是农民重要的生活保障，在城市化过程中，土地理应成为农民重要的财产性收入的重要来源，成为农民财富之母。建立农村要素市场，真正让市场实现资源合理配置，破解资源流转约束，是确保农民财产性收入的不断增长的重要途径。我们建议省政府在科学调研的基础上，探索制定农村土地、林地、宅基地等资源要素流转的试点政策，为农村资源要素的合理流动和农民财产性收入的持续增长扫除制度障碍。    建议相关部门在省政府办公厅已经制发的《关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见》的基础上，进一步制定实施细则，对农村土地承包经营权流转纠纷解决的原则、程序、机构以及农民土地收益保护机制作出更为具体更具可操作性的规定。同时，探索制定相关政策，落实农民的土地权益，保护农民土地收益。尤其要重视进城农民土地承包权的流转收益，确保他们失地不失利。在此基础之上，还要积极推进集体经济产权改革，让农民的承包土地变为资产，资产变股权，确保进城农民在没有充分享受到城市居民待遇的现实下，能够较长期享受集体资产的股权收益。    4、借鉴广元经验，探索城乡居民同等享有的初级社会养老保障政策    我们认为，广大农民在养老保障、医疗保障、公共服务、生活环境改善等方面的强烈需求，是党的强农惠农政策深入民心，农村社会朝着城市化方向良性发展的必然结果。这些方面的需求如果长期由农民自行负担，不仅会增大农民家庭支出，直接影响农民增收成效，而且会成为农民的后顾之忧，制约农村消费观念和生活水平的提升。作为西部农业大省，我们可以充分利用国家允许实施西部大开发省份，在一些创新性政策上先行先试的有利条件，进行一些有益的探索创新，以顺应我省农民增收和农村发展的最新需求。    我们建议，条件具备时尽快全面启动农村社会保障体系建设，逐步淡化农村土地的社会保障功能。2009年起，国家在全国开展了新型农村社会养老保险试点工作，四川有必要在国家试点基础上安排专门资金进一步扩大试点范围。在这个方面，成都和广元都率先作了十分有益的探索。广元市从2006年起进行了长达4年的艰苦探索，形成了以城乡统筹为基本思路，函盖社会保障、劳动保障和就业保障的政策体系。具有测算严密、决策科学、工作扎实，整合度高、覆盖面宽和投入不大等特点，对我省大部分地区具有很好的示范意义。鉴于我省财政的实际承担能力有限，建议借鉴广元探索的经验和思路，在几年内建立起城乡居民同等享有的全覆盖的初级社会养老保障体系。同时，还可以考虑将新型农村合作医疗试点工作纳入农村社会保障体系，由社保局统一管理，通过进一步理顺管理机制，切实解决农民看病贵的问题。    5、借力西部大开发，争取中央对我省农业发展的特殊支持政策    加快我省农村和农业的发展，助力农民增收，除了要充分落实中央推进农村和农业发展的普惠制政策以外，还应该针对我省的特殊省情，借力中央深入推进西部大开发、成渝经济区建设等特殊政策。    首先，要根据中央深入推进西部大开发的战略部署，争取中央对我省革命老区、少数民族地区和贫困山区的项目支持；要根据我省革命老区、少数民族地区和贫困山区的财政贫困的实际情况，争取降低地方配套资金比例。    其次，要根据我省地处西部和长江上游生态保护区的特殊情况，争取中央对阿坝湿地荒漠化治理试验区、川西高原生态保护区、西部木本油料产业开发区等重大项目的立项和支持，争取中央对长江上游小流域治理的项目支持，争取中央在碳汇指标分配时对我省实行倾斜。    再次，要根据中央对深入推进西部大开发的要求，以及中央鼓励西部在“大胆创新、先行先试”的特殊支持，抓紧总结村镇银行试点经验，加快推进村镇银行建设，以解决农民专业合作社和中小农企的融资问题。要向中央申请民间借贷规范管理试点，使民间借贷从“地下”走向“光明”，利用法制化手段，把我省上万亿的民间资金引导到农村建设和农业发展投资上来，解决我省农村和农业发展融资难的问题。    最后，要继续争取中央的支持，把成都城乡统筹试验区先行先试取得的成功经验，率先在我省试行。特别是成都城乡统筹实验中已经行之有效的强化基层公共服务的经验等，都可以进一步在全省试行。 课题组组长：易敏利  主要执笔人：易敏利、牟光平