鼬和杀生丸耽美文:户籍制度改革——城乡统筹发展的重要推手

户籍制度改革——城乡统筹发展的重要推手

□ 顾列铭 严文艳/文       2010年8月1日，《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法（试行）》开始实施，重庆全市40个区县807个派出所开始全面受理符合条件的农村居民转户变市民的申请。重庆市长黄奇帆强调，要实现千万农民有尊严地进城，首先必须妥善处理户籍问题。
    此前，2010年6月7日，广东省人民政府出台农民工积分制入户城镇工作的指导意见，在广东省城镇务工的农村劳动力，凡已办理《广东省居住证》、纳入就业登记、缴纳社会保险的，均可申请纳入积分登记。符合积分入户条件的农民工，可选择在就业地镇（街）或产权房屋所在地镇（街）申请入户，其配偶和未成年子女可以随迁。农民工入户城镇的积分指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成。
    这意味着我国城乡统筹的大幕已然从新一轮的户籍制度改革入手重新开启。
中国户籍改革的历程
    户籍制度是一项基本的国家行政制度。传统户籍制度是与土地直接联系的，以家庭为本位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式。
    中国的户籍制度在全世界是最早出现的。有文字明确记载的户籍制度产生于周代，比较严格的户籍管理制度出现于秦始皇时期。中国的户籍制度到了明清时代渐渐开始僵化，各种各样的附带限制越来越多，弊端也日益明显。
    我国现行户籍制度大体经历了形成（1949-1958年）、发展（1958-1978年）、初步改革（1978年至今）三个阶段。
    中华人民共和国成立初期，中国公民是可以在境内自由流动的。由于当时我国经济状况非常落后，社会财富有限，为了高效地使用这些财富，也为了社会的稳定，才形成了将人口与地点紧密挂钩的户籍制度。
    1958年，被视为中国人口管理制度的一个分水岭。当年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，确立了一套完善的户籍管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更7项人口登记制度，从制度安排上限制农村人口流入城市，城乡分离的“二元经济模式”在我国逐渐形成。
    1963年，公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮，将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”。1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。
    第三个阶段（1978年至今）是户籍制度的逐步改革，主要是小城镇户籍制度改革时期。1978年12月召开的中共十一届三中全会标志着我国进入了改革开放的新时期。在这样的大背景下，国家开始调整和逐步改革户籍制度。1984年1月1日，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》决定“1984年，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。这是我国小城镇户籍制度改革的最先声，是我国进行户籍制度改革的第一个规范性的政策规定，它的历史功绩在于在几十年铁板一块的二元户籍制度上打开了一个缺口。
    自理口粮户口的实施是我国户籍制度的一项重大改革突破。据统计，从1984年到1986年底，在不到3年的时间里，全国办自理口粮户达1633828户，总计4542988人。但1989年10月，在治理整顿的大环境下，国家又强调严格户籍制度管理，国务院发出了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，要求把“农转非”纳入国民经济与社会发展计划，对“农转非”实行计划指标与政策规定相结合的控制办法。从此计划部门介入了户籍制度管理。 　　
    1992年8月，在邓小平南巡讲话和十四大精神的鼓舞下，公安部拟就了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，征求各部门和地方政府意见，开始实行“当地有效城镇居民户口”。同年10月开始，广东、浙江、山东、山西、河南等10多个省先后以省政府名义下发了实行“当地有效城镇居民户口”的通知。由于“当地有效城镇居民户口”的户口簿印签为蓝色，故也称做“蓝印户口”。这是我国户籍制度改革的一项过渡性的措施。始料不及的是，1992年全国各地掀起了卖户口热潮，范围主要集中在小城镇，农民每人可以4000元到数万元不等的价格购买小城镇户口。1992年5月4日经国务院办公厅同意，以公安部名义下发了《关于坚决制止公开出卖非农业户口的错识做法的紧急通知》，对各地卖户口行为进行制止。据公安、金融等部门估算，1992年各地卖户口所得金额超过100亿元，有可能达200亿元之巨。但这充分反映了被划地为牢控制几十年的广大农民对城镇美好生活的渴望和追求。仅此而言，彼时的户籍改革具有不可忽视的积极意义。
    2001年3月30日，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革全面推进。
    当时，我国户籍改革有两大背景：一是虽然我国经济高速增长，但城镇人口比率增速明显下降。二是内需不足，而部分人从农村入户城镇定居并就业。
    但是当时的地区、城乡发展极不平衡，户籍改革显得不合时宜。首先是就业问题。大量人口的涌入，必然增加城市实现充分就业的难度。其次，一座城市的人口承载能力是与其工业化程度和社会财富积累程度密切相关的，超越物质条件的限制，人们只能身在城市而无法获得实质上的幸福。
    事实上，从1998年开始，我国许多地方试点户籍改革，比如广东、河南、云南等13个省、自治区、直辖市取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。农民有了和城里人一样的“居民户口”后却发现，教育、医疗保障、就业等却没有随之“升级”，有了进城的“门票”却享受不到“市民待遇”。
    由于相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的住房、教育等诸多福利，户籍改革被紧急叫停——2001年10月，广东省提出建立城乡统一的户口登记制度，然而不到半年即宣布政策暂缓。2003年，河南省郑州市宣布入户政策完全放开、允许外地人员办理户口时，但一年后以“暂缓人口激增带来的城市压力”为由结束新政。
    可见，实行一元化的户籍制度改革，不只是一个人的身份变化问题，而是涉及社保、医疗、教育、住房保障等一系列制度改革的全方位问题，需要社会各部门间破除壁垒，出台相关的政策和配套措施加以跟进。
    事实上，户籍改革本身并不复杂。人们可以轻而易举地把二元化户籍制改为一元化户籍制，但是如果户籍改革与经济社会配套政策未能有效衔接，广大农民没有从户籍改革中得到实实在在的利益，仅仅把户口改成像城里人一样的“一元化”，那么这样的改革不仅没有任何实际意义，而且势将难以稳步推进，甚至结果很可能与愿望背道而驰。
    也就是说，户籍制度改革成功与否，必须放在城乡统筹的大环境中全面加以考量。
户籍改革刻不容缓
    我国现行户籍管理制度曾一度发挥了重要的历史作用，有力地支援了当时工业主导的国家发展战略。但是时过境迁，形成于计划体制时代的户籍制度，已成为当前经济和社会健全发育的重大制度障碍。其中的种种弊端，随着改革开放和市场经济体制的逐步确立而日益显现。
    首先，最大的负面影响是削弱了经济要素的自由流动，阻碍了经济的可持续发展，不利于形成全国统一的劳动力及人才市场。在人口大量流动的时代，这种滞后的户籍制度导致大量人口处于“人户分离”状态，由此导致了严重的社会与政治问题：过亿农民工在沿海新兴工业区打工，数以千万计的白领以外来人口的身份生活于大城市，同样数以千万计的人口在异地从事工商业。这三类人口对所在城市贡献了大量税收，但却难以全部享受理应得到的公共服务和公共品。第五次全国人口普查资料显示，广东人户分离的人口多达７１９万多人。２０００年４月，时任中共中央政治局委员、广东省委书记李长春曾作出指示：为了更好地推进城市化进程，责成广东省公安厅草拟《关于我省进一步改革户籍管理制度的意见》以供讨论。时任广东省委副书记、省长卢瑞华则在几次会议上提到：广东现行的户籍管理制度已到了非改不可的程度！大中城市进城“门槛”太高，再这样下去，别说１０年，２０年也难实现现代化。   
    其次，阻碍了城市化进程，对农业现代化及农村人口的转移形成体制性障碍。我国大量的农村人口需要转移，但事实上进城限制却没有从根本上放松。城市化是中国经济社会发展的一个必经阶段。中国农民几亿人在农村，剩余劳动力不走出来，农业也没有办法活起来。未来20年，至少要有55％的人口实现城市化，那就意味着将近有3亿人口要进城。户籍改革大势所趋。   　　
    再其次，遏制了消费市场的进一步发展。大量城市务工农民，连基本的生存条件及安全感都没有，身份不明、工作不稳，城市需求及消费畸形发展。 　　
    最后，现行户籍制度加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。与住房、消费，如购车、教育、社会保障等利益直接挂钩，不同的户籍有不同的待遇，不仅人为地把本应平等的身份划分为三六九等，而且加大了贫富差距。如果经济发展的成果不能被作为人口绝大多数的农民充分分享的话，这个社会的不公平就容易演变成巨大的社会矛盾，从而制约经济的进一步发展。
    因此，实行户籍管理制度的改革已经刻不容缓，势在必行。
    其一，这是城市化发展的需要。我国的城市化率非常低，而现代工业的发展需要大量的第二、三产业的工人，只有充分的城市化，才能满足工业化的需要。而我国的农村劳动力严重过剩，虽然他们想进城发展，可城乡二元的户籍制严重阻碍了这种发展，农村劳动力只能以农民的身份充当产业工人，造就了我国特有的农民工现象，以及与此相伴而生的系列社会问题，不利于城市化的加速发展。
    其二，户籍改革对于地方经济社会的发展和全国的产业转型与升级都会带来巨大的利益和好处。目前的户籍制度延缓了我国的城市化进程，农民工只能像候鸟一样去城市打工，春节及年龄大了以后返回农村，农民工无法成为稳定的产业工人，企业也不愿意对农民工进行岗位培训、技术培训。这样，企业就永远只能依靠廉价劳动力生产低端产品。可以说，如果没有户籍制度的根本改革，我国的产业升级、经济转型的进程将大大延缓。
    其三，更重要的是户口附着的利益很多，比如说教育、就业、社会福利、住房等等的经济权益，城市户口的福利待遇（诸如教育、医疗、养老保险，收入水平、住房条件）都要远远高于农村户口，人为地造成了城乡差别。只有通过户籍改革尽快缩小这种差别，彻底解决农民的医疗、养老之忧，我国的社会福利才会真正公平。 
    事实表明，实行户籍管理制度改革也是可行的。改革开放３０多年来，我国城市的发展日新月异，特别是众多小城镇的经济建设高速发展，为吸纳更多的农村富余劳动力开辟了极为广阔的天地。
    更为重要的是，在我国许多经济较为发达的地区，当地政府在与农业户口挂钩的民政、劳保、教育、计划生育等福利制度方面，已经进行了积极有益的探索和改革，在很大程度上打破了城乡之间不可逾越的界限，从而在制定与户籍制度相关的社会经济政策、协调社会利益分配格局方面取得了突破性的进展，这就为全面推进户籍制度的改革创造了有利条件。
    2008年10月举行的中共十七届三中全会提出，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，并把到2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制，作为我国农村改革发展的基本目标任务之一。
    户籍改革事关城乡统筹大局，事关社会和谐公平
    户籍改革成为各地推进城乡统筹发展的关键之举。
    2010年8月1日起实施的重庆市户籍制度改革方案明确１０００万农民转户进城分“两步走”：２０１０-２０１２年，重点推进有条件的农民及新生代转为城镇居民，力争在两年内新增城镇居民３００万人，实现转户人口在主城、区县城和小城镇三级城镇体系内的合理布局。２０１２-２０２０年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，每年转移７０万－８０万人，到２０２０年新增城镇居民７００万，非农户籍人口提升至６０％。
    重庆市长黄奇帆说，要实现千万农民有尊严地进城，首先必须妥善处理户籍问题。户籍问题是城乡统筹一体化的核心。农村户口捆绑了宅基地、林权、承包地“三件衣服”；城市户口捆绑着养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”。在城市保障不到位的情况下，要求农民放弃“三件衣服”，是对他们权利的侵犯。户籍改革不是简单地让农民脱掉捆绑在农村户口上的“三件衣服”，不是让农民“裸身”进城。重庆户籍改革的关键，是尝试通过建立转户居民宅基地、承包地和林地的弹性退出机制，以合理的过渡期保障农民合法权益。
    设立三年农村土地退出过渡期的制度安排，是重庆户籍制度改革的创新和突破。这样的制度安排，有利于减少社会动荡，促进农民转户进城真正融入城市生活，避免把转户农民推向无地、无房、无业的“三无”行列，同时也为实现转户农民“三大保障”和“五大保障”的置换腾出时间，这个置换一般需要２-３年，从而确保城乡居民身份的平稳过渡。
    同时，重庆市在全国率先将转户农民工这些“新市民”纳入公租房、经济适用房、廉租房、农民工公寓等完善的住房保障体系之中，大大降低了农民进城的门槛。
    这样的户籍改革不仅有助于维护社会正义与公平，而且有利于推进城乡统筹发展，促进社会和谐。
    从国际上看，世界大多数国家的户籍制度也十分注重有利于城乡统筹发展。尽管这些国家的地区、城乡经济发展水平差距不大，不同地区的富裕程度也比较均衡，但他们的户籍制度无一不是以加快城乡一体化进程，通过人财物的大流动来实现社会文明与进步为宗旨的。
    与这些国家相比，中国的户籍改革也有成功先例。浙江省近年来在拆除户籍藩篱、打破城乡壁垒方面屡有“大手笔”，户籍制度改革在全国继续领跑。据有关部门统计，3年多来，浙江省城镇净迁入人口达到了１９０余万人，仅今年以来就达到了６６万多人。
    户籍制度改革有效地提高了城市人口素质，促进了浙江省城市化进程和经济社会发展。以奉化为例，2005年新的户籍制度不仅给当地公安部门的管理带来了便利，还带动了城镇的经济发展。户籍制度改革后，奉化市新增城镇人口1.08万，市区人口一举突破了10万，新增内、外资企业160多家。半年之后，宁波市户籍制度改革也全面推开并在全国引起轰动。
    户籍制度改革还在继续深入。2010年5月27日，国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次提出将在全国范围内逐步采用一种全国性的居住证制度，以取代目前实行的城镇乡村二元化户籍制。可以预见，户籍制度改革全面加快将为时不远。